新形勢下行政事業(yè)單位預算管理問題探討

陳瑞 安徽省計量科學研究院

引言

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展速度逐步放緩，財政政策不斷創(chuàng)新、完善，陸續(xù)出臺了一系列政策法規(guī)，對各行各業(yè)的財務管理工作提出了更為明確的要求。行政事業(yè)單位作為穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展、推動社會進步的重要支柱，在財務管理規(guī)范與深化體制改革等方面起到排頭兵的作用[1]。為加強預算管理、規(guī)范財政支出、推進財政改革，2021 年，國務院印發(fā)《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，在加大預算收入統(tǒng)籌、規(guī)范預算支出、強標準、重績效等方面意見明確，一方面強調了要規(guī)范政府收入，加強各項政府性資源的統(tǒng)籌管理，另一方面要加強重大決策部署財力保障，合理安排支出預算規(guī)模，最大程度地發(fā)揮政府在資金支出、使用過程中的引導與監(jiān)督作用[2]。一系列財政政策的出臺，對行政事業(yè)單位的預算管理工作提出了更為明確、具體的要求，行政事業(yè)單位有必要根據(jù)財政政策規(guī)定，加強預算管理，深化財務管理實踐，以提升預算管理質量，推動自身實現(xiàn)高質量發(fā)展。

一、新形勢下行政事業(yè)單位預算管理的必要性

（一）合理分配資金，提升資金使用效率

預算管理是行政事業(yè)單位發(fā)展的核心，也是提升資源管理質量、切實實現(xiàn)提質增效的必要條件。行政事業(yè)單位通過一系列預算管理實踐，有助于提升內部資源使用效率、規(guī)范資金投入、使用、評價等一系列工作活動，為內部經(jīng)營管理充分賦能[3]，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，預算管理工作有助于提升項目資金的配比合理性，提升經(jīng)濟效益。行政事業(yè)單位的資金主要來自財政，通過合理規(guī)劃預算資金，加強資金使用控制，可對有限的預算資金的劃撥、使用以及事后評價開展全過程控制，對資金的支出進行全流程把控，推動單位內部資產(chǎn)結構優(yōu)化，避免資產(chǎn)重復配置，并在各項目的運營管理上實現(xiàn)動態(tài)化、科學化管理，推動經(jīng)濟效益提升。其次，重視預算管理實踐、加強資金的科學管理有助于推動廉政機關建設，實現(xiàn)高質量發(fā)展。具體來說，資金的合理劃撥、精準使用以及財務報表的及時、準確發(fā)布均體現(xiàn)了行政事業(yè)單位的優(yōu)良工作作風以及良好的員工道德素養(yǎng)，以上管理目標的實現(xiàn)均依賴于單位建立科學、有效的預算管理評價體系，通過透明公開每一筆支出與收入，可杜絕預算管理資金應收未收、挪作他用，切實保障財政資金的全面管理理念貫徹落實，是實現(xiàn)廉政建設的重要措施，也是構建“有位政府”的必要保證。

（二）加強內部控制，規(guī)避預算管理風險

預算管理實踐工作的開展，以有效的內部控制為根基。因預算管理工作涉及單位各經(jīng)營管理部門，具有全面性與規(guī)劃性，因此，預算管理體系越科學完善，內部控制水平越高，進而有助于深化內部經(jīng)營管理改革，規(guī)避各類經(jīng)營風險，推動單位高質量發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，全面預算管理包括預算編制、預算審批、資金下?lián)?、資金使用、資金評價等各流程，涉及單位各經(jīng)營部門，而各經(jīng)營環(huán)節(jié)具有潛在內部控制風險。重視預算管理工作必然會加強內部風險控制，行政事業(yè)單位通過建立完善的預算管理體系，加強各環(huán)節(jié)的資金風險管控，可明確各職能部門具體職責以及建立一體化的內部協(xié)同管理機制保障資金安全。其次，深化體制改革，建立透明、安全、高效的運行管理運作機制不僅是單位提質增效的本質要求，更是迎合國家政府政策、贏得外部聲譽、推動長遠發(fā)展的迫切需要。根據(jù)《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國政府采購法》《行政單位財務規(guī)則》《事業(yè)單位財務規(guī)則》的有關規(guī)定，都著重強調了加強內部預算管理風險防范、構建“有為政府”的重要作用，行政事業(yè)單位作為政府部門的重要組成單位，有必要且有義務加強內部資金管理風險防范，構建科學有效的預算管理機制，規(guī)避潛在內部控制風險。通過以上內部控制措施，可支持單位的各項運行活動順利進行，有助于推動行政事業(yè)單位構建新時代“有為政府”，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

