柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度變遷及其影響

摘要：近代以來，柬埔寨的土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了從建立、廢除、改革到發(fā)展的復(fù)雜演變。與西方現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)學(xué)派以“經(jīng)濟(jì)效率”為基點(diǎn)進(jìn)行的制度變遷研究有所不同，政治力量的變化是柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的主要?jiǎng)恿?，而產(chǎn)權(quán)制度變遷對(duì)柬埔寨政治秩序、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和社會(huì)發(fā)展等方面又會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。殖民統(tǒng)治時(shí)期（1863—1953年），法國(guó)殖民者在柬埔寨引入了私有產(chǎn)權(quán)概念，將土地資源從封建關(guān)系中釋放出來，重構(gòu)了權(quán)力關(guān)系，孕育了資本主義生產(chǎn)關(guān)系的萌芽。獨(dú)立后的政權(quán)更迭時(shí)期（1953—1993年），柬埔寨土地制度頻繁變動(dòng)，不但殖民時(shí)期的遺留問題未能有效解決，反而加劇了社會(huì)矛盾。相對(duì)穩(wěn)定時(shí)期（1993年至今），柬埔寨開始實(shí)施以發(fā)展為導(dǎo)向的漸進(jìn)式土地改革，旨在鞏固政權(quán)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定。在土地改革的過程中，柬埔寨面臨著歷史遺留問題、不健全的制度安排、庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和國(guó)內(nèi)外利益的角力等多重挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)改革所帶來的挑戰(zhàn)，提升國(guó)家治理水平，柬埔寨政府通過調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略、完善法律制度和優(yōu)化行政措施，推動(dòng)土地改革的進(jìn)程。作為發(fā)展中國(guó)家，柬埔寨長(zhǎng)期受到殖民統(tǒng)治的影響，缺乏自主現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和動(dòng)力，土地在其國(guó)家發(fā)展中始終扮演著關(guān)鍵角色。提升土地制度的設(shè)計(jì)合理性，確保公平的土地利益分配，緩解日益加劇的人地矛盾，是柬埔寨實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。

關(guān)鍵字：柬埔寨土地；土地產(chǎn)權(quán)制度；制度變遷；土地改革

收稿日期：2024—08—08

作者簡(jiǎn)介：郭介末（1992—），中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生，主要研究領(lǐng)域：國(guó)際發(fā)展政策與治理、東南亞區(qū)域研究。

土地產(chǎn)權(quán)制度，作為構(gòu)成社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和上層建筑的基石，是組成國(guó)家基本制度和治理體系的關(guān)鍵要素。在1863年之前，柬埔寨所有土地歸屬國(guó)王，人民可以根據(jù)傳統(tǒng)占有和使用土地。隨著法國(guó)殖民統(tǒng)治的擴(kuò)張，柬埔寨于1884年引入土地產(chǎn)權(quán)制度，觸發(fā)了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻轉(zhuǎn)型。1975年，民主柬埔寨奪取政權(quán)后，全面廢除私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，直到1989年土地所有權(quán)才得以恢復(fù)，并開啟了復(fù)雜漫長(zhǎng)的土地改革歷程。對(duì)于柬埔寨這樣一個(gè)曾長(zhǎng)時(shí)間受殖民統(tǒng)治、現(xiàn)代化進(jìn)程緩慢的發(fā)展中國(guó)家而言，土地的重要意義不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面上，也反映在國(guó)家發(fā)展的多個(gè)維度上。因此，對(duì)柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度的演變進(jìn)行系統(tǒng)性梳理，并深入分析其對(duì)國(guó)家發(fā)展的影響，不僅有助于深化對(duì)柬埔寨歷史和現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)，也可為理解其未來的政策制定和社會(huì)發(fā)展提供參考。

西方現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)學(xué)派認(rèn)為，制度變遷是對(duì)構(gòu)成制度框架的規(guī)則、準(zhǔn)則和實(shí)施組合的邊際調(diào)整，引起產(chǎn)權(quán)制度變遷的根本動(dòng)力是相對(duì)價(jià)格的變化和追求制度創(chuàng)新的收益。在這一理論框架下，效率的提升被視為制度變遷的驅(qū)動(dòng)力，通過成本—收益分析，他們認(rèn)為高效的產(chǎn)權(quán)制度變革，將帶來區(qū)別于舊制度所能產(chǎn)生的利潤(rùn)。一個(gè)交織緊密的群體傾向于通過習(xí)慣或法律，創(chuàng)造一個(gè)成本最小化并且足以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)、需求以及其他一些經(jīng)濟(jì)條件變化的土地制度。然而，柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的根本動(dòng)力兼具現(xiàn)實(shí)利益性和階級(jí)傾向性，政治體制的差異和利益結(jié)構(gòu)中不同階級(jí)力量的博弈是推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的主要?jiǎng)恿?。制度的效率和效能并不總是引起土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的主要因素，土地制度的演進(jìn)有賴于各種力量的博弈與均衡?？v觀柬埔寨歷史發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，政權(quán)的更迭、政黨之間的斗爭(zhēng)以及保護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益等政治因素，是土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的主要?jiǎng)恿ΑＭ瑫r(shí)，這些制度變遷所產(chǎn)生的影響不僅限于政治領(lǐng)域，還會(huì)擴(kuò)展至更廣泛的社會(huì)層面，并產(chǎn)生持久的效應(yīng)。

柬埔寨不同時(shí)期的土地制度變遷問題受到了中國(guó)學(xué)者的關(guān)注。關(guān)于法屬時(shí)期柬埔寨土地制度的研究，陳顯泗、朱昌利、周中堅(jiān)、梁志明等資深東南亞研究專家進(jìn)行過深入探討，但研究時(shí)間較早，主要作為歷史資料參考。當(dāng)代柬埔寨土地問題的研究多集中于國(guó)別概況，如列國(guó)志系列和“一帶一路”國(guó)別概況系列，這些研究通常只是對(duì)國(guó)土資源和投資等議題進(jìn)行概述性說明。有學(xué)者研究了較為具體的問題，比如通過對(duì)柬埔寨農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的研究，為“一帶一路”倡議下的走出去戰(zhàn)略提供參考。探討柬埔寨土地兼并引發(fā)的投資風(fēng)險(xiǎn)，以及關(guān)于柬埔寨社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)土地等自然資源的影響等問題。本文將1863年作為研究起點(diǎn)，是由于法國(guó)殖民力量的介入，使柬埔寨的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，從而開啟了與封建王朝時(shí)期截然不同的發(fā)展路徑。圍繞時(shí)間主線，可將柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度變遷劃分為三個(gè)階段：1863年至1953年的法國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期、1953年至1993年政權(quán)更迭頻繁的動(dòng)蕩時(shí)期、1993年至21世紀(jì)初的柬埔寨王國(guó)相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展時(shí)期。本文通過梳理各個(gè)階段土地政策的主要變化，進(jìn)而分析制度變遷的主要原因以及制度變遷對(duì)柬埔寨各時(shí)期發(fā)展的影響。

一、1863年至1953年：王權(quán)的衰弱 產(chǎn)權(quán)的引入

從1863年被法國(guó)殖民統(tǒng)治到1953年柬埔寨獨(dú)立的90年間，殖民力量推動(dòng)了柬埔寨土地制度的變革，柬埔寨的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生了巨大變化。這期間土地產(chǎn)權(quán)制度變革的顯著特征是土地資源從國(guó)王的絕對(duì)所有制中釋放出來，以及私有產(chǎn)權(quán)制度的引入。

（一）柬埔寨獨(dú)立前的土地產(chǎn)權(quán)制度

19世紀(jì)中葉，面對(duì)泰國(guó)和越南的領(lǐng)土擴(kuò)張威脅，柬埔寨為了維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，被迫尋求外來力量的保護(hù)。1864年，柬埔寨與法國(guó)簽訂了《法柬?xiàng)l約》，正式成為印度支那半島上第一個(gè)接受法國(guó)“保護(hù)”的國(guó)家。柬埔寨豐富的自然資源為法國(guó)的殖民地經(jīng)濟(jì)提供了開發(fā)潛力，然而，柬埔寨傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，特別是以國(guó)王為核心的土地所有權(quán)制度，限制了殖民者對(duì)土地資源的控制和開發(fā)。為了在柬埔寨獲得經(jīng)濟(jì)利益并確保其合法性與便利性，法國(guó)殖民者迫切需要將土地產(chǎn)權(quán)制度的改革作為其統(tǒng)治策略的重要部分，以便打破傳統(tǒng)的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的有效控制和利用，為法國(guó)在柬埔寨的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)鋪平道路。

