健全糧食安全利益保障體系的機制設(shè)計與政策建議

張哲晰,炎天堯,穆月英

(1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心,北京 100810; 2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院,北京 100083)

一、問題的提出

糧食安全是治國理政的頭等大事,必須要多措并舉穩(wěn)住糧食安全“壓艙石”。眾所周知,糧食不僅被賦予戰(zhàn)略屬性,也有著商品屬性。在保障糧食安全的諸多路徑中,利益保障是調(diào)動各主體積極性的第一要素,發(fā)揮好經(jīng)濟激勵作用是確保糧食持續(xù)供給的根本。怎樣實現(xiàn)農(nóng)民增收和糧食增產(chǎn)協(xié)同發(fā)展是要重點考慮的問題。

長期以來,我國種糧成本持續(xù)提升,糧食價格則增長緩慢。近年來疊加突發(fā)的新冠疫情、地緣政治沖突、氣候變化等影響[1-2],種糧效益被不斷擠壓。而保障農(nóng)民種糧收益不僅是調(diào)動農(nóng)民維護糧食安全積極性的關(guān)鍵所在,更是影響“三農(nóng)”甚至經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的重要問題[3],勢必要進一步完善糧食生產(chǎn)利益保護機制,確保國家糧食安全[4]。近年來,學(xué)界圍繞完善糧食支持保護政策[5-7]、保障農(nóng)民種糧收益[1,8-10]、提升糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈[11]、健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制[9,12-14]等方面開展系列富有價值的研究,為本研究奠定了扎實的基礎(chǔ),但也存在著利益保障思路不夠系統(tǒng)、研究領(lǐng)域存在割裂等問題。

黨的二十大以來保障糧食安全被黨中央提到前所未有的高度,健全種糧農(nóng)民收益保障機制和主產(chǎn)區(qū)利益補償機制在多個重要場合提出,著重全方位夯實糧食安全根基,推動建成糧食產(chǎn)業(yè)強國。但當前存在的種糧及糧油加工業(yè)生產(chǎn)后勁不足和糧食主產(chǎn)區(qū)高產(chǎn)窮縣等問題,均威脅糧食安全根基。為此,本研究在充分吸收既有研究成果的基礎(chǔ)上系統(tǒng)梳理我國已采取的涉糧利益保障政策舉措,歸納糧食生產(chǎn)經(jīng)營現(xiàn)狀特征及存在的問題,剖析我國糧食安全利益保障困局的成因,并在習(xí)近平總書記關(guān)于糧食安全利益保障相關(guān)重要論述的指引下提煉我國糧食安全利益保障機制的內(nèi)涵要義和重點思路,最終提出健全糧食安全利益保障體系的對策建議。與既有研究相比,本文至少在三個方面作出了拓展創(chuàng)新:(1)在研究思路上,形成涵蓋政府、市場、社會協(xié)同共建糧食安全利益保障格局的思路;(2)在研究方法上,通過對習(xí)近平總書記重要論述的系統(tǒng)梳理研究提出實現(xiàn)“產(chǎn)得出、運得到、買得起”的目標體系;(3)在研究對象上,覆蓋了糧食產(chǎn)業(yè)全鏈條,最終構(gòu)建起一套新時代我國糧食安全利益保障機制。

二、當前我國涉糧利益保障政策體系

為維護糧食全產(chǎn)業(yè)鏈主體利益,我國經(jīng)過多年來的實踐探索基本建立起多維立體的涉糧激勵政策體系,形成了穩(wěn)定糧農(nóng)收入、優(yōu)化營商環(huán)境、調(diào)動管理者積極性、提高消費者可得性的政策框架,為保障各方主體利益作了出積極貢獻。

(一)多元支持,保障生產(chǎn)者收益

新中國成立以來,我國在處理農(nóng)民種糧收益上經(jīng)歷了多個階段。從通過剪刀差、農(nóng)業(yè)稅汲取農(nóng)民剩余,改革開放后的雙軌制并行,到逐步建立糧食保護價格收購制度,再到取消農(nóng)業(yè)稅、增加支持補貼[8],直至目前已形成較為系統(tǒng)的種糧收益支持保護政策體系。

一是完善補貼政策。糧食補貼政策是我國農(nóng)業(yè)補貼政策中重要的組成部分,是對糧食特定生產(chǎn)環(huán)節(jié)、主體、區(qū)域等進行支持與保護的重要政策工具。2004年以來,農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、農(nóng)機購置補貼等系列支持政策相繼推出,并且在補貼范圍、力度、標準上逐步提高。至2014年,良種補貼區(qū)域已擴大到全國所有三大主糧種植區(qū);種糧農(nóng)民直接補貼擴大到全國;農(nóng)機具購置補貼也覆蓋全國所有農(nóng)牧業(yè)縣[5]。2016年,在全國范圍內(nèi)推行“三補合一”改革,除了一部分用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營外,其余調(diào)整為耕地地力保護補貼[6]。此外,還有諸如為應(yīng)對農(nóng)資價格上漲而啟動的向?qū)嶋H種糧農(nóng)民發(fā)放的一次性補貼,中央財政農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能力提升資金,以及輪作休耕等資源和生態(tài)保護補貼等。

二是出臺價格政策。糧食流通市場化以來,供求決定價格、市場配置糧源成為我國糧食市場的大趨勢,其中糧食價格政策成為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)與供給的政策工具,不僅直接影響農(nóng)民的當期收入和未來生產(chǎn),還因糧食百價之基的地位間接影響全社會價格預(yù)期[15]。2004年以后,國家陸續(xù)出臺了小麥、稻谷最低收購價格政策,玉米、大豆臨時收儲政策,逐步構(gòu)建起我國糧食價格支持保護體系。2014年,東北大豆臨儲政策取消,試點大豆目標價格改革,2017年進一步調(diào)整為生產(chǎn)者補貼,并與2016年起實施的玉米生產(chǎn)者補貼政策統(tǒng)籌實施。糧食價格政策保障了主糧價格穩(wěn)定并合理上漲,促進農(nóng)民收入增加,調(diào)動種糧積極性,確保了糧食安全。

