淺析國(guó)內(nèi)外城市供熱管理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)城鎮(zhèn)供熱優(yōu)化管理的啟示

楊帥

(長(zhǎng)治市城鎮(zhèn)熱力有限公司，山西 長(zhǎng)治 046000)

隨著社會(huì)高速發(fā)展，人民生活水平日益提高，城鎮(zhèn)居民及生產(chǎn)企業(yè)對(duì)城市集中供熱服務(wù)的要求也越來(lái)越高，由早期的有溫度即可，轉(zhuǎn)變?yōu)闇囟纫m宜；維修服務(wù)能夠做到及時(shí)響應(yīng)；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更惠民。結(jié)合本地區(qū)城市特點(diǎn)，努力提高城市的供熱能力、供熱服務(wù)水平，是提高城市居民和企業(yè)幸福感、獲得感的重要舉措。本文首先分析目前城市集中供熱存在的缺點(diǎn)和不足，淺析國(guó)內(nèi)外城市供熱做得較好的經(jīng)典案例的管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)照剖析存在問(wèn)題的原因和對(duì)優(yōu)化供熱管理的啟示。

1 集中供熱普遍存在的問(wèn)題及分析

對(duì)居民和生產(chǎn)企業(yè)給供熱公司反饋記錄內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)，居民和企業(yè)用戶對(duì)城市集中供熱管理不滿意的地方主要概括為供熱企業(yè)惰性服務(wù)、供熱溫度不達(dá)標(biāo)、供熱發(fā)展模式單一三個(gè)方面。

1.1 供熱企業(yè)惰性服務(wù)

以投資經(jīng)營(yíng)性質(zhì)為依據(jù)，供熱企業(yè)主要可分為房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商物業(yè)公司供熱、社會(huì)團(tuán)體后勤部門供熱以及熱電聯(lián)產(chǎn)供熱三類。部分小型供熱企業(yè)提供的運(yùn)行模式比較單一，一味控制熱源流量以求節(jié)約成本、追求效益，對(duì)國(guó)家和地區(qū)的保民生政策方針落實(shí)不到位，采取粗放式經(jīng)營(yíng)，管理思路落后，對(duì)居民的公共利益保障不到位，對(duì)用戶訴求視而不見(jiàn)，導(dǎo)致用戶評(píng)價(jià)降低。

1.2 供熱溫度不搭標(biāo)

溫度不達(dá)標(biāo)是居民和企業(yè)用戶提出最多的問(wèn)題。目前大多數(shù)地區(qū)設(shè)定集中供熱達(dá)標(biāo)溫度為18±2℃，即室內(nèi)供暖溫度達(dá)到16℃即是達(dá)標(biāo)，而居民認(rèn)為室內(nèi)舒適溫度需達(dá)到20℃以上。

溫度不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象也多存在于老舊小區(qū)，供熱管網(wǎng)年久失修、設(shè)備老化，導(dǎo)致跑冒滴漏現(xiàn)象頻發(fā)，熱損失較大；舊管網(wǎng)管徑普遍較小，鋼管銹蝕、結(jié)垢、堵塞導(dǎo)致熱流量不足，熱效能降低，加上房屋老化，密封較差，導(dǎo)致用戶家中感受溫度降低。

供熱基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化改造跟不上城市發(fā)展，供熱企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入不足以單獨(dú)應(yīng)對(duì)，一旦供熱企業(yè)出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難，將嚴(yán)重影響企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，更無(wú)力滿足用戶需求，這就導(dǎo)致了供熱服務(wù)水平不高。

此外，供熱面積快速增長(zhǎng)但熱電聯(lián)產(chǎn)發(fā)熱量不足、熱源分布不均、供熱設(shè)施配套建設(shè)未能納入城市發(fā)展總體規(guī)劃，也會(huì)造成集中供熱發(fā)展、服務(wù)滯后，影響供熱質(zhì)量。

1.3 供熱發(fā)展模式單一

目前，集中供熱多指熱水供熱，即一次管網(wǎng)供應(yīng)高溫?zé)崴?，?jīng)過(guò)換熱站加熱二次管網(wǎng)中的水，輸送到用戶家中。該方法施工成本高，適合大面積、較集中的用熱區(qū)域。而對(duì)于零星散戶，考慮到建設(shè)、運(yùn)行成本，供熱企業(yè)往往無(wú)能為力。同樣，能源燃料由于市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致供熱成本上漲，也是多數(shù)供熱企業(yè)的無(wú)奈之殤，政府成本補(bǔ)償機(jī)制仍不健全，自行承擔(dān)的漲價(jià)成本讓供熱企業(yè)的生產(chǎn)、發(fā)展能力受到影響，無(wú)法滿足所有采暖客戶的用熱需求，特別是一些工廠等大型客戶，導(dǎo)致供熱服務(wù)水平陷入瓶頸。

