行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入管理探析

楊敏

【摘要】長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入管理一直沒(méi)有完全納入行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的范疇，忽視了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用所必須經(jīng)過(guò)的法定程序，沒(méi)有對(duì)有償使用的國(guó)有資產(chǎn)建立嚴(yán)格的專(zhuān)項(xiàng)管理制度，對(duì)有償使用的國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和收益缺乏必要的考核和監(jiān)督檢查，現(xiàn)狀令人擔(dān)憂(yōu)，存在的問(wèn)題十分突出。因此必須按“先清理，后規(guī)范，再陽(yáng)光”的循序漸進(jìn)的方略，建立健全國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入管理制度，改進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入管理工作，防止政府非稅收入流失。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位 國(guó)有資產(chǎn) 收入管理

一、引言

長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)是部門(mén)分割管理，各單位無(wú)償占有、使用，雖然是國(guó)家統(tǒng)一所有，但是實(shí)際上無(wú)人對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)，形成了產(chǎn)權(quán)主體多元化、分散化和責(zé)任不清。行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)有償使用后，其資產(chǎn)的使用性質(zhì)發(fā)生了變化，因此必須明確其產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順國(guó)有資產(chǎn)所有者與行政事業(yè)單位占有使用者以及資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者三者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，使國(guó)家所有者權(quán)益不僅在法律上得到保障，而且在經(jīng)濟(jì)上得到體現(xiàn)，確保國(guó)家所有權(quán)管理的到位。但在實(shí)際工作中，部分單位有償使用的國(guó)有資產(chǎn)沒(méi)有按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、審批手續(xù)，投資方與接受投資方、出租人與承租人的權(quán)利和義務(wù)沒(méi)有明確規(guī)定，以投代管，只投不管，只租不管，無(wú)人對(duì)資產(chǎn)安全真正負(fù)責(zé)，也沒(méi)有人對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為進(jìn)行有效監(jiān)督、約束，造成管理缺位。國(guó)有資產(chǎn)有償使用產(chǎn)生的收益應(yīng)該屬于國(guó)家所有，然而有的行政事業(yè)單位出于自身利益的考慮，改變財(cái)政資金用途，通過(guò)出租、出借、擔(dān)保、合伙、開(kāi)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等方式把多余的資產(chǎn)轉(zhuǎn)為有償使用，大部分收益被視為集體所有而沒(méi)有上交財(cái)政，沒(méi)有抵減財(cái)政撥款，沒(méi)有用于固定資產(chǎn)的更新改造，沒(méi)有向國(guó)家交納資產(chǎn)占用費(fèi)，而是由單位自行支配使用，且多用于個(gè)人和消費(fèi)領(lǐng)域，導(dǎo)致部門(mén)和單位之間貧富差距懸殊，社會(huì)分配不公，有的部門(mén)和單位私設(shè)“小金庫(kù)”，成為滋生腐敗的溫床。由此可見(jiàn)，國(guó)有資產(chǎn)有償使用已蛻變?yōu)樾姓聵I(yè)單位受利益驅(qū)動(dòng)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)整體利益再分配的一種局部利益損害整體利益的形式。相當(dāng)部分資產(chǎn)有償使用后，一般都在行政事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算管理之外，財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督明顯滯后，且在資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，又由于決策失誤和運(yùn)營(yíng)水平較低等原因，使得有償使用效率低下，甚至不少單位出現(xiàn)負(fù)收益，結(jié)果使得行政事業(yè)單位投資得不到回報(bào)，租金、承包費(fèi)等難以?xún)冬F(xiàn)，也沒(méi)有按照國(guó)家的成本開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，致使單位“三高一低現(xiàn)象嚴(yán)重，損害了國(guó)家作為所有者的權(quán)益。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用后，國(guó)有資產(chǎn)的補(bǔ)償進(jìn)入了一個(gè)新的循環(huán)軌道，即由原來(lái)通過(guò)財(cái)政撥款彌補(bǔ)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)收益中計(jì)提折舊。但相當(dāng)多單位仍然沿用行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理模式，固定資產(chǎn)在使用過(guò)程中大多沒(méi)有計(jì)提折舊，一些已具備計(jì)提折舊條件的單位，仍不提或少提折舊，致使單位的成本核算嚴(yán)重不實(shí)，虛增收入和利潤(rùn)，虛盈利實(shí)虧損，國(guó)有資產(chǎn)耗損得不到補(bǔ)償，造成國(guó)有資產(chǎn)流失。