（三）贏得外部良好聲譽，充分發(fā)揮帶頭作用

聲譽理論認為，外部良好聲譽形成“雙刃劍”效應，一方面，良好的聲譽對單位形成有效的制約激勵機制，推動單位構建高效嚴明的內部管理機制，形成透明的信息溝通網(wǎng)絡，提升各項資源使用效率。另一方面，良好的聲譽有助于幫助單位構建有效的供應鏈協(xié)同機制，加強單位與外部利益相關者的聯(lián)系與合作，提升合作效率。預算管理是行政事業(yè)單位使用各項資源的重要依據(jù)，預算管理的信息可充分反映單位經(jīng)營管理效率、內部控制風險水平以及管理廉潔程度[4]。預算管理工作實現(xiàn)了行政事業(yè)單位的資源充分賦能，可幫助其獲得良好的外部聲譽，提升供應鏈協(xié)同水平，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，預算管理是預算編制、審批、資金使用、開展評價的重要依據(jù)，行政事業(yè)單位通過預算管理實踐可明確各經(jīng)營項目的資金規(guī)劃以及使用效益，為開展資金評價提供確實依據(jù)，并以此為依據(jù)優(yōu)化各經(jīng)營環(huán)節(jié)，提升綜合效益，形成有益的正向循環(huán)。其次，科學的預算管理活動有助于幫助行政事業(yè)單位獲得良好的外部聲譽，提升行政事業(yè)單位在政府部門、上下游單位以及外部客戶中的良好形象，一方面，有助于發(fā)揮“排頭兵”的積極效用，帶動其他單位積極履行預算管理職責，保障國家資產(chǎn)安全。另一方面，可在稅收優(yōu)惠、財政補助以及信用獲取等方面獲得優(yōu)勢，推動自身長遠發(fā)展。

二、新形勢下行政事業(yè)單位預算管理建議措施

高比例依賴稅收、財政支出不合理以及支出效率較低是新形勢下我國財政面臨的突出問題。在此背景下，科學的項目投入比例、合理的預算資金規(guī)劃、透明的預算資金支出以及科學多元的資金管理評價體系尤為重要。行政事業(yè)單位作為新時代下推動經(jīng)濟高質量發(fā)展、深化改革發(fā)展的“排頭兵”，有必要根據(jù)政府政策規(guī)定深度剖析單位內部的預算管理問題，以“刮骨療毒”的態(tài)度與決心加強預算管理體系建設，降低潛在的資金管控風險。行政事業(yè)單位在深化體制改革，加強預算管理工作時應體現(xiàn)如下原則。首先，科學原則，行政事業(yè)單位在編制及執(zhí)行預算時，應按照“科學”“合理”“規(guī)劃”的原則執(zhí)行，確保預算資金劃撥以及使用更加合理與公正，提升預算資金的使用效率，最大程度上發(fā)揮預算資金在各經(jīng)營項目中的緩解融資約束作用，避免資源浪費以及不必要的投入。其次，責任明確原則，預算管理過程中應做到實施主體明確、員工職責清晰，一方面，強調行政事業(yè)單位預算管理的實施主體應是政府部門或者行政主管部門，通過完善預算管理制度、重塑組織文化等強化預算管理手段。另一方面，注重各部門員工具體職責，完善權責對等機制，“誰簽字誰負責”“誰使用誰擔責”等一系列部門職責的明確有利于推動公共財政的穩(wěn)定遵從和可持續(xù)發(fā)展。最后，效益原則。行政事業(yè)單位應樹立風險與效益并重的責任意識，科學評估各項目的資金風險情況以及取得的合理收益，不僅做到盤活各類資產(chǎn)、提升資產(chǎn)價值，更應建立合理的風險評估預防機制，推動項目資金安全高效使用?；诖?，行政事業(yè)單位在加強預算管理工作，提升預算管理效率時，應從思想意識、組織結構、管理機制以及方式方法上統(tǒng)籌規(guī)劃，因地制宜，逐步完善。行政事業(yè)單位應塑造以預算管理為主導的組織文化、設計預算管理機制與制度、優(yōu)化組織結構體系以及推動預算管理向智能化、數(shù)字化發(fā)展，進而建立高效的資源協(xié)同配置機制，推動自身實現(xiàn)高質量發(fā)展。

