中國-中亞能源和礦業(yè)領(lǐng)域安全發(fā)展合作前景展望

劉文革，黃文杰，梁 萌，楊鵬飛，嚴(yán) 媛，熊志軍，韓甲業(yè)，徐鑫

(1.應(yīng)急管理部信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029；2.中國石油集團(tuán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院，北京市西城區(qū)，100032)

0 引言

中亞地區(qū)地處歐亞大陸腹地，同中國山水相連、毗鄰而居，地理位置優(yōu)越，是連接亞歐大市場的關(guān)鍵樞紐。區(qū)域內(nèi)的中亞國家自然資源豐富，對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起到了舉足輕重的支撐作用。在共建“一帶一路”倡議走過的第1個十年里，中亞和中國在能源礦業(yè)領(lǐng)域的合作成果尤為亮眼。通過政府間合作，雙方建立了能源合作委員會等有利于能源礦業(yè)領(lǐng)域合作的政策環(huán)境和合作機制；通過鼓勵參與國在礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域的合作，加強油氣管網(wǎng)、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了雙方能源的有效流通和共享以及基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通；通過加強技術(shù)交流與雙多邊合作，提供投資和融資支持，有效促進(jìn)了雙方在能源礦業(yè)領(lǐng)域合作項目的實施。

2023年5月，中國-中亞西安峰會發(fā)布《中國-中亞峰會西安宣言》，揭開了雙方在能源礦業(yè)領(lǐng)域合作新的篇章。中亞五國領(lǐng)導(dǎo)人表示“支持建立中國-中亞能源發(fā)展伙伴關(guān)系，擴(kuò)大能源全產(chǎn)業(yè)鏈合作，進(jìn)一步拓展石油、天然氣、煤炭等傳統(tǒng)能源領(lǐng)域合作”，并關(guān)注到能源礦業(yè)領(lǐng)域開采過程中的災(zāi)害嚴(yán)重和工業(yè)安全生產(chǎn)事故高發(fā)的行業(yè)屬性，明確提出“各方愿加強應(yīng)急管理部門協(xié)作，深化防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、應(yīng)急救援以及地震科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域交流合作”。峰會期間，吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦分別與中國簽署聯(lián)合聲明，支持加強能源礦業(yè)以及應(yīng)急管理交流合作，在能源合作、自然災(zāi)害防治、安全生產(chǎn)和應(yīng)急救援等領(lǐng)域建立合作機制，開展務(wù)實合作。

本篇的中亞地區(qū)指哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦和土庫曼斯坦，將中亞五國作為整體，分析梳理中亞地區(qū)的能源礦業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和未來規(guī)劃以及礦業(yè)安全治理模式，探索我國和中亞地區(qū)聯(lián)合體以及與中亞各國在能源礦業(yè)領(lǐng)域安全發(fā)展的雙多邊合作機制，為深化我國同中亞各國在能源礦業(yè)領(lǐng)域安全發(fā)展的國際交流與務(wù)實合作提供參考借鑒。

1 中亞地區(qū)能源礦業(yè)領(lǐng)域發(fā)展概況

中亞地區(qū)總面積為400.8萬km2，截至2022年總?cè)丝跀?shù)為7 862.85萬人，占全球總?cè)丝跀?shù)的0.99%；GDP總量為3 844.6億美元，占全球GDP總量的0.38%[1-6]。中亞地區(qū)位于古亞洲成礦域，成礦條件好，能源礦產(chǎn)資源豐富，總體具有儲備量大、產(chǎn)量低、消費量低的特點。其中，哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦是一次能源主要供應(yīng)國。哈薩克斯坦是中亞地區(qū)面積最大、經(jīng)濟(jì)實力最強的國家，擁有大量的石油和煤炭儲量；烏茲別克斯坦人口最多，是中亞重要的化石燃料生產(chǎn)國和重要通道國；土庫曼斯坦擁有豐富的天然氣資源；吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦水電資源較為豐富，但總體面積較小，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低，是石油、天然氣等化石能源的進(jìn)口國。

1.1 資源儲量及生產(chǎn)情況

中亞地區(qū)傳統(tǒng)化石能源儲量豐富。根據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計年鑒(2023)》，2020年中亞地區(qū)石油、天然氣、煤炭探明儲量分別約為41億t、16.7萬億m3、269.8億t，分別占全球儲量的1.68%、8.88%、2.51%。其中，石油主要集中在哈薩克斯坦，其石油探明儲量約為39.3億t，分別占中亞地區(qū)和全球儲量的96.0%和1.6%，居中亞地區(qū)第1位、世界第12位；天然氣主要集中在土庫曼斯坦，其天然氣探明儲量約為13.6萬億m3，分別占中亞地區(qū)和全球天然氣探明儲量的81.44%和7.20%，居中亞地區(qū)第1位、世界第4位。煤炭主要集中在哈薩克斯坦，其探明儲量約為256.1億t，分別占中亞地區(qū)和全球儲量的94.9%和2.4%，居中亞地區(qū)第1位、世界第10位。

