執(zhí)法全過程記錄制度在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”實(shí)踐中的應(yīng)用研究

周志歡

無錫市政務(wù)服務(wù)中心，江蘇 無錫 214000

一、“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”的內(nèi)涵與特點(diǎn)

行政審批制度改革一直以來都是我國(guó)行政體制改革的核心議題，是轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理效率、優(yōu)化法治營(yíng)商環(huán)境、推進(jìn)依法行政等眾多改革事項(xiàng)的連接點(diǎn)。習(xí)近平總書記指出“沒有信息化，就沒有現(xiàn)代化”。深化行政審批制度改革，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開信息化思維和技術(shù)手段。將“互聯(lián)網(wǎng)+”引入到行政審批工作中，其核心是審批機(jī)關(guān)借助于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在信息資源配置中的集成作用，升級(jí)和改造現(xiàn)有的行政審批工作模式，提高審批效率，規(guī)范審批流程，從而建立起透明、高效、法治的服務(wù)型政府［1］。相比傳統(tǒng)的行政審批工作，“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”具有以下特點(diǎn)：

（一）審批信息高度整合，信息共享更加便捷

傳統(tǒng)的行政審批工作中，不同部門之間、上級(jí)部門與下級(jí)部門之間審批信息的分割造成了大量重復(fù)勞動(dòng)，制約了服務(wù)效率和質(zhì)量的提升。“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”在線錄入審批主體信息、流程信息、結(jié)果信息，通過政務(wù)服務(wù)平臺(tái)匯入大數(shù)據(jù)中心，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息庫與電子證照庫，實(shí)現(xiàn)了審批數(shù)據(jù)共享利用，為減少證明材料打下了基礎(chǔ)。

（二）審批體系高度一體化，“不見面”服務(wù)更加便利

“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”工作的開展，以建設(shè)一體化的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)為先導(dǎo)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《在線政務(wù)若干規(guī)定》）要求：國(guó)家加快建設(shè)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)各地區(qū)、各部門政務(wù)服務(wù)平臺(tái)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化建設(shè)和互聯(lián)互通，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、全流程網(wǎng)上辦理①《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第二條。。一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)將原分散在各個(gè)層級(jí)、各個(gè)職能部門的行政審批事項(xiàng)集成到一個(gè)工作系統(tǒng)，為辦事企業(yè)、群眾營(yíng)造了一個(gè)事項(xiàng)齊全、流程統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的網(wǎng)上審批大廳，使絕大多數(shù)行政審批事項(xiàng)都能實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請(qǐng)、線上流轉(zhuǎn)、便捷辦理。

（三）審批流程高度規(guī)范，強(qiáng)化行政審批責(zé)任與監(jiān)督

“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”以權(quán)力清單和責(zé)任清單為基礎(chǔ)，針對(duì)每一事項(xiàng)將材料提交規(guī)范、審批流程規(guī)范、審批時(shí)限規(guī)范依照法律法規(guī)進(jìn)行固化，使行政審批工作全流程形成了完整閉環(huán)。線上審批工作與全過程記錄相結(jié)合，每個(gè)環(huán)節(jié)都“有跡可查”，杜絕了暗箱操作和不作為、亂作為［2］。依托“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建立電子監(jiān)察系統(tǒng)，創(chuàng)新督查方式，實(shí)行審批限時(shí)辦結(jié)、超期預(yù)警、超時(shí)問責(zé)，督促審批工作人員依法行政、盡職盡責(zé)。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”中執(zhí)法全過程記錄制度的落實(shí)與重要作用

行政執(zhí)法全過程記錄制度，是行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”②行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”為：行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。的重要內(nèi)容。2019 年1 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），將執(zhí)法全過程記錄定義為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“通過文字、音像等記錄形式，對(duì)行政執(zhí)法的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等全部過程進(jìn)行記錄，并全面系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理”。①《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕118 號(hào)）。同時(shí)，《指導(dǎo)意見》以明確具體的工作要求，形成了規(guī)范性與操作性兼顧的行動(dòng)指南。通過對(duì)《指導(dǎo)意見》的貫徹落實(shí)，推動(dòng)執(zhí)法全過程記錄制度在全國(guó)各地、各部門的全面推行。

在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”工作中，執(zhí)法全過程記錄手段的綜合應(yīng)用具有重要意義。