三是強化農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的安全帶和防護墻,是防范自然和市場風險的重要舉措。近年來,我國農(nóng)業(yè)保險法律和制度框架體系基本形成,保險范圍逐步擴大,險種創(chuàng)設(shè)取得新進展,試點地區(qū)成效明顯[9]。對產(chǎn)糧大縣水稻、玉米、小麥三大糧食作物實施農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策,各省級財政補貼不低于25%,此外中央財政補貼充分考慮地區(qū)發(fā)展水平差異對東部地區(qū)、中西部地區(qū)和東北地區(qū)按照35%、45%和45%的標準進行補貼;開展大災(zāi)保險政策試點,已覆蓋了糧食主產(chǎn)省的500個產(chǎn)糧大縣;對全國1 105個產(chǎn)糧大縣實現(xiàn)了三大糧食作物完全成本保險、種植收入保險全覆蓋。2022年,我國農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模1 192億元,同比增長23%,為1.67億戶次農(nóng)戶提供風險保障超5.46萬億元;中央財政撥付農(nóng)業(yè)保險保費補貼資金434.53億元,較2021年增長30.3%[16]。

(二)優(yōu)化環(huán)境,強化經(jīng)營者能力

糧食企業(yè)是糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵主體。習(xí)近平總書記就延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應(yīng)鏈并做好糧食市場和流通等作出重要論述。黨中央、國務(wù)院出臺系列政策為糧食企業(yè)發(fā)展營造良好環(huán)境[17]。

一是提供稅費優(yōu)惠等支持政策。種植業(yè)類的糧食初加工享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策,農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)購進農(nóng)產(chǎn)品,可憑有關(guān)票據(jù)抵扣進項稅額。農(nóng)產(chǎn)品初加工用電依法享受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電價格優(yōu)惠政策,農(nóng)產(chǎn)品初加工用電約0.5元/千瓦時,農(nóng)副食品加工業(yè)用電0.8～1.0元/千瓦時。此外,還有15部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進農(nóng)產(chǎn)品精深加工高質(zhì)量發(fā)展若干政策措施的通知》,支持加強人、地、錢等要素扶持,加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)精深加工業(yè)的發(fā)展等。

二是打造優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)。我國啟動建設(shè)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群,推動全產(chǎn)業(yè)鏈開發(fā),打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶。支持創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園,圍繞包括稻谷、小麥、玉米、大豆等糧食作物和其他重要農(nóng)產(chǎn)品,以產(chǎn)業(yè)園為抓手,重點推進全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè),推動形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的工作格局。中央財政出資支持建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn),促進主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。截至2022年9月,全國共支持建設(shè)糧食油料類優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群25個、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園75個、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)超390個[18]。

三是加快建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶。國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶強調(diào) “三鏈協(xié)同”的糧食產(chǎn)業(yè)體系建設(shè),即延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應(yīng)鏈,實現(xiàn)保障糧食安全與產(chǎn)業(yè)收益的統(tǒng)一[11]?！丁笆奈濉蓖七M農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》和《國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)總體方案》均就打造生產(chǎn)基礎(chǔ)穩(wěn)固、產(chǎn)業(yè)鏈條完善、集聚集群融合、綠色優(yōu)質(zhì)高效的國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶作出安排部署。國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶的建設(shè)鼓勵了各地區(qū)立足稟賦基礎(chǔ)和既有優(yōu)勢加強聯(lián)絡(luò),最大程度地發(fā)揮比較優(yōu)勢,有利于促進糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,有效帶動糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、產(chǎn)業(yè)升級與區(qū)域發(fā)展[19]。

(三)管促并舉,調(diào)動管理者積極性

為確保糧食安全,我國建立起“義利結(jié)合”的工作機制,從約束和激勵兩方面出發(fā),調(diào)動政府重農(nóng)抓糧積極性。

從約束機制看,一方面,加強政策管控。全面落實耕地保護和糧食安全黨政同責,扎實落實“菜籃子”市長負責制[20]。另一方面,加強法律約束?！吨腥A人民共和國糧食安全保障法》自2024年6月1日起實施。此外,我國涉及糧食安全的法條還散見于農(nóng)業(yè)法、國家安全法等法律中,以及《糧食流通管理條例》《中央儲備糧管理條例》等專門行政法規(guī)中。新時代糧食安全保障體系逐步完善。

從激勵機制看,諸如實施產(chǎn)糧(油)大縣獎勵政策,2008年以后新增的獎勵資金全部用于促進糧油安全開支[6],符合條件的產(chǎn)糧大縣還將增獲得超級產(chǎn)糧大縣獎勵,支持糧食產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展。2020年,我國產(chǎn)糧大縣獎勵資金達466.7億元。《“十四五”推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》中指出,要加大糧食生產(chǎn)功能區(qū)政策支持力度,相關(guān)農(nóng)業(yè)資金向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜,優(yōu)先支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標作物種植?！蛾P(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》要求到“十四五”期末,以省(自治區(qū)、直轄市)為單位核算,土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達到50%以上。2022年專項債券繼續(xù)重點用于農(nóng)林水利等9大領(lǐng)域,并合理擴大專項債券使用范圍,其中將糧食倉儲物流設(shè)施作為專項債券支持重點。

(四)儲運托底,提高消費者可得性

糧食安全利益保障體系也包括對糧食消費者利益的保障,重點在于消費者的可得性建設(shè)。近年來,國家圍繞農(nóng)產(chǎn)品流通體系建設(shè)、糧食儲備體系改革、應(yīng)急保障中心建設(shè)等方面出臺了眾多相關(guān)政策,其中糧食儲備調(diào)節(jié)和應(yīng)急保障能力建設(shè)對于保障關(guān)鍵時期糧食可得性提供了重要支撐,經(jīng)受住了疫情防控、災(zāi)害應(yīng)對等重大考驗。