2013年以來，中亞地區(qū)一次能源生產(chǎn)總量波動起伏。2021年，中亞地區(qū)一次能源產(chǎn)量達(dá)到峰值296.75 Mtoe(百萬噸當(dāng)量)，2016年產(chǎn)量最低為271.59 Mtoe，其中石油、天然氣、煤炭在一次能源生產(chǎn)中始終處于主導(dǎo)地位。2022年石油、天然氣、煤炭產(chǎn)量分別為98.5、132.0、45.0 Mtoe，分別占中亞地區(qū)一次能源生產(chǎn)總量的35.3%、47.3%和16.1%，占全球總產(chǎn)量的2.32%、4.02%、1.20%[7]，其中石油產(chǎn)量主要集中在哈薩克斯坦，占全球總產(chǎn)量的1.9%，天然氣產(chǎn)量主要集中在土庫曼斯坦，占全球總產(chǎn)量的1.9%，煤炭產(chǎn)量主要集中在哈薩克斯坦，占全球總產(chǎn)量的1.04%?？傮w來看，雖然中亞地區(qū)的化石能源儲量較大，但是產(chǎn)量較小，說明能源的開發(fā)利用程度較低。2013-2022年中亞地區(qū)的一次能源總產(chǎn)量變化及各類能源產(chǎn)量變化如圖1和圖2所示。

圖1 2013-2022年中亞地區(qū)一次能源總產(chǎn)量變化

圖2 2013-2022年中亞地區(qū)各類能源產(chǎn)量變化

除了煤炭之外，中亞地區(qū)的其他礦產(chǎn)資源也較豐富，多種重要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲量居世界前列。其中哈薩克斯坦的鎢、鈾等儲量均居世界首位。哈薩克斯坦的鉻、錳，吉爾吉斯斯坦的汞，塔吉克斯坦的白銀和烏茲別克斯坦的黃金等儲量十分豐富，均居世界前列。其他金屬非金屬礦產(chǎn)資源如銅、鐵、稀土、錫、銻、鉛鋅礦等也較為豐富，分布在中亞地區(qū)各個國家，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。中亞地區(qū)儲量排名世界前五的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計見表1。

表1 中亞地區(qū)儲量排名世界前五的礦產(chǎn)資源統(tǒng)計

1.2 一次能源消費結(jié)構(gòu)

中亞地區(qū)一次能源消費總量雖有起伏，但總量變化不大。據(jù)《BP世界能源統(tǒng)計年鑒(2023)》數(shù)據(jù)顯示，2022年，中亞地區(qū)一次能源消費總量約為165 Mtoe，僅占全球總量的1.14%，如圖3所示。中亞地區(qū)的能源消費主要以石油、天然氣、煤炭等化石能源為主。其中，天然氣在中亞能源消費中所占比例最大，為40%～57%；其次是煤炭，為22.4%～34.8%；石油占比保持在15.0%～21.5%之間；水電占比較小，為2.2%～3.8%。自2016年開始，中亞地區(qū)逐步增加非水可再生能源利用，2022年其消費量占一次能源消費總量的0.6%，如圖4所示。

圖3 2013-2022年中亞地區(qū)一次能源消費量變化

圖4 2013-2022年中亞地區(qū)能源消費變化情況

1.3 能源礦業(yè)產(chǎn)品對外合作情況

中亞地區(qū)的工業(yè)化程度較低，能源資源內(nèi)需有限。其中煤炭生產(chǎn)主要供應(yīng)國內(nèi)市場，部分出口到鄰近國家，比如哈薩克斯坦將煤炭出口到俄羅斯、中國和烏茲別克斯坦等。石油、天然氣、黃金、礦石等能源和礦業(yè)產(chǎn)品大部分用于出口。俄羅斯、中國、土耳其等國家為中亞地區(qū)的主要貿(mào)易伙伴。例如2021年能源礦產(chǎn)品在哈薩克斯坦的出口總額中占66%，其中90%的石油用于出口；天然氣占土庫曼斯坦出口額的70%以上，出口量占50%以上；黃金是吉爾吉斯斯坦的主要出口商品，在對外出口總額中占比18.57%。

長期以來，中亞各國政府間以及與中國、俄羅斯、歐盟、美國等全球主要經(jīng)濟(jì)體積極開展多元化的能源礦業(yè)領(lǐng)域合作。對外合作的主要類型有以下兩類。

一類是依托能源出口貿(mào)易合作，吸引國外投資，開發(fā)區(qū)域內(nèi)豐富的能源礦產(chǎn)資源，并加強區(qū)域內(nèi)油氣管道運輸通道、鐵路公路升級改造等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)能礦產(chǎn)品的出口。通過培育穩(wěn)定的出口市場，提高能礦產(chǎn)品出口在GDP中的占比，鞏固能源和礦業(yè)領(lǐng)域在國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要地位。例如土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦等通過與俄羅斯天然氣股份公司(Gazprom)進(jìn)行油氣領(lǐng)域的能源貿(mào)易，出售當(dāng)?shù)刎S富的油氣資源，促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦通過與中國石油天然氣集團(tuán)(CNPC)合作開展油氣勘探、開發(fā)和管道運輸項目，如中國-哈薩克斯坦原油管道項目、中國-中亞天然氣管道項目等，哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦通過與中國企業(yè)聯(lián)合開展阿拉木圖-努爾蘇丹、貝什卡克-納林-托羅卡特公路的升級改造、杜尚別-查納克高速公路建設(shè)等項目，不僅促進(jìn)區(qū)域內(nèi)能源礦產(chǎn)資源的出口，還促進(jìn)了本國能源基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提升了當(dāng)?shù)氐慕煌ㄟ\輸效率。