（一）以記錄信息的共享利用助力“減證便民”與“不見面審批”，促進(jìn)在線政務(wù)服務(wù)便捷高效

辦理行政審批事項(xiàng)時(shí)，對(duì)申請(qǐng)人提供申請(qǐng)材料，以線上錄入為主、線下掃描錄入為輔的方式錄入政務(wù)服務(wù)平臺(tái)；審批過程信息和結(jié)果信息依托政務(wù)服務(wù)平臺(tái)自動(dòng)存儲(chǔ)歸集，形成電子文件、電子證照。各類電子數(shù)據(jù)、文件、證照依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，開展共享利用，實(shí)現(xiàn)部分申報(bào)材料的免提交。

（二）以真實(shí)可靠的音像記錄、電子數(shù)據(jù)監(jiān)督行政許可活動(dòng)全貌，促進(jìn)行政審批工作合法合規(guī)

線上依托政務(wù)服務(wù)平臺(tái)督查在線辦理行政審批的全過程，對(duì)違規(guī)操作提前預(yù)警、及時(shí)干預(yù)，杜絕了暗箱操作和權(quán)力尋租，使審批工作規(guī)范運(yùn)行。線下在政務(wù)服務(wù)大廳通過監(jiān)控設(shè)備實(shí)時(shí)監(jiān)督記錄業(yè)務(wù)辦理情況，督促審批工作人員行為得體、用語規(guī)范。在政務(wù)服務(wù)大廳以外進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘、檢查核查等執(zhí)法活動(dòng)的，使用照相機(jī)、攝像機(jī)或執(zhí)法記錄儀進(jìn)行音像資料記錄，如實(shí)反映檢查活動(dòng)全過程，確保執(zhí)法公正文明。通過全過程記錄監(jiān)督，亦有助于發(fā)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)改進(jìn)行政審批工作。

（三）以嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確的電子數(shù)據(jù)記錄形成電子行政許可案卷，促進(jìn)許可案卷管理規(guī)范有序

《在線政務(wù)若干規(guī)定》明確要求“政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)履行職責(zé)過程中形成的電子文件進(jìn)行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時(shí)以電子形式歸檔并向檔案部門移交”②《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第十二條。。在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”流程中即時(shí)記錄行政許可辦理原數(shù)據(jù)、收集電子行政許可材料，并按照事先確定的規(guī)范化格式進(jìn)行立卷歸檔，形成電子行政許可案卷。與傳統(tǒng)紙質(zhì)案卷相比，電子案卷內(nèi)容一致、效力同等、共享便利、安全可靠，帶動(dòng)案卷管理工作進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代。

（四）以記錄數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析為政府部門決策提供重要參考，促進(jìn)重大行政決策科學(xué)合法

政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)自動(dòng)記錄每一次行政審批的申請(qǐng)、受理、審核、發(fā)證全過程辦理信息，自動(dòng)歸集至城市大數(shù)據(jù)中心，形成規(guī)模龐大、分類有序的數(shù)據(jù)云。依托云計(jì)算技術(shù)開展數(shù)據(jù)分析，關(guān)注服務(wù)辦理熱點(diǎn)，查找審批工作堵點(diǎn)，定位輿情應(yīng)對(duì)重點(diǎn)，為政府部門持續(xù)改進(jìn)工作方法和工作手段、研究作出重大行政決策提供了翔實(shí)的數(shù)據(jù)支撐，從而有力提升了依法行政工作水平［3］。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”中全過程記錄存在的疑難問題與對(duì)策思考

（一）如何促進(jìn)不同審批事項(xiàng)的全過程記錄規(guī)范統(tǒng)一

在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”工作實(shí)踐中，仍然存在著不同業(yè)務(wù)條線的審批事項(xiàng)在不同的業(yè)務(wù)辦理平臺(tái)分別進(jìn)行辦理，同時(shí)各個(gè)業(yè)務(wù)條線在長(zhǎng)期的審批工作實(shí)踐中形成了較為固定的工作傳統(tǒng)和工作模式，對(duì)執(zhí)法全過程記錄工作的細(xì)節(jié)要求各不相同，造成全過程記錄的信息格式有差異、記錄數(shù)據(jù)不共享或不兼容、記錄標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難以形成統(tǒng)一規(guī)范。

