論濕地保護領域中的預防性環(huán)境行政公益訴訟

陳秀萍 李志明

（河海大學法學院，江蘇 南京 211100）

近年來，國家高度重視濕地保護工作，在國家和省級層面共建立起97項濕地相關制度，初步形成了濕地保護法律制度體系（蔣衛(wèi)國等, 2023）。但這些制度未能實現(xiàn)“從后果控制到風險預防”的轉(zhuǎn)型（呂忠梅, 2019），與《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）所確立的“保護優(yōu)先，預防為主”基本原則并不相符。為實現(xiàn)濕地的全過程保護，在濕地可能遭受破壞或即將被破壞時進行預防性保護，國家應構(gòu)建預防性環(huán)境行政公益訴訟制度，使其與現(xiàn)行濕地保護制度共同構(gòu)成對濕地生態(tài)“有效且無漏洞”的保護體系。

1 以預防性環(huán)境行政公益訴訟進行濕地保護的必要性

根據(jù)行使權(quán)力的不同，可將濕地保護模式分為兩種，分別是行政規(guī)制及司法規(guī)制，其中，行政規(guī)制是濕地保護的主要模式，而司法規(guī)制則發(fā)揮監(jiān)督輔助作用。

1.1 以行政規(guī)制進行濕地保護的相對劣勢

《中華人民共和國濕地保護法》（以下簡稱《濕地保護法》）于2022年6月1日正式實施，標志著濕地治理進入了法治化新階段（王瑞卿等,2022）?！稘竦乇Ｗo法》明確了濕地定義，確立了由林業(yè)草原主管部門牽頭，其他相關部門配合的濕地保護工作機制。然而，以行政規(guī)制進行濕地保護較之于司法規(guī)制，具有“行政執(zhí)法人員的機會主義”“多元規(guī)制機構(gòu)的協(xié)調(diào)難題”“持續(xù)性的運行成本支出”等相對劣勢（張百靈, 2021）。例如，在最高檢2023年6月頒布的濕地保護公益訴訟典型案例“浙江省麗水市人民檢察院督促保護九龍國家濕地公園行政公益訴訟案”中（最高人民檢察院,2023a），林業(yè)草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村及水行政等濕地主管部門對于麗水市即將實施的可能破壞濕地鳥類棲息地的治理提升改造工程項目“不聞不問”。后經(jīng)群眾舉報，由麗水市人民檢察院通過預防性行政公益訴訟對這一工程予以制止，由此可見，僅憑行政規(guī)制手段難以實現(xiàn)對濕地生態(tài)的全面保護。

1.2 以預防性環(huán)境行政公益訴訟進行濕地保護的相對優(yōu)勢

相較于行政規(guī)制，預防性環(huán)境公益訴訟在濕地風險的規(guī)制上具有“管轄權(quán)配置相對清晰”“法官的機會主義相對較弱”的優(yōu)勢。在功能定位上，預防性環(huán)境行政公益訴訟是行政規(guī)制的補充，由檢察機關提起環(huán)境行政公益訴訟，有利于督促行政機關依法履職，實現(xiàn)濕地風險管控。

在行政訴訟內(nèi)部，預防性環(huán)境行政公益訴訟能夠彌補救濟性環(huán)境行政公益訴訟的不足，實現(xiàn)風險防范。救濟性環(huán)境行政公益訴訟強調(diào)“有損害才有救濟”，盡管已有學者對此提出批評，強調(diào)要重視環(huán)境公益訴訟司法救濟的預防性功能（唐塘,2019），但以損害結(jié)果為重心的訴訟模式仍是環(huán)境行政公益訴訟的主流模式。從最高人民檢察院頒布的兩批濕地保護典型案例來看，20起案例中僅有2例實現(xiàn)了預防性保護，其余18例皆在濕地生態(tài)遭受破壞以后才展開救濟（表1），可由此見事后救濟仍是濕地環(huán)境公益訴訟中的常態(tài)（最高人民檢察院,2023b, 2023c）。

表1 典型案例中環(huán)境公益訴訟的運用階段Table 1 The application stage of environmental public interest litigation in typical cases