2 國(guó)內(nèi)外城市供熱管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 國(guó)外城市供熱管理經(jīng)驗(yàn)與啟示

2.1.1 德國(guó)城市供熱管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

德國(guó)城市的供熱起步較早，其經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在以下兩方面：1)供熱管理精細(xì)化，對(duì)供熱的各個(gè)環(huán)節(jié)都有單獨(dú)明確的規(guī)定，西德在 1981 頒布了《關(guān)于熱費(fèi)的相關(guān)規(guī)定》，對(duì)多層供熱建筑及所有新建居民樓，安裝分戶熱計(jì)量設(shè)備，用戶將按照熱消耗量繳費(fèi)。德國(guó)統(tǒng)一后，修改了《關(guān)于熱費(fèi)的相關(guān)規(guī)定》，以更好地適應(yīng)國(guó)家供熱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；2)制定了更為完善的改造計(jì)劃和熱費(fèi)收繳辦法。對(duì)原東德多層的居民樓，要求其在1995 年之前必須安裝分戶設(shè)備。原東德城市需要對(duì)原有建筑的單管垂直取暖結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造。針對(duì)上述改造，德國(guó)共采取以下兩個(gè)方面的舉措：1)樓宇采暖結(jié)構(gòu)的改造經(jīng)費(fèi)由房管部門和西德能源服務(wù)公司共同承擔(dān)，分別占比70%和30%，共同計(jì)入供熱成本，進(jìn)行累計(jì)不超過(guò) 5 年的熱價(jià)補(bǔ)償；2)將樓宇原有的單管垂直順序結(jié)構(gòu)改為垂直單管并聯(lián)式結(jié)構(gòu)，以滿足分戶計(jì)量的需要。

德國(guó)的城市供熱管理中在熱計(jì)量模式的改造發(fā)展十分值得借鑒，首先德國(guó)有較為完善的法律法規(guī)制度作為依據(jù)熱計(jì)量模式的實(shí)施依據(jù)。同時(shí)東德西德的統(tǒng)一帶來(lái)了相應(yīng)的改造需求，德國(guó)政府制訂了較為合理的改造方案，明確改造費(fèi)用的承擔(dān)比例，并由政府進(jìn)行補(bǔ)貼。在改造完成后，在執(zhí)行過(guò)程中也是將居民取暖費(fèi)分成兩部分，固定和浮動(dòng)，更為合理，可執(zhí)行性很強(qiáng)。

2.1.2 丹麥城市供熱管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

丹麥在城市供熱管理中施行有規(guī)劃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，并在多年的改革與發(fā)展中得到了廣泛的應(yīng)用，取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)，主要體現(xiàn)在：1)地區(qū)的供熱和熱電聯(lián)產(chǎn)由政府環(huán)境和能源部門統(tǒng)一管理，并由該部門對(duì)地區(qū)的供熱發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃；2)采用消費(fèi)者參與式的城市供熱管理模式。大規(guī)模的供暖公司屬于政府所有，小規(guī)模的供暖公司屬于私有。由供暖消費(fèi)者選舉產(chǎn)生公司董事會(huì)成員，這些供暖公司的董事會(huì)成員負(fù)責(zé)從熱源傳輸管網(wǎng)購(gòu)買熱能、向用戶供暖、對(duì)用戶收費(fèi)等工作。消費(fèi)者可以直接清楚地了解供暖服務(wù)全流程，了解供暖的開(kāi)支，從而使他們能夠從管理者和消費(fèi)者的雙重角度合理制訂熱價(jià)在此種模式下，供暖公司往往能做到收支平衡。這種消費(fèi)者參與的模式，使得供暖企業(yè)不會(huì)以盈利為主要目的，如果在今年實(shí)現(xiàn)了盈利，可以將一些收入納入明年的財(cái)政預(yù)算，或者通過(guò)減免供暖費(fèi)用的方式，將其返還給消費(fèi)者，若有虧空，將會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)至次年的財(cái)務(wù)賬目。這不僅可以做到采暖費(fèi)的公開(kāi)透明，還有助于采暖戶上交費(fèi)用，從而充分地保護(hù)使用者和供暖企業(yè)的利益；3)丹麥城市的供暖費(fèi)的統(tǒng)計(jì)和德國(guó)較為相近，熱費(fèi)與采暖者居住 的房屋條件有關(guān)，如居住面積、供熱空間、房屋結(jié)構(gòu)等，對(duì)于新接入供暖管網(wǎng)的用戶，需要交納并網(wǎng)費(fèi)和服務(wù)分?jǐn)傎M(fèi)。另外，在熱費(fèi)計(jì)算上還綜合考慮其他因素，如由樓層、所在位置是否靠邊等情況導(dǎo)致的熱損耗相對(duì)更大等實(shí)際因素，為此，丹麥通過(guò)采用“校正系數(shù)”來(lái)合理計(jì)算上述客觀因素帶來(lái)的額外熱消耗，最終分?jǐn)傎M(fèi)需乘以校正系數(shù)。