筆者建議：一是統(tǒng)一審批事項(xiàng)的辦理平臺(tái)。將絕大多數(shù)的行政審批事項(xiàng)整合到一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)辦理，規(guī)范數(shù)據(jù)收集內(nèi)容、電子文件格式、立卷歸檔要求。尚未整合至一體化平臺(tái)辦理的，其辦理平臺(tái)應(yīng)與一體化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接。最終目標(biāo)是構(gòu)建線上行政審批的綜合服務(wù)“旗艦店”，實(shí)現(xiàn)線上辦事“只進(jìn)一扇門”。二是統(tǒng)一制定執(zhí)法全過程記錄工作規(guī)范。細(xì)化全過程記錄的記錄場(chǎng)景、記錄內(nèi)容、記錄重點(diǎn)、記錄要求、保存方法，形成統(tǒng)一的全過程記錄工作模式。三是統(tǒng)一行政執(zhí)法案卷管理。執(zhí)法案卷是執(zhí)法全過程記錄的直接成果，通過嚴(yán)格要求執(zhí)法案卷的材料收集和立卷歸檔，倒逼提升全過程記錄工作規(guī)范化水平。四是統(tǒng)一行政執(zhí)法文書。結(jié)合業(yè)務(wù)條線審批工作實(shí)際，制定本條線統(tǒng)一適用的行政執(zhí)法文書格式文本，提升執(zhí)法文字記錄規(guī)范化水平。

（二）如何保障全過程記錄信息的真實(shí)性與合法性

要規(guī)范、有效運(yùn)用執(zhí)法全過程記錄信息，首先需要保障信息的真實(shí)性與合法性。在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”中，記錄信息多以復(fù)制件、掃描件的形式或是系統(tǒng)將數(shù)據(jù)信息按照一定規(guī)則排列后形成電子文本的形式呈現(xiàn)。這些記錄信息在制作過程中如不采取一定的技術(shù)防護(hù)手段，易產(chǎn)生被偽造、篡改的法律風(fēng)險(xiǎn)。如何保證記錄信息真實(shí)合法，杜絕偽造、篡改是一項(xiàng)需要認(rèn)真研究的課題。

筆者建議：一是把好紙質(zhì)文本的審查關(guān)口。對(duì)于線下收取紙質(zhì)申請(qǐng)材料，在掃描上傳至業(yè)務(wù)辦理平臺(tái)之前，應(yīng)由申請(qǐng)人或委托代理人簽字或加蓋公章。如申請(qǐng)人或委托代理人提交材料為復(fù)印件，應(yīng)加蓋“與原件核對(duì)無誤”章、簽字并注明核對(duì)日期，以證明復(fù)制件與原件的一致性。二是線上收取材料時(shí)設(shè)置申請(qǐng)人對(duì)材料真實(shí)性確認(rèn)環(huán)節(jié)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，以有形載體固定或者顯示的電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件以及其他數(shù)據(jù)資料，其制作情況和真實(shí)性經(jīng)對(duì)方當(dāng)事人確認(rèn)，或者以公證等其他有效方式予以證明的，與原件具有同等的證明效力①《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（法釋〔2002〕21 號(hào)）第六十四條。。筆者設(shè)想，可在在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中設(shè)置申請(qǐng)人“一鍵確認(rèn)”環(huán)節(jié)，在申請(qǐng)人按下“確認(rèn)”鍵后由平臺(tái)自動(dòng)加載“與原件核對(duì)無誤”水印標(biāo)記、申請(qǐng)人姓名及收取時(shí)間，賦予電子數(shù)據(jù)資料與紙質(zhì)原件資料同等的證明效力。三是完善音像資料記錄的相關(guān)信息。音像資料記錄拍攝完成并上傳至業(yè)務(wù)辦理平臺(tái)后，由執(zhí)法人員注明拍攝人、拍攝時(shí)間、拍攝內(nèi)容等要素，確保音像資料記錄內(nèi)容的合法性、真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性，充分發(fā)揮音像記錄直觀有力的證據(jù)作用、規(guī)范執(zhí)法的監(jiān)督作用、依法履職的保障作用［4］。四是規(guī)范審批文書的送達(dá)程序。直接送達(dá)紙質(zhì)文書應(yīng)當(dāng)由送達(dá)人、受送達(dá)人對(duì)送達(dá)回證進(jìn)行規(guī)范填寫。郵寄送達(dá)紙質(zhì)文書應(yīng)當(dāng)妥善保存郵寄單，并注明郵寄材料內(nèi)容。此外還可探索電子審批文書網(wǎng)上送達(dá)模式，將審批結(jié)果文書以電子郵件的形式發(fā)送給申請(qǐng)人，同時(shí)向申請(qǐng)人指定的手機(jī)號(hào)碼發(fā)送確認(rèn)短信，申請(qǐng)人回復(fù)信息確認(rèn)文書送達(dá)。