1884年，柬埔寨國(guó)王諾羅敦在法國(guó)殖民政府的壓力下，簽署了一系列全面改革的政策文件，將行政、司法和商業(yè)等關(guān)鍵權(quán)力轉(zhuǎn)讓給殖民政府，這標(biāo)志著法國(guó)對(duì)柬埔寨的殖民統(tǒng)治進(jìn)入了新階段。同年，殖民政府頒布了具有里程碑意義的《土地法》，該法律的核心是土地私有化。相關(guān)條約明確指出：“由法國(guó)和柬埔寨王國(guó)共同建立一個(gè)柬埔寨土地所有權(quán)制度”，并宣稱“柬埔寨土地至今為止為國(guó)王所有，但現(xiàn)在開始為國(guó)家所有”，其中“國(guó)家”實(shí)際上指的是法國(guó)殖民政府。在法國(guó)“保護(hù)”之前，柬埔寨的土地制度規(guī)定土地歸國(guó)王所有，且不得買賣。土地不僅是財(cái)富的象征，也是社會(huì)地位的標(biāo)志，國(guó)王通過分配土地來鞏固其權(quán)威。然而，隨著土地私有化的推進(jìn)，殖民政府打破了這一傳統(tǒng)束縛，為殖民者和法國(guó)殖民政府在柬埔寨合法獲取土地資源創(chuàng)造了條件，提供了法律保障。

1887年，法國(guó)政府下令將越南東京、安南和交趾支那3個(gè)地區(qū)與柬埔寨一同組成法屬印度支那聯(lián)邦，1899年老撾被并入，確立了法國(guó)對(duì)印度支那地區(qū)的完全殖民統(tǒng)治。原本法國(guó)在越南試行的租讓地制度被推廣至柬埔寨和老撾，該制度規(guī)定，欲獲得土地者，需向政府申請(qǐng)，經(jīng)過審查批準(zhǔn)，以有償或無償名義，在臨時(shí)租讓地或固定租讓地范圍內(nèi)，能夠被給予一定數(shù)量的土地。關(guān)于租讓地的獲得者資格明確要求，只有“法國(guó)公民或法國(guó)臣民和保護(hù)國(guó)公民可作為承租（買）人”。這一規(guī)定為法國(guó)資產(chǎn)者占有大量印度支那土地提供了保障，一定程度上規(guī)避了來自殖民國(guó)內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)。

在法國(guó)殖民統(tǒng)治之前，柬埔寨國(guó)王擁有土地所有權(quán)，但土地的使用權(quán)和占有權(quán)界定并不明確，具有一定的靈活性。當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^耕作和納稅，可以在任何閑置超過7年的土地上定居，并成為該土地的實(shí)際使用者。之后，1912年法國(guó)殖民政府又引入了地籍測(cè)繪和土地登記制度，進(jìn)一步明確區(qū)分了“土地所有者”和“土地占有者”的概念。 1920年，柬埔寨王國(guó)頒布《民法》，其中第74條法令進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了土地所有權(quán)的排他性，并規(guī)定“不動(dòng)產(chǎn)事項(xiàng)中的占有權(quán)只有在被列入登記冊(cè)后才能轉(zhuǎn)化為所有權(quán)”。同時(shí)，第723條法令維持了柬埔寨“通過犁獲得”土地的傳統(tǒng)，即農(nóng)民通過耕種可以獲得土地使用權(quán)，但一旦放棄耕作，便會(huì)失去該權(quán)利。該法律指出，“在土地財(cái)產(chǎn)問題上，當(dāng)連續(xù)5年公開和實(shí)際占有未登記的土地時(shí)，該土地占有者可成為合法的所有者?！狈▏?guó)殖民政府在確立了對(duì)土地的控制之后，仍在民法典中保留了一些柬埔寨的土地傳統(tǒng)，一方面是為了避免因土地所有權(quán)重新劃分而引發(fā)的沖突和反抗。另一方面因?yàn)楫?dāng)時(shí)柬埔寨存在大量未開墾或未標(biāo)記土地，殖民者無需與當(dāng)?shù)鼐用裰苯訝?zhēng)奪土地資源。

隨著土地產(chǎn)權(quán)制度的變化，法國(guó)殖民當(dāng)局對(duì)土地稅法進(jìn)行了調(diào)整，確立了土地私有產(chǎn)權(quán)和土地測(cè)量登記制度，為征稅提供了合法且明確的依據(jù)。1940年之前，由于柬埔寨人民的持續(xù)抗稅和土地登記制度的不完善，稅收方法大體沿用舊制，但稅制標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際操作中不斷調(diào)整。 1940年新土地稅法實(shí)施，加劇了柬埔寨人民的稅負(fù)，也增加了他們反抗斗爭(zhēng)的難度。

（二）獨(dú)立前土地產(chǎn)權(quán)制度變遷對(duì)柬埔寨的影響

王權(quán)的弱化，使得權(quán)力結(jié)構(gòu)面臨重建。掌握土地的占有權(quán)、使用權(quán)、分配權(quán)曾是柬埔寨國(guó)王權(quán)威的重要來源，但隨著產(chǎn)權(quán)制度的引入，土地所有權(quán)私有化，國(guó)王無法再通過土地來維持與王公貴族及政治精英的庇護(hù)關(guān)系，王權(quán)威信受損。國(guó)王不再具備分配土地以及依托于土地之上的其他生產(chǎn)資料的權(quán)力，王權(quán)的控制力減弱。國(guó)王也不再能通過土地征收賦稅，重要財(cái)政來源被切斷。傳統(tǒng)的中央集權(quán)體系逐步瓦解，而殖民力量得到進(jìn)一步加強(qiáng)。法國(guó)殖民政府在接管了柬埔寨國(guó)王的行政權(quán)力后，對(duì)行政和法律體系進(jìn)行了重建。通過掌握立法權(quán)，殖民政府不僅擁有了法律的解釋權(quán)，而且在自己設(shè)定的框架內(nèi)擁有了操作的空間。這一新的話語(yǔ)體系使得殖民政府能夠?qū)⑼恋睾蛣趧?dòng)力等關(guān)鍵生產(chǎn)資料推向市場(chǎng)，為殖民地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了必要的條件。原本依附于王權(quán)的政治權(quán)貴和精英團(tuán)體轉(zhuǎn)而向殖民政府尋求支持，并獲取經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源，形成了新的依附關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)，殖民統(tǒng)治的長(zhǎng)期穩(wěn)定提供了政治基礎(chǔ)。

奴隸制的廢除，使得權(quán)力關(guān)系實(shí)現(xiàn)了重構(gòu)。在進(jìn)入殖民時(shí)期以前，柬埔寨保留了大量的奴隸，法國(guó)殖民政府竭力廢除柬埔寨奴隸制度。除了道義層面的說辭，其動(dòng)力更多地來自現(xiàn)實(shí)需求。經(jīng)濟(jì)上，奴隸制度限制了勞動(dòng)力數(shù)量及人口流動(dòng)，無法滿足殖民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求，而大量被釋放出的土地也需要充足的勞動(dòng)力進(jìn)行耕作，在由法國(guó)殖民者掌控的橡膠、甘蔗等大種植園中，這種需求尤為強(qiáng)烈。政治上，柬埔寨各地的權(quán)貴及上層階級(jí)不但享有豐富的自然資源，還通過蓄奴掌控了大量勞動(dòng)力資源，基本處于自給自足狀態(tài)。法國(guó)殖民當(dāng)局難以有效約束這一階層，奴役制的廢除成為瓦解地方和上層權(quán)力的可行方式之一。1876—1884年，殖民政府開始漸進(jìn)推進(jìn)奴隸制的廢除，向債務(wù)奴隸提供信貸服務(wù)，以擺脫奴隸主控制，并不斷建議諾羅敦國(guó)王進(jìn)行改革以取消奴隸制。到1884年，在一系列改革舉措的推動(dòng)下，奴隸制被取消。雖然實(shí)質(zhì)上的奴役關(guān)系沒有立即在柬埔寨社會(huì)中消失，但地方權(quán)貴直接控制奴隸人身自由的特權(quán)被取締。原本封閉固化的主奴關(guān)系發(fā)生變化，國(guó)王不再是“最高的奴隸主”，如金字塔般的主奴關(guān)系層層瓦解，取而代之是作為新“奴隸主”的法國(guó)殖民政府，權(quán)力關(guān)系得到重塑。王公貴族難以再享受充足的貢賦，只能寄生于殖民政府的行政撥款，原本的奴隸主受雇于殖民政府行政體系，領(lǐng)取固定薪水。大量自耕農(nóng)、奴隸被解放，滿足了殖民政府對(duì)勞動(dòng)力的需求。殖民當(dāng)局通過對(duì)征稅權(quán)的控制，直接掌握著龐大的農(nóng)民階層。社會(huì)中每一個(gè)階層，都以不同的形式直接受制于殖民政府的統(tǒng)治。