環(huán)境行政公益訴訟之所以具有明顯的事后救濟特征與成熟規(guī)則有關，即環(huán)境行政公益訴訟的提起以行政行為成熟為前提。而預防性環(huán)境行政公益訴訟相較于救濟性環(huán)境行政公益訴訟的最大優(yōu)勢在于，其能在損害可能發(fā)生或即將發(fā)生時采取措施，從而防止損害結(jié)果的出現(xiàn)?？梢哉f，預防性環(huán)境公益訴訟一定程度上突破了成熟規(guī)則，能以更快捷、更靈活的手段實現(xiàn)對濕地生態(tài)的保護。

2 濕地保護預防性環(huán)境行政公益訴訟制度及其有效性

預防性環(huán)境行政公益訴訟是指檢察機關對于可能造成重大環(huán)境風險的行為，依法提起行政公益訴訟的制度。針對濕地保護主體、客體及程序的特殊性，預防性環(huán)境行政公益訴訟可通過檢察建議和環(huán)境行政公益訴訟兩種方式實現(xiàn)對濕地的有效保護。

2.1 濕地保護的特殊性

2.1.1 濕地保護主體的特殊性在于主體多元化《濕地保護法》第4條規(guī)定，濕地保護的主體是縣級以上地方人民政府，但人民政府本身是一個高度集合概念，其下涵蓋了多個部門。故《濕地保護法》第5條規(guī)定對濕地保護主體進行了明確，確立了由國務院林業(yè)草原部門主管，國務院自然資源、水行政、住房城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門相配合的綜合性濕地保護機制。由此可見，濕地保護主體多元化且依舊存在“九龍治水”的可能。

2.1.2 濕地保護客體的特殊性在于濕地一旦遭受破壞修復成本巨大濕地保護的客體即濕地，濕地保護的目標是維護濕地生態(tài)功能及生物多樣性，保障生態(tài)安全。濕地作為環(huán)境公益訴訟的保護客體，一旦遭受破壞，具有恢復成本高、難度大、生態(tài)功能恢復速度緩慢、針對濕地生境的損害不可逆的特征（戴適云, 2022）。

2.1.3 濕地保護程序的特殊性在于需多部門協(xié)調(diào)《濕地保護法》確立了由林業(yè)草原部門主管，其他部門相配合的濕地管理模式，但這一模式在本質(zhì)上仍屬于“多頭管理”。在行政層級上，林業(yè)草原部門與水行政、住房城鄉(xiāng)建設、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等行政主管部門平級，這意味著林業(yè)草原部門的建議對其它行政部門而言并不具備強制力。最終會導致濕地保護程序能否全方位啟動的關鍵在于當?shù)卣?，而非林業(yè)草原部門。政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機關，考慮的因素眾多，因而濕地保護能否作為當?shù)卣紤]的第一事項有待商榷。

2.2 預防性環(huán)境行政公益制度對濕地保護的價值

預防性環(huán)境行政公益訴訟在濕地領域具有保護濕地及監(jiān)督行政的雙重功效。在濕地保護領域，離不開行政執(zhí)法與公益訴訟關系的探討，從現(xiàn)有研究來看，學界普遍認為二者的關系密不可分。例如，有觀點認為“對政府行為進行約束與監(jiān)督是環(huán)境公益訴訟制度功能的首要方面” （陳海嵩, 2014），更有觀點直接指出“行政執(zhí)法在公益救濟方面的內(nèi)在缺陷是公益訴訟興起的根源” （鞏固, 2019）。就濕地保護而言，行政執(zhí)法高度依賴林業(yè)草原、水行政、住房城鄉(xiāng)建設等有關部門的執(zhí)法能力和意愿，考慮到“濕地問題”對地方政績影響較小，濕地修復周期長且需要較高投入，還有可能面臨技術、價值、利益等方面的爭議，執(zhí)法者往往“習慣性懶惰”、缺乏積極性。有鑒于此，應發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督職能，通過預防性環(huán)境行政公益訴訟督促林業(yè)草原等濕地主管部門積極履職，切實維護濕地生態(tài)。