目前,我國已經(jīng)初步建成中央儲備與地方儲備協(xié)同發(fā)展的糧食儲備體系,在穩(wěn)市穩(wěn)價、防災(zāi)救災(zāi)、恤民保供方面發(fā)揮了重要作用。其中,中央儲備由中儲糧集團公司負責宏觀層面的經(jīng)營管理,化解防范全局性、系統(tǒng)性和跨區(qū)域供應(yīng)風險。地方儲備糧作為糧食安全的首道防線,聚焦于區(qū)域市場保應(yīng)急、穩(wěn)糧價、保供應(yīng)。近期,基于我國糧食儲備主體較為單一,社會責任儲備制度有待健全的情況,我國積極培育民間收儲主體的自發(fā)調(diào)節(jié)能力,鼓勵用糧企業(yè)和農(nóng)民入市收儲,以適應(yīng)糧食流通市場化改革的需要?！蛾P(guān)于改革完善體制機制加強糧食儲備安全管理的若干意見》審議通過構(gòu)建了全新的糧食儲備安全制度框架,不斷加快全國企業(yè)社會責任儲備建設(shè),部分省份陸續(xù)建立起政府和企業(yè)儲備相互補充的全社會儲備共擔機制[21]。

應(yīng)急保障中心是應(yīng)對緊急情況下糧食安全問題的重要抓手。近年來,我國逐步建立起區(qū)域、省、市、縣多級糧食應(yīng)急保障中心,覆蓋儲備、加工、運輸、投放、供應(yīng)等全鏈條應(yīng)急保障。此外,不斷充實和完善薄弱縣(市、區(qū)、旗)糧食應(yīng)急保障網(wǎng)點建設(shè),加大政策和資金支持力度,強化基層糧食應(yīng)急保障能力。2021年以來,全國有119家企業(yè)被認定為國家級糧食應(yīng)急保障企業(yè)。相關(guān)企業(yè)平時按市場化運作,自主經(jīng)營,在應(yīng)急狀態(tài)下承擔糧食應(yīng)急保障任務(wù),有效發(fā)揮應(yīng)急保障作用。

三、我國糧食生產(chǎn)經(jīng)營效益現(xiàn)狀及特征

在一系列的政策支持下,糧食產(chǎn)業(yè)鏈各方主體積極性得到有效調(diào)動,我國依靠自身力量牢牢端起自己的飯碗,實現(xiàn)了由“吃不飽”到“吃得飽”,并向“吃得好”邁進的歷史性跨越,糧食生產(chǎn)能力顯著增強、供應(yīng)體系不斷健全,2023年糧食總產(chǎn)量實現(xiàn)“二十連豐”。但與此同時,糧食產(chǎn)業(yè)也存在著利潤空間受限、后勁潛力不足、高產(chǎn)窮縣等現(xiàn)象,對各級糧食生產(chǎn)主體的生產(chǎn)意愿帶來負面影響。

(一)農(nóng)民種糧成本不斷上漲,收益空間受限

一是總成本持續(xù)上漲,先快后慢。2004年以來,我國稻谷、小麥、玉米三大主糧平均每畝總成本持續(xù)上漲,并表現(xiàn)出先快后慢的特征(見圖1)。2004-2022年,從每畝395.45元上漲到1 252.71,漲幅達216.78%,年均增長率約6.62%。2013年以前,三大主糧平均每畝總成本處于快速增長期,特別是2008年、2011年、2012年的增長率分別達到16.91%、17.61%和18.36%,2013年首次突破1 000元達到1 026元。2014-2022年,三大主糧平均每畝總成本維持高位,但增速明顯放緩。與此同時,2004-2022年,三大主糧平均每公斤主產(chǎn)品銷售價格僅由1.41元上升至2.83元,增幅100.71%,遠不及成本上漲幅度。持續(xù)上漲的成本也導(dǎo)致了我國在國際糧食市場中缺乏競爭力,面臨著低價糧的威脅。值得注意的是,當前通過大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)的糧食規(guī)模經(jīng)營,還形成了大額的土地流轉(zhuǎn)費和雇工費用等,導(dǎo)致農(nóng)民特別是規(guī)模經(jīng)營主體面臨更高的市場風險和自然風險[22]。

圖1 2001-2022年我國三大主糧平均成本變化情況

二是現(xiàn)金收益先升后降再回升,達到歷史高位?，F(xiàn)金收益是我國種糧農(nóng)民對種糧收入最直觀的感受和衡量指標。2004年以來,我國三大主糧平均每畝現(xiàn)金收益先升后降再回升(見圖2)。2004-2022年,三大主糧平均每畝現(xiàn)金收益從373.94元上漲到778.73元,漲幅為108.25%,年均增長率約4.16%。其中,2004-2014年,三大主糧平均每畝現(xiàn)金收益從每畝373.94元上漲到歷史最高的710.44元,漲幅達89.99%。2015-2018年,震蕩下降,基本維持在每畝480～620元范圍,2019年開始止跌回升,至2022年達到778.75元,處于歷史高位。而從種糧利潤角度看,2004-2022年,我國三大主糧平均每畝凈利潤從196.5元下降到189.3元,降幅3.66%,年均增長率約-0.21%。其中,2012-2019年持續(xù)下降,2016-2019年甚至連續(xù)4年為負。2020年以來,受糧價上漲支撐,凈利潤止跌回升,至2022年達到189.3元(見圖2)?？傮w來看,一方面,糧價基本穩(wěn)定,種糧農(nóng)民畝均現(xiàn)金收益遠低于從事其他產(chǎn)業(yè)所帶來的收益;另一方面,因成本過快上漲,特別是在國際價格傳導(dǎo)影響下國內(nèi)農(nóng)資價格上漲明顯,導(dǎo)致種糧凈收益空間被壓縮,以種糧帶動農(nóng)民增收的潛力非常有限。

