從律師視角簡(jiǎn)析農(nóng)村社區(qū)法律顧問工作困局
——以NJ 市L 區(qū)為例

劉 偉

江蘇銳昂律師事務(wù)所，江蘇 南京 211500

2013 年11 月至2015 年5 月，中央層面陸續(xù)印發(fā)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施意見》《〈關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見〉的通知》三個(gè)文件，這三個(gè)文件是我國村居法律顧問制度設(shè)置及具體實(shí)施的政策依據(jù)［1］。

2018 年6 月，司法部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村（居）法律顧問工作的意見》，指導(dǎo)各地積極推行鄉(xiāng)村法律顧問制度，組織動(dòng)員律師、基層法律服務(wù)工作者等擔(dān)任鄉(xiāng)村法律顧問，加強(qiáng)農(nóng)村法律服務(wù)供給，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2020 年10 月，司法部會(huì)同財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于建立健全政府購買法律服務(wù)機(jī)制的意見》，江蘇省發(fā)布《江蘇省司法廳、江蘇省民政廳關(guān)于在全省開展一村（社區(qū)）一法律顧問工作的意見》，均明確將村（居）法律顧問服務(wù)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，為加強(qiáng)鄉(xiāng)村法律顧問工作經(jīng)費(fèi)保障提供了重要依據(jù)，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村法律顧問工作，是貫徹落實(shí)全面依法治國戰(zhàn)略部署，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，對(duì)于推動(dòng)鄉(xiāng)村依法治理、服務(wù)和保障民生、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。

一、村居法律顧問面臨的問題

村居法律顧問是指通過政府購買服務(wù)、政府發(fā)放補(bǔ)貼等方式，受法律服務(wù)機(jī)構(gòu)或工作單位指派，為村（居）民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村（居）民提供公益法律服務(wù)的專業(yè)律師、法律工作者等法律工作人員。

（一）農(nóng)村社區(qū)法律顧問面臨工作人員不懂法的問題

農(nóng)村社區(qū)法律顧問參與村干部處理糾紛及日常事務(wù)時(shí)面臨的最大問題就是村干部不懂法，覺得法律條文空洞、不符合農(nóng)村實(shí)際情況。

目前農(nóng)村社區(qū)干部隊(duì)伍中除了一把手正職（書記、主任由一人擔(dān)任）有大專學(xué)歷以上要求外，其他社區(qū)干部一般不進(jìn)行學(xué)歷強(qiáng)制要求，通過選舉、聘用、任命等方式納入社區(qū)工作人員隊(duì)伍中，特別是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，一個(gè)行政村是由過去好幾個(gè)自然村合并而來，轄區(qū)人口數(shù)量、土地面積、廠礦企業(yè)等都大幅增加，而社區(qū)工作人員崗位是核定的，面臨著人少事多的窘境，更依賴過去生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長協(xié)助處理村民事務(wù)的傳統(tǒng)模式。

農(nóng)村社區(qū)工作人員隊(duì)伍整體來說文化程度不高、法律知識(shí)匱乏，處理矛盾糾紛問題時(shí)一般以情理道德為指導(dǎo)、以息事寧人為目的、以感情勸說為主要方式，解決群眾之間的矛盾糾紛。這種傳統(tǒng)方式已無法應(yīng)付處理當(dāng)前農(nóng)村矛盾，在群眾維權(quán)意識(shí)很強(qiáng)的情況下，農(nóng)村社區(qū)工作人員普遍感覺現(xiàn)在矛盾糾紛調(diào)解工作難做，甚至有的群眾用法律知識(shí)將社區(qū)調(diào)解人員駁斥得啞口無言，從而造成社區(qū)干部隊(duì)伍威信度小、信任度低。

除了居民一般生活類矛盾糾紛外，社區(qū)日常工作中特別是對(duì)土地流轉(zhuǎn)、集體資產(chǎn)承包、環(huán)境整治、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等涉及簽合同、訂協(xié)議時(shí)，農(nóng)村社區(qū)工作人員一般不了解如何訂立約束雙方的條款，尤其是對(duì)質(zhì)量驗(yàn)收、證據(jù)保存、違約索賠、訴訟管轄等法律知識(shí)知之甚少，一旦發(fā)生糾紛會(huì)造成維權(quán)成本及難度過大，特別是涉及村民集體財(cái)產(chǎn)類糾紛時(shí)容易造成群體性事件，對(duì)地方穩(wěn)定和聲譽(yù)造成沖擊和影響。