當濕地生態(tài)遭受破壞以后再進行救濟、修復，無疑是“亡羊補牢”。換言之，損害行為終止或損害結(jié)果出現(xiàn)以后再進行相應的救濟，不僅會違背環(huán)境保護“保護優(yōu)先，預防為主”的基本原則，而且也會造成濕地生態(tài)公益的極大破壞，增加濕地保護和濕地生態(tài)治理恢復的成本。考慮到濕地生態(tài)修復難度大、時間長、成本高等特點，應盡量避免事后救濟，宜采用預防性措施，從源頭對濕地進行風險管控，防止?jié)竦厣鷳B(tài)遭遇破壞。

預防性環(huán)境行政公益訴訟通過獨特的訴前程序能夠督促行政機關履行職責、啟動濕地保護程序。行政公益訴訟的訴前程序要求檢察機關在提起行政公益訴訟前必須向相應的行政機關提出檢察建議，以督促其依法履職。在濕地保護領域，檢察機關通過檢察建議對濕地主管部門予以“警告”，能夠切實增強行政機關依法行政的主動性和積極性。換言之，檢察機關在濕地被破壞之前即可通過檢察建議的方式督促林業(yè)草原、水行政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等濕地主管部門積極履職，防止?jié)竦厣鷳B(tài)遭受破壞。行政機關收到檢察建議后仍不采取行動的，檢察機關可提起環(huán)境行政公益訴訟。

3 濕地保護預防性環(huán)境行政公益訴訟制度的構(gòu)建

通過預防性檢察環(huán)境行政公益訴訟能夠充分貫徹落實《濕地保護法》，增強各方主體的濕地保護意識，維護濕地生態(tài)環(huán)境，破解濕地保護領域行政機關多頭管轄、行政不作為的“歷史性頑疾”。具體而言，應通過立法或司法解釋，明確預防性環(huán)境行政公益訴訟的提起范圍、提出時機和訴訟程序。

3.1 濕地保護預防性環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍

在已有的預防性行政訴訟研究成果中，有不少學者提議要在我國建立預防性行政訴訟制度，但其建議往往限定了提起范圍，建議將少量的、可能損害公益的案件作為預防性行政訴訟的受案范圍（王春業(yè), 2018）。本文認為預防性環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍不需加以限制，因大量的濕地保護案件通過行政公益訴訟的訴前程序即可得到有效解決，并且檢察機關在環(huán)境公益訴訟中維護的是公共利益，并不涉及自身利益，無“濫訴”之可能。此外，在濕地環(huán)境被破壞之前就進行及時的保護，較傳統(tǒng)的事后救濟模式而言更具經(jīng)濟性。因此，濕地領域中的預防性環(huán)境行政公益訴訟的受案范圍應包括所有涉及濕地的案件，而無需再作限制。換言之，只要是涉及到濕地生態(tài)保護，都可通過預防性環(huán)境行政公益訴訟對其加以保護，以防行政規(guī)則的弊端。

3.2 濕地保護預防性環(huán)境行政公益訴訟的提出時機

預防性環(huán)境行政公益訴訟的提出時機，根據(jù)被訴行政行為類型，劃分為違法行政行為和不作為兩種情況。當行政機關做出可能會破壞濕地生態(tài)的違法行政行為時，檢察機關應立即啟動預防性環(huán)境行政公益訴訟，以制止即將到來的損害。例如，批次二案例9中（最高人民檢察院, 2023d），普洱市自然資源和規(guī)劃局違反《濕地保護法》第19條的規(guī)定，擅自將野鴨湖濕地（普洱五湖國家濕地公園的重要組成部分）規(guī)劃為建設用地，導致濕地生態(tài)即將遭受破壞。普洱市人民檢察院立即啟動預防性環(huán)境行政公益訴訟，向其發(fā)送檢察建議，督促其修改有關規(guī)劃。當針對濕地的損害行為可能或即將發(fā)生，而濕地行政主管部門仍未履行法定職責時，檢察機關也可提起預防性環(huán)境行政公益訴訟，以保護濕地生態(tài)。例如，批次二案例6中，麗水市擬實施治理提升改造工程項目，該項目涉及濕地紅線保護范圍，可能破壞濕地鳥類棲息地。麗水市林業(yè)草原部門在了解有關情況后并未采取積極行動予以制止，后經(jīng)麗水市人民檢察院提起環(huán)境行政公益訴訟，多方協(xié)商優(yōu)化工程方案，使得九龍國家濕地公園免于破壞。