另一類是通過聯(lián)合勘探開發(fā)項目合作，引進(jìn)世界先進(jìn)技術(shù)裝備和管理經(jīng)驗、管理理念，提高區(qū)域內(nèi)能源礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用程度和產(chǎn)能建設(shè)力度，創(chuàng)造本地就業(yè)機會，發(fā)展區(qū)域內(nèi)的能源產(chǎn)業(yè)鏈，同時實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)能源礦業(yè)領(lǐng)域可持續(xù)開發(fā)和環(huán)境保護(hù)。例如土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦通過與中國石油天然氣集團(tuán)共同實施境內(nèi)加爾金內(nèi)什(Galkynysh)、登吉庫爾(Dengizkul)、霍賈達(dá)夫拉特(Khojadavlat)、沙基阿拉特(Sharky Alat)天然氣田和阿克托比(Aktobe)、肯基亞克(Kenkiyak)、扎納霍爾(Zhanazhol)油田開發(fā)等合作項目[8]，不僅從天然氣和石油出口中獲得了經(jīng)濟(jì)利益，還獲得了技術(shù)轉(zhuǎn)移的機會。哈薩克斯坦通過與美國雪弗龍公司(Chevron)在油氣勘探、開發(fā)和生產(chǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域開展深入合作，如田吉茲(Tengiz)油田、卡拉查加納克(Karachaganak)油氣田項目以及連接哈薩克斯坦油田與俄羅斯黑海港口的里海管道聯(lián)盟聯(lián)合開發(fā)項目，不僅創(chuàng)造了更多的就業(yè)機會，提升了自身的能源產(chǎn)出能力，獲得了先進(jìn)勘探開發(fā)技術(shù)支持和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強了本國企業(yè)的環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)，并在國際市場上獲得了更廣泛的接觸和合作機會。在煤炭和其他固體礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦等固體礦產(chǎn)資源豐富的國家，吸引了加拿大、中國、歐盟國家、俄羅斯、印度等眾多國際投資者和技術(shù)合作伙伴的關(guān)注。此外，隨著全球?qū)沙掷m(xù)能源需求的增長，中亞地區(qū)也在探索如何將其豐富的煤炭資源轉(zhuǎn)化為更清潔的能源形式。這些合作項目幫助中亞地區(qū)發(fā)展其煤炭產(chǎn)業(yè)，保障能源供應(yīng)安全，助力區(qū)域內(nèi)化石能源脫碳。

1.4 未來發(fā)展趨勢

從能源資源在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位來看，中亞地區(qū)的能源礦業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展具有舉足輕重的地位。雖然發(fā)展的側(cè)重點有所不同，但各國能源礦業(yè)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展都是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分。例如，哈薩克斯坦“光明之路”新經(jīng)濟(jì)政策的核心在于對運輸和物流基礎(chǔ)設(shè)施項目的大規(guī)模投資，目的在于發(fā)展哈薩克斯坦的國內(nèi)運輸網(wǎng)絡(luò)，并將哈薩克斯坦打造成連接中國、歐洲與中東各大市場的全球交通走廊[9]；吉爾吉斯斯坦《2018-2040年國家發(fā)展戰(zhàn)略》中將能源、采礦業(yè)作為第一階段優(yōu)先發(fā)展的重點領(lǐng)域；塔吉克斯坦“2030年前國家發(fā)展戰(zhàn)略”將確保國家能源安全作為主要的戰(zhàn)略要點之一；土庫曼斯坦的“復(fù)興絲綢之路”戰(zhàn)略重點部署基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)合作等多方面計劃。

中亞各國紛紛制定能源專項規(guī)劃，描繪國家能源發(fā)展圖景，明確能源礦業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)。例如，哈薩克斯坦2023年發(fā)布《2023-2029能源發(fā)展愿景》，計劃到2029年累計新增裝機容量11.7 GW；煤炭產(chǎn)量逐年增加，到2029年的煤炭產(chǎn)量目標(biāo)為1.17億t，比2023年增加4.46%；石油產(chǎn)量到2029年達(dá)到9 700萬t，確保原油和凝析油產(chǎn)量占國內(nèi)生產(chǎn)總值結(jié)構(gòu)比重保持在12%的水平，全國氣化水平達(dá)63.4%。發(fā)布當(dāng)天哈薩克斯坦總統(tǒng)主持召開政府?dāng)U大會議，要求政府制定《2035年前能源平衡計劃》。土庫曼斯坦制定《2030年前土庫曼斯坦油氣工業(yè)發(fā)展綱要》、烏茲別克斯坦制定《2020-2030年能源和電力戰(zhàn)略規(guī)劃》等。