二、原因分析

長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理始終沒(méi)有很好地解決由誰(shuí)管理、如何管理以及按照什么原則管理等具體問(wèn)題，導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用管理不順，包括：其一，管理職責(zé)不清，職能交叉。長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)是部門(mén)分割管理，各單位無(wú)償占有、使用，形成了產(chǎn)權(quán)主體多元化、分散化，出資人不明確，管理職責(zé)不清。因此，在國(guó)有資產(chǎn)有償使用中，一旦資產(chǎn)占用單位逃避辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、審批手續(xù)，那么就容易形成產(chǎn)權(quán)虛置、管理缺位的荒唐現(xiàn)象。其二，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相分離。國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入未列入預(yù)算管理體系，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用管理失去了一個(gè)重要的約束手段。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用管理意識(shí)的淡薄、觀念上的偏差、認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，是目前行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用管理相對(duì)落后的思想根源。主要表現(xiàn)在：一是對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)偏差。不少人認(rèn)為，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的資金來(lái)源是國(guó)家無(wú)償撥付的，其形成的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)被使用單位當(dāng)作本單位所有，因而可以隨意使用。二是行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的功能方面存在著錯(cuò)誤理解。許多人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)是一個(gè)純消費(fèi)的單位，國(guó)有資產(chǎn)的作用主要是保障機(jī)關(guān)單位消費(fèi)，以致把行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)當(dāng)作部門(mén)財(cái)富，作為單位領(lǐng)導(dǎo)與員工享受的物質(zhì)條件。這種功能認(rèn)識(shí)上的偏差，助長(zhǎng)了部分行政事業(yè)單位出于自身利益的考慮，盲目改變財(cái)政資金用途，通過(guò)有償使用方式謀取部門(mén)利益的現(xiàn)象。三是沒(méi)有把國(guó)有資產(chǎn)自始至終當(dāng)作價(jià)值來(lái)進(jìn)行管理的理念。多年來(lái)，資金來(lái)源上的供給制，核算方式上的收付實(shí)現(xiàn)制，致使行政事業(yè)單位養(yǎng)成“事事伸手要”、“重錢(qián)輕物，重用輕管”的惡習(xí)，造成人們的國(guó)有資產(chǎn)有償使用價(jià)值觀念淡薄。目前，行政事業(yè)單位并未建立起由內(nèi)部監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合、事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合、日常監(jiān)督與專(zhuān)項(xiàng)檢查相結(jié)合的全方位、多層次的國(guó)有資產(chǎn)有償使用監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督不到位，外部監(jiān)督又基本上處于空白狀態(tài)，有效的監(jiān)督方式和監(jiān)督途徑還有待進(jìn)一步探索。

三、改進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入管理工作的建議

建立閑置資產(chǎn)的調(diào)劑使用制度，實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的動(dòng)態(tài)化管理。即各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)可以依各單位的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)際需要情況與實(shí)際占有使用情況，隨時(shí)進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)調(diào)劑使用。在做好目前正在開(kāi)展的全國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)清查工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)施“金財(cái)工程”，建立各行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)單位各項(xiàng)資產(chǎn)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控，通過(guò)分析單位之間、單位內(nèi)部在不同時(shí)點(diǎn)的資產(chǎn)存量、分布和結(jié)構(gòu)情況，掌握其資產(chǎn)的使用、變動(dòng)、報(bào)廢情況，為做好資產(chǎn)調(diào)劑工作提供依據(jù)。

認(rèn)真界定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，切實(shí)明晰產(chǎn)權(quán)。對(duì)擅自下劃資產(chǎn)權(quán)屬的應(yīng)由主管部門(mén)收回，其資產(chǎn)收益歸產(chǎn)權(quán)單位，實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理；自行辦理的實(shí)物資產(chǎn)出租、出借、置換及對(duì)外投資等，應(yīng)按規(guī)定重新評(píng)估資產(chǎn)價(jià)值，經(jīng)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。依法規(guī)范資產(chǎn)使用合同管理。行政事業(yè)單位出租、出售、出讓、轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)，必須嚴(yán)格審批并依法簽訂出租、出售、出讓、轉(zhuǎn)讓合同，作為取得國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入的法律依據(jù)。簽訂的合同文本必須規(guī)范、有效，并經(jīng)相關(guān)部門(mén)公證，未簽訂有效合同的必須盡快補(bǔ)簽，并將補(bǔ)簽的合同文本報(bào)財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)備案，對(duì)于欠繳的收入，必須組織專(zhuān)人盡快追回。

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