政民互通：構(gòu)建政府和居民之間的雙向信息通道

鄭宇

1. 京東城市（北京）數(shù)字科技有限公司，北京 100176；2. 京東智能城市研究院，北京 100176；3. 西南交通大學計算機與人工智能學院，四川 成都 611756

0 引言

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個重大命題，并在十九屆五中全會為國家治理的提升指明方向、目標和路徑。黨的二十大報告進一步明確：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，給出了“暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”的具體要求和舉措。同時報告也強調(diào)了“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化，提高市域社會治理能力”，讓國家治理、市域治理、基層治理能夠有效銜接。2023年3月，國家成立中央社會工作部，統(tǒng)籌推進黨建引領(lǐng)基層治理和基層政權(quán)建設(shè)。國家一系列的戰(zhàn)略布局和重大舉措，充分體現(xiàn)了基層治理作為國家治理體系基石的重要性、必要性和緊迫性。

基層治理是國家治理體系的基石，是社會治理向城鄉(xiāng)社區(qū)的延伸，是健全共建共治共享的社會治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對提升國家治理能力、夯實國家安全、維護社會穩(wěn)定和提升居民幸福指數(shù)有極其重大的意義。要實現(xiàn)以上目標，當前的基層治理體系還需要克服不少困難，尤其是居民與政務（基層）部門之間的信息互通問題。由于政務基層部門（如街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村、市場監(jiān)督管理所和城管所等）的主要職責是管理和服務好轄區(qū)的居民（和企業(yè)），跟居民的溝通和互動成為基層工作者的日常主要工作。因此，實現(xiàn)政務基層部門和居民之間的信息暢通成為開展基層治理工作的必要條件，政民互通的質(zhì)量和效率將成為健全社會治理體系的保障[1]。

1 政民互通的現(xiàn)狀

如圖1所示，通過已有政務服務，當前居民有兩條通道可以跟政務部門產(chǎn)生連接、表達訴求和保障權(quán)益。

圖1 政務服務和已有信息通道現(xiàn)狀

第一條通道，如圖1右側(cè)所示，居民和企業(yè)可以通過標準電子政務服務提交請求，辦理電子證照、住房公積金、社保、稅務等業(yè)務。這些事務覆蓋居民的共性需求，具有普適性和標準的處置流程，并通過信息化系統(tǒng)實現(xiàn)了線上化辦理，服務的載體多見于城市App、政務官網(wǎng)等，服務辦理的及時性、精準度和數(shù)字化程度高。但由于需要定制化開發(fā)，該類標準電子政務服務建設(shè)成本高，只有針對全市居民的共性服務才值得建設(shè)，因此，此類服務種類較少，被使用頻次較低，遇到個性化問題時，需要依靠線下辦事大廳來解決，屆時服務效率將顯著降低。居民提交服務請求后，過程中無法獲得有效的反饋，政務部門也很難跟居民溝通互動。因此，此類服務更像是居民辦理個人事務的單項服務通道。

第二條通道，如圖1左側(cè)所示，針對一些臨時、非標準化的需求，居民可以通過12345熱線等渠道提交訴求。政務側(cè)依靠人工座席來接聽和記錄訴求，并根據(jù)居民的描述，將該事件分撥至相關(guān)部門處置。雖然該通道能應對居民的個性化訴求，但處置過程依賴人工座席的個人素質(zhì)和工作經(jīng)驗，事件流轉(zhuǎn)過程較長，處置效率較低，期間居民也無法獲得及時的反饋，更像是一個居民向政府反饋問題的單項通道，及時性、精準性和數(shù)字化程度較低。

如圖1中間紅色虛線箭頭所示，相關(guān)政務部門通過以上兩條通道收到居民的請求后，有很多事項需要下派到街道社區(qū)或業(yè)務處所等基層單位來具體執(zhí)行。然而，當前基層單位跟居民之間卻缺乏一條有效的信息通道。于是在事件處置和任務執(zhí)行過程中，基層工作者不得不敲門入戶、上門摸排，利用非常傳統(tǒng)的電子表格來收集信息、匯總報表，通過郵件或者微信等工具來傳遞信息，工作效率低、精準度低、可靠性弱，居民和基層工作者的體驗都不太好。

該現(xiàn)象的存在源于基層治理業(yè)務的特性，現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)很難滿足其需求[2-3]。如圖2所示，基層治理業(yè)務像是一個“種類繁多、短期高頻、處置各異”的脈沖式需求集合，通常具有以下三大特性。

圖2 基層治理業(yè)務特性

（1）種類繁多、分化細碎

隨著城市的不斷發(fā)展，大量新興基層治理工作不斷涌現(xiàn)（如快遞外賣管理、共享單車治理、社區(qū)養(yǎng)老幫扶等），已有治理工作不斷細分（從社區(qū)安全管理到細分的七小門店管理、從環(huán)境管理細分到垃圾分類等）。如果每一個細碎的服務都開發(fā)一個單獨的應用，建設(shè)和維護成本高，政府財政壓力過大。而且，應用入口繁多，居民使用起來體驗也不好。