2.2 國(guó)內(nèi)城市供熱管理經(jīng)驗(yàn)與啟示

2.2.1 青島城市供熱發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

青島市采用統(tǒng)一規(guī)劃的方式，將城市供熱放進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃中，對(duì)青島市供熱規(guī)劃進(jìn)行更為科學(xué)嚴(yán)格的管理。讓城鄉(xiāng)建設(shè)部門、規(guī)劃部門及供熱主管部門站在城市總體發(fā)展的高度，協(xié)同制定供熱規(guī)劃方案。綜合考慮城鄉(xiāng)具體情況，重視節(jié)能、按需配置熱源，努力提高工業(yè)余熱和清潔能源的利用率。在總體規(guī)劃后，讓轄區(qū)內(nèi)各區(qū)縣根據(jù)自身具體情況，因地制宜合理編制規(guī)劃，首先從規(guī)劃上確保供熱方案的合理性。發(fā)展規(guī)劃在確定后，如要修改，必須遵照法定程序，這就又保證了供熱方案實(shí)施的穩(wěn)定性。供熱企業(yè)按照政府部門確定的供熱區(qū)域和供熱模式為住戶提供供熱服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全市供熱市場(chǎng)在政府監(jiān)管下健康有序地發(fā)展。青島市的供熱企業(yè)在每年供熱前需要向供暖主管部門進(jìn)行申報(bào)，申報(bào)企業(yè)下一年度的供熱安排和規(guī)劃，同時(shí)還要把供熱設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)及修理計(jì)劃申報(bào)給供熱主管部門。申報(bào)工作結(jié)束后，政府主管部門將結(jié)合已制定的規(guī)劃，綜合供熱企業(yè)申報(bào)的供熱安排及供熱設(shè)施相關(guān)計(jì)劃，于四月前下達(dá)當(dāng)年度供熱發(fā)展計(jì)劃。青島市供熱改革中最值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)就是規(guī)劃先行，政府要參與到供熱企業(yè)的規(guī)劃中，避免重復(fù)建設(shè)，統(tǒng)籌規(guī)劃資源。

2.2.2 西安供熱一體化經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

西安市在供熱上采取集中一體化經(jīng)營(yíng)管理，具體而言，是供熱企業(yè)統(tǒng)一維護(hù)和管理熱源、供熱管網(wǎng)、換熱站等供熱設(shè)施。一體化經(jīng)營(yíng)管理可以跳過(guò)供熱管理當(dāng)中的物業(yè)一環(huán)，讓供熱可以直管到戶，以此減少供暖糾紛，提升供熱服務(wù)的質(zhì)量和水平。究其原因，在西安的供熱改革實(shí)際情況中，換熱站的產(chǎn)權(quán)歸屬和維修改造費(fèi)用誰(shuí)來(lái)承擔(dān)是個(gè)難題，也是導(dǎo)致小區(qū)業(yè)主、供熱企業(yè)和物業(yè)公司之間矛盾的根本問(wèn)題。物業(yè)公司不愿意放棄供熱運(yùn)行中產(chǎn)生的利潤(rùn)，想要從中抽成，而供熱企業(yè)出于減少一線人員費(fèi)用及終端運(yùn)維成本的原因，也不愿意直接面對(duì)小區(qū)居民，由此產(chǎn)生了供熱服務(wù)和物業(yè)服務(wù)銜接上的問(wèn)題。西安市供熱一體化經(jīng)營(yíng)管理模式促進(jìn)了供熱設(shè)施的安全有效管理，使供熱設(shè)施可以穩(wěn)定高效地運(yùn)行，為西安市人民更好地采暖提供了重要基礎(chǔ)保障。