此外，隨著世界能源變革的深度進(jìn)行和全球低碳戰(zhàn)略的廣泛實施，中亞各國也大都明確了實現(xiàn)碳中和的時間點和減排目標(biāo)，促進(jìn)能源礦業(yè)領(lǐng)域的綠色和可持續(xù)發(fā)展。哈薩克斯坦政府在COP26峰會上承諾到2060年實現(xiàn)凈零排放，并設(shè)定2030年為中期目標(biāo)[10-11]。吉爾吉斯斯坦明確提出了“到2030年，計劃將溫室氣體排放量在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少16%，在得到國際支持的情況下，將減排目標(biāo)提高至44%；到2050年在‘綠色’發(fā)展的基礎(chǔ)上實現(xiàn)碳中和的近期和中遠(yuǎn)期減排目標(biāo)”。土庫曼斯坦計劃通過加強與中國、聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國家和國際組織的緊密合作，幫助其實現(xiàn)2030年溫室氣體穩(wěn)定排放目標(biāo)。

2 中亞國家能源礦業(yè)領(lǐng)域安全治理模式

2.1 安全監(jiān)管機構(gòu)

中亞國家能源和礦業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置方式基本沿用了蘇聯(lián)的整體建制，與目前俄羅斯的能源礦業(yè)行業(yè)管理、安全監(jiān)管及應(yīng)急救援模式大體類似，采用多部門協(xié)作的模式，涉及能源、緊急情況、工業(yè)安全、環(huán)境保護(hù)和勞動安全等多個政府部門。其中，哈薩克斯坦的監(jiān)管體系包含能源部、緊急情況部及其工業(yè)安全委員會、生態(tài)地質(zhì)資源部及其環(huán)境監(jiān)督管理委員會、工業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展部和勞動與社會保障部，覆蓋能源開采、環(huán)境保護(hù)、工業(yè)安全和勞動保護(hù)等多方面。塔吉克斯坦的監(jiān)管機構(gòu)涵蓋下屬工業(yè)安全生產(chǎn)管理和礦山監(jiān)察局、生態(tài)委員會、緊急情況和民防委員會以及能源和水資源部，重點在于能源資源管理和緊急情況處理。而烏茲別克斯坦則包括能源部、緊急情況部、工業(yè)安全委員會、礦業(yè)和地質(zhì)部、國家勞動安全委員會和國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會，平衡著能源開采、礦業(yè)安全和環(huán)境保護(hù)的需求。

2.2 安全生產(chǎn)相關(guān)法律規(guī)范

中亞國家近年來加強了對能源礦業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)的相關(guān)要求，多次修訂相關(guān)法律規(guī)范。

(1)注重改善工人的職業(yè)健康與工作環(huán)境，提出工人的勞動權(quán)益保護(hù)措施，如合理的工資、良好的工作條件、健康保障等。如2004年2月，哈薩克斯坦政府頒布了《職業(yè)安全與健康法》，在法律上規(guī)范了煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)管理行為，同時也保障了員工的基本工作安全與健康。2015年版《勞動法》第四部分為安全與勞工保護(hù)。

(2)注重改善礦山作業(yè)環(huán)境和安全條件。如土庫曼斯坦的《危險生產(chǎn)設(shè)施工業(yè)安全法》《建造和改造危險生產(chǎn)設(shè)施(包括礦井)的規(guī)范》對于礦井作業(yè)環(huán)境安全要求及危險生產(chǎn)設(shè)施和機械設(shè)備管理做出詳細(xì)規(guī)定。

(3)注重對礦業(yè)開采活動可能造成的安全和環(huán)境影響評估和限制。如烏茲別克斯坦《危險生產(chǎn)設(shè)施工業(yè)安全法》《烏茲別克斯坦共和國國家工業(yè)安全委員會條例》以及《關(guān)于從根本上改善工業(yè)、輻射和核安全領(lǐng)域公共行政和監(jiān)督制度的措施》等，要求對廢物進(jìn)行適當(dāng)處理并控制污染，規(guī)定礦業(yè)企業(yè)必須獲得政府頒發(fā)的許可證才能進(jìn)行開采活動，并遵守各種監(jiān)管要求。塔吉克斯坦的《露天礦床開發(fā)期間的安全規(guī)則》則主要規(guī)定了露天礦床的安全開發(fā)相關(guān)要求。

(4)注重提升大型礦業(yè)公司的安全生產(chǎn)與職業(yè)健康管理標(biāo)準(zhǔn)。如哈薩克斯坦大型煤炭生產(chǎn)集團(tuán)公司安賽樂米塔爾-鐵米爾套(ArcelorMittal Temirtau )公司獲得國際職業(yè)健康與安全管理認(rèn)證OHSAS18001：2007 職業(yè)健康與安全。歐亞資源集團(tuán)下屬煤礦公司執(zhí)行OHSAS18001職業(yè)健康與安全管理系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)[12]。

中亞國家制定的能源礦業(yè)領(lǐng)域安全法規(guī)，有與國際安全標(biāo)準(zhǔn)接軌的意愿和表述，也體現(xiàn)了對礦業(yè)生產(chǎn)安全、環(huán)境保護(hù)和工人健康的考慮，特別是對危險生產(chǎn)設(shè)施管理的重視。但在此過程中，也暴露出立法不完善、部門間協(xié)作不暢通、監(jiān)管松懈、法規(guī)執(zhí)行力度不夠、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步提高等問題。