（2）臨時突發(fā)、短期緊急

很多基層治理工作是伴隨著城市中的突發(fā)情況而來的，有較強的臨時突發(fā)性，如：由疫情防控帶來風險人員排查管控、轉(zhuǎn)運隔離等基層治理工作；由醫(yī)院失火而引發(fā)的公共場所安全排查工作；由防洪防汛帶來的緊急救援、物資分配等工作。由于任務緊急，這些基層治理工作要求在很短的時間內(nèi)完成，且事發(fā)突然，很難給基層部門預留提前準備的時間。即便政府愿意花錢建設(shè)信息化系統(tǒng)，也未必來得及開發(fā)。在突發(fā)情況處置過程中，基層工作者和居民都會大量重復該工作，且隨著政務部門對業(yè)務理解的加深，基層治理工作也在不斷演進、變化，從而引發(fā)對信息化系統(tǒng)的不斷修改，該過程嚴重依賴定制化開發(fā)，代價過高。當這些突發(fā)情況結(jié)束后，這些基層治理工作也不再是工作重心，使用頻率大大降低，形成了一個個脈沖式的短期高頻緊急需求。如果為每一個短期需求都建設(shè)一套系統(tǒng)，事后就會造成資源浪費。

（3）地域不同、處置各異

由于一個城市中區(qū)域特性差異較大，各地區(qū)開展的基層治理工作的種類和側(cè)重點有較大不同。例如有些地區(qū)房屋老舊，基礎(chǔ)設(shè)施大多暴露在戶外，對于水電氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的安全巡檢就成為基層治理工作中的重要組成部分。而在新建設(shè)的社區(qū)，這些問題幾乎不存在，安全監(jiān)測任務也由相應的企業(yè)承擔了。即使面對同一基層治理工作，由于各地區(qū)資源稟賦不同，采用的處置手段和處置流程也不盡相同。例如，為老人提供健康體檢服務，有些社區(qū)開發(fā)了線上小程序，通過登錄認證、預約報名等方式為老人提供服務，并能記錄老人過往的健康記錄；有些社區(qū)僅僅通過微信群來發(fā)送通知，用excel表格來記錄報名信息；有些社區(qū)則習慣于采用紙質(zhì)表單、定向上門投送的方式。在處置流程方面也有很大差異性，有些社區(qū)只要報名，都可參與，無須審核；有些社區(qū)需要基層工作者在線確認后，老人才具備體檢資格；更有些社區(qū)需要將名單提前發(fā)送到社區(qū)醫(yī)院，經(jīng)過醫(yī)院確認后方可接受老人的體檢申請。這些方法都有其合理性，應尊重基層單位的實際情況，不一定也很難采用統(tǒng)一的流程和機制，因此，很難通過建設(shè)一套共性信息系統(tǒng)來滿足各個社區(qū)的不同需求。

2 政民互通信息通道的必要性

當前，在政民互通方面，政務管理人員、基層工作者以及社區(qū)居民角度均存在諸多挑戰(zhàn)，同時社區(qū)缺乏統(tǒng)一數(shù)據(jù)底座，社區(qū)應用分散而且無法互通共享，導致基層治理工作難度加大。

第一，各部門多頭采集、居民反復填報，居民訴求上報入口分散、政府反饋較慢，體驗不佳、效率有待提高，降低了居民生活的幸福感以及參與城市治理的積極性。

第二，基層工作者業(yè)務繁雜、任務多、工作負擔重，缺少數(shù)據(jù)和信息化手段的支撐，向上、向下溝通成本高。首先，街道、社區(qū)等基層單位向上對接多個業(yè)務部門，經(jīng)常收到來自上級單位種類繁多、形態(tài)各異的業(yè)務需求，依靠會議協(xié)商、文件下發(fā)、口頭傳達、專班調(diào)度的手段實現(xiàn)上下級部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，完成后的結(jié)果依靠郵件（或微信群等）發(fā)送電子表格的方式上報，存在傳遞慢、責任不清、提示不及時等問題?；鶎庸ぷ髡吒霞壊块T都有各自的語言體系和個體偏好，不同任務也有各自的處理方式，存在大量一事一議的溝通和理解成本，缺乏標準化、自動化的任務協(xié)同體系。其次，基層工作者不掌握人、地、物等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，基層信息重度依賴人力收集、手工維護、個體管理，費時費力[4]。即便擁有部分數(shù)據(jù)，隨著人員在城市中的流動，數(shù)據(jù)缺乏更新的手段，數(shù)據(jù)有效性也會隨著時間的推移不斷衰減。此外，社區(qū)承接不同業(yè)務部門交辦的不同類型的任務，需要知曉居民不同維度的信息，涉及個人屬性、人-組織關(guān)系、多種人-人關(guān)系等[5]，這些信息相互交織、影響且不斷變化，遠遠超出了人工管理的能力上限，急需自動、智能的信息化工具來輔助基層工作者管好、用好數(shù)據(jù)，并確保信息的有效關(guān)聯(lián)和自動更新。最后，基層工作者與居民溝通不暢，長期依靠上門走訪、敲門入戶、手工錄入等方式來與居民溝通并采集數(shù)據(jù)，協(xié)同效率低、采集成本高，缺乏政民互通的信息通道。現(xiàn)有的信息化工具無法控制服務范圍、靈活配置服務內(nèi)容、設(shè)立統(tǒng)計指標，也無法將居民的零散信息有效關(guān)聯(lián)起來。