圖2 2001-2022年我國三大主糧平均每畝現(xiàn)金收益及凈利潤變化情況

(二)糧油加工業(yè)比較收益偏低,仍存在提升空間

一是糧油加工業(yè)利潤總額不斷上漲,但效益偏低。由《中國糧食年鑒》《中國糧食和物資儲備年鑒》數(shù)據(jù)可知,2005-2014年,我國糧油加工業(yè)企業(yè)利潤總額從42.03億元增長到635.1億元。受數(shù)據(jù)限制,2015年后僅能以糧食產(chǎn)業(yè)利潤總額替代,2015-2020年,我國糧食產(chǎn)業(yè)利潤總額從783億元增長到2 768.2億元(見圖3)。分區(qū)域看,主產(chǎn)區(qū)2005-2014年糧油加工業(yè)企業(yè)利潤總額從35.91億元增長到499.7億元,2015-2020年糧食產(chǎn)業(yè)利潤總額從589.5億元增長到1 508.2億元;主銷區(qū)2005-2014年糧油加工業(yè)企業(yè)利潤總額從4.35億元增長到81億元,2015-2020年糧食產(chǎn)業(yè)利潤總額從126.7億元增長到298.6億元;產(chǎn)銷平衡區(qū)2005-2014年糧油加工業(yè)企業(yè)利潤總額從1.77億元增長到54.3億元,2015-2020年糧食產(chǎn)業(yè)利潤總額從66.8億元增長到961.4億元?？傮w看,我國糧油加工業(yè)呈蓬勃發(fā)展態(tài)勢。但由《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)可知,同期2020年如化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)年利潤總額分別為4 439.6億元和3 693.4億元。由此觀之,糧油加工業(yè)的利潤較之于其他行業(yè)也存在一定差距。

圖3 2005-2020年我國糧油加工業(yè)(糧食產(chǎn)業(yè))利潤總額變化情況(1)注:2014年以前為我國糧油加工業(yè)企業(yè)利潤總額,2015年以后為我國糧食產(chǎn)業(yè)利潤總額。

二是主產(chǎn)區(qū)糧油加工業(yè)利潤占比有所下降。分區(qū)域看,主產(chǎn)區(qū)2005-2014年糧油加工業(yè)企業(yè)利潤總額占全國比重從85.44%降至78.68%,2015-2020年糧食產(chǎn)業(yè)利潤總額占全國比重從75.29%降至54.48%;主銷區(qū)2005-2014年糧油加工業(yè)企業(yè)利潤總額占全國比重從10.35%提高到12.75%,2015-2020年糧食產(chǎn)業(yè)利潤總額占全國比重從16.18%降至10.79%;產(chǎn)銷平衡區(qū)2005-2014年糧油加工業(yè)企業(yè)利潤總額占全國比重從4.21%提高到8.55%,2015-2020年,糧食產(chǎn)業(yè)利潤總額占全國比重從8.53%提高到34.73%(見圖4)?？傮w看,產(chǎn)銷平衡區(qū)糧油加工業(yè)利潤占比有所提高,而主產(chǎn)區(qū)利潤占比則總體下降,這也揭示了主產(chǎn)區(qū)糧油加工業(yè)務(wù)后勁不足,在未來的競爭中不利于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟增長。有研究表明,我國糧食加工業(yè)產(chǎn)值與糧食生產(chǎn)產(chǎn)值之比僅為(1.8～1.9)∶1,與發(fā)達國家(4～5)∶1的水平相比存在較大差距[23],這個差距是壓力,也是潛力。

圖4 2005-2020年我國各產(chǎn)區(qū)糧油加工業(yè)(糧食產(chǎn)業(yè))利潤占比變化情況(2)注:2014年以前為我國糧油加工業(yè)企業(yè)利潤總額,2015年以后為我國糧食產(chǎn)業(yè)利潤總額。

(三)糧食主產(chǎn)區(qū)收入落后,高產(chǎn)窮縣破題難

一是糧食主產(chǎn)區(qū)財政增收困難,農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入增長對農(nóng)民增收的支持乏力,東北地區(qū)尤為突出。2022年,13個糧食主產(chǎn)省份中有11個省份的人均地方一般公共預(yù)算收入水平低于全國平均水平。糧食主產(chǎn)省份財政收入增長乏力,直接影響財政支持糧食產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展帶動糧農(nóng)生產(chǎn)提效增收的成色,并間接制約政府財政轉(zhuǎn)移支付提高糧農(nóng)轉(zhuǎn)移性收入的能力[24]。

二是糧食主產(chǎn)區(qū)人均可支配收入偏低,且與其他區(qū)域差距愈發(fā)明顯。2022年,13個糧食主產(chǎn)省份中,除江蘇、山東兩省外,其他11個省份農(nóng)村居民人均可支配收入均低于全國平均水平。同時,從糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增長幅度看,2016-2022年僅有內(nèi)蒙古、安徽、江西、湖南、四川5省(區(qū))高于全國平均水平。此外,2015-2022年間糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入整體位次略有下降,其中黑龍江由13位降至20位,吉林由11位降至22位。從上述結(jié)果看,如不提高種糧收益,既不利于種糧農(nóng)民跟上全國人民增收的步伐,也不利于欠發(fā)達地區(qū)追趕發(fā)達地區(qū),阻礙了共同富裕的實現(xiàn)。

四、我國糧食安全利益保障困境的成因分析

盡管我國涉糧激勵政策體系在穩(wěn)定生產(chǎn)者收益、強化經(jīng)營者能力、調(diào)動管理者積極性、保障消費者可得性等方面取得了積極成效,種糧農(nóng)民增收難、主產(chǎn)區(qū)與其他區(qū)域利益失衡等問題卻依然存在。那么,要解決好糧食安全利益保障的問題,就要摸清原因,聚焦主要矛盾,有的放矢。