（二）農(nóng)村社區(qū)法律顧問面臨村民群眾不信法的問題

農(nóng)村社區(qū)法律顧問參與鄉(xiāng)村法治宣傳及法律咨詢釋明解惑活動(dòng)中，面臨的最大問題就是村民們不相信法律能幫助解決問題，甚至有些村民覺得“法律條文是為有權(quán)有錢人服務(wù)的”，不能及時(shí)有效解決村民的難題。

改革開放四十多年來，我國社會(huì)發(fā)展日新月異，過去農(nóng)村居民生活、工作活動(dòng)范圍小，一般有了矛盾通過左鄰右舍勸說、家族長輩裁斷、干部隊(duì)長調(diào)解等方式，絕大多數(shù)都能化解。現(xiàn)如今，大多數(shù)農(nóng)民在日常生活中受傳統(tǒng)習(xí)俗的影響，在遇到法律問題時(shí)，比起尋求政府、法律幫助，他們更傾向于親戚、朋友的幫助［2］。

現(xiàn)在社會(huì)人們外出工作、學(xué)習(xí)途徑很多，隨著智能手機(jī)普及，幾乎人人隨身一臺(tái)，各種知識(shí)隨時(shí)隨地可以上網(wǎng)查詢、更新，現(xiàn)在村民們遇上矛盾糾紛時(shí)首先會(huì)向政府部門或12345 投訴反映，政府部門遵循“法無授權(quán)不可為”的原則，已從管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，只能提供協(xié)商、調(diào)解平臺(tái)，如矛盾各方無法達(dá)成一致，基層政府部門都會(huì)建議通過法律途徑解決。

然而，這樣的解決方式在村民們看來是政府部門的不作為、踢皮球，把矛盾糾紛全部推到人民法院解決，由于法律程序繁瑣、審理周期長，還要墊付訴訟費(fèi)用，一個(gè)普通案件從立案到審結(jié)少則3 個(gè)月，多則6 個(gè)月，普通村民根本拖不起，所以在面臨矛盾糾紛時(shí)會(huì)從網(wǎng)絡(luò)上尋找法律條文來解決各種糾紛，但由于每一起案件基本情況不一樣，存在同類罪名不同事實(shí)，同類性質(zhì)不同情節(jié)，法律條文和案件實(shí)務(wù)操作有時(shí)并不一致，有些案件的結(jié)果造成部分普通群眾心理失衡，特別是一些突出事件反響，比如明星的偷稅漏稅事件、學(xué)生校園失蹤事件、中小學(xué)教科書插圖事件、吉林村民私搭浮橋被判刑事件等熱點(diǎn)新聞均引發(fā)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)大量爭(zhēng)議，導(dǎo)致村民們對(duì)法律、對(duì)相關(guān)部門的信任度降低。

2023 年上半年來，全國出現(xiàn)多起兇殺、滅門案件，非常令人震驚和痛心，從公開新聞報(bào)道中顯示案件涉及感情糾紛、鄰里土地、債務(wù)追討、報(bào)復(fù)村干部等緣由，事后看來兇手其內(nèi)心思想上根本沒有相信法律有用，偏激地用極端手段報(bào)復(fù)傷害他人，甚至牽連無辜之人，上述糾紛中兇手的罪行無論用什么理由辯解均應(yīng)該受到徹底的譴責(zé)和懲治，但其行為對(duì)建設(shè)法治社會(huì)造成的負(fù)面影響和間接損失無疑是巨大且不可彌補(bǔ)的。

（三）農(nóng)村社區(qū)法律顧問面臨基層政府不依法的問題

首先，法律顧問與農(nóng)村社區(qū)溝通中面臨的最大問題就是相關(guān)部門不能依法行政，存在依據(jù)上級(jí)部門文件或領(lǐng)導(dǎo)的指示處理工作事務(wù)，還存在著法律歸法律、政策歸政策的人治思維。自古以來相傳的“官大一級(jí)壓死人”的思維代表著權(quán)力觀念、權(quán)大于法的理念依舊還影響著當(dāng)下人們。在基層政府里誰的職位高，誰就“說了算”，一些領(lǐng)導(dǎo)干部潛意識(shí)中把法律當(dāng)做“特權(quán)”工具使用：符合自身利益的就堅(jiān)決執(zhí)行，有損自身利益的就搞變通執(zhí)行、折扣執(zhí)行或者不執(zhí)行。在實(shí)際工作中，以“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、法律靠邊”為宗旨，對(duì)法律顧問是“顧得上就問，顧不上就不問”態(tài)度，認(rèn)為法律條條框框約束太多，不利于自我展示、自我成功。

