審計(jì)視角下山西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中存在的問題與對策探析

■李建兵 許貫中

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，有力推動了“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，有力促進(jìn)了國家糧食生產(chǎn)能力的鞏固和提升，是國家糧食安全關(guān)鍵保障的重要舉措和抓手。

一、山西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及項(xiàng)目審計(jì)基本情況

山西省委省政府認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。山西省出臺了《山西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030 年）》《山西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳辦公室關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目管理進(jìn)一步提升建設(shè)成效的通知》《山西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳辦公室關(guān)于加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)度和資金支出進(jìn)度的通知》《全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則》《全省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目工程設(shè)施建后管護(hù)辦法》等系列文件和辦法，積極組織實(shí)施，大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。根據(jù)實(shí)際情況和各個年度高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)整體情況，對任務(wù)總量進(jìn)行合理分解，落實(shí)到下級部門，同時，為了有效提高有限的農(nóng)田作業(yè)質(zhì)量，大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉設(shè)施和配套項(xiàng)目；對于不同渠道、不同來源的建設(shè)項(xiàng)目資金，統(tǒng)籌安排，合理配置，不斷提升資金使用效益和效率。規(guī)范項(xiàng)目管理，積極完善前期的資料準(zhǔn)備工作，嚴(yán)格申報審批、招投標(biāo)程序方面的執(zhí)行工作，規(guī)范工程實(shí)地施工及監(jiān)理職責(zé)的實(shí)施工作，統(tǒng)籌工程項(xiàng)目完工的竣工驗(yàn)收、監(jiān)督檢查工作，持續(xù)加強(qiáng)后續(xù)的移交管護(hù)等方面各項(xiàng)工作，對于農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范、統(tǒng)一管理起到了積極作用，有力地促進(jìn)了項(xiàng)目高效運(yùn)作。

近幾年來，山西省審計(jì)廳、地市審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨中央、國務(wù)院精神，積極落實(shí)山西省委、省政府關(guān)于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作的相關(guān)決策部署，統(tǒng)籌安排、合理組織協(xié)調(diào)審計(jì)人員，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金和項(xiàng)目情況進(jìn)行了重點(diǎn)抽查審計(jì)，尤其在山西省本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計(jì)工作報告中，關(guān)于重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計(jì)情況方面單獨(dú)反映了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)發(fā)現(xiàn)的主要問題，并對問題整改情況進(jìn)行跟蹤督促檢查報告，不斷提升審計(jì)監(jiān)督職能，不斷提高項(xiàng)目資金使用效率和效果。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)、利用和資金運(yùn)用等方面給予重點(diǎn)聚焦和關(guān)注，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的基本情況進(jìn)行描述和反映，對發(fā)現(xiàn)的主要問題進(jìn)行披露，并提出合理的整改意見和建議。

二、山西省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中存在的主要問題

（一）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的基本情況

按照規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行到利用的邏輯順序，劃分為規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)維護(hù)、糧食種植、資金撥付、合法合規(guī)五種問題類型，每種問題類型整理為不同的具體分類，具體分類問題表現(xiàn)為不同形式。五種問題類型具體分類表現(xiàn)以及發(fā)生的頻次如表所示。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)問題匯總表

（二）高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的問題

對表中的問題、分類和表現(xiàn)進(jìn)行分析，可以得出，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中最普遍存在、最易發(fā)生的問題是在建設(shè)維護(hù)方面，其類型頻次是最高的，其中一項(xiàng)的報告頻次也是最高的，而且發(fā)生在從建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量到后續(xù)維護(hù)、使用效果、責(zé)任制度的各個方面，貫穿這類問題的全部方面；尤其建設(shè)質(zhì)量不高方面，同一縣區(qū)存在多種具體表現(xiàn)形式，所以，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量管理包括制度、組織管理、監(jiān)督等方面顯得尤為重要。其次，違法違規(guī)問題也是比較嚴(yán)重的，表現(xiàn)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田未納入保護(hù)、虛報成果、工程招投標(biāo)的不規(guī)范行為、違規(guī)使用資金行為以及不合規(guī)的驗(yàn)收程序行為。有些違法違規(guī)問題屬于屢查屢犯問題，說明需要進(jìn)一步提高違法違規(guī)問題防范力度。關(guān)于前期規(guī)劃設(shè)計(jì)問題，具體分類為選址不合理和前期論證不充分，導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作的先天缺陷，浪費(fèi)國家大量財力和物力，主要是某些地方政府及有關(guān)部門的思想認(rèn)識不到位造成的，未認(rèn)識到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要戰(zhàn)略地位。