(一)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模小,生產(chǎn)成本高、效益低

我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體不斷壯大,在我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)中發(fā)揮著日益關(guān)鍵的作用,但小規(guī)模經(jīng)營仍是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本面,生產(chǎn)成本較高、農(nóng)業(yè)效益偏低是當前小農(nóng)戶面臨的主要問題。一是土地細碎化經(jīng)營。我國人多地少且分配時基于公平考慮將不同質(zhì)量的土地進行平分,導(dǎo)致土地細碎化,難以形成規(guī)模效應(yīng)。二是農(nóng)業(yè)比較收益低,不易擴大再生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到自然規(guī)律影響,生產(chǎn)周期長、資金回收慢且收益低,純務(wù)農(nóng)農(nóng)戶的生產(chǎn)資金多為前一季度的生產(chǎn)所得,資金規(guī)模有限,并且隨著近年來地租價格大幅提升,農(nóng)戶自有資金難以支撐其流轉(zhuǎn)土地和開展規(guī)?；a(chǎn),限制了收益進一步增長;兼業(yè)型小農(nóng)戶收入主要來源于務(wù)工,但兼業(yè)型農(nóng)戶通常不重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn),投入再生產(chǎn)意愿不強,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)最終效益低下[25]。三是農(nóng)業(yè)組織化水平較低。我國總體上農(nóng)地小而分散的特征限制了機械化作業(yè)水平和標準化生產(chǎn)程度,日常經(jīng)營主要靠人工投入,導(dǎo)致單位面積生產(chǎn)成本較高。此外,小農(nóng)戶在與大市場的對接過程中缺乏合作意識,在市場競爭中處于弱勢地位,若缺少企業(yè)、合作社、村干部或鄉(xiāng)賢等帶動,往往難以實現(xiàn)收益提升和進一步參與到產(chǎn)業(yè)鏈利益分配中。

(二)涉糧主體市場勢力存在差異,小農(nóng)戶等弱勢群體利益受擠壓

糧農(nóng)與糧食收購主體之間市場地位不對稱[26]。當前,糧食收購市場中買賣雙方的利益不對稱,賣方往往處于弱勢地位。例如收購主體對部分地區(qū)尤其是偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧農(nóng)收糧過程中,存在壓級壓價行為,糧農(nóng)收益得不到有效保障;小規(guī)模種糧戶受人力資本偏低、信息獲取不暢等因素影響,難以緊跟市場行情等。此外,糧食收購者主要包括糧食經(jīng)紀人、私營糧食收購企業(yè)、國有糧食收購企業(yè)等,不同收購主體之間也存在競爭關(guān)系[26],在糧食價格上漲、供求偏緊的情況下,三者之中頭部經(jīng)銷商競爭優(yōu)勢凸顯,小經(jīng)銷商則容易被“擠出”,造成“馬太效應(yīng)”。

(三)糧食加工與消費需求不匹配,結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯

居民對糧食消費的要求隨著整體消費的提檔升級而不斷提高,但當前糧食加工企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展動力不足,導(dǎo)致糧食產(chǎn)品供給特別是營養(yǎng)健康型高附加值產(chǎn)品無法有效滿足居民消費需求。相比于發(fā)達國家大型跨國糧食企業(yè),國內(nèi)糧食加工企業(yè)規(guī)模小、市場集中度不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類似、自主創(chuàng)新能力較低[27],進而表現(xiàn)為初加工產(chǎn)能和落后產(chǎn)能占比高,產(chǎn)品同質(zhì)化明顯;產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展水平較低,主要體現(xiàn)為中高端產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)綠色產(chǎn)品、精深加工產(chǎn)品等生產(chǎn)供給不充分,品牌建設(shè)力度不足[28]。由此也導(dǎo)致了糧食加工企業(yè)效益不高,制約了糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。例如,湖南省總體糧食銷售利潤率僅有3.4%,而產(chǎn)糧大省山東也僅為5%[29]。

(四)糧食生產(chǎn)機會成本高,主產(chǎn)區(qū)利益補償制度欠缺

隨著經(jīng)濟格局的發(fā)展變化,我國糧食生產(chǎn)區(qū)域越發(fā)向北方地區(qū)集中,而糧食商品的特殊重要性和糧食產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性,導(dǎo)致糧食生產(chǎn)比較效益偏低、機會成本較高,“糧食生產(chǎn)越多越不劃算”,糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展愈發(fā)滯后。盡管自2004年起,我國連續(xù)發(fā)布了20個中央一號文件,并出臺系列政策支持糧食生產(chǎn)發(fā)展,實行以財政轉(zhuǎn)移支付為主的縱向補償機制,不斷加大對主產(chǎn)區(qū)的投入力度,但轉(zhuǎn)移支付和獎補資金有限,主產(chǎn)區(qū)臨時性補貼多、經(jīng)常性補貼少,穩(wěn)定性和長效性不足,不能根本解決主產(chǎn)區(qū)面臨的資金困境。此外,由于政府預(yù)算管理體制在管理范圍、機構(gòu)設(shè)置以及業(yè)務(wù)職能等方面尚不完善,導(dǎo)致利益補償體系形成困難、效果有限[14]。糧食主產(chǎn)區(qū)為保障國家糧食供給和社會經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)揮了壓艙石的作用,但并未得到足夠的補償,健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制勢在必行。

(五)糧食綜合流通能力不強,應(yīng)急保障有短板

我國糧食應(yīng)急保障體系雖然已取得顯著成果,但是仍存在以下短板弱項:一是應(yīng)急預(yù)案體系市、縣級覆蓋尚未完全;二是應(yīng)急保障系統(tǒng)建設(shè)和布局不平衡、不匹配;三是對當前糧食應(yīng)急保障企業(yè)、應(yīng)急保障中心資源有效利用程度低[30]。以糧食調(diào)入省浙江為例:在糧食流通方面,浙江省主要糧食批發(fā)市場成品糧庫存通常僅保持8天左右供應(yīng)能力[31],每年需要從外省調(diào)入約1 500萬噸糧食,東北三省是其主要的調(diào)出地區(qū),特別是作為主要口糧的粳稻41%依靠東北三省調(diào)入。生產(chǎn)與消費地域格局不匹配,導(dǎo)致了糧食跨省調(diào)運的數(shù)量日趨龐大。但當前我國尚未形成明確的跨省糧食物流體系,尤其在東北地區(qū)的糧食外調(diào)中,通常存在距離調(diào)入省份遠、受鐵路運輸瓶頸制約等問題,一旦出現(xiàn)突發(fā)事件背景下的糧食緊張等情況,可能導(dǎo)致調(diào)入省糧食市場波動。尤其新冠疫情暴發(fā)以來,部分地區(qū)道路封鎖對糧油產(chǎn)、運、儲、銷各環(huán)節(jié)造成了影響[32],暴露出一些如“賣糧難”“價格漲”“囤糧難”“配送難”等問題。低收入群體、困難群體等較容易暴露在糧食安全風險下,應(yīng)急糧源運輸及成品糧供應(yīng)的糧食應(yīng)急保障供應(yīng)體系建設(shè)仍需進一步加強。