2.3 安全生產(chǎn)形勢

雖然中亞地區(qū)的能源資源儲量豐富，但開發(fā)利用程度總體不高，因而中亞地區(qū)能源礦業(yè)領(lǐng)域開發(fā)過程中的安全生產(chǎn)事故總量較小。能源開發(fā)和礦產(chǎn)資源開采多屬于勞動密集型的產(chǎn)業(yè)，并且具有開采條件惡劣、災(zāi)害嚴(yán)重和安全生產(chǎn)事故高發(fā)的行業(yè)屬性，加之各國在能源礦業(yè)開發(fā)過程中對勞工安全的保護(hù)措施相對較少，區(qū)域內(nèi)的能源礦業(yè)開發(fā)總體安全生產(chǎn)形勢跟不上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。

由于井下作業(yè)環(huán)境惡劣，瓦斯等易燃易爆氣體成分復(fù)雜，能源礦業(yè)領(lǐng)域發(fā)生安全生產(chǎn)事故最多的行業(yè)是煤礦。近20年來中亞地區(qū)典型煤礦事故統(tǒng)計見表2。其中哈薩克斯坦的井工煤礦發(fā)生事故最多，重點產(chǎn)煤地區(qū)卡拉干達(dá)州是重大煤礦瓦斯爆炸事故發(fā)生的重災(zāi)區(qū)。2006年和2008年，分別在卡拉干達(dá)州的列寧煤礦和阿拜斯卡亞煤礦發(fā)生了43人和30人死亡的煤礦瓦斯爆炸事故；2023年10月，卡拉干達(dá)州科斯堅科煤礦又發(fā)生了46人死亡的特別重大瓦斯爆炸事故。吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦在2017年和2021年也分別發(fā)生過4人死亡和1人死亡8人受傷的瓦斯泄漏或爆炸事故，其中發(fā)生瓦斯泄漏引起瓦斯爆炸事故的舒羅布煤礦是塔吉克斯坦北部最大的煤礦之一。

表2 中亞地區(qū)典型煤礦事故統(tǒng)計

從事故類型來看，瓦斯爆炸和火災(zāi)事故是造成中亞各國煤礦事故的主要原因。2023年8月17日，哈薩克斯坦安賽樂米塔爾-鐵米爾套股份公司的一座煤礦發(fā)生火災(zāi)事故，造成5人死亡、16人受傷。中亞地區(qū)典型煤礦事故統(tǒng)計見表2。事故調(diào)查特別委員會公布的事故調(diào)查報告結(jié)果顯示，事故發(fā)生的直接原因是：未經(jīng)認(rèn)證合格的帶式輸送機的運煤膠帶與滾筒摩擦，導(dǎo)致帶式輸送機起火。事故的間接原因包括：現(xiàn)場礦井作業(yè)人員存在違反安全要求和技術(shù)規(guī)定的行為，煤礦工作面未能對生產(chǎn)過程和煤機裝備的有效監(jiān)控以及井下還存在嚴(yán)重的粉塵和有害氣體積聚問題等方面[13]。

2022年11月3日，哈薩克斯坦卡拉干達(dá)州的列寧煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故，造成5人死亡、4人受傷。根據(jù)哈薩克斯坦緊急情況部公開的事故調(diào)查結(jié)果，事故發(fā)生的原因是井下鉆桿與鉆機的金屬固定裝置摩擦產(chǎn)生火花，點燃了在巷道中突然釋放聚集的瓦斯氣體，產(chǎn)生爆炸。此外，事故調(diào)查委員會還發(fā)現(xiàn)了該礦在生產(chǎn)過程中違反哈薩克斯坦共和國勞動法以及工業(yè)安全領(lǐng)域監(jiān)管法律的行為，如礦山專業(yè)技術(shù)人員配備不足，從而無法有效控制鉆孔作業(yè)；作業(yè)人員違規(guī)操作，瓦斯監(jiān)測監(jiān)控設(shè)備缺少維護(hù)；鉆機作業(yè)的實際位置與作業(yè)規(guī)程中的位置順序不符，導(dǎo)致對工作面瓦斯含量的控制不理想[14]。

2.4 安全發(fā)展需求分析

從資源安全開發(fā)保障能源供應(yīng)的需求來看，雖然在全球應(yīng)對氣候變化共識下，未來傳統(tǒng)化石能源在一次能源消費結(jié)構(gòu)中的比重總體呈現(xiàn)下降的趨勢，但是對于仍處于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平偏低的中亞地區(qū)來說，無論是為了滿足國內(nèi)的能源需求，還是為了達(dá)到通過擴(kuò)大能源出口增加經(jīng)濟(jì)收入的目的，油氣、煤炭和其他固體礦產(chǎn)資源都是未來很長一段時間內(nèi)重點關(guān)注的資源開發(fā)領(lǐng)域。以哈薩克斯坦為例，哈薩克斯坦近年來的年用電量逐年攀升，電力消耗每年以約2%的速度增長。但是可再生能源供應(yīng)不穩(wěn)定，用以支持發(fā)電的技術(shù)也仍存在一定的障礙，煤炭仍然是供應(yīng)發(fā)電的主要原料。2022年哈薩克斯坦全國的發(fā)電量為1 280億kWh，其中70%來自燃煤發(fā)電。為了避免本國電力短缺，哈薩克斯坦能源部制定了新建燃煤電廠的計劃。為了保障當(dāng)?shù)鼐用竦亩竟┡枨?，烏茲別克斯坦政府要求沙爾貢煤礦加快投產(chǎn)速度?？傊?，在中亞地區(qū)資源型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部需求和擴(kuò)大能源礦產(chǎn)對外出口的外部需求共同作用下，保障區(qū)域內(nèi)能源礦業(yè)領(lǐng)域的安全開發(fā)，已經(jīng)成為各個國家的共同訴求。