3 參考經(jīng)驗(yàn)及改進(jìn)舉措

3.1 完善政府監(jiān)督、指導(dǎo)職能

首先，要改變政府對(duì)供熱企業(yè)的管理模式，化直接為間接管理，明確政府與供熱企業(yè)的關(guān)系，以特許權(quán)委托體系為基礎(chǔ)，理清雙方的職責(zé)權(quán)限。建立一套規(guī)范有效的進(jìn)入和退出體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)壟斷行業(yè)的監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。由于城市供熱屬于準(zhǔn)公共物品，具有正外部效應(yīng)，因此不能完全民營(yíng)化，需要政府介入進(jìn)行監(jiān)督和引導(dǎo)，以此解決市場(chǎng)化帶來(lái)的問(wèn)題[1]。對(duì)供熱企業(yè)和部分采暖大戶給予財(cái)政補(bǔ)貼支持就是政府重要的調(diào)控手段，有利于供暖企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)下穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。將供熱設(shè)施配套建設(shè)納入城市發(fā)展總體規(guī)劃和當(dāng)年財(cái)政支出預(yù)算，保證城市供熱的持續(xù)穩(wěn)定。

另一方面要建立低收入人群采暖保障制度，保障低收入人群采暖需求。隨著日益增長(zhǎng)的物價(jià)水平，欠繳、不交采暖費(fèi)的情況時(shí)有發(fā)生，這意味著低收入群體正面臨著采暖困境。欠繳費(fèi)的情況一旦增多，供熱企業(yè)所提供的供熱服務(wù)，其質(zhì)量也會(huì)隨之下降，如此以往，會(huì)形成惡性循環(huán)，損害供熱公司和采暖居民雙方的利益。在保障低收入群體采暖這方面，西方很多國(guó)家都有適合本國(guó)國(guó)情的相關(guān)制度，比如建立供熱保障金制度，或者直接以資金的形式對(duì)低收入群體進(jìn)行補(bǔ)貼等。

3.2 完善供熱用戶服務(wù)平臺(tái)

完善用戶供熱報(bào)修投訴平臺(tái)，建立健全市、區(qū)縣兩級(jí)供熱管理部門收集供熱投訴的管理模式，也是提升用戶用熱體驗(yàn)的有效手段。用戶供熱報(bào)修、投訴平臺(tái)可包含投訴立項(xiàng)、投訴處理、結(jié)果統(tǒng)計(jì)等多項(xiàng)功能，讓用戶的投訴都登記在冊(cè)。用戶端可以通過(guò)電話或網(wǎng)絡(luò)等方式將自己的投訴錄入供熱報(bào)修投訴平臺(tái)[2]，并且實(shí)時(shí)追蹤自己投訴的處理進(jìn)度，獲得相應(yīng)的處理結(jié)果，還可以上傳自己的意見(jiàn)和建議。后臺(tái)監(jiān)管人員可以看到用戶的基本信息、投訴內(nèi)容以及企業(yè)的處理進(jìn)度。對(duì)于頻繁被投訴、投訴數(shù)量較多、以及處理投訴較慢的供熱問(wèn)題，監(jiān)管人員需重點(diǎn)關(guān)注，主動(dòng)協(xié)調(diào)，追蹤辦理進(jìn)度，必要時(shí)可派駐專人到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，保證用戶的合理訴求得到解決。

此外，還可以組建一個(gè)專家工作小組，開(kāi)展對(duì)城鎮(zhèn)供熱服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的研究，并對(duì)國(guó)內(nèi)外城市集中供暖的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行積極借鑒，基于城市目前的供暖情況和發(fā)展方向，對(duì)城鎮(zhèn)供熱的服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)合理的界定。對(duì)于中小城市而言，應(yīng)從城市的生活質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)狀況、供暖等方面考慮，建立最基本的評(píng)估系統(tǒng)，并對(duì)相關(guān)的評(píng)估指數(shù)進(jìn)行定量分析[3]。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、公開(kāi)化，成立服務(wù)組織，加快業(yè)務(wù)信息化建設(shè)，完善企業(yè)服務(wù)維修、管網(wǎng)監(jiān)測(cè)、測(cè)溫等日常服務(wù)規(guī)范，提高維修人員和客戶服務(wù)人員的職業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)，對(duì)于因使用者過(guò)失而引發(fā)的供暖服務(wù)爭(zhēng)議，應(yīng)制定相關(guān)法律法規(guī)，明確違法行為所要承擔(dān)的法律責(zé)任。