第三，政府各級管理者缺少感知基層治理態(tài)勢、掌控工作進度的手段，眾多系統(tǒng)建設(shè)導致財政投入大、建設(shè)周期長、后期管理負擔重。首先，當前的基層治理工作通常依靠自上而下的任務逐級下發(fā)和自下而上的結(jié)果逐級匯總的工作方式來實現(xiàn)，高層管理者要等到任務全部完成、數(shù)據(jù)匯總完畢后，才能查看結(jié)果，不利于及時了解態(tài)勢、掌控進度。其次，各級管理者經(jīng)常需要查看轄區(qū)內(nèi)各類實時統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并產(chǎn)生可視化報表，當前依靠人工統(tǒng)計、層層并表的方式來完成，代價高且數(shù)據(jù)容易出錯。再者，基層治理工作需要政府部門多級協(xié)同聯(lián)動且跟居民產(chǎn)生大量的互動，由于缺乏市-區(qū)-街-居-市民的五級聯(lián)動指揮體系，政府各層級之間配合缺乏抓手，基層工作者跟居民的溝通仍依靠敲門入戶、上門摸排、手工錄入等方式，基層治理工作開展效率低。最后，由于基層治理業(yè)務種類繁雜、臨時緊急、變化快、碎片化特性強，如都依靠政府投資建設(shè)，通過信息化項目來定制各類系統(tǒng)，將消耗巨大的人力、物力、財力，很難滿足緊急的需求，且后續(xù)難以維護和管理。

第四，缺乏統(tǒng)一、完善、準確的基層治理數(shù)據(jù)底數(shù)，缺少有效的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)和動態(tài)更新機制，缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)下沉，導致基層反復采集。首先，基層需要掌握人員、地理、基層組織和街道門店的基礎(chǔ)信息，這些數(shù)據(jù)在很大程度上存在缺失或不足。在地理層級方面，社區(qū)邊界模糊、歸屬管轄不清晰，小區(qū)、樓棟等地理數(shù)據(jù)在不斷變化，地址描述規(guī)則不一等現(xiàn)象普遍存在，容易導致基層治理應用的錯亂?；鶎咏M織人員流動性較大，崗位命名規(guī)范性不足，手工修復難度大，導致基層組織的通訊錄數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，容易出現(xiàn)權(quán)責不清的情況。

其次，上級部門擁有的數(shù)據(jù)很難下沉至基層單位。例如，在疫情防控、人口普查及相關(guān)業(yè)務開展過程中積累了大量可用于基層治理的數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)仍缺乏進一步清洗、融合、加工和長期運營[6]，無法有效形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資產(chǎn)以便進行規(guī)范使用，單純依靠手工數(shù)據(jù)治理來產(chǎn)生數(shù)據(jù)資產(chǎn)，也難以為繼。此外，由于缺乏安全管理體系（尤其是權(quán)限體系），數(shù)據(jù)安全和用數(shù)需求無法做到細顆粒的匹配，相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也缺乏下沉基層的途徑。

再者，數(shù)據(jù)更新困難，缺乏自動更新機制。城市外來人口多，居民也會在不同社區(qū)之間遷移，或在多個常駐地來回切換（如工作日和周末在不同的住所），導致社區(qū)人員流動性大，居委會不一定都知曉，流動人員也不一定會主動上報，導致人員數(shù)據(jù)更新不及時，過去辛辛苦苦收集的數(shù)據(jù)也很快失效。

3 政民互通信息通道的構(gòu)成

3.1 總體架構(gòu)

如圖3所示，政民信息通道由四部分組成：第一部分包含政務側(cè)工作人員入口和社區(qū)人員管理平臺；第二部分包括居民側(cè)入口（如微信小程序）和社區(qū)服務平臺；第三部分包含基層治理共性能力平臺；第四部分為數(shù)據(jù)底層。

圖3 政民互通信息通道的構(gòu)成

政務管理者和基層工作者從政務側(cè)入口進入，利用社區(qū)人員管理平臺配置各種服務通道和管理任務，管理社區(qū)居民、物件和組織，處理居民訴求，接受居民上報信息。居民通過微信側(cè)小程序（或城市App）入口進入，利用社區(qū)服務平臺使用服務、提報訴求、上傳數(shù)據(jù)、獲取反饋?；鶎又卫砉残云脚_包含政務側(cè)和居民側(cè)兩個平臺所需的共性能力，如地理層級、實體臺賬、任務體系、信息互通和權(quán)限體系。數(shù)據(jù)底層實現(xiàn)政民兩端信息的互通、實體間數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)和基層共性數(shù)據(jù)的沉淀。

3.2 功能模塊

圖4所示進一步展現(xiàn)了政民互通信息通道的功能模塊和業(yè)務架構(gòu)。

圖4 政民互通信息通道的功能模塊和業(yè)務架構(gòu)

3.2.1 政務側(cè)入口和管理平臺

政務側(cè)擁有移動端和電腦端兩個入口，可根據(jù)用戶使用場景和操作習慣適當選擇，具體包含首頁、臺賬、任務和互通四大板塊。首頁板塊提供來自臺賬、任務、互通和系統(tǒng)的重要提示（如臺賬人員更新、接收到新的任務、居民服務請求等），并提供社區(qū)信息查詢、地理層級管理等常用工具。臺賬、任務和互通三板塊提供對相應功能模塊的創(chuàng)建、瀏覽、管理、搜索和統(tǒng)計功能。