從提高安全開采技術(shù)水平的需求看，中亞地區(qū)的能源和礦業(yè)開采技術(shù)水平呈現(xiàn)出不斷進(jìn)步的態(tài)勢，但在各國之間存在顯著差異，普遍存在技術(shù)裝備水平低、設(shè)備老化、安全設(shè)施生產(chǎn)保障條件投入不足等問題。哈薩克斯坦作為中亞最大的經(jīng)濟(jì)體，石油和天然氣開采技術(shù)相對先進(jìn)，通過與國際大型石油公司的合作，引入了現(xiàn)代化的開采技術(shù)和管理經(jīng)驗。烏茲別克斯坦在天然氣和金屬礦產(chǎn)開采方面雖有一定的技術(shù)基礎(chǔ)，但仍需進(jìn)行現(xiàn)代化升級改造。相比之下，塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦和土庫曼斯坦的礦業(yè)技術(shù)和裝備普遍落后，大多依賴傳統(tǒng)的開采方法，且急需外部投資和技術(shù)支持。

從更新現(xiàn)有技術(shù)裝備的需求看，雖然由于美國、歐盟、澳大利亞等國際合作伙伴的參與，中亞地區(qū)的大型礦業(yè)項目已經(jīng)配備了較為現(xiàn)代的機械設(shè)備，但小型和傳統(tǒng)礦業(yè)仍普遍使用老舊和效率不高的設(shè)備，尤其在偏遠(yuǎn)地區(qū)更為明顯?，F(xiàn)有技術(shù)裝備已經(jīng)不足以滿足日益增長的環(huán)境保護(hù)和工人安全需求。資金限制和對外國技術(shù)的依賴是中亞國家升級技術(shù)裝備的主要障礙。以礦用風(fēng)機為例，中亞地區(qū)的采礦設(shè)備多是蘇聯(lián)時期就已經(jīng)存在的，設(shè)施設(shè)備簡陋陳舊。在蘇聯(lián)時期，阿爾喬莫夫斯克機械制造廠(現(xiàn)屬俄羅斯企業(yè))和頓涅茨克戈爾馬什(現(xiàn)屬烏克蘭企業(yè))擁有自己的礦用風(fēng)機制造企業(yè)，這些企業(yè)為包括現(xiàn)哈薩克斯坦在內(nèi)的整個蘇聯(lián)提供礦用風(fēng)機，這些設(shè)備已經(jīng)無法滿足當(dāng)前礦業(yè)開采的需求。

從安全管理需求來看，雖然中亞各國都在陸續(xù)出臺安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法規(guī)政策，逐步提高能源礦業(yè)領(lǐng)域開采過程中的安全和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，加強礦山安全監(jiān)管力度，如2014年哈薩克斯坦頒布《關(guān)于確保煤礦危險生產(chǎn)設(shè)施工業(yè)安全規(guī)則》第351號命令規(guī)定，礦山應(yīng)配備人員定位系統(tǒng)和無線通訊系統(tǒng)來保障工人的生命健康，但根據(jù)多起事故調(diào)查報告的統(tǒng)計結(jié)果，在發(fā)生重大事故的煤礦管理過程中，仍然存在安全標(biāo)準(zhǔn)落后、安全預(yù)防措施不到位等問題。并且隨著各國對于引入更先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備以及大力發(fā)展數(shù)字化智能化的需求進(jìn)一步增加，對安全管理能力和水平要求也更高。

此外，為了更好改善井下礦工的安全作業(yè)環(huán)境，提高生產(chǎn)效率，中亞地區(qū)的能源礦業(yè)領(lǐng)域安全發(fā)展還面臨提升礦山企業(yè)職業(yè)安全與健康能力建設(shè)方面的需求。

3 中國-中亞能源礦業(yè)領(lǐng)域安全發(fā)展合作建議

3.1 合作潛力分析

“一帶一路”倡議作為一個多維度合作框架，在蓬勃發(fā)展的第1個十年，為中國與中亞地區(qū)在傳統(tǒng)的政治和文化交流領(lǐng)域提供了高水平的合作平臺，也在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域特別是能源和礦業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)出了豐碩的果實。第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇召開后，中國進(jìn)入高質(zhì)量共建“一帶一路”發(fā)展的新階段，必將為雙方的合作提供新的機遇。這種合作不僅有助于促進(jìn)雙方的經(jīng)濟(jì)增長和工業(yè)化，還能夠加強區(qū)域穩(wěn)定性，為實現(xiàn)長期的和平與繁榮奠定基礎(chǔ)，為雙方未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要的保障。