法國(guó)對(duì)柬埔寨進(jìn)行殖民統(tǒng)治的時(shí)期，正值西方殖民擴(kuò)張的最后一波浪潮中，資本主義處于壟斷資本主義階段。資本積累加速，對(duì)原材料的需求加劇，對(duì)傾銷商品的市場(chǎng)規(guī)模提出了更高要求。殖民活動(dòng)的宗旨是使殖民統(tǒng)治維持下去，并為宗主國(guó)帶來利潤(rùn)，相比于調(diào)度本國(guó)大量的財(cái)力、物力、人力進(jìn)行遠(yuǎn)距離殖民統(tǒng)治，最經(jīng)濟(jì)、持久的方式是直接在殖民當(dāng)?shù)剡M(jìn)行妥善的人、地安排。首先，為把土地大量轉(zhuǎn)化為私有財(cái)產(chǎn)和商品，法國(guó)進(jìn)行了自上而下的土地改革，同時(shí)通過干預(yù)殖民地土地分配和土地使用制度，解放自耕農(nóng)、奴隸以滿足對(duì)勞動(dòng)力的需求。其次，階級(jí)在新的土地制度下進(jìn)一步分化，這一分化體現(xiàn)在整個(gè)社會(huì)階層中。法國(guó)殖民政府在推行改革時(shí)廢除了奴隸制，重塑了權(quán)力關(guān)系，直接、大量地掌握了柬埔寨各階層的勞動(dòng)力，打破了傳統(tǒng)柬埔寨社會(huì)中各階層維持生存的模式以及地租模式。掌握大量土地的封建農(nóng)奴主，在殖民當(dāng)局的土地改革下，逐漸轉(zhuǎn)化為地主階級(jí)，其中包括王室地主、官僚地主、教會(huì)和寺廟地主以及新資產(chǎn)階級(jí)地主。農(nóng)民階級(jí)依據(jù)占有土地的多寡、擁有生產(chǎn)資料以及雇傭勞動(dòng)的情況，隨之分化出“貧農(nóng)”“中農(nóng)”和“富農(nóng)”及大量的農(nóng)業(yè)工人。半無產(chǎn)階級(jí)化（雇傭勞動(dòng)+債務(wù)奴役）、無產(chǎn)階級(jí)化、“家庭”勞動(dòng)力（農(nóng)民的小商品生產(chǎn)）形式也都體現(xiàn)在了當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)力體制中。最后，傳統(tǒng)自然經(jīng)濟(jì)受到?jīng)_擊，被動(dòng)陷入了國(guó)際資本主義經(jīng)濟(jì)體系中，“強(qiáng)制商品化”的特征出現(xiàn)，但生活資料的商品化并沒有促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，更沒有提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。被解放出來的自耕農(nóng)和奴隸在重新背上了沉重的賦稅和地租負(fù)擔(dān)的同時(shí)，還需要大量種植宗主國(guó)所需要的經(jīng)濟(jì)作物。印度支那的胡椒產(chǎn)量在當(dāng)時(shí)占世界第二位，主要由華僑在柬埔寨的貢布平原上種植，但悉數(shù)運(yùn)往法國(guó)。胡椒種植園在柬埔寨主要集中在磅湛省附近，大種植園多為法國(guó)人所有，并轉(zhuǎn)租給佃農(nóng)耕種。發(fā)展的不均衡性，使得地區(qū)發(fā)展差異隨之凸顯，湄公河、洞里薩湖和巴薩克河區(qū)域，自然條件相對(duì)優(yōu)越，商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高，而其他地區(qū)受地勢(shì)、水源、氣候等自然條件的影響，發(fā)展滯后。這一差異直到今天仍體現(xiàn)在柬埔寨農(nóng)業(yè)發(fā)展特征之中。西方殖民主義的雙重使命：破壞和重建，在柬埔寨這一時(shí)期得到了突出的體現(xiàn)。

二、1953年至1993年：政權(quán)更迭與

土地產(chǎn)權(quán)制度的變動(dòng)

對(duì)于柬埔寨來說，1953—1993年是動(dòng)蕩且曲折的。雖然擺脫了殖民統(tǒng)治獲得獨(dú)立，但柬埔寨并沒有因此走上獨(dú)立自主的發(fā)展道路，而是在內(nèi)戰(zhàn)、政權(quán)更迭中消耗著國(guó)家發(fā)展的能量。這一時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷，既不是源自生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的客觀需要，也不是為了追求更高的制度效率和邊際效益，權(quán)力斗爭(zhēng)和分配在其中起到了關(guān)鍵作用。

（一）動(dòng)蕩時(shí)期的柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度

柬埔寨王國(guó)于1953年獲得獨(dú)立，成為獨(dú)立主權(quán)國(guó)家。柬埔寨第一部憲法起草于1946年，并在1956年修訂后頒布實(shí)施。這部憲法明確保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，規(guī)定土地作為私有財(cái)產(chǎn)可以交易。1970年，美國(guó)和南越聯(lián)合部隊(duì)入侵柬埔寨東部，西哈努克國(guó)王被趕下臺(tái)，開始海外流亡生活。同年10月由美國(guó)扶持的傀儡政權(quán)——朗諾政府，建立了僅存續(xù)4年的高棉共和國(guó)。 1972年的全民公決通過了高棉共和國(guó)新憲法，憲法承認(rèn)土地作為私有財(cái)產(chǎn)的合法性，但由于柬埔寨大部分地區(qū)被卷入了內(nèi)戰(zhàn)的混亂中，作為生存要素和生產(chǎn)要素的土地產(chǎn)權(quán)制度在這一時(shí)期受到了嚴(yán)重沖擊。

1975年4月，柬埔寨開始了為期三年的民主柬埔寨時(shí)期。民柬實(shí)施了旨在徹底改變柬埔寨的極端社會(huì)變革，廢除了所有舊的法律制度，包括土地私有權(quán)的相關(guān)規(guī)定，土地產(chǎn)權(quán)證明文件被銷毀，統(tǒng)一推行集體化政策。1976年新憲法頒布，任命波爾布特為總理。憲法明確規(guī)定：經(jīng)濟(jì)上一切重要生產(chǎn)資料都屬于集體財(cái)產(chǎn)，是人民團(tuán)體的共同財(cái)產(chǎn)。

1979年，越南的軍事介入導(dǎo)致柬埔寨的政治格局發(fā)生劇變，柬埔寨人民共和國(guó)在越南的扶持下成立。1981年，國(guó)民議會(huì)通過了新的《柬埔寨人民共和國(guó)憲法》，該憲法繼續(xù)確認(rèn)了集體產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)私有產(chǎn)權(quán)持否定態(tài)度。新政府貫徹集體主義理念，規(guī)定建立由多個(gè)家庭組成的“團(tuán)結(jié)組”，作為集體單位耕種土地，并根據(jù)人口和團(tuán)結(jié)組的生產(chǎn)能力制定了相應(yīng)的土地分配政策。 1985年，柬埔寨政府進(jìn)一步控制農(nóng)業(yè)用地，嚴(yán)禁土地的購(gòu)買、出售或出租。

1989年越南撤軍，柬埔寨人民共和國(guó)更名為柬埔寨國(guó)。同年5月頒布了《柬埔寨國(guó)家憲法》，憲法規(guī)定：柬埔寨公民完全有權(quán)擁有和使用土地，并有權(quán)繼承國(guó)家授予的用于居住和開發(fā)的土地；公民的私有財(cái)產(chǎn)、勞動(dòng)所得、合法收益和其他合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)；禁止強(qiáng)行沒收公民的財(cái)產(chǎn)。 1989年第25號(hào)次級(jí)法令規(guī)定：將土地所有權(quán)授予柬埔寨人民，所有土地和建筑都是人民的集體財(cái)產(chǎn)。根據(jù)這項(xiàng)立法，私人可以開始向特定的個(gè)人出售住房；省市地方有權(quán)決定其管轄范圍內(nèi)出售給非政府組織的房產(chǎn)價(jià)格；有能力自己建造房屋的人不用支付土地費(fèi)用，并被正式給予所有權(quán)；地方當(dāng)局被賦予對(duì)財(cái)產(chǎn)登記的控制權(quán)，并可根據(jù)土地的大小每年征收土地稅。