3.2.2 居民側(cè)入口和服務平臺

居民側(cè)入口可以放在微信小程序或者已經(jīng)建立的城市App，包括“服務、消息和我”的3個板塊。服務板塊提供政務部門配置開通的各類服務，也包含從已有基層治理系統(tǒng)接入的服務。不同地區(qū)可根據(jù)各自的需求和地域差異性開通不同的服務，不同屬地的居民進入服務入口后，所見內(nèi)容也不盡相同。消息板塊聚合來自政務端的通知、居民使用服務的反饋和系統(tǒng)的重要提示?！拔业摹卑鍓K可以查看居民個人、家庭成員和所屬組織信息，瀏覽其關(guān)聯(lián)的臺賬、參與的任務和使用的服務，以及修改個人設(shè)置等。

3.2.3 底層共性能力平臺

底層共性能力平臺包括地理層級、實體臺賬、任務體系、信息互通和權(quán)限體系五大原子能力。地理層級為政民互通信息通道，提供“省-市-區(qū)-街-居-小區(qū)-樓棟-單元門-門牌號”九級地理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和編碼、地址填報和解析服務。實體臺賬提供長效管理人、物、地、組織4類實體信息的工具。任務體系提供靈活可配置、跨部門、跨層級的協(xié)同任務體系，高效處置復雜多變且不斷演進的智能城市事物。信息互通幫助開通居民上報信息的服務通道，并構(gòu)建基層政務部門下發(fā)通知的渠道。權(quán)限體系根據(jù)用戶身份，實現(xiàn)政務工作者和居民對不同信息平臺功能、應用和數(shù)據(jù)的訪問控制。

（1）地理層級

地理層級是城市管理和服務的地理數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，起到規(guī)范數(shù)據(jù)、明確責任和輔助分析的作用。地理層級中包括行政區(qū)劃、地標性興趣點和道路3類節(jié)點。

● 規(guī)范地理數(shù)據(jù)：為城市中每個地點產(chǎn)生唯一的地點編碼；規(guī)范地址數(shù)據(jù)的產(chǎn)生，實現(xiàn)地址標準化錄入；規(guī)范社區(qū)、村等層級的地理邊界；實現(xiàn)地址填報高效、數(shù)據(jù)表達規(guī)范。

● 明確管轄責任：構(gòu)建地域之間歸屬關(guān)系，明確不同部門的轄區(qū)管理范圍，例如，通過層級管理工具將b小區(qū)添加到a社區(qū)層級下，b小區(qū)的管理責任即明確至a社區(qū)；確保地域邊界清晰、管轄責任明確。

● 輔助地域分析：為以地域為基礎(chǔ)的業(yè)務分析提供基礎(chǔ)能力，如地址解析、人員落位等；為各類政務服務提供按地理層級統(tǒng)計的基礎(chǔ)骨架，如核酸登記簿按照市區(qū)街居統(tǒng)計人員信息等。實現(xiàn)智能分析精準、數(shù)據(jù)統(tǒng)計靈活。

（2）實體臺賬

實體臺賬是長效管理人、地、物、組織的鮮活登記簿。

● 管理實體信息：提供人員臺賬、物件臺賬、組織臺賬、地理臺賬4類臺賬，實現(xiàn)對4類實體信息的精細化管理；按創(chuàng)建組織和實體類別兩個維度瀏覽臺賬實體；支持對臺賬內(nèi)容的搜索、編輯、統(tǒng)計等功能。

● 關(guān)聯(lián)多維信息：基于人、地、物、組織四者之間的關(guān)系，以某類實體為核心關(guān)聯(lián)多維度信息，如居民的居住地、隸屬組織、家人以及擁有車輛等信息，方便信息檢索和統(tǒng)計；基于人-人、人-地、人-組織等實體間關(guān)系，建立實體連接，方便跨實體的信息瀏覽。

● 動態(tài)更新數(shù)據(jù)：通過任務和互通服務，獲取新鮮信息，自動及時更新相關(guān)內(nèi)容。

（3）任務體系

任務體系是跨部門、跨層級、政民聯(lián)動的任務協(xié)同管理器。

● 政務部門協(xié)作：支持政務部門之間的跨部門、跨層級協(xié)作；各級隨時可以查閱完成率，發(fā)現(xiàn)問題和堵點，并掌握各個環(huán)節(jié)的執(zhí)行時間，評估各部門工作效率，明確責任；實現(xiàn)進度實時掌控、效能真實評價。

● 政民聯(lián)動協(xié)同：支持政府和居民之間的協(xié)同聯(lián)動，共同完成一個任務；通過身份認證、自動回填、程序校驗等方式確保數(shù)據(jù)質(zhì)量；支撐任務中包含的事項數(shù)量、地理層級和地域范圍、參與人員與組織的不斷擴展。

● 任務全程管理：實現(xiàn)對任務的創(chuàng)建、下派、執(zhí)行和匯總4個環(huán)節(jié)的全程管理和靈活配置[7]。通過采集頁面勾選生成和底層數(shù)表自動產(chǎn)生，實現(xiàn)任務的即時創(chuàng)建；通過任務的自動拆分、下派一鍵完成、無效批量退回，實現(xiàn)任務的自動分發(fā)；通過多人分布協(xié)同、居民并行填報、任務快速轉(zhuǎn)移、信息自動回填實現(xiàn)任務的快速執(zhí)行；通過實時統(tǒng)計、一鍵上報、自動匯總、隨時查閱等手段，實現(xiàn)任務的實時匯總。任務創(chuàng)建涉及的內(nèi)容和指標可靈活配置；任務下派涉及的人員和分發(fā)邏輯可靈活配置；任務執(zhí)行過程中涉及的責任轉(zhuǎn)換和信息共享規(guī)則可靈活配置；任務匯總的口徑和觀測指標可以靈活配置。