（一）樹立預算管理意識，重塑組織文化

行政事業(yè)單位應以戰(zhàn)略為導向，開展全面預算管理工作，一方面，應注重預算工作與其他經(jīng)營業(yè)務活動的適配性，加強戰(zhàn)略引領，建立以預算管理為基準的科學戰(zhàn)略規(guī)劃。另一方面，不斷發(fā)展、完善組織文化，在組織文化內部引入風險管理、預算管理等重要內容，提升全體員工的預算管理意識，推動全面預算管理工作有效實施，主要從以下幾個方面予以完善。首先，提升管理者責任意識，加強戰(zhàn)略引領。管理者在戰(zhàn)略實施與制度執(zhí)行上起到重要引領作用，因此，管理者應以身作則，提升預算管理責任意識，明確思想站位，一方面，基于行政事業(yè)單位的戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)營管理現(xiàn)狀，管理者應轉變領導者認知，明確預算管理的目標性，若預算管理的各個環(huán)節(jié)沒有明確的目標，只是為了完成預算活動，那么預算管理發(fā)揮的效用也微乎其微。因此，管理者應針對預算各流程制定合理的目標，并將各預算目標嵌入于戰(zhàn)略規(guī)劃中，充分發(fā)揮預算管理工作的引導作用，以預算流程帶動各經(jīng)營活動高效運營。另一方面，為保證預算管理順利開展，管理者可通過組織講座、外出培訓等方面學習全面預算管理的相關理論，建立完善的預算制度、內部控制制度等，并以身作則，加強預算制度執(zhí)行，推動高效的預算活動執(zhí)行。其次，豐富文化內涵，筑牢思想基石。行政事業(yè)單位應在總結預算管理經(jīng)驗的基礎上，不斷完善、豐富文化觀念，以思想意識引領為重要手段，提升員工職業(yè)素養(yǎng)，規(guī)避預算風險。一方面，將資金風險管控、預算風險管理等內容融入組織文化中，定期組織員工學習、收看相關視頻，普及預算風險管理的重要性，提高員工預算責任意識與道德素養(yǎng)，規(guī)避道德風險。另一方面，加大全面預算管理力度，并且根據(jù)行政事業(yè)單位的公共服務范圍，將專項預算、業(yè)務預算等納入日常管理，實現(xiàn)預算管理的全覆蓋，推動預算管理工作又快又好執(zhí)行。