（三）如何實(shí)現(xiàn)全過程記錄信息和數(shù)據(jù)更有效的利用

上文說過，全過程記錄信息的共享利用發(fā)揮著助力“減證便民”和“不見面審批”、提升在線政務(wù)服務(wù)質(zhì)量效率的作用。然而在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”中，這種共享利用的效果仍然受到一定的制約。當(dāng)前，業(yè)務(wù)部門之間的條塊分割依然存在，全過程記錄信息的共享利用大部分局限于同一條線內(nèi)部從上到下的縱向共享。不同業(yè)務(wù)條線之間因?yàn)闃I(yè)務(wù)平臺(tái)互不兼容、數(shù)據(jù)格式標(biāo)準(zhǔn)各有差異，在數(shù)據(jù)對(duì)接上仍然存在困難。有些平臺(tái)之間雖然實(shí)現(xiàn)了全過程記錄信息的數(shù)據(jù)對(duì)接，但數(shù)據(jù)對(duì)接遲延，或者一次交換后沒有動(dòng)態(tài)更新，造成接收平臺(tái)的數(shù)據(jù)滯后，運(yùn)用存在風(fēng)險(xiǎn)。此外，在電子文件和電子證照跨部門、跨平臺(tái)共享的場(chǎng)景下，部分電子文件與電子證照因缺乏身份核驗(yàn)和效力認(rèn)證而不具備實(shí)際應(yīng)用的能力，造成數(shù)據(jù)“通”了但審批人員不“敢”用的尷尬局面。

筆者建議：一是加強(qiáng)不同業(yè)務(wù)部門之間全過程記錄信息的共享互聯(lián)。通過構(gòu)建大數(shù)據(jù)中心和統(tǒng)一電子證照庫，建立實(shí)時(shí)統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)交換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)記錄信息“層級(jí)通”“地區(qū)通”“部門通”的深度共享。二是研究開發(fā)電子文件、電子證照的全過程日志管理功能。全過程日志管理是全過程記錄在電子政務(wù)領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。通過日志記錄實(shí)時(shí)記載電子文件、電子證照的制發(fā)、變更、使用、注銷全過程，實(shí)現(xiàn)文件、證照管理動(dòng)態(tài)化，確保文件、證照狀態(tài)即時(shí)更新，避免信息滯后。三是加快推進(jìn)電子簽名和電子印章的落地應(yīng)用?！对诰€政務(wù)若干規(guī)定》中已明確：“政務(wù)服務(wù)中使用的符合《中華人民共和國(guó)電子簽名法》規(guī)定條件的可靠的電子簽名，與手寫簽名或者蓋章具有同等法律效力?！雹凇秶?guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第八條?！半娮佑≌屡c實(shí)物印章具有同等法律效力，加蓋電子印章的電子材料合法有效。”③《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第九條?！俺伞⑿姓ㄒ?guī)另有規(guī)定外，電子證照和加蓋電子印章的電子材料可以作為辦理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的依據(jù)”④《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第十一條。，充分肯定了電子簽名與電子印章的合法效力，通過電子簽名與電子印章技術(shù)應(yīng)用，可為電子文件與電子證照的身份核驗(yàn)和效力認(rèn)證鋪平道路，真正發(fā)揮電子文件與電子證照推動(dòng)行政審批“網(wǎng)上辦”“免證辦”“不見面辦”的核心功效。

四、結(jié)語

近年來，隨著電子政務(wù)技術(shù)的不斷發(fā)展，以及行政審批制度改革的深入推進(jìn)，全國(guó)各地行政審批機(jī)關(guān)逐步實(shí)現(xiàn)了將“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”從理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)、從“盆景”變?yōu)槌B(tài)的轉(zhuǎn)化，同時(shí)搭建起了功能較為完善的“一網(wǎng)通辦”平臺(tái)。在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”工作中，落實(shí)執(zhí)法全過程記錄制度，對(duì)促進(jìn)依法行政、保障群眾合法權(quán)益、提升服務(wù)便利度具有重要意義。各級(jí)行政審批部門應(yīng)當(dāng)壓實(shí)工作責(zé)任，切實(shí)推動(dòng)執(zhí)法全過程記錄制度落實(shí)落地，充分發(fā)揮法治對(duì)營(yíng)商環(huán)境的保障作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。