（4）信息互通

信息互通是高效開通居民上報信息和下發(fā)通知的服務通道。

● 居民服務通道：支持通道內(nèi)容的快速配置、服務范圍的自主選擇、部門協(xié)作的靈活設(shè)定，實現(xiàn)政府自主運營、各級靈活開通、設(shè)置全面可配、服務高度可控。同時，深度理解用戶填報的內(nèi)容，將零散的信息跟實體關(guān)聯(lián)，并建立起不同實體間的關(guān)系。

● 通知下發(fā)管道：基層工作者可以靈活編輯通知的形式和內(nèi)容，根據(jù)自己的權(quán)限，在九級地理層級中圈定通知下發(fā)的范圍，如具體針對某個小區(qū)或某個樓棟。之后，可以查閱居民是否已讀通知的統(tǒng)計信息，并對未讀取通知的用戶再次補發(fā)或通過其他方式提醒。

（5）權(quán)限體系

根據(jù)用戶身份，權(quán)限體系實現(xiàn)政務工作者和居民對不同信息平臺功能、應用和數(shù)據(jù)的訪問控制。

● 政務權(quán)限體系：通過基于角色和標簽的訪問控制手段，安全隔離政務用戶使用不同功能模塊、應用和數(shù)據(jù)的權(quán)限，避免數(shù)據(jù)泄露。根據(jù)政務工作者崗位調(diào)動帶來的用戶身份變化自動調(diào)整權(quán)限。權(quán)限無須按個人、按應用逐一配置，可快速查詢某個人、某個組織、某個應用、某類人群、某類應用、某類組織的權(quán)限及相關(guān)統(tǒng)計結(jié)果，實現(xiàn)權(quán)限的高效管理。支撐海量用戶、應用和功能，支撐標簽和角色的不斷豐富，確保權(quán)限的可擴展性。

● 居民權(quán)限體系：面向千萬級用戶、數(shù)萬個應用和上萬個地理層級節(jié)點，為不同屬地節(jié)點的居民提供范圍內(nèi)可見的服務。

3.2.4 數(shù)據(jù)底層

數(shù)據(jù)底層包括城市知識體系、數(shù)字化控件和建設(shè)的數(shù)據(jù)庫表?；诔鞘兄R體系工具來創(chuàng)建標準數(shù)據(jù)庫表、管理底層數(shù)據(jù)要素。利用數(shù)字化控件實現(xiàn)城市業(yè)務與城市知識體系的連接和智能轉(zhuǎn)化，讓用戶輸入的信息自動轉(zhuǎn)變?yōu)闃藴实臄?shù)據(jù)要素，并相互關(guān)聯(lián)和組織起來。

（1）城市知識體系

通過對大量智慧城市業(yè)務進行解構(gòu)、抽象與提煉，構(gòu)建了城市知識體系，為知識的內(nèi)容、表達、產(chǎn)生和應用提供框架和標準，可作為數(shù)據(jù)治理標準、數(shù)據(jù)流通規(guī)范，以及基于知識的智慧城市應用框架[8]。面向電子政務服務和結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù),定義了城市知識體系的內(nèi)容，包括人、地、事、物、組織五大類實體，以及25種同類實體間關(guān)系、51種實體間相互關(guān)系、680余種實體屬性和關(guān)系屬性。利用這5類實體及其之間的關(guān)系,向上靈活組合搭建不同政務應用,向下產(chǎn)生標準結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)資源體系,避免繁重的數(shù)據(jù)治理。同時，構(gòu)建城市知識體系工具，實現(xiàn)對城市知識體系內(nèi)容的創(chuàng)建、修訂和版本維護，幫助研發(fā)人員快速構(gòu)建底層結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)表，自動建立表字段與知識體系內(nèi)容的映射，并關(guān)聯(lián)不同庫表間的血緣關(guān)系。

（2）數(shù)字化控件

數(shù)字化控件是政府業(yè)務和城市知識體系的智能轉(zhuǎn)換器，嵌入實體臺賬、任務體系和信息通道中，讓用戶通過可視化控件及拖拉曳的方式，在業(yè)務中搭建需要采集的信息表單，鏈接用戶輸入的信息和城市知識體系，讓底層數(shù)據(jù)在產(chǎn)生之日就變得標準且相互可以理解，避免滯后、煩瑣的數(shù)據(jù)治理過程。居民在不同應用中，通過數(shù)字化控件輸入的數(shù)據(jù)，可以基于實體相互連接，形成城市級別的知識圖譜。基于以上原子能力，基層工作者可以自主創(chuàng)建臺賬、任務和互通服務，利用數(shù)字化控件靈活配置其中的信息內(nèi)容，滿足差異化需求，避免定制化開發(fā)。配置好的應用可以即刻上線，解決緊急突發(fā)問題。通過任務和互通模塊，不斷在應用場景中從用戶側(cè)獲取新信息，并利用臺賬模塊，不斷沉淀、關(guān)聯(lián)和更新實體數(shù)據(jù)，解決了數(shù)據(jù)的共享和更新問題。城市知識體系和數(shù)字化控件實現(xiàn)了數(shù)據(jù)和應用的分離，讓數(shù)據(jù)要素可以自動產(chǎn)生和更新，讓不同的數(shù)據(jù)要素可以自動關(guān)聯(lián)，為實現(xiàn)數(shù)據(jù)的要素化[9]打下了基礎(chǔ)。