(六)支持保護政策面臨新情況,亟待調(diào)整優(yōu)化

我國長期以來實施的農(nóng)業(yè)支持保護政策在過去幾十年間充分發(fā)揮了穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期、保護農(nóng)民種糧積極性的作用,為保障我國糧食安全提供了重要支撐。但是,這些支持保護政策隨著時間的推移在執(zhí)行過程中也面臨著新問題。一是涉及主體多元且流程繁雜。糧食補貼政策在執(zhí)行過程中涉及到不同層級、不同性質(zhì)、不同訴求的主體,同時,補貼在發(fā)放過程中涉及到諸多部門間的溝通與協(xié)作,這些都大大增加了政策實施的執(zhí)行難度和監(jiān)督成本[33]。二是補貼的激勵作用減弱。例如國家實施“三補合一”用于支持種糧農(nóng)戶開展耕地地力保護和推動糧食適度規(guī)模經(jīng)營,但由于對種糧戶和面積的識別不準確,逐漸成為普惠性補貼,每畝補貼金額較少,卻成為土地租金上漲的推力之一,且補貼標準主要依據(jù)面積計算,與區(qū)域稟賦、技術(shù)采用、糧食產(chǎn)量與質(zhì)量脫鉤,不利于糧食生產(chǎn)提質(zhì)增效[33]。同時,補貼資金發(fā)放遵循屬地化管理,導(dǎo)致種糧農(nóng)戶多的縣存在“僧多粥少”的區(qū)域不協(xié)調(diào)現(xiàn)象[34]。此外,產(chǎn)糧大縣獎勵資金增速趨緩,2014 年以來持續(xù)低于同期中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付增速[11]。三是靠“黃箱”辦法進行支持和保護空間不大。2019年,稻谷和小麥的補貼被WTO裁決違規(guī)[35]。較高的最低收購價格或?qū)?dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣,造成檸檬市場。四是農(nóng)業(yè)保險難以有效滿足需求。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體和地區(qū)發(fā)展形勢變化,對保險的需求也發(fā)生了改變,但當前保險產(chǎn)品在品種設(shè)計、理賠服務(wù)、大災(zāi)應(yīng)對等方面尚不能滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的需求。

五、糧食安全利益保障機制的內(nèi)涵及構(gòu)建思路

糧食安全是“國之大者”,保障糧食安全是一項系統(tǒng)性工程。糧食不僅有著戰(zhàn)略屬性,也有著商品屬性,必須充分重視涉及主體的利益,發(fā)揮好經(jīng)濟激勵對國家糧食安全的保障作用。在新形勢新階段,針對糧食安全利益保障出現(xiàn)的新問題,習(xí)近平總書記為我們指明了前進道路,應(yīng)保護好小農(nóng)戶這個關(guān)鍵主體,激發(fā)好企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展能力,調(diào)動好地方政府抓糧積極性,保護好消費者基本權(quán)益,形成政府、市場、社會協(xié)同推動糧食安全的利益保障格局。

(一)糧食安全利益保障的內(nèi)涵

黨的十八大以來,習(xí)近平總書記高度重視糧食安全問題,多次以“治國理政的頭等大事”“國之大者”等鮮明論斷強調(diào)糧食安全重要性。2022年,習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中進一步提出“全方位夯實糧食安全根基”,在中央農(nóng)村工作會議上首次明確“保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的頭等大事”,保障糧食安全被提到新的高度。在糧食利益保障方面,習(xí)近平總書記從調(diào)動和保護好“兩個積極性”、深化糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和保護消費者等多角度、多層次作出指示。習(xí)近平總書記指出,穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn),一定要讓農(nóng)民種糧有利可圖、讓主產(chǎn)區(qū)抓糧有積極性。就保障農(nóng)民種糧積極性方面,強調(diào)“這些年,黨中央出臺了一系列支持糧食生產(chǎn)的政策舉措,就是要讓中國人的飯碗牢牢端在自己手中,就是要讓種糧農(nóng)民有錢掙、得實惠,日子越過越好”。就保障主產(chǎn)區(qū)抓糧積極性方面,強調(diào)“我們要保護好地方政府抓糧積極性,要強化對主產(chǎn)省和主產(chǎn)縣的財政獎補力度,逐步建立健全對主產(chǎn)區(qū)的利益補償機制,保障產(chǎn)糧大縣重農(nóng)抓糧得實惠、有發(fā)展,不能讓生產(chǎn)糧食越多者越吃虧”?！皣乙哟髮Z食主產(chǎn)區(qū)的支持,增強糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和增加財政收入能力,實現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟實力增強有機統(tǒng)一、糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收齊頭并進。”就提升糧食產(chǎn)業(yè)鏈效益方面,強調(diào)“發(fā)揮自身優(yōu)勢,抓住糧食這個核心競爭力,延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應(yīng)鏈,不斷提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力,實現(xiàn)糧食安全和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)相統(tǒng)一”。就穩(wěn)定糧食市場供應(yīng)、保障消費者可得性方面,強調(diào)“糧價一頭連著生產(chǎn)者,一頭連著消費者”,“保持糧價合理水平,要兼顧好生產(chǎn)者和消費者利益”?！皬拈L遠看,要按照市場定價、價補分離的原則,探索實行目標價格政策,完善糧食價格形成機制,逐步建立價格低時補生產(chǎn)者、價格高時補低收入消費者的機制?！?/p>