其次，依法行政，關(guān)鍵在人。農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部主要來自當(dāng)?shù)剞r(nóng)村村組干部的提拔，其他的來源有轉(zhuǎn)業(yè)軍人、招考的應(yīng)屆大學(xué)生等，在主要領(lǐng)導(dǎo)干部中只有少數(shù)是全日制大學(xué)畢業(yè)生，其他干部大多數(shù)都是高中以下全日制學(xué)歷，雖然后續(xù)從各種學(xué)歷渠道取得了第二學(xué)歷，但是學(xué)法律專業(yè)的人還是極少數(shù)，對(duì)法律知識(shí)的了解僅僅來自業(yè)務(wù)工作、組織培訓(xùn)、自我興趣學(xué)習(xí)等方面，而法治思維是需要系統(tǒng)性、專業(yè)性的學(xué)習(xí)、體會(huì)，需要用大量的實(shí)務(wù)案例來鍛煉、提升思維，才能吸收、消化法律知識(shí)并運(yùn)用到日常行政具體事務(wù)中。例如：招商引資中涉及土地指標(biāo)、環(huán)境測(cè)評(píng)、污染防范、廠房建設(shè)許可等，均需要在法律規(guī)定范圍內(nèi)方能簽訂招商合同，而基層政府為了完成招商任務(wù)，只要企業(yè)能落戶，承諾事后再補(bǔ)辦各種手續(xù)，很容易造成招商來的企業(yè)違規(guī)被處罰、查封，從而引發(fā)“請(qǐng)來的客人”告“主人”的尷尬局面。

比如在征地拆遷中，農(nóng)村社區(qū)有時(shí)依據(jù)的僅僅是上級(jí)一份會(huì)議紀(jì)要或紅頭文件就開展拆遷行動(dòng)，對(duì)于涉及村民們的征地意愿、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置區(qū)域、過渡期限均無法律法規(guī)明文規(guī)定解釋，甚至連信訪和政府信息公開制度都搞混淆：政府信息公開制度的主要功能在于保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，當(dāng)事人對(duì)政府信息答復(fù)不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。而信訪對(duì)當(dāng)事人行政法上的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)根據(jù)《信訪工作條例》作出的相關(guān)信訪處理行為，依法不屬于行政訴訟受案范圍［3］，從而造成既不能嚴(yán)格依法辦事，也不講究工作方法，且有時(shí)還存在野蠻拆遷行為，惡化了與村民們的關(guān)系，引發(fā)強(qiáng)拆、抗拆、上訪等治安或刑事案件，容易引起村民與政府對(duì)立情緒，對(duì)各級(jí)政府均造成不良影響。

再比如在創(chuàng)建文明城市活動(dòng)中，農(nóng)村社區(qū)有關(guān)部門要求臨街店鋪統(tǒng)一門頭、統(tǒng)一顏色、統(tǒng)一擺放均是強(qiáng)行要求，既無法律明文規(guī)定，也沒協(xié)商自愿，如此霸道行為嚴(yán)重違背“法無禁止即可為”這一基本法治理念，有些地方還下達(dá)罰款指標(biāo)，把罰款作為行政執(zhí)法的主要目的，引起村民們對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部水平能力的質(zhì)疑和嘲諷，對(duì)政府形象造成負(fù)面影響。

最后，黨政不分、責(zé)權(quán)不分現(xiàn)象還很普遍。比如行政事務(wù)一般由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處法定代表人負(fù)責(zé)，但個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處處理大的事情或項(xiàng)目很容易出現(xiàn)“一言堂”情況，不知法、不守法，甚至以身試法的官員依然還存在，等出了問題后錯(cuò)誤的行政責(zé)任均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處承擔(dān)，這樣的錯(cuò)位制度給基層依法行政帶來很多問題，導(dǎo)致違法行政、自我行政亂象屢見不鮮。

針對(duì)上述現(xiàn)象，雖然國家建立了一套比較完善的行政監(jiān)督制度，農(nóng)村社區(qū)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，分工不明、權(quán)限不清、流于形式、推諉扯皮、人情干擾等均是影響監(jiān)督質(zhì)量的因素，但最主要的原因還是農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部自身的法治思維和法律意識(shí)薄弱，唯上級(jí)論、唯領(lǐng)導(dǎo)論、唯官帽論，就是不唯法律論，使得依法行政在有些方面成為一句口號(hào)，沒有得到有效監(jiān)督，村民們對(duì)此意見很大。