1991年關(guān)于柬埔寨問題的國(guó)際會(huì)議在巴黎召開，根據(jù)協(xié)議，由柬埔寨時(shí)任政府代表和1981年以來的反對(duì)派代表在金邊組成臨時(shí)政府。柬埔寨進(jìn)入了為期兩年的由聯(lián)合國(guó)牽頭組成的過渡權(quán)力機(jī)構(gòu)時(shí)期。1992年，國(guó)民議會(huì)通過了《土地法》，第一條明確規(guī)定：柬埔寨的所有土地都屬于國(guó)家，應(yīng)由國(guó)家根據(jù)協(xié)議進(jìn)行管理和保護(hù)。國(guó)家不承認(rèn)1979年以前存在的土地產(chǎn)權(quán)，但承認(rèn)通過占有獲得所有權(quán)，希望通過占有獲得所有權(quán)的土地所有者，必須滿足以下條件：占有土地至少5年；向地方當(dāng)局提交書面申請(qǐng)；定期納稅。由于1989年土地改革和1992年土地法缺乏權(quán)屬文件，掠奪土地和濫用權(quán)力的空間被打開。1992年的《土地法》倉(cāng)促通過，在某種程度上使各種形式的土地“占用”合法化。法律為少數(shù)人“快速致富”提供了途徑，他們知道如何滿足合法的正式土地登記要求，然而，大部分農(nóng)村家庭既沒有途徑也缺乏資源獲得證明其土地所有權(quán)的文件。

（二）動(dòng)蕩時(shí)期土地產(chǎn)權(quán)制度變遷對(duì)柬埔寨發(fā)展的影響

二戰(zhàn)結(jié)束后，殖民制度隨之瓦解，與全球大部分欠發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，柬埔寨也渴望在獲得獨(dú)立后實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。但是，取代帝國(guó)主義的不是自由、獨(dú)立、民主與和平，而是新一輪的強(qiáng)權(quán)爭(zhēng)霸。在1953年至1993年冷戰(zhàn)期間，柬埔寨增強(qiáng)國(guó)家自主性、保持外交中立、實(shí)現(xiàn)獨(dú)立發(fā)展的努力不斷受到挑戰(zhàn)。脆弱的政治土壤使得柬埔寨在搖擺過程中舉步維艱，政治體制經(jīng)歷了從君主立憲制到議會(huì)共和制的轉(zhuǎn)變，再到短暫的“社會(huì)主義”制度，最終又回到了君主立憲制。經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的嘗試到高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，再向自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速轉(zhuǎn)變。無論在什么樣的政治制度下，穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)制度都是社會(huì)制度的重要組成部分，只有合理地安排和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，才能構(gòu)建有序的政治秩序，形成穩(wěn)定的行為預(yù)期，營(yíng)造規(guī)范的社會(huì)環(huán)境。在40年的動(dòng)蕩過程中，柬埔寨的土地產(chǎn)權(quán)制度隨著政權(quán)、經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變經(jīng)歷了維系—廢除—重建的過程。自上而下的制度改革始終停留在國(guó)家法律層面，國(guó)家能力在頻繁的內(nèi)戰(zhàn)中不斷被削弱，國(guó)家制度對(duì)社會(huì)的滲透能力因?yàn)閲?guó)家能力的不足，缺乏強(qiáng)制力和行政合法性而浮于表面。特別是在民主柬埔寨時(shí)期，產(chǎn)權(quán)制度的徹底顛覆和國(guó)家機(jī)器的破壞，導(dǎo)致了政治秩序與產(chǎn)權(quán)制度的相互沖突，嚴(yán)重阻礙了柬埔寨的發(fā)展。

不健全的土地制度進(jìn)一步削弱了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。首先，作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國(guó)家，柬埔寨在這一時(shí)期（1953—1993年）農(nóng)業(yè)人口占比高達(dá)80%—90%，其中在1975年甚至達(dá)到96%，大部分農(nóng)民主要從事種植業(yè)，土地對(duì)于農(nóng)民來說是賴以生存的唯一可靠資源。然而，這一時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷并沒有通過改進(jìn)耕種技術(shù)和增加投入資本來實(shí)現(xiàn)土地增產(chǎn)。沖突頻繁、家庭農(nóng)業(yè)剩余生產(chǎn)不足、農(nóng)民缺乏生產(chǎn)設(shè)備和措施抵御自然災(zāi)害等原因，使得土地的生產(chǎn)力難以得到提升。傳統(tǒng)種植業(yè)無法在產(chǎn)量上實(shí)現(xiàn)突破，也就意味著整個(gè)經(jīng)濟(jì)體沒有足夠的盈余投資到工業(yè)發(fā)展中。該時(shí)期的農(nóng)民群體基本處于自給自足的溫飽階段，人均收入較低，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)工業(yè)消費(fèi)品需求小，本國(guó)制造業(yè)缺乏發(fā)展的基礎(chǔ)和動(dòng)力。其次，產(chǎn)權(quán)的不斷調(diào)整，導(dǎo)致土地高度集中在權(quán)貴和精英階層，嚴(yán)重影響到土地的平均產(chǎn)出。富裕階層占有大面積的土地，而占多數(shù)的貧困人群只有小塊土地可以維持生計(jì)。據(jù)估計(jì)，占總?cè)丝?0%—30%的少數(shù)群體占據(jù)了將近70%的農(nóng)業(yè)用地。對(duì)于占有大量土地的“地主”來說，對(duì)土地進(jìn)行投資，如完善灌溉系統(tǒng)、提高土壤肥力、升級(jí)農(nóng)機(jī)設(shè)備是不劃算的。相反，把土地租給貧困的農(nóng)民，在獲得地租的同時(shí)還可以占有一定數(shù)量的收成，才是實(shí)現(xiàn)土地盈利的最好方式。

脫節(jié)、斷裂的土地產(chǎn)權(quán)制度安排同樣加劇了柬埔寨社會(huì)結(jié)構(gòu)的扭曲。土地占有的不平等勢(shì)必導(dǎo)致長(zhǎng)期低增長(zhǎng)，低增長(zhǎng)會(huì)影響窮人的收入，但不會(huì)降低富人的收入。1989年柬埔寨憲法及相關(guān)法律的變革，批準(zhǔn)了土地的漸進(jìn)式私有化，改革維護(hù)了新政權(quán)的合法性，也使得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)急劇增加。然而，這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)并沒有給整個(gè)社會(huì)帶來普遍的收益，在向自由市場(chǎng)轉(zhuǎn)變的過程中，社會(huì)階層加速分化，享有土地資源分配權(quán)、處置權(quán)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，以及利用土地私有化進(jìn)行投機(jī)的上層階級(jí)迅速富裕起來。在有限的空間和資源下，一部分人的獲益往往意味著另一部分人的損失。這一時(shí)期，被邊緣化的、無產(chǎn)無地的貧困群體大量涌現(xiàn)。土地制度的變遷對(duì)階級(jí)分化的影響，同樣體現(xiàn)在農(nóng)村地區(qū)。隨著集體化經(jīng)濟(jì)的取消，農(nóng)村中缺乏生產(chǎn)資料、生產(chǎn)工具的農(nóng)民，被排除在了土地分配之外。到1989年，柬埔寨森林、河流、湖泊和農(nóng)業(yè)用地等大面積的公共資源已被私人控制。數(shù)百萬公頃的森林被當(dāng)作特許經(jīng)營(yíng)地批給了私營(yíng)公司，這些公司建立大型種植園并開采了大量木材，主要的河流和湖泊附近建立起大量私人漁場(chǎng)。過去開放的資源被私人占有，曾經(jīng)可以自由獲取這些資源的農(nóng)民被迫支付使用費(fèi)，農(nóng)民生存、生活、生產(chǎn)成本進(jìn)一步提高。 這一時(shí)期涌現(xiàn)的許多“大地主”是“高級(jí)政府官員、警察、軍官或商人”。他們掌握足夠的政治、經(jīng)濟(jì)、武裝力量條件以獲取包括土地、森林、水源和漁場(chǎng)等資源，而且還能獲得國(guó)際發(fā)展援助和政府支持，而失地人民反抗的機(jī)會(huì)和能力不斷被削弱，必然要被邊緣化。