習(xí)近平總書記的重要論述為我們指明了方向。構(gòu)建糧食安全利益保障機制是以實現(xiàn)“產(chǎn)得出、運得到、買得起”為目標,通過協(xié)調(diào)糧食產(chǎn)業(yè)鏈利益相關(guān)主體的關(guān)系,確保糧食生產(chǎn)、加工、消費、管理等活動正常運行,并充分釋放經(jīng)濟效益在保障糧食安全中的作用的一套具體的運行方式,構(gòu)建一個全產(chǎn)業(yè)鏈利益共贏的局面。具體地,聚焦調(diào)動主產(chǎn)區(qū)抓糧積極性和保護好農(nóng)民種糧積極性,確保糧食“產(chǎn)得出”;抓好“糧頭食尾”和“農(nóng)頭工尾”,通過“三鏈協(xié)同”,做好糧食市場和流通的文章,確保產(chǎn)品“運得到”;統(tǒng)籌糧食商品和戰(zhàn)略屬性,把市場經(jīng)濟和政府調(diào)控有機融合,合理確定糧價區(qū)間范圍,確保群眾“買得起”(見圖5)。應(yīng)加快健全糧食安全利益保障機制,夯實穩(wěn)產(chǎn)保供的基礎(chǔ),強化農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的動力,推動實現(xiàn)共同富裕。

圖5 糧食安全利益保障機制的目標及思路

(二)糧食安全利益保障機制設(shè)計的重點及思路

筑牢“大國糧倉”是全社會共同的使命?，F(xiàn)階段保障涉糧主體利益,需要處理好長期和短期、政府和市場、公平和效率之間的關(guān)系,調(diào)動糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者、管理者、消費者各方積極性,構(gòu)建共同維護糧食安全的局面。

對于生產(chǎn)者而言,農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的一線主體,“農(nóng)民種糧能賺錢,國家糧食就安全”。要合理保障種糧者收益,特別是保護好小農(nóng)戶種糧收益,按照讓農(nóng)民種糧有利可圖的目標要求,推動健全農(nóng)民種糧收益保障機制,從源頭激發(fā)糧食穩(wěn)產(chǎn)保供的動力。與此同時,鼓勵通過農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)等形式幫助小農(nóng)戶、解放小農(nóng)戶,讓小農(nóng)戶既能實現(xiàn)糧食生產(chǎn)節(jié)本增效得益,又能外出務(wù)工增收。

對于經(jīng)營者而言,從事糧食收、銷、儲、運、加、進出口等經(jīng)營活動的企業(yè),既是直接參與糧食市場原糧交易的買方,又是商品糧供應(yīng)的賣方,是糧食轉(zhuǎn)化增值的重要橋梁。要優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境,通過財政、稅收、金融等政策舉措,給予企業(yè)更多經(jīng)濟支持,引領(lǐng)企業(yè)正確發(fā)展方向,讓企業(yè)有能力加大研發(fā)力度、改進管理水平、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條、提升產(chǎn)品價值,強化高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力,提高企業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。

對于管理者而言,政府在糧食安全中負有主體責任,擔負著加強基礎(chǔ)性、公共性和正外部性的糧食生產(chǎn)、儲備和流通能力建設(shè)方面的職責。要持續(xù)加大對主產(chǎn)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度,強化對主產(chǎn)區(qū)的政策扶持與傾斜。加快探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補償機制,促進糧食大省向糧食強省轉(zhuǎn)型,讓主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧有積極性、更有能力和底氣。

對于消費者而言,我國擁有最大規(guī)模的糧食和食品消費市場,這是調(diào)動生產(chǎn)者、經(jīng)營者積極性,促進糧食生產(chǎn)、加工等活動的最大動力。一方面,要?；?注重完善糧食供應(yīng)體系,健全糧食儲備和應(yīng)急系統(tǒng),避免因市場價格波動或突發(fā)重大事件影響消費安全,保障好低收入群體、特殊群體等基本食物需求。另一方面,要促升級,不斷滿足消費者對高品質(zhì)糧食產(chǎn)品及衍生服務(wù)的需求。

六、完善糧食安全利益保障機制的對策建議

黨的二十大報告中強調(diào)加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國,保障糧食安全則是農(nóng)業(yè)強國建設(shè)的底線任務(wù),其中健全糧食安全利益保障機制是重要的實現(xiàn)路徑。要充分調(diào)動和保護好“兩個積極性”,抓好“糧頭食尾”“農(nóng)頭工尾”,全鏈條做好糧食安全利益保障工作,讓涉糧各方得實惠,充分釋放經(jīng)濟效益在保障糧食安全中的作用。

(一)優(yōu)化補貼政策,強化政策保本功能

一是健全完善糧食補貼政策。規(guī)范補貼發(fā)放標準和流程,完善種糧農(nóng)民統(tǒng)計體系,實現(xiàn)精準識別,探索構(gòu)建將補貼與糧食生產(chǎn)、與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相掛鉤的有效機制,力爭做到對補貼對象開展差異化激勵,提高糧食補貼資金使用效率。注重加強種糧成本監(jiān)測,建立響應(yīng)成本變化的臨時補貼啟動機制。二是要繼續(xù)執(zhí)行糧食最低收購價政策。堅持完善當前稻谷、小麥最低收購價政策,適當提高價格水平,但仍應(yīng)以維穩(wěn)為主,兼顧生產(chǎn)成本、國內(nèi)外價格,防止出現(xiàn)過度反應(yīng)[36]。探索推動構(gòu)建糧食質(zhì)量差價收購機制,根據(jù)市場價格及糧食質(zhì)量給予種糧主體價差補貼[37]。針對金融化層次不同的糧食作物,應(yīng)優(yōu)化不同品種、不同品質(zhì)的比價關(guān)系,健全糧食價格形成機制,讓糧食價格真正反映市場供求[38]。三是加速推動農(nóng)業(yè)支持保護政策設(shè)計“綠色轉(zhuǎn)型”。以綠色生產(chǎn)、提質(zhì)增效為引領(lǐng),擴大并提高農(nóng)民綠色生產(chǎn)、先進技術(shù)采用等的補貼范圍和標準。完善糧食多層次保險產(chǎn)品體系,以“險補結(jié)合”應(yīng)對糧食生產(chǎn)的自然與市場風險。