二、針對(duì)以上問題和困局，探討解決和改善措施如下：

（一）重視對(duì)農(nóng)村社區(qū)干部隊(duì)伍的法律知識(shí)教育和培訓(xùn)，大力提高農(nóng)村社區(qū)干部隊(duì)伍的法治思維能力

在黨更加重視協(xié)商民主，領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主一如既往向前發(fā)展的時(shí)代背景下，作為社會(huì)主義協(xié)商民主七大實(shí)現(xiàn)渠道之一的基層協(xié)商之發(fā)展也進(jìn)入了新的歷史階段，廣大基層干部參與或組織與指導(dǎo)的相關(guān)基層協(xié)商民主實(shí)踐也面臨著新的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)。［4］對(duì)新進(jìn)入農(nóng)村社區(qū)干部隊(duì)伍的工作人員要進(jìn)一步強(qiáng)化法律知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，讓農(nóng)村社區(qū)整體干部隊(duì)伍學(xué)會(huì)用法治思維去處理問題、解決問題、減少問題，而不是制造問題。

（二）加大普法宣傳力度，提高村民法律意識(shí)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，年輕村民們的整體素質(zhì)包括法律意識(shí)也相應(yīng)提高了很多，但與依法治國的目標(biāo)要求相比還有較大差距，這就需要政府職能部門和法律工作者要想方設(shè)法來提高農(nóng)村社區(qū)整體村民，特別是留守婦女、老人、單親家庭成員，殘疾人等的法律意識(shí)，比如因地制宜采用墻報(bào)、廣告牌、宣傳欄、橫幅、宣傳冊(cè)等形式多方位宣傳常用法律知識(shí)；成立法治宣傳團(tuán)走進(jìn)農(nóng)村社區(qū)開展法治講座、法治廣場(chǎng)表演、法治小品、法治有獎(jiǎng)競(jìng)答等群眾喜聞樂見的方式宣傳常規(guī)法律知識(shí)，讓村民們知法、懂法、守法，增強(qiáng)法律意識(shí)，為依法行政創(chuàng)造一個(gè)良好的互動(dòng)環(huán)境。

（三）依法行政，說到底是要人去執(zhí)行法律

要使市場(chǎng)真正發(fā)揮出決定作用，堅(jiān)決防止“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，割斷權(quán)力與金錢勾結(jié)的“臍帶”，徹底清除“沒有原則的政治”與“沒有道德的商業(yè)”。［5］因此，提高農(nóng)村社區(qū)工作人員的整體素質(zhì)，直接關(guān)系到依法行政的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，要有針對(duì)性、系統(tǒng)性、多層次地對(duì)農(nóng)村社區(qū)工作人員進(jìn)行法律知識(shí)培訓(xùn)，特別是行政執(zhí)法人員要不定期進(jìn)行法律知識(shí)考核，提高綜合執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法能力。

加大農(nóng)村社區(qū)行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴考核機(jī)制建設(shè)，讓主要領(lǐng)導(dǎo)在出庭應(yīng)訴過程中學(xué)習(xí)法律、體驗(yàn)法律、懂得法律，從而敬畏法律、遵守法律、執(zhí)行法律。要做到法大于權(quán)，法律支配權(quán)力，使農(nóng)村社區(qū)部門的行政活動(dòng)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，提高政府公信力和行政能力。

三、結(jié)論

雖然當(dāng)前建設(shè)法治社區(qū)還面臨著許多困難和問題，要解決這些困難、問題也不是短時(shí)間的事，將會(huì)是一個(gè)長期的過程，但我們要正確面對(duì)問題、分析問題、解決問題。建議在經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，通過政府引導(dǎo)建立民非組織。利用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，引導(dǎo)律師、法律工作者、民非組織共同服務(wù)村居、提高村民法律意識(shí)，依法依規(guī)處理村民事務(wù)，減少矛盾糾紛［6］，從而有效、全面地推動(dòng)法治社區(qū)的進(jìn)程。

農(nóng)村社區(qū)作為建設(shè)法治社會(huì)第一線，直接面對(duì)廣大人民群眾，其成效如何在很大程度上對(duì)建設(shè)法治政府、法治社會(huì)、法治國家的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有十分重要的意義。