農(nóng)民處境的惡化不僅源自土地本身的低生產(chǎn)力，更重要的是當(dāng)農(nóng)民陷入土地糾紛后，難以通過合理合法的途徑及完善的政策法規(guī)維護(hù)自身的權(quán)益。柬埔寨政府法律和政策的不連貫性，致使土地所有權(quán)和使用權(quán)的識(shí)別與證明變得困難，土地使用權(quán)的無保障性也剝奪了農(nóng)民提高產(chǎn)出的意愿和能力。在不健全的法律框架下，即使農(nóng)民訴諸法庭，也可能因司法腐敗而失去土地的合法權(quán)利。土地制度的缺陷及有限的司法約束力，不僅引發(fā)了大量因土地糾紛帶來的暴力驅(qū)逐事件，也為權(quán)力機(jī)構(gòu)濫用職權(quán)提供了機(jī)會(huì)，使得柬埔寨飽受腐敗問題的困擾。

這一時(shí)期內(nèi)，柬埔寨各種政治勢(shì)力輪番上臺(tái)，其背后不只是美、蘇、越的直接控制，還有利益集團(tuán)和權(quán)貴勢(shì)力的相互角力。同時(shí)，大量的國(guó)際組織涌入，以提供援助為條件，對(duì)柬埔寨的發(fā)展道路施加影響。每一次政權(quán)的更迭和法律變革，都伴隨著與利益相關(guān)方的激烈博弈，而這些博弈的成果又為后續(xù)的制度變遷注入了新的動(dòng)力。政策的不連貫性嚴(yán)重阻礙了柬埔寨的發(fā)展進(jìn)程，而執(zhí)政當(dāng)局的軟弱性和利益各方的制約，進(jìn)一步加劇了這一問題的復(fù)雜性，影響著柬埔寨的前進(jìn)步伐。

三、1993年至21世紀(jì)初：以發(fā)展為導(dǎo)向的

漸進(jìn)式土地改革

自1993年柬埔寨王國(guó)政府成立以來，國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)和國(guó)際勢(shì)力的角逐依舊激烈，直至20世紀(jì)末，局勢(shì)才逐漸穩(wěn)定下來。這一時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)制度在沿用1992年版《土地法》的10年后，于2001修訂出臺(tái)了《土地法修正案》（以下簡(jiǎn)稱《土地法》）。在隨后的發(fā)展階段中，土地產(chǎn)權(quán)制度并沒有發(fā)生根本性改變，只是通過頒布次級(jí)法令及其他配套政策對(duì)土地制度進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)整，制度變遷呈現(xiàn)出漸進(jìn)性的轉(zhuǎn)型特征。這一階段的制度轉(zhuǎn)型的主要?jiǎng)恿υ谟诖_保人民黨絕對(duì)統(tǒng)治地位和國(guó)家穩(wěn)定，政府試圖通過對(duì)現(xiàn)有土地制度的不斷補(bǔ)充完善，解決土地分配不公、土地糾紛等問題以換取民眾對(duì)執(zhí)政黨的支持，同時(shí)通過改善投資環(huán)境吸引外資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以增強(qiáng)執(zhí)政黨的合法性和權(quán)威性。

（一）1993年以來的土地制度

1993年柬埔寨王國(guó)政府成立后，頒布了柬埔寨第六部憲法，其中涉及土地產(chǎn)權(quán)的條款明確規(guī)定：只要擁有柬埔寨國(guó)籍的法人和自然人，就能擁有土地所有權(quán)；因?yàn)楣彩聵I(yè)而征用公民財(cái)產(chǎn)時(shí)，應(yīng)按法律事先向被征用者提供合理公正的補(bǔ)償。盡管憲法確立了土地所有權(quán)的基本原則，但具體的土地相關(guān)規(guī)定仍以1992年的《土地法》為依據(jù)。1992年版的《土地法》是在復(fù)雜的政治背景和時(shí)間壓力下制定的，并未有效地解決歷史遺留問題，難以滿足小農(nóng)戶、少數(shù)民族和戰(zhàn)亂時(shí)期被迫離開的返鄉(xiāng)者、戰(zhàn)爭(zhēng)難民等群體的需求。 此外，模糊的產(chǎn)權(quán)、滯后的土地測(cè)繪和登記制度，以及松散低效的法律約束，持續(xù)影響著柬埔寨的發(fā)展。新政府成立后的沿用策略，不僅擱置了歷史問題，還在柬埔寨后面幾十年的發(fā)展中埋下了無盡的隱患。

2001年，柬埔寨政府對(duì)1992年的《土地法》進(jìn)行了關(guān)鍵性修訂，此次修訂明確了土地的三種主要分類：國(guó)有土地、集體所有土地和私人土地。國(guó)有土地中包含兩類即國(guó)家公共用地和國(guó)家私有用地；集體所有土地包括寺廟所有和土著社區(qū)所有兩類；私人土地包括公司或個(gè)人合法擁有的土地。這一法律的顯著變化在于：將私人所有權(quán)擴(kuò)大至住宅和農(nóng)業(yè)用地；取消“臨時(shí)占有”和“通過犁獲得”等傳統(tǒng)；所有權(quán)申請(qǐng)者需要經(jīng)政府文件認(rèn)證，才能獲得“產(chǎn)權(quán)證明”；嚴(yán)格執(zhí)行土地測(cè)繪制度和地籍登記制度，并建立地籍登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)確定產(chǎn)權(quán)、頒發(fā)所有權(quán)證明、登記土地相關(guān)信息等工作；對(duì)土地特許制度給予明確說明。柬埔寨土地特許制度的提出是為了適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，主要分為社會(huì)特許、經(jīng)濟(jì)特許、開發(fā)或開采特許。社會(huì)特許準(zhǔn)許在國(guó)有土地上修建住宅或開墾耕地；經(jīng)濟(jì)特許準(zhǔn)許在國(guó)有土地上經(jīng)營(yíng)工業(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)開發(fā)；開發(fā)和開采特許包括礦產(chǎn)開采特許、港口特許、機(jī)場(chǎng)特許、工業(yè)開發(fā)特許、漁業(yè)特許等具體類別。

經(jīng)濟(jì)特許地制度在促進(jìn)土地資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮了積極作用，但同時(shí)也引發(fā)了眾多的土地糾紛。這一制度起源于法國(guó)殖民時(shí)期，當(dāng)時(shí)法屬印度支那通過法令將“未占用”土地授予特許權(quán)獲得者，以促進(jìn)土地耕種。 1993年柬埔寨王國(guó)政府成立后，為快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府沿用了經(jīng)濟(jì)特許地制度，為本國(guó)和外國(guó)私人投資打開了開發(fā)利用國(guó)家自然資源的大門。在1993年第一次大選后，政府設(shè)立了30余個(gè)林業(yè)特許區(qū)，面積約650萬公頃，并對(duì)這些區(qū)域進(jìn)行了私有化開發(fā)。在2001年《土地法》生效的一年后，私有森林特許權(quán)又被取消，原先的特許林地恢復(fù)為國(guó)有資產(chǎn)。 2005年，柬埔寨出臺(tái)了146號(hào)二級(jí)法令，正式確立了“經(jīng)濟(jì)特許地”制度，明確了通過特定合同將國(guó)家私有土地授予投資者用于農(nóng)業(yè)和工農(nóng)業(yè)開發(fā)的規(guī)定。該法令規(guī)定了使用經(jīng)濟(jì)特許地的具體要求，包括提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、創(chuàng)造就業(yè)、提高生活水平、保護(hù)環(huán)境等。盡管該制度為柬埔寨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了新的機(jī)遇，但也存在明顯的隱患。由于土地登記制度的滯后和土地測(cè)算評(píng)估水平的低下，在當(dāng)時(shí)許多經(jīng)濟(jì)特許地劃分在林區(qū)、野生保護(hù)區(qū)及國(guó)家公園等地方，導(dǎo)致柬埔寨森林資源受到破壞、森林面積大量減少。另一個(gè)嚴(yán)重隱患在于，在該法中明確規(guī)定1000公頃以上的面積須由農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)審批，而1000公頃以下的由所在地的省長(zhǎng)或市長(zhǎng)審批。對(duì)于當(dāng)時(shí)的柬埔寨來說，法律的約束力有限，且執(zhí)政黨出于對(duì)選票的考慮，柬埔寨中央政府對(duì)地方長(zhǎng)官及地方行政事務(wù)的強(qiáng)制力和威懾力也相對(duì)有限，一旦授予了地方對(duì)土地的審批權(quán)，隨之而來的腐敗和土地糾紛也就不可避免。