(二)加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù),實現(xiàn)經(jīng)營增效

一是延伸服務(wù)范圍。圍繞種糧者現(xiàn)實需要,延伸糧食全產(chǎn)業(yè)鏈條服務(wù),通過前端引入先進適用的技術(shù)、管理等要素和設(shè)施裝備,實現(xiàn)節(jié)本提效;通過后端強化物流、銷售、品牌化等功能,實現(xiàn)延鏈增值。二是緊密服務(wù)小農(nóng)戶。服務(wù)側(cè)重于小農(nóng)戶,實行個性化、分層次的服務(wù)方式,加速引領(lǐng)小農(nóng)戶進入現(xiàn)代糧食產(chǎn)業(yè)體系。同時,充分發(fā)揮村委和村集體經(jīng)濟組織的中介和服務(wù)功能,破解小農(nóng)戶分散經(jīng)營交易成本高的難題[39]。三是確保服務(wù)質(zhì)量。不斷健全服務(wù)標準、合同管理等制度建設(shè),穩(wěn)定農(nóng)民種糧收益預(yù)期。與此同時,對于被農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)從農(nóng)業(yè)勞動中釋放出的剩余勞動力,政府部門應(yīng)聚力營造外出務(wù)工就業(yè)的良好政策和制度環(huán)境,暢通增收渠道。

(三)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈主體關(guān)系

一是促進產(chǎn)業(yè)鏈多元主體發(fā)展,鼓勵和扶持私營主體參與糧食產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè),扶持信譽、發(fā)展前景良好的民營糧食企業(yè),營造良好的市場競爭氛圍。二是結(jié)合當前農(nóng)產(chǎn)品流通渠道發(fā)展規(guī)律,明確糧食經(jīng)紀人市場流通中介的性質(zhì),在規(guī)范經(jīng)營的前提下,鼓勵糧食經(jīng)紀人發(fā)展。三是明確和強化國有糧食收購企業(yè)的主體地位,發(fā)揮市場購銷主渠道作用。此外,鼓勵不同環(huán)節(jié)主體相互合作,大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體等新型合作經(jīng)營方式,完善市場競爭機制,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈利益分配,提高糧食收購市場交易效率。

(四)逐步健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制

一是按照耕地資源承載力優(yōu)化糧食生產(chǎn)區(qū)域布局,落實主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食生產(chǎn)責任。推動糧食產(chǎn)業(yè)鏈向主產(chǎn)區(qū)集中,提高主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益和競爭力,把糧食產(chǎn)業(yè)鏈增值收益和稅收盡可能地留在主產(chǎn)區(qū)。二是探索糧食產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域融合發(fā)展,鼓勵開展多種形式的產(chǎn)銷合作,如創(chuàng)設(shè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)交易體系,引導(dǎo)主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)合作建設(shè)生產(chǎn)基地等。三是探索和建立與糧食調(diào)出量、輸入量相掛鉤的發(fā)展幫扶機制,密切主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益連接機制,推動主銷區(qū)發(fā)展資源向主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移。例如,探索農(nóng)田建設(shè)區(qū)域補償機制。鼓勵探索省份之間高標準農(nóng)田建設(shè)的協(xié)作幫扶,引導(dǎo)調(diào)入省份對調(diào)出省份高標準農(nóng)田建設(shè)相關(guān)工作的參與和支持,促進雙方資本優(yōu)勢互換、產(chǎn)量優(yōu)勢互補。四是在財政支農(nóng)政策方面,強化對基層政府尤其是主產(chǎn)區(qū)基層政府的財政支持,實現(xiàn)財力與支出責任相匹配機制。五是探索橫向轉(zhuǎn)移支付補償機制,考慮人口糧食消費量、實際糧食產(chǎn)量等因素,明確補償標準,建立合理的成本分擔機制。

(五)健全應(yīng)急儲備及市場調(diào)節(jié)機制

一是建立健全“中央統(tǒng)籌、地方管理、地區(qū)聯(lián)動”的儲備運行機制,結(jié)合國內(nèi)糧食生產(chǎn)、國際貿(mào)易等監(jiān)測信息,對調(diào)節(jié)儲備規(guī)模進行動態(tài)管理。同時匹配確定戰(zhàn)略儲備、企業(yè)商業(yè)儲備規(guī)模。就對外依存度較高的重要農(nóng)產(chǎn)品,應(yīng)逐步建立起合理的進口調(diào)節(jié)機制,定期監(jiān)測發(fā)布相關(guān)生產(chǎn)、流通、進出口、消費、庫存信息,引導(dǎo)和穩(wěn)定國際市場預(yù)期。二是加快建設(shè)完整、持續(xù)、可靠的全球化糧食信息檢測與預(yù)警體系,跟蹤和評估主要糧食生產(chǎn)及出口國農(nóng)業(yè)政策、氣候變化、貨幣匯率走勢、國際游資動向等,為國家糧食供給宏觀調(diào)控提供支撐。三是聚焦補齊短板,繼續(xù)推動糧食應(yīng)急保障體系建設(shè)。提升檢測預(yù)警體系精準性和儲備結(jié)構(gòu)的合理性,加強加工轉(zhuǎn)化能力和消費者可及性,提升應(yīng)急供給主體協(xié)同性。增強憂患意識,加強糧食安全領(lǐng)域風險防范,提前做好應(yīng)對準備。

致謝:感謝中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院薛莉副教授對本文多方面的支持與幫助!