三、做好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的對策建議

（一）提高政治站位，準(zhǔn)確把握核心要義

以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，立足新時期的發(fā)展階段，全面貫徹新發(fā)展的戰(zhàn)略理念，構(gòu)建新時期發(fā)展格局，全面落實(shí)山西省委農(nóng)村工作會議、山西省第十二次黨代會的相關(guān)部署，對于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重大戰(zhàn)略意義，要從保障國家糧食安全的高度重新認(rèn)識，要從推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的視野重新理解，要從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)體系支撐加強(qiáng)進(jìn)一步領(lǐng)悟，要從國家糧食供給關(guān)鍵保障的宏觀定位角度進(jìn)一步思考，做好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的各項(xiàng)工作。各級政府及職能部門必須提高政治站位，完善省、市、縣各級農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃體系，從頂層加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，尤其從主觀上減少或避免縣區(qū)領(lǐng)導(dǎo)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中出現(xiàn)問題的可能性；市級建設(shè)規(guī)劃要從市級整體出發(fā)，重點(diǎn)規(guī)劃編制的主要內(nèi)容，把握區(qū)域布局，合理確定重點(diǎn)項(xiàng)目及其相關(guān)資金安排，將建設(shè)目標(biāo)任務(wù)分解，規(guī)劃落實(shí)到縣級區(qū)域?？h級建設(shè)規(guī)劃要從實(shí)際可操作性出發(fā)，重點(diǎn)將建設(shè)任務(wù)落實(shí)到所屬區(qū)域地塊，明確規(guī)劃項(xiàng)目時序安排，形成規(guī)劃項(xiàng)目布局圖和項(xiàng)目庫。

（二）健全管護(hù)機(jī)制、壓實(shí)基層管護(hù)責(zé)任

采取積極措施，促進(jìn)建立健全多方主體的參與，明確各方的職責(zé)和任務(wù)，保證順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制，完善相關(guān)措施的保障，以不斷健全高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)機(jī)制，同時確定管護(hù)的具體標(biāo)準(zhǔn)，積極探討和支持從不同渠道籌措管護(hù)經(jīng)費(fèi)，包括公共財政預(yù)算的政策傾斜、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的投資、經(jīng)營主體或個體自籌投資等等資金保障措施。

健全機(jī)制后，要夯實(shí)執(zhí)行過程。包括地方各級政府、各基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織相關(guān)職責(zé)要進(jìn)一步明確、細(xì)化，尤其最基層組織的屬地管理責(zé)任，盡可能的引導(dǎo)和支持村級組織主體作用的發(fā)揮。在此過程中，不斷總結(jié)、積累、推廣成熟的管護(hù)經(jīng)驗(yàn)及其管理模式，并可以通過委托管護(hù)服務(wù)的整體購買、專職管護(hù)員的精準(zhǔn)精細(xì)精確管護(hù)、引入市場化的專業(yè)管護(hù)主體等，不斷提升高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建后管護(hù)水平和質(zhì)量，確保落實(shí)有效，建管相濟(jì)，運(yùn)行良好。

（三）加強(qiáng)全方位考核監(jiān)督

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作是一項(xiàng)長期系統(tǒng)的重大戰(zhàn)略工程，從規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行到利用各方面都需要各層級各部門共同努力開展，圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的工作重點(diǎn)，需要加強(qiáng)考核監(jiān)督，督促各項(xiàng)工作有序穩(wěn)步推進(jìn)。

建立責(zé)任制度，加強(qiáng)責(zé)任考核。為達(dá)到目標(biāo)明確可行、責(zé)任清晰劃分，各級職責(zé)、任務(wù)、重點(diǎn)問題要逐級落實(shí)，具體實(shí)施辦法要分級依據(jù)實(shí)際情況制定，并切實(shí)可行。建立和強(qiáng)化考核制度，重點(diǎn)考核禁止性區(qū)域?qū)嵤?、建設(shè)質(zhì)量不高、后續(xù)維護(hù)不到位等問題，嚴(yán)肅追責(zé)執(zhí)行政策不力部門或組織，未推動工作部門要進(jìn)行問責(zé)。評價結(jié)果運(yùn)用要不斷強(qiáng)化、完善，包括政策傾斜和做出處罰。要嚴(yán)格按相關(guān)程序開展和實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收和評價，接受各方力量的監(jiān)督，避免走過場、走形式。

多措施加強(qiáng)監(jiān)督檢查。農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門從系統(tǒng)管理的角度監(jiān)督檢查縣區(qū)農(nóng)業(yè)部門逐級落實(shí)的管理責(zé)任；財政部門監(jiān)督檢查財政資金的下?lián)堋⒅Ц?、結(jié)余處置工作；審計(jì)單位、紀(jì)檢監(jiān)察等專職監(jiān)督部門加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全過程的監(jiān)督檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題提出整改建議，加強(qiáng)整改跟蹤檢查。

（四）加大違法違規(guī)懲處力度

加大懲處屢查屢犯的違紀(jì)違法問題，包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田未納入保護(hù)、虛報成果、工程招投標(biāo)的不規(guī)范行為、違規(guī)使用資金行為以及不合規(guī)的驗(yàn)收程序行為，包括單位公職人員、施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位所有參與人員，堅(jiān)決一查到底，進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作落地落實(shí)，保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作進(jìn)一步取得實(shí)效。

（五）加強(qiáng)財政投入保障，優(yōu)化種糧激勵政策

重點(diǎn)支持農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，各級土地出讓收入要政策性傾向高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和相關(guān)配套建設(shè)，加大支付比例。為了做好政策引導(dǎo)作用，主要支出責(zé)任由省級財政部門承擔(dān)，在國家確定的投資標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，鼓勵有條件的地區(qū)進(jìn)一步加大地方財政投入和資金支持，提高項(xiàng)目投資比例和標(biāo)準(zhǔn)。從切實(shí)保護(hù)、調(diào)動、支持地方重農(nóng)抓糧、農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧的積極性的角度出發(fā)，采取定向的補(bǔ)償、獎勵、專項(xiàng)補(bǔ)貼等等措施手段，從而有效防止“非糧化”。