從資源互補關(guān)系上看，雙方具有較為明顯的互補性。中國的能源資源稟賦特征是“富煤、貧油、少氣”，油氣的對外依存度一直居高不下。其中原油的對外依存度超過70%，2018-2022年連續(xù)5年的進(jìn)口量保持在5億t以上，天然氣的對外依存度超過40%。而中亞地區(qū)如哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦等國不僅富含石油、天然氣等傳統(tǒng)化石能源，新能源發(fā)展依賴的關(guān)鍵礦產(chǎn)如銅礦等資源也十分豐富。

從能源供需關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動上看，中國是世界上最大的能源和礦產(chǎn)消費國之一，對外來礦產(chǎn)資源的需求巨大，近年來中國能源產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌推進(jìn)能源安全和綠色低碳轉(zhuǎn)型，持續(xù)促進(jìn)行業(yè)尤其是新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，2023年新能源完成投資額增長超34%。未來在以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的使命任務(wù)和目標(biāo)指引下，中國的能源需求仍將保持增長趨勢，作為全球最大油氣進(jìn)口國的國情未來很長一段時間內(nèi)不會改變，新能源領(lǐng)域也將繼續(xù)加速布局以保持領(lǐng)先地位，因此加強能源礦業(yè)領(lǐng)域的深入合作有利于幫助中國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的全面高質(zhì)量發(fā)展，也為中亞地區(qū)通過利用中國的資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗促進(jìn)資源開采和能源出口實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長提供重要保障。

從安全與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展上看，中國和中亞五國都是礦產(chǎn)開采的主要國家，采礦業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)，在產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要時期，防范化解重大安全風(fēng)險是六國面臨的共同挑戰(zhàn)，但目前中國與中亞地區(qū)在能源礦業(yè)領(lǐng)域的合作總體呈現(xiàn)“重資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)利益合作，輕安全發(fā)展合作”的特點。此外各國實現(xiàn)碳中和目標(biāo)的設(shè)定時間大致相同，雙方在礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中也面臨著同樣的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)。因此，共同提升礦山安全生產(chǎn)能力，是雙方提升應(yīng)急管理能力和水平、以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展的共同期待。雙方可以通過先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗和最佳實踐分享等方式，加強交流與合作，共同提升合作區(qū)域內(nèi)的礦業(yè)安全綠色、可持續(xù)開采和環(huán)境保護(hù)能力。

3.2 合作思路和構(gòu)想

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。發(fā)展和安全是一體之兩翼、驅(qū)動之雙輪。為更好促進(jìn)中國同中亞各國在能源礦業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展與合作，雙方必須加強在能源礦業(yè)領(lǐng)域的安全合作。因此，需要通過不同場合、不同層次的交流和溝通，加強各方了解和信息傳遞，強化“中國-中亞命運共同體”思想共識。加強雙方在戰(zhàn)略層面和政策層面的全面對接，利用地緣優(yōu)勢培育產(chǎn)業(yè)鏈體系的對接，促進(jìn)能源礦業(yè)領(lǐng)域發(fā)展與安全的一體化合作，利用雙方的優(yōu)勢互補，實現(xiàn)“比翼雙飛”和“齊駕并驅(qū)”，促進(jìn)中亞經(jīng)濟(jì)安全、可持續(xù)的發(fā)展。同時還需要加強與中亞地區(qū)的文化融通，共同踐行全球文明倡議，本著“己欲立而立人，己欲達(dá)而達(dá)人”的思想，尊重當(dāng)?shù)匚幕?xí)俗、宗教信仰、民族觀念等，實現(xiàn)中國與中亞在能源礦業(yè)領(lǐng)域安全發(fā)展的“硬聯(lián)通”和“軟連通”。

基于中國-中亞峰會成果清單，持續(xù)拓展多邊合作。在“一帶一路”倡議、亞信會議、上海合作組織等合作框架下，加強中國與中亞各國政府層面、企業(yè)層面及學(xué)術(shù)研究機構(gòu)層面之間的能源礦業(yè)和安全生產(chǎn)友好合作，利用“大集體”的合作力量，夯實中國-中亞“朋友圈”的互助基礎(chǔ)。推進(jìn)“中國-中亞能源發(fā)展伙伴關(guān)系”的加速建立，保障中國-中亞天然氣管道穩(wěn)定運營，加強應(yīng)急管理部門協(xié)作，深化防災(zāi)減災(zāi)、安全生產(chǎn)、應(yīng)急救援等領(lǐng)域交流合作。

基于中亞各國的資源稟賦特點、安全生產(chǎn)水平和安全發(fā)展需求，深化雙邊合作。針對我國能源礦產(chǎn)資源的需求和中亞各國對于提升安全生產(chǎn)能力的需求，開展不同的雙邊合作項目，如中哈原油管道安全運營、中哈煤礦災(zāi)害防治、中吉稀有金屬和煤炭合作開發(fā)、中塔礦業(yè)安全監(jiān)管能力提升、中土天然氣合作開發(fā)等。