3.3 加快城鎮(zhèn)住房及供熱設(shè)施改造

對(duì)于新建的房屋，可以使用市場(chǎng)機(jī)制，來(lái)促進(jìn)節(jié)能工作的展開(kāi)，從而提升對(duì)熱能的使用效率。例如，可以設(shè)立一個(gè)專門的能耗標(biāo)示事務(wù)所。根據(jù)住房開(kāi)發(fā)商提供的建筑數(shù)據(jù)能耗指標(biāo)，來(lái)確定相應(yīng)的能耗數(shù)據(jù)，將其標(biāo)注在售樓書上，為居住者提供參考依據(jù)。與此同時(shí)，當(dāng)居住者在使用一段時(shí)間后，通過(guò)與實(shí)際能源消耗數(shù)據(jù)的對(duì)比，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)其的有效監(jiān)控。同時(shí)，作為建筑節(jié)能標(biāo)識(shí)系統(tǒng)的管理與監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相關(guān)部門并未進(jìn)行直接干預(yù)，其工作是根據(jù)建筑節(jié)能發(fā)展的需要以及買方對(duì)能耗標(biāo)示體系的反饋，制定相關(guān)的政策[4]。

此外，還可以引進(jìn)相應(yīng)的保險(xiǎn)機(jī)制，標(biāo)示機(jī)構(gòu)在提供數(shù)據(jù)時(shí)，都要向保險(xiǎn)公司進(jìn)行投保，并支付一定的費(fèi)用。如果因?yàn)闃?biāo)注數(shù)據(jù)和真實(shí)能量消耗不一致而引起的爭(zhēng)議，如果是標(biāo)注機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，就需要保險(xiǎn)公司來(lái)負(fù)責(zé)。對(duì)于那些具有良好聲譽(yù)的能量標(biāo)注機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)公司可以收取比較低的保費(fèi)，反之，就應(yīng)當(dāng)收取比較高的保費(fèi)，然后使其逐漸被淘汰。

對(duì)于已經(jīng)建成的房屋，應(yīng)該對(duì)建筑節(jié)能服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行改進(jìn)和完善，建立一個(gè)規(guī)范化的建筑服務(wù)市場(chǎng)，在這一過(guò)程中，政府可借鑒國(guó)外建筑節(jié)能的實(shí)施機(jī)構(gòu)能源服務(wù)公司(ESCO)模式。針對(duì)建筑類型提供不同的服務(wù)，從而達(dá)到對(duì)已建房屋的節(jié)能效果。

4 結(jié)語(yǔ)

城市供熱作為一項(xiàng)重要的民生類城市公共事業(yè)，是民生建設(shè)的重要內(nèi)容。居民和企業(yè)反饋信息中，存在著不少公共焦點(diǎn)問(wèn)題，因此需要針對(duì)問(wèn)題對(duì)供熱服務(wù)管理進(jìn)行優(yōu)化。本文對(duì)城鎮(zhèn)供熱運(yùn)管中的重點(diǎn)反映問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)和分析，并且針對(duì)問(wèn)題借鑒國(guó)內(nèi)外城市供熱管理經(jīng)驗(yàn)提出了對(duì)策建議，希望能為城鎮(zhèn)供熱管理中面臨的問(wèn)題優(yōu)化提供參考。中國(guó)的城鎮(zhèn)化速度越來(lái)越快，城鎮(zhèn)供熱是保障居民正常生活、生產(chǎn)的基本條件，供熱行業(yè)需要在政策扶持的基礎(chǔ)上，提高服務(wù)能力，保證集中供熱系統(tǒng)的穩(wěn)定、高效運(yùn)行。針對(duì)本地區(qū)特點(diǎn)制定相應(yīng)的政策法規(guī)，為熱用戶提供更好的供熱質(zhì)量和供熱條件，努力建設(shè)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)。