3.3 管理服務

政府的五大職能在面向城市這一地域空間時的核心內(nèi)容可概括為“管理和服務城市的居民和企業(yè)”，確保其安全、穩(wěn)定和發(fā)展。這句話中有“城市”“管理”“服務”“居民”和“企業(yè)”5個關(guān)鍵詞，政務工作正是圍繞著這5個關(guān)鍵詞的連接和組合來開展的（這里的“企業(yè)”是一個非政府機構(gòu)的廣義代名詞）。如果政民互通的架構(gòu)和功能模塊能用數(shù)字化的方式承載這些關(guān)鍵詞,并實現(xiàn)它們之間的有機連接，則相關(guān)的業(yè)務需求均可滿足。

圖5所示展現(xiàn)了政民互通的功能模塊對城市中政務工作的數(shù)字化支撐方式。

圖5 政民互通功能模塊對政務工作的支撐

首先，“城市”可以用通過“省-市-區(qū)-街-居-小區(qū)-樓棟-單元門-門牌號”九級地理層級來實現(xiàn)數(shù)字化表達，如圖5中的綠色樹形圖所示。這個層級中的節(jié)點既有街道、社區(qū)這類行政區(qū)劃，也有小區(qū)、大廈、公園等地標性興趣點，還有路段、街道等道路。這些信息不僅需要用數(shù)字化形式建模，還需能跟隨物理世界的變化而不斷自動更新迭代，才能實現(xiàn)對城市的數(shù)字化。

開展“管理”工作的主體是政府，因此，要實現(xiàn)管理的數(shù)字化，首先就需要實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和人員的數(shù)字化。如圖5中紅色樹形圖所示，政府的數(shù)字通訊錄很好地體現(xiàn)了政務部門之間的關(guān)系和層級、工作人員跟部門之間的隸屬關(guān)系，同時也精準地刻畫了人員的崗位和職級以及基本信息。由于組織和人員同樣存在變化，尤其是政務工作人員的調(diào)動和升遷是常態(tài)，這個數(shù)字通訊錄也需要有效的方式來動態(tài)更新其內(nèi)容。

“企業(yè)”這個關(guān)鍵詞是除政府外所有其他機構(gòu)的代名詞，涵蓋了學校、醫(yī)院等事業(yè)單位、社會團體和學術(shù)組織、各類公司和經(jīng)營性單位等。如圖5藍色樹形圖所示，這些“企業(yè)”實行自主經(jīng)營和內(nèi)部管理（由藍色實線箭頭表示），同時接受行業(yè)對應政府部門的指導和監(jiān)管，形成組織之間的（屬業(yè)）管理關(guān)系（由一條紅色的虛線箭頭表示）。同時，一個“企業(yè)”坐落在某個地域，跟左側(cè)的地理層級中的對應節(jié)點形成地-組織承載關(guān)系，政府部門跟這個地域有組織和地的管轄關(guān)系，因此會進一步形成政府部門跟“企業(yè)”之間的屬地管理關(guān)系。這兩種管理關(guān)系可通過組織臺賬來實現(xiàn)數(shù)字化表達。

“居民”指居住在城市中的所有人員，即可能是某個組織的員工，也可能不屬于任何單位，如學前兒童和退休老人。一方面，他們居住在城市中的某個地域（如社區(qū)），該地域可表示為地理層級中的某個節(jié)點，形成一種人和地的常駐關(guān)系（如黃色箭頭所示）。同時，按照行政區(qū)劃，該地域應歸某個政府組織管理（如對應的社區(qū)居委會）。居委會跟社區(qū)之間的關(guān)系為組織和地區(qū)的管轄關(guān)系。基于人-地常駐關(guān)系以及組織-地的管轄關(guān)系，居委會就會對居住在該地的居民進行屬地管理，即便居民并不是隸屬于居委會的員工。當居民因為搬遷等原因離開了這個社區(qū)，原居委會將不再擁有對該居民的屬地管理權(quán)限。居民進駐的新地域?qū)墓茌牻M織將繼續(xù)對該居民開展屬地管理。這種屬地管理關(guān)系本質(zhì)上是一種人-地-組織三者關(guān)系，其數(shù)字化表達可以通過政民互通中的人員臺賬來實現(xiàn)，并通過政府基層工作者日常的管理和服務工作來更新其內(nèi)容。

另外，居民也可能是隸屬于某個“企業(yè)”的員工，跟對應的機構(gòu)形成人-組織隸屬關(guān)系（如圖5中向右側(cè)的黃色箭頭所示）。同時，“企業(yè)”會落到一個具體的地上，進一步明確了員工的工作地點。因此，最終還是人-地-組織的三者關(guān)系，這個關(guān)系的數(shù)字化表達也可以通過人員臺賬來實現(xiàn)。

因此，居民的生活在社區(qū)等地域，接受政府的屬地管理，通過（屬地）人員臺賬來實現(xiàn)其數(shù)字化表達。居民工作在“企業(yè)”，接受“企業(yè)”的直屬管理，通過（組織）人員臺賬來實現(xiàn)其數(shù)字化表達。對居民的屬地管理和直屬管理關(guān)系都是通過人-地-組織三者關(guān)系構(gòu)成的，通過政民通道的人員臺賬進行承載，將“城市”“居民”“企業(yè)”和“管理”這些關(guān)鍵詞有機連接到一起?！捌髽I(yè)”同樣也要根據(jù)其所在地域和從事行業(yè)分別接受政府部門的屬地和屬業(yè)管理，這些管理關(guān)系可通過組織臺賬表達。