2012年5月，時(shí)任柬埔寨王國(guó)政府總理洪森簽發(fā)了題為《提高經(jīng)濟(jì)特許地管理效率》的政府令，宣布自即日起暫停批準(zhǔn)新的經(jīng)濟(jì)特許地。該法令要求政府各部門、各有關(guān)單位必須認(rèn)真執(zhí)行政府關(guān)于提供經(jīng)濟(jì)特許地的合同規(guī)定，不能影響社區(qū)和當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境；對(duì)于已經(jīng)獲得經(jīng)濟(jì)特許地，但未按法律原則和合同規(guī)定進(jìn)行開發(fā)，或者利用特許地經(jīng)營(yíng)權(quán)擅自擴(kuò)大開墾面積、轉(zhuǎn)售閑置土地、違背合同、侵犯社區(qū)人民土地的公司，政府將收回其經(jīng)濟(jì)特許地；對(duì)于此前已獲政府批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)特許地，政府將繼續(xù)依照法律原則和合同執(zhí)行。2012年9月底，洪森宣布將從投資開發(fā)的第6年起對(duì)經(jīng)濟(jì)特許地征收租金，每公頃5美元，逐年增加1%，還強(qiáng)調(diào)不再重新審批經(jīng)濟(jì)特許地，直至其政治生涯結(jié)束。2014年，柬埔寨政府開始清查現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)特許地開發(fā)情況，對(duì)于不按計(jì)劃進(jìn)行開發(fā)的公司，政府將收回其經(jīng)濟(jì)特許地。

社會(huì)特許地制度，是將國(guó)家私有土地轉(zhuǎn)讓給缺乏居住地或家庭農(nóng)業(yè)用地的窮人的一種福利制度。 2001年柬埔寨《土地法》規(guī)定：將國(guó)家私有土地分配給土地貧乏和沒有土地的家庭或社區(qū)人群，允許社會(huì)特許地持有者在授予土地上修建住宅或耕種，除了滿足家庭基本需求外，社會(huì)特許地不得用于贏利用途。根據(jù)“社會(huì)土地租讓”的第19號(hào)二級(jí)法令規(guī)定，可為無土地的種植園工人、殘疾軍人家庭或自然災(zāi)害受害者提供生存用地，可授予面積為2—5公頃不等。柬埔寨王國(guó)政府在《2006—2010年國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃》中規(guī)定：2006年至2010年間在試點(diǎn)基礎(chǔ)上向至少10000戶家庭提供社會(huì)特許土地。然而，這一目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)，主要原因在于提供合適土地給合適對(duì)象的界定和審核過程復(fù)雜，相應(yīng)的公共投資成本巨大。

（二）柬埔寨王國(guó)政府成立后的土地產(chǎn)權(quán)制度的影響

經(jīng)歷了40年的動(dòng)蕩后，柬埔寨擺脫了沖突狀態(tài)并積極融入世界發(fā)展趨勢(shì)中。在政治制度安排上，柬埔寨并沒有完全照搬西方的民主模式，而是通過多黨協(xié)商機(jī)制來維護(hù)政局的總體平衡與穩(wěn)定。這種政治實(shí)踐，加之其顯著的發(fā)展成就，為洪森政權(quán)提供了堅(jiān)實(shí)的統(tǒng)治合法性基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)方面，柬埔寨在全球化浪潮的推動(dòng)下，進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車道，整體發(fā)展態(tài)勢(shì)積極向好。然而，受金融危機(jī)的外部沖擊以及內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)模式方面的缺陷的影響，柬埔寨貧富差距和階級(jí)分化等問題有所加劇。

在政治層面，這一時(shí)期的土地改革在一定程度上緩和了柬埔寨人民黨政府所面臨的挑戰(zhàn)。政權(quán)的頻繁更迭，使得統(tǒng)治階層既缺乏合理化的制度基礎(chǔ)，又難以貫徹完整、連貫的意識(shí)形態(tài)。為了獲得民眾的支持，統(tǒng)治階層傾向于通過立竿見影的“國(guó)家目標(biāo)”或“發(fā)展計(jì)劃”來鞏固其權(quán)威，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)自然成為衡量政府政績(jī)的關(guān)鍵指標(biāo)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為統(tǒng)治合法性的來源。要想獲得支持，新的繼任政權(quán)需要顯示出具備引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展和改變民眾生活狀況的能力。洪森政權(quán)深諳民眾在經(jīng)歷動(dòng)蕩、波折的幾十年后，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定的渴望。如果政府政績(jī)平平，無法讓民眾感受到明顯的改善，缺乏對(duì)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的共識(shí)和認(rèn)可，那么瓦解的不僅是統(tǒng)治者在任的合法性，更是現(xiàn)有體制下的制度合法性。這一時(shí)期的土地改革給予了洪森政府證明自身治理水平的契機(jī)，國(guó)家基于自由市場(chǎng)原則推行現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)政策，進(jìn)一步提高了柬埔寨的投資吸引力，土地交易盛行、特許地大量涌現(xiàn)，柬埔寨經(jīng)濟(jì)在沉迷幾十年后，開始快速增長(zhǎng)?！耙酝恋刂\發(fā)展”策略帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成就和政府績(jī)效為洪森政權(quán)提供了一定的統(tǒng)治基礎(chǔ)。

在經(jīng)濟(jì)層面，土地產(chǎn)權(quán)制度變遷刺激了柬埔寨獨(dú)立后的第一次經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)90年代初期，柬埔寨第二產(chǎn)業(yè)規(guī)模有限，農(nóng)業(yè)占比仍然最大。1995年GDP的44.6%以上來自農(nóng)業(yè)，其中稻米種植是最重要的活動(dòng)。 80%—90%的人口仍依賴于自給農(nóng)業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)，且勞動(dòng)生產(chǎn)率低下。在這一背景下，豐富的森林資源就成為快速獲取財(cái)富的途徑，森林砍伐業(yè)因此迅速擴(kuò)張。然而，由于缺乏長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃，森林資源面臨枯竭，環(huán)境問題日益凸顯。同時(shí)，木材緩慢的生長(zhǎng)周期，使其作為資產(chǎn)投資的吸引力進(jìn)一步下降，資本的投資目標(biāo)直接轉(zhuǎn)向土地，尤其是可用于工業(yè)和住宅開發(fā)的土地。為應(yīng)對(duì)這一趨勢(shì)，柬埔寨政府進(jìn)行了制度調(diào)整，頒布了《土地法》和《森林法》。在市場(chǎng)刺激和法律支持下，大量土地被釋放到市場(chǎng)中。尤其是在亞洲金融危機(jī)沖擊后的世紀(jì)之交，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力不僅來自柬埔寨自身，融入全球化區(qū)域和國(guó)際生產(chǎn)貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)的過程也為柬埔寨提供了增長(zhǎng)條件，充足的土地資源使得柬埔寨有足夠的底氣承接全球發(fā)展鏈條中的“初級(jí)產(chǎn)業(yè)”，出口導(dǎo)向型制造業(yè)成為柬埔寨重要的增長(zhǎng)引擎。大型跨國(guó)公司工廠及其附屬設(shè)施項(xiàng)目紛紛落地柬埔寨，政府大力修建港口、機(jī)場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，進(jìn)一步加速了柬埔寨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