（二）完善預算制度，優(yōu)化組織結構

完善的預算管理制度、合理的組織結構設計是預算管理工作的基礎，行政事業(yè)單位一方面應基于自身經(jīng)營特點設計一體化、全面化的預算管理制度，另一方面應優(yōu)化組織結構，完善管理機制，推動預算編制、執(zhí)行、評價等工作順利進行，主要從以下幾個方面完善。首先，健全預算管理制度，為預算管理工作提供有力的制度依據(jù)。在預算編制層面，基于科學性與風險性并重原則，一方面明確預算管理人員的具體職責，另一方面需重視現(xiàn)金流量，在明確預算主體與經(jīng)營目標后，針對具體的項目或工程確定預算總目標，采取自下而上、逐層編制的方法，并根據(jù)實際情況實施零基預算編制。此外，還可通過上下結合的模式實現(xiàn)全員預算管理，通過積極聽取員工意見、加強業(yè)財融合等手段實現(xiàn)預算的全面化、規(guī)范化管理。在預算執(zhí)行過程中，應明確執(zhí)行重點，完善目標管理制度、資金審批制度、內部控制制度等，強化資金管理工作。在目標管理制度中，應融入資金使用效益等評價指標，明確資金具體使用部門，各職能部門在使用預算資金時，必須按照規(guī)定流程完成審批，并定期報告資金流向，降低資金風險；在資金審批制度中，應強調管理者審批職能，將參與預算執(zhí)行的相關職能部門建立動態(tài)聯(lián)結，審批內容與實際規(guī)定符合，若授權范圍超過了相關規(guī)定，需要上會討論后方可決定；在內部控制制度中，應推動內部控制人員、審計人員定期開展預算資金審計工作，既要針對預算審批流程開展復核，又要對資金流向、資金風險、員工責任予以明確，進而優(yōu)化預算效果。此外，行政事業(yè)單位應優(yōu)化組織結構，建立與預算管理活動適配的動態(tài)組織體系，為預算管理活動提供組織支撐。一方面，單位可建立柔性化、項目制的組織管理體系，適當減少管理層級，通過目標管理制度、動態(tài)考核機制實現(xiàn)員工的自我管理。另一方面，推動各職能部門橫向交流，提升信息流動效率，實現(xiàn)一體化預算管理。

（三）引入數(shù)字技術，建立預算信息系統(tǒng)

正確認識數(shù)字技術，實現(xiàn)數(shù)字賦能預算活動是新形勢下行政事業(yè)單位面臨的重要課題，單位應充分利用數(shù)字技術帶來的優(yōu)勢，建立與預算體系適配的信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)預算活動的信息化、動態(tài)化管理，主要從以下幾個方面完善。首先，行政事業(yè)單位可根據(jù)當前的預算管理現(xiàn)狀與經(jīng)營目標建立一體化的預算信息系統(tǒng)，將預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、預算考核、預算監(jiān)督與預算評價錄入系統(tǒng)內部，當各職能部門執(zhí)行預算活動時，通過系統(tǒng)錄入資金信息，當內部控制部門執(zhí)行預算監(jiān)督時，通過系統(tǒng)開展預算評價以及風險評估等，同時，信息系統(tǒng)有利于打破組織界限，實現(xiàn)流程化管理，例如，預算部門與各業(yè)務部門可通過信息系統(tǒng)明確資金審批流程與使用情況，管理者可通過信息系統(tǒng)及時了解預算資金使用安全性以及頒布預算政策、查看預算執(zhí)行情況等。其次，為提升信息管理質量，優(yōu)化預算效果，一方面，單位應轉變傳統(tǒng)觀念，重視數(shù)字技術。另一方面，引入、培育數(shù)字化、現(xiàn)代化人才，提升員工綜合業(yè)務水平。具體來說，行政事業(yè)單位應樹立大數(shù)據(jù)思維，明確數(shù)字技術對單位運營發(fā)展帶來的優(yōu)勢，積極推進預算管理數(shù)字化轉型，同時，單位可通過引進優(yōu)秀數(shù)字化會計人才，優(yōu)化結構隊伍，加強信息化培訓，推動員工掌握最新的預算管理知識、數(shù)字化知識，推進員工與時俱進，更新觀念，不斷提升員工的復合型潛力，充分應對、及時解決在預算活動中的一系列問題，為預算管理實踐提供有力支撐，推動預算活動順利執(zhí)行。

結語

預算管理對單位的運營和發(fā)展具有積極意義[5]，行政事業(yè)單位要充分認識到預算管理的重要性，不斷增強預算管理意識，設立預算管理機構，完善預算編制環(huán)節(jié)，加大預算執(zhí)行力度，加強預算監(jiān)督和人才隊伍建設，全面推進預算管理工作順利開展。