3.3 濕地保護預防性環(huán)境行政公益訴訟的特別程序

3.3.1 訴前程序的特殊內(nèi)容預防性環(huán)境檢察公益訴訟形式上表現(xiàn)為“官告官”，但其實質(zhì)意義上并不是為了代替行政執(zhí)法，而是行使法律監(jiān)督機關的權(quán)力，督促行政主管部門積極履職以維護生態(tài)環(huán)境（李丹, 2023），故檢察機關在正式提起訴訟前必須向行政機關發(fā)送檢察建議。當行政機關不作為或存在違法行為，致使?jié)竦厣鷳B(tài)可能遭受破壞時，檢察機關可向法院申請禁止令，防止造成難以彌補的損害。

3.3.2 提起訴訟材料的特殊要求《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》）第22條第2款規(guī)定，檢察機關在起訴時應提交行政機關違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料。但在預防性環(huán)境行政公益訴訟中并不存在損害結(jié)果的直接證明，因而檢察機關可組織專家進行風險論證，相應的論證材料用以替代損害結(jié)果的直接證明。

3.3.3 舉證責任的特殊預防性環(huán)境行政公益訴訟尚處于探索階段，欠缺法律規(guī)定對其舉證責任予以明確（楊茹凱, 2023）。《檢察公益訴訟司法解釋》規(guī)定檢察機關在提起行政公益訴訟時應承擔較多的舉證責任，但這一規(guī)定在預防性環(huán)境行政公益訴訟領域并不適宜。理由在于，預防性環(huán)境行政公益訴訟針對的是“可能發(fā)生之事實”，而非已有損害結(jié)果之訴。故在預防性環(huán)境公益訴訟中，應減少檢察機關的舉證責任，將庭審重心集中在損害有無發(fā)生之可能的論證上。

3.4 通過立法或司法解釋將預防性環(huán)境行政公益訴訟納入濕地保護體系

預防性環(huán)境行政公益訴訟融入立法是環(huán)境保護由“事后救濟”轉(zhuǎn)向“事先預防”的必然之舉。從現(xiàn)有規(guī)定來看，《關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》第1章強調(diào)，要通過事前預防措施降低環(huán)境風險發(fā)生的可能性及損害程度，向預防環(huán)境損害轉(zhuǎn)變；《國家人權(quán)行動計劃(2021—2025年)》提出要探索預防性環(huán)境公益訴訟。由此可見，預防性環(huán)境行政公益訴訟受到了國家的高度重視。另有觀點認為，欲建立起預防性環(huán)境公益訴訟制度，需歷經(jīng)環(huán)境單行法立法、修改環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)及制定專門的環(huán)境公益訴訟法3個階段（吳凱杰, 2021）。其中，第一階段即是在環(huán)境單行法中先行建立預防性環(huán)境公益訴訟制度。因此，《濕地保護法》在未來的修法過程中，應加入預防性環(huán)境公益訴訟制度的有關條款，而《檢察公益訴訟司法解釋》也應隨之修改，降低環(huán)境行政公益訴訟的起訴門檻。二者共同搭建起預防性環(huán)境行政公益訴訟制度，最終實現(xiàn)對濕地生態(tài)的全過程保護。

4 結(jié)語

從環(huán)境污染防治到環(huán)境質(zhì)量管理，再到環(huán)境風險管控，是環(huán)境管理者從被動走向主動的必由之路（呂忠梅, 2019）。在濕地保護過程中，由檢察機關發(fā)起的預防性環(huán)境行政公益訴訟具備保護濕地及監(jiān)督林業(yè)草原等濕地行政主管部門的雙重功效，當針對濕地的損害尚未發(fā)生或即將發(fā)生時，可通過預防性環(huán)境行政公益訴訟，實現(xiàn)對濕地公益的風險管控。因此，應盡快搭建預防性環(huán)境行政公益訴訟制度，使之與現(xiàn)行濕地保護制度共同形成對濕地生態(tài)“有效且無漏洞”的保護。