與大部分東南亞國(guó)家一樣，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并沒有隨之帶來城市化進(jìn)程的加速，相反，柬埔寨在這一時(shí)期的城市化進(jìn)程被動(dòng)且緩慢。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力快速增長(zhǎng)，農(nóng)民可用土地減少，農(nóng)村人口的生計(jì)壓力增加，以自我雇傭?yàn)榛A(chǔ)的經(jīng)濟(jì)向以依賴他人雇傭?yàn)榛A(chǔ)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，農(nóng)村人口向城市遷移的速度加快，大量具備勞動(dòng)能力的青壯年農(nóng)民不得不從農(nóng)村遷往城市尋找謀生機(jī)會(huì)。區(qū)別于西方象征經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展的城市化，農(nóng)村的貧困導(dǎo)致農(nóng)民難以維持生計(jì)，成為柬埔寨邁向城市化的推動(dòng)力。這一城市化進(jìn)程不是通過社會(huì)轉(zhuǎn)型主動(dòng)自然形成的，而是由妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種被動(dòng)因素造成的。無論農(nóng)村以外的地區(qū)和生產(chǎn)部門是否已經(jīng)具備了充足的吸納勞動(dòng)力的能力，失地農(nóng)民的生計(jì)方式都發(fā)生了轉(zhuǎn)變，與土地的脫離導(dǎo)致他們只能進(jìn)入城市尋找謀生機(jī)會(huì)。大量廉價(jià)勞動(dòng)力成為繼廉價(jià)土地后柬埔寨在新一輪發(fā)展中的又一優(yōu)勢(shì)，為其提供了融入地區(qū)和全球經(jīng)濟(jì)的新契機(jī)。

土地產(chǎn)權(quán)制度的改革減去了“看得見”的貧困，但又產(chǎn)生了一系列隱性問題?！皽p貧”一直是洪森政府執(zhí)政后國(guó)家的重要發(fā)展目標(biāo)?？傮w來看，柬埔寨的減貧數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出了較好的減貧成果。2009年至2019年10年間，柬埔寨國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)7%，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)5.4%。貧困率幾乎減半，近200萬柬埔寨人擺脫了貧困。政府一方面通過分撥大量經(jīng)濟(jì)特許地給投資商，新的投資帶來了新的就業(yè)崗位并提高了勞動(dòng)收入。另一方面政府又通過社會(huì)特許地制度來緩解無地、少地的弱勢(shì)群體的發(fā)展困境，這種社會(huì)特許地的分配在一定程度上對(duì)沖了經(jīng)濟(jì)特許地可能引發(fā)的糾紛和反抗。不過，土地產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題同樣不容忽視。政府在重視國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)造和收入提高等顯性指標(biāo)的同時(shí)，往往忽視了土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障和失業(yè)保險(xiǎn)功能。雖然一部分失地者受到了“攫取”其土地的企業(yè)的雇傭，但是他們得到的報(bào)酬不一定高于其失地前的收入。另外，一些失地者雖然得到了重新安置，但他們的安置地點(diǎn)不具備良好的生產(chǎn)、生活條件，導(dǎo)致了這類失地者生活質(zhì)量、生產(chǎn)能力下降等問題。此外，用于衡量減貧效果的就業(yè)和收入數(shù)據(jù)，并不能將計(jì)算對(duì)象準(zhǔn)確地指向失地農(nóng)民，即使在就業(yè)環(huán)境和收入水平確有提高的情況下，失地農(nóng)民是否具備匹配新就業(yè)崗位的技能，柬埔寨政府是否能為他們提供穩(wěn)定長(zhǎng)久的就業(yè)保障，仍是未知數(shù)。

四、土地制度與國(guó)家能力建設(shè)：

對(duì)柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度改革的思考

在新的發(fā)展階段，柬埔寨正面臨著通過土地改革實(shí)現(xiàn)土地資源的合理分配與高效利用的迫切需求，這不僅是提升國(guó)家治理效能和加強(qiáng)能力建設(shè)的重要內(nèi)容，也是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。盡管這一進(jìn)程充滿挑戰(zhàn)，包括歷史遺留問題的長(zhǎng)期影響、法制化進(jìn)程的滯后、庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)的盤根錯(cuò)節(jié)以及國(guó)內(nèi)外利益的角力，柬埔寨政府依然積極地通過修訂法律、簡(jiǎn)化行政程序和制定國(guó)家規(guī)劃等多重手段推進(jìn)土地改革，以確保改革的順利推進(jìn)，為國(guó)家的現(xiàn)代化建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度改革的困境

第一，柬埔寨的土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨一些由歷史遺留問題引起的重大挑戰(zhàn)。首先，土地所有權(quán)文件和地塊登記資料的丟失，未能在后續(xù)的土地管理制度中得到有效解決，導(dǎo)致土地糾紛頻發(fā)。柬埔寨在獨(dú)立后經(jīng)歷了政權(quán)更迭和土地制度的不斷調(diào)整，特別是在民主柬埔寨時(shí)期，私有制被廢除，所有土地權(quán)屬文件被銷毀，伴隨著大規(guī)模的人口遷移，城市居民被遷往農(nóng)村從事集體耕作。隨著洪森政權(quán)的逐步穩(wěn)固，戰(zhàn)爭(zhēng)和強(qiáng)制驅(qū)逐導(dǎo)致的流離失所者開始回流，正常的生產(chǎn)生活逐步恢復(fù)。然而，土地權(quán)屬證明的喪失和戰(zhàn)爭(zhēng)破壞導(dǎo)致大量農(nóng)民成為無地者，貧困人口激增。與此同時(shí)，政治精英利用權(quán)力和法律知識(shí)迅速積累土地，加劇了社會(huì)貧富差距和階級(jí)分化，社會(huì)矛盾日益尖銳。其次，戰(zhàn)亂期間各方在柬埔寨埋設(shè)了大量地雷，使得柬埔寨成為世界上受地雷影響最嚴(yán)重的國(guó)家之一。盡管開展了長(zhǎng)期的掃雷工資，但地雷的威脅依然存在，雷區(qū)附近的農(nóng)田無法正常耕作，灌溉系統(tǒng)和道路等基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)常因地雷爆炸而遭到破壞，嚴(yán)重影響到民眾的生產(chǎn)生活和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地權(quán)屬文件的丟失和地雷等歷史遺留問題，增加了土地測(cè)繪、登記、確權(quán)等工作的難度，阻礙了土地的生產(chǎn)、交易和開發(fā)，影響到柬埔寨的土地改革進(jìn)程，也對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

第二，柬埔寨土地登記制度在中央與地方之間存在顯著差異，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和程序不一致，影響了土地登記的統(tǒng)一性和權(quán)威性。柬埔寨現(xiàn)行制度將土地登記分為中央和地方兩個(gè)層級(jí)。在登記之前，登記機(jī)關(guān)必須對(duì)土地所有人、土地性質(zhì)、土地測(cè)量、土地變更、建筑狀況、所有權(quán)變更等進(jìn)行詳盡調(diào)查。登記機(jī)構(gòu)根據(jù)登記文件和不動(dòng)產(chǎn)登記簿發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、占有證明、抵押證明和其他材料和文件。中央層面確認(rèn)的土地所有權(quán)證明稱為“硬地契”或“硬卡”，而地方層面的稱為“軟地契”或“軟卡”。硬卡作為正式的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)證明，由土地管理城市規(guī)劃和建設(shè)部核發(fā)，包含準(zhǔn)確的坐標(biāo)、邊界、所有人等信息。盡管辦理費(fèi)用較高、程序繁瑣、周期長(zhǎng)，但在交易過程中受國(guó)家法律保護(hù)，糾紛風(fēng)險(xiǎn)小。相反，軟卡作為一種權(quán)益性、暫時(shí)性的土地所有權(quán)證明，由地方官員簽發(fā)，辦理費(fèi)用便宜、程序便捷、速度快，但在法律效力上不及硬卡，權(quán)益保護(hù)不充分。另外，土地登記制度的執(zhí)行過程中存在偏差。在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，由于土地交易成本的不斷上升，低價(jià)值土地的轉(zhuǎn)讓往往不遵循正式法律程序，交易后也不進(jìn)行及時(shí)登記。土地登記機(jī)構(gòu)面臨人力、技術(shù)、財(cái)政等資源匱乏的影響，難以及時(shí)跟進(jìn)更新信息。不透明和滯后的執(zhí)法過程進(jìn)一步削弱了土地測(cè)量和登記制度的客觀性和公平性，土地登記效率及準(zhǔn)確性不斷受到?jīng)_擊，影響著土地確權(quán)過程和土地改革的進(jìn)程。