對于“管理”這個關(guān)鍵詞，概括而言，數(shù)字化通訊錄實現(xiàn)了管理實施主體的數(shù)字化表達；人員臺賬和組織臺賬分別實現(xiàn)了政府對“居民”和“企業(yè)”的管理關(guān)系以及被管理主體的數(shù)字化表達；具體的管理動作可通過政民互通的任務體系承載，讓管理主體的管理動作可以根據(jù)管理關(guān)系自上而下下達至被管理主體，管理實施主體（如政府部門）和被管理主體（如企業(yè)）內(nèi)部也可以依據(jù)隸屬和管轄關(guān)系相互協(xié)同，一起完成任務。

除了管理外，政府還有很重要的一個職責是“服務”居民和企業(yè)，具體的服務由隸屬于政府部門的工作人員向具體的居民或企業(yè)提供，如圖5中的紫色虛線箭頭所示。即人-組織隸屬關(guān)系加上人-人服務關(guān)系組合表達政府對“居民”的服務關(guān)系；人-組織隸屬關(guān)系加上人-組織服務關(guān)系組合表達政府對“企業(yè)”的服務關(guān)系。

對于“服務”這個關(guān)鍵詞，概括而言，數(shù)字通訊錄實現(xiàn)了服務提供主體的數(shù)字化表達；人員臺賬和組織臺賬分別實現(xiàn)了政府對“居民”和“企業(yè)”的服務關(guān)系以及服務發(fā)起主體的數(shù)字化表達；具體的“服務”動作由政民互通的信息通道模塊承載，服務發(fā)起主體（“居民”和“企業(yè)”）可根據(jù)服務關(guān)系，通過信息通道自下而上將服務請求提交至服務提供主體，服務提供主體（如政府部門）內(nèi)部也可以依據(jù)隸屬和管轄關(guān)系相互協(xié)同、提供服務。

為了管理和服務好“居民”和“企業(yè)”，城市中會設(shè)置很多物件（如井蓋、燈桿、無線基站、傳感器等）。這些物件通常落在某個具體的地點，歸屬于某個組織（如政府或企業(yè)），并由該組織內(nèi)的員工來安裝和維護。這些設(shè)備之間也可能會相互連接，以提供更好的服務。這里涉及物-地-人-組織四者關(guān)系，可以利用政民互通的物件臺賬來實現(xiàn)數(shù)字化表達。對物件的安裝、維護和排查等管理動作，可以通過政民互通中的任務體系來完成。

圖5也解釋了一個現(xiàn)象，很多年輕人感覺自己跟社區(qū)居委會的聯(lián)絡并不是那么緊密，也很少去找政府辦理個人事務。其本質(zhì)原因是，隨著年齡的增長，人生的重心在生活和工作空間切換，使得接受管理和服務的渠道發(fā)生變化。

在人剛出生時，因為還未隸屬任何組織，所有的社會服務和管理（如出生證明、上戶口、疫苗接種等）都是根據(jù)屬地管理關(guān)系，由相應的政府部門來負責的。隨著年齡的增長，人會進入學校開始學習，一部分服務和管理職責由學校等機構(gòu)分擔（如體檢、疫苗接種、文化培養(yǎng)等），但社區(qū)仍然承擔著一部分管理和服務職責（如兒童關(guān)懷、生活保障和社會救助等）。當人成年后，如果進入工作單位，則相應的“企業(yè)”會承擔大部分的管理和服務職責（如納稅、公積金、參與社會公益活動、人才培育、獎勵評定等），居民通過“企業(yè)”跟政府間接發(fā)生關(guān)系，政府通過“企業(yè)”來實現(xiàn)對其員工的管理和服務。由于很多工作由“企業(yè)”中的專職人員代勞（如財、稅、法和人力資源等），員工跟政府產(chǎn)生聯(lián)系的感知變?nèi)酰虼吮惝a(chǎn)生了前面提出的印象。如果失業(yè)，或者增長到退休年齡，居民將不再跟“企業(yè)”有隸屬關(guān)系，大部分的管理和服務職責又回到了屬地邏輯，由相應的政府部門負責。因此，小孩和老人跟社區(qū)居委會的關(guān)系很緊密，也是政府組織服務和管理的主要對象，而中間年齡段（尤其是有工作）的人，大部分時間不在社區(qū)，通過“企業(yè)”接受來自政府的管理和服務，跟政府直接連接的感知較弱。

4 價值和社會效益

政民互通信息通道建設(shè)可切實提升各級政府領(lǐng)導、基層工作者管理和服務效率，提高社區(qū)居民幸福感和參與社區(qū)治理積極性，為基層治理業(yè)務帶來巨大的社會價值。