3.3 合作模式

(1)進(jìn)一步凝聚各國共識，加強交流互鑒。通過不同場合、不同層面的交流和溝通，加強中國與中亞地區(qū)各國之間的了解和信息傳遞，進(jìn)一步增進(jìn)中亞地區(qū)對中國安全發(fā)展理念的了解和認(rèn)同，倡導(dǎo)各國統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與安全的關(guān)系。引導(dǎo)中亞國家充分認(rèn)識到，中國-中亞合作機制是中國與中亞地區(qū)共同建立的機制，雙方均應(yīng)發(fā)揮主觀能動性，在安全生產(chǎn)理念、管理經(jīng)驗、科技裝備等領(lǐng)域及未來行動計劃等方面提出合作思路、合作模式和合作建議。

(2)定期召開六方會議，加強中國-中亞應(yīng)急管理合作機制建設(shè)。加強中國與中亞地區(qū)的交流合作，及時響應(yīng)中亞國家的訴求，定期、不定期舉行六方會議。在“一帶一路”自然災(zāi)害防治和應(yīng)急管理國際合作部長論壇的總體框架下，籌備召開中國-中亞應(yīng)急管理國際合作部長會議或中國-中亞能源礦業(yè)安全生產(chǎn)國際合作部長會議，分享交流經(jīng)驗。加強與中亞地區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)與聯(lián)絡(luò)，建立長效合作機制，共同促進(jìn)中國同中亞地區(qū)在能源礦業(yè)領(lǐng)域的安全發(fā)展。有計劃、有步驟地開展中國-中亞油氣管道泄漏演練、邊境地區(qū)工業(yè)事故處置協(xié)作等相關(guān)聯(lián)合行動，推動中國-中亞地區(qū)安全生產(chǎn)領(lǐng)域務(wù)實合作項目落地，持續(xù)拓展和深化雙多邊合作。

(3)充分發(fā)揮“一帶一路”應(yīng)急管理國際智庫的支撐作用，開展“小而美”務(wù)實合作。聚焦中亞地區(qū)安全生產(chǎn)具體實踐和重大理論需求，邀請中亞各國安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)＜壹尤搿耙粠б宦贰睉?yīng)急管理國際智庫，利用智庫平臺開展政府部門、企業(yè)、科研機構(gòu)等不同層面的前瞻性、戰(zhàn)略性議題研討，與各國安全監(jiān)管支撐機構(gòu)開展聯(lián)合研究及報告成果發(fā)布，為提升中亞國家礦山安全生產(chǎn)能力建設(shè)貢獻(xiàn)更多“中國智慧”和“中國方案”。持續(xù)推進(jìn)安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、安全風(fēng)險防控體系建設(shè)、重大災(zāi)害治理技術(shù)、安全生產(chǎn)基礎(chǔ)保障等重點領(lǐng)域的交流研討、培訓(xùn)觀摩、人員互訪、技術(shù)研發(fā)與裝備推廣等活動，逐步打造安全生產(chǎn)領(lǐng)域交流合作品牌項目。

3.4 優(yōu)先合作領(lǐng)域

在礦山安全生產(chǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先開展法律法規(guī)及技術(shù)裝備等領(lǐng)域的務(wù)實合作。為中亞國家提供礦山企業(yè)安全管理的先進(jìn)理念、能力建設(shè)政策法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及最佳實踐案例培訓(xùn)，分享“中國經(jīng)驗”，宣傳推介“中國成果”，協(xié)助中亞國家相關(guān)企業(yè)開展風(fēng)險分級管控和隱患排查治理體系建設(shè)；開展礦山安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)合作，搭建礦山安全生產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)業(yè)界交流平臺，開發(fā)礦山安全生產(chǎn)法制建設(shè)培訓(xùn)課程，建設(shè)礦山安全生產(chǎn)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，推動中國和中亞國家在礦山安全生產(chǎn)領(lǐng)域的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對接；加強開展礦山重大災(zāi)害防治技術(shù)合作，針對礦山安全領(lǐng)域多發(fā)頻發(fā)的重大災(zāi)害，如瓦斯爆炸、火災(zāi)、邊坡失穩(wěn)等，加強礦山企業(yè)、安全技術(shù)裝備企業(yè)、科研機構(gòu)等交流研討，分享交流災(zāi)害預(yù)防和治理技術(shù)，聯(lián)合研發(fā)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警裝備；篩選中國礦山技術(shù)裝備制造企業(yè)在智能化開采、智能監(jiān)控、災(zāi)害預(yù)防及人員安全保障方面的先進(jìn)技術(shù)裝備和產(chǎn)品，協(xié)助中亞國家進(jìn)行礦山智能化開發(fā)和智慧監(jiān)測監(jiān)控體系建設(shè)，促進(jìn)尾礦庫監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)信息共享。

在油氣安全生產(chǎn)領(lǐng)域，優(yōu)先開展石油、天然氣輸送管道運營安全論證，組織六國安全生產(chǎn)救援隊伍不定期開展聯(lián)合演練、實操培訓(xùn)及比武競賽，定期開展應(yīng)急救援聯(lián)合演練如跨境通道安全巡檢、油氣管道泄漏事故聯(lián)合應(yīng)急處置、事故應(yīng)急救援等。