（1）對于各級管理者，能夠快速掌握基層治理態(tài)勢及各項工作實時進度，方便領(lǐng)導統(tǒng)籌決策，避免重復財政投入。

方便各級管理者查看和調(diào)取轄區(qū)內(nèi)各類實時統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自動、準確生成可視化報表，而不再需要以往層層報表、人工統(tǒng)計，也無須等待任務完全執(zhí)行完畢，大大提升了領(lǐng)導決策效率。基于政府側(cè)的協(xié)同辦公體系延展政民互通通道，建立市-區(qū)-街道-社區(qū)-市民五級指揮鏈路，在協(xié)同過程中，及時掌握各部門動向、各環(huán)節(jié)進程，既可觀全局、看統(tǒng)計，也能把細節(jié)、究個例，并在關(guān)鍵時刻直接聯(lián)動一線社區(qū)工作者，大大提升政府各層級之間以及政民配合效率?；谖宕蠛诵哪芰?，通過靈活配置、自由組合的方式滿足各地、各類業(yè)務場景的差異化需求，避免重復建設(shè)，節(jié)省財政開銷。

（2）對于基層工作者，能夠滿足其政民應用快速搭建、社區(qū)居民數(shù)據(jù)自動更新、基層統(tǒng)計數(shù)據(jù)智能匯總、基層工作量化督辦的需要，減少向上、向下溝通成本。

通過自由組合五大核心能力，社區(qū)工作者可靈活配置各類政民互通應用，快速完成上級交辦的任務，滿足居民臨時、緊急、多變的需求，避免周期長、投入大的定制化開發(fā)，實現(xiàn)業(yè)務系統(tǒng)快速輕量級構(gòu)建和服務的可持續(xù)迭代，并減少后期維護多個系統(tǒng)的成本。在任務執(zhí)行和服務提供過程中，提供任務下派進度、事件完成情況、服務等待時長等全流程數(shù)字化指標，助力各級工作者感知態(tài)勢、掌握進度、發(fā)掘堵點，及時督辦工作、解決問題。

通過權(quán)限體系，將各級、各部門數(shù)據(jù)安全合理下沉至社區(qū)，賦能基層工作。市區(qū)街居不同層級的政府工作人員可按照權(quán)限和需求，實時訪問不同顆粒度的信息。通過數(shù)字化控件和城市知識體系，精準識別用戶輸入的信息，建立基于實體的信息關(guān)聯(lián)，產(chǎn)生標準的數(shù)據(jù)要素體系，避免重復繁重的數(shù)據(jù)治理工作。通過任務和服務通道等手段，不斷組織和發(fā)掘信息更新，并向基層工作者自動、及時推薦更新內(nèi)容，確保數(shù)據(jù)的鮮活，解決之前通過手工維護無法確保數(shù)據(jù)新鮮有效的頑疾。任務和服務完成后，系統(tǒng)自動、智能匯總各級數(shù)據(jù)，不需要層層上報和合并報表，做到多級共享、高效協(xié)同。

上級任務通過標準的、數(shù)字化的任務體系高效下發(fā)，任務下派鏈路、拆分規(guī)則、執(zhí)行內(nèi)容、統(tǒng)計指標和相關(guān)責任人等自動生成，減輕了政府上下級部門之間冗長煩瑣、一事一例、細致入微的溝通。在任務執(zhí)行過程中，信息的傳遞更加及時、責任更加明確、進程更加清晰，減少了反復詢問和匯報的開銷。

居民側(cè)通過服務通道和任務參與到城市治理中，利用數(shù)據(jù)底層跟基層工作者建立聯(lián)系，高效提報個人訴求、及時獲得反饋，基層工作者可以合理規(guī)劃時間、批量處置事件，既滿足了居民解決問題的急切訴求，也減輕了基層工作者通過即時消息或電話等方式逐個答復居民的工作壓力，避免低效的時間消耗，實現(xiàn)通而不擾。

（3）對于社區(qū)居民，能夠滿足其個人訴求的高效解決、處理進度實時反饋、信息便捷安全提報、社區(qū)公開信息及便民服務快速獲取等需要，提升居民參與城市治理的積極性和生活幸福指數(shù)。

居民可在統(tǒng)一的服務入口，快速找到各部門開設(shè)的專項服務通道，并通過一次登錄訪問不同服務。利用專項服務通道，居民可直接向相關(guān)責任部門發(fā)起請求，避免政府部門之間的長鏈下派和流轉(zhuǎn)過程，高效解決個人問題。同時，可以實時查看政府處理進度，獲取及時反饋，提升居民參與社區(qū)治理的意愿度。在居民填報信息的過程中，基于城市知識體系和數(shù)字化控件，實現(xiàn)不同場景下個人分散信息的自動關(guān)聯(lián)和自動回填，實現(xiàn)信息一次填報，多次使用，快捷錄入，增強用戶體驗感。通過掌上服務站等功能，居民能夠快速了解社區(qū)動態(tài)和通知公告，并能方便快捷地獲取各類服務，提升居民生活幸福感。

5 結(jié)束語

政民互通信息通道有助于暢通和規(guī)范群眾訴求表達、保障居民權(quán)益，是基層治理的重要數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施。政民互通基于靈活配置、自由組合的方式來快速搭建各類基層治理應用，滿足基層繁雜多變、突發(fā)緊急的業(yè)務需求，縮短開發(fā)周期，降低政府的財政投入和維護成本。同時，政民互通采用以數(shù)據(jù)為中心的技術(shù)體系，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)與應用分離，有利于數(shù)據(jù)資源體系的形成和數(shù)據(jù)的要素化，不僅減少了信息的重復填報和收集，也可推動數(shù)據(jù)在更大范圍的流通和共享。該通道已經(jīng)在北京、大同等城市開展試點工作，取得了初步成效，將為健全共建共治共享的社會治理體系和數(shù)字中國戰(zhàn)略的落地貢獻力量。