第三，根植于柬埔寨的政治文化中的庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)對(duì)資源分配和政策實(shí)施提出了根本挑戰(zhàn)。柬埔寨實(shí)行君主立憲制下的多黨自由民主制，且立法、司法和行政三權(quán)分立，但政治文化中依然根深蒂固地存在著庇護(hù)制的社會(huì)結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)不同于傳統(tǒng)的集權(quán)和等級(jí)制庇護(hù)關(guān)系，而是以政黨政治、選舉投票和經(jīng)濟(jì)利益交換為核心，公私領(lǐng)域的界限模糊，個(gè)人化關(guān)系在官僚體系中無處不在。柬埔寨人民黨控制著國(guó)家和地方政府官僚機(jī)構(gòu)，通過資源、職位和經(jīng)濟(jì)利益的分配，強(qiáng)化關(guān)鍵階層的聯(lián)系，如政治、軍事和商業(yè)精英群體。盡管柬埔寨通過一系列改革提升了民主政治的水平，但庇護(hù)關(guān)系作為一種政治交換模式，仍然在個(gè)體交往和宏觀決策中存在。柬埔寨的土地改革的目的是通過正式確認(rèn)土地所有權(quán)來鞏固強(qiáng)民眾與官僚機(jī)構(gòu)的聯(lián)系。然而，在官僚體系制度化不足的情況下，這種土地制度可能會(huì)導(dǎo)致土地資源進(jìn)一步集中于少數(shù)精英手中，加劇資源配置的不公平性，使得土地糾紛的解決更多依賴于個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的申訴，而非通過制度化的法律途徑。盡管土地改革被宣揚(yáng)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和減少貧困的手段，但實(shí)際上可能更多地服務(wù)于政治和經(jīng)濟(jì)精英階層的利益。在歷史遺留問題、不完善的土地產(chǎn)權(quán)制度、薄弱的執(zhí)法和監(jiān)督系統(tǒng)的影響下，庇護(hù)關(guān)系為既得利益群體提供了堅(jiān)實(shí)的保護(hù)網(wǎng)，嚴(yán)重削弱了柬埔寨土地改革的徹底性。

第四，全球化對(duì)柬埔寨土地改革產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，也是一個(gè)值得關(guān)注的重要問題。政治上，自20世紀(jì)90年代以來，柬埔寨國(guó)家發(fā)展問題就受到國(guó)際關(guān)注，并依托聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織的力量解決國(guó)內(nèi)沖突。同時(shí)，在柬埔寨活躍著大量的非政府組織，截至2023年在柬登記注冊(cè)的非政府組織達(dá)6000余家，范圍涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、人權(quán)、婦女兒童保護(hù)以及征地拆遷、土地權(quán)益保護(hù)等方面。大量的非政府組織力量所帶來的援助在一定程度上彌補(bǔ)了政府在財(cái)力、物力、人力和治理能力上的欠缺，但也使得柬埔寨的國(guó)內(nèi)問題時(shí)常受到不同利益群體的影響和干預(yù)。在經(jīng)濟(jì)層面，柬埔寨為了吸引外國(guó)資本，通過授予特許地等土地優(yōu)惠政策，以加速融入全球市場(chǎng)。這種經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)為柬埔寨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了資金和技術(shù)，但也使得柬埔寨的土地政策受到國(guó)際資本的影響，這點(diǎn)在土地分配和使用上尤其明顯。全球供應(yīng)鏈的加入，以及服裝制造業(yè)、農(nóng)業(yè)和建筑業(yè)的快速增長(zhǎng)，促使柬埔寨需要提供穩(wěn)定且成本低廉的土地資源，以維持其在全球市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。然而，這種對(duì)低成本土地資源的需求可能會(huì)威脅到土地改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，包括實(shí)現(xiàn)土地分配的公正性以及促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）土地改革的措施

從柬埔寨土地制度的百年變遷史中可以看出，土地改革的意義超越了單純的經(jīng)濟(jì)考量，經(jīng)濟(jì)效率的提升不一定是制度變遷的唯一驅(qū)動(dòng)力，政治因素在其中常常發(fā)揮著關(guān)鍵作用。對(duì)于柬埔寨而言，加速土地改革不僅是完善國(guó)家治理體系的必經(jīng)之路，也是提升國(guó)家治理能力的基石。這不僅關(guān)乎保護(hù)弱勢(shì)群體的土地權(quán)益，也是建立一個(gè)公正合理的土地分配體系的關(guān)鍵。盡管面臨諸多挑戰(zhàn)，土地改革的重要性和必要性促使柬埔寨政府仍在持續(xù)推進(jìn)這一進(jìn)程。

首先是法律層面的推動(dòng)。2023年7月，隨著大選的落幕，柬埔寨迎來了以洪瑪奈為首相的新一屆政府，并迅速將土地改革提上日程。截至2024年6月，新政府更新了三稿土地法修正草案，并承諾將盡快通過實(shí)施。此次修訂旨在更新土地及其他不動(dòng)產(chǎn)管理的原則、規(guī)則和程序，以確保通過有效管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的高效和可持續(xù)發(fā)展。

其次是戰(zhàn)略層面的重視。新政府在其《五角戰(zhàn)略》中明確了深化土地改革的方向，包括推動(dòng)土地登記和庭外解決土地糾紛的程序；加強(qiáng)城市管理能力，為全國(guó)各市、區(qū)制定土地管理計(jì)劃，完善基于地形和信息技術(shù)數(shù)據(jù)的土地利用和管理的指導(dǎo)策略；對(duì)土地管理、城市化建設(shè)相關(guān)法律進(jìn)行可行性研究，使其符合當(dāng)前的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境需求；繼續(xù)提升和改善貧困家庭、殘疾軍人家庭、陣亡軍人家庭以及退伍軍人家庭的福祉，提供包括土地在內(nèi)的各種保障，在住房和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面提供社會(huì)土地特許；加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，確保森林覆蓋率至少達(dá)到國(guó)土面積的60%；推動(dòng)可持續(xù)的種植園發(fā)展，減少對(duì)木材森林產(chǎn)品的依賴，防止侵占森林土地和自然保護(hù)區(qū)域，加強(qiáng)對(duì)自然資源的保護(hù)。

最后是行政層面的落實(shí)。具體措施主要為：第一，柬埔寨國(guó)土規(guī)劃和建設(shè)部開始建設(shè)開放電子系統(tǒng)，目的是提升土地信息的可訪問性和所有權(quán)的透明度。該系統(tǒng)便于公眾在線查詢土地信息，并驗(yàn)證土地所有權(quán)的真實(shí)性和有效性；第二，建設(shè)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，通過建設(shè)永久衛(wèi)星測(cè)量站，收集土地的位置、權(quán)屬、類型、面積等信息，建立全國(guó)統(tǒng)一的地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)土地登記信息的數(shù)字化管理與實(shí)時(shí)更新，為土地登記提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并提高土地測(cè)量的準(zhǔn)確性和登記效率；第三，調(diào)整費(fèi)率，柬埔寨政府計(jì)劃重新制定首次登記“硬地契”的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并授權(quán)國(guó)土規(guī)劃和建設(shè)部實(shí)施。這一調(diào)整只為了鼓勵(lì)公眾進(jìn)行正規(guī)土地登記，以獲得具有法律效力的“硬卡”，從而加強(qiáng)土地權(quán)益保障；第四，建立監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制，對(duì)土地登記工作的質(zhì)量和效率進(jìn)行定期檢查評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題，確保登記工作的順利開展。

柬埔寨的土地改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的手段，更是涵蓋權(quán)力、社會(huì)公平和環(huán)境可持續(xù)性的關(guān)鍵議題。改革涉及廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)重組問題，需要全面考慮國(guó)家、社會(huì)、土地、環(huán)境和文化之間的關(guān)系。同時(shí)，必須注重在國(guó)家和地方層面、精英群體和普通民眾之間平衡分配和管理土地的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

柬埔寨土地產(chǎn)權(quán)制度的演變反映了不同時(shí)期政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)關(guān)系的變化。在封建時(shí)期，土地不僅是國(guó)王權(quán)勢(shì)的象征，也是其維護(hù)統(tǒng)治權(quán)威的工具。土地的分配與控制體現(xiàn)了國(guó)王對(duì)國(guó)家的絕對(duì)控制，同時(shí)也是其獎(jiǎng)賞忠誠(chéng)、鞏固權(quán)力的手段。隨著殖民時(shí)期的到來，產(chǎn)權(quán)制度被引入，土地的角色發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。殖民者通過土地產(chǎn)權(quán)的確立，有效地瓦解了傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系，為殖民統(tǒng)治的穩(wěn)固推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。在動(dòng)蕩時(shí)期，土地制度隨著政權(quán)的更迭而不斷變化，其變化不是為了提高生產(chǎn)力或改善生產(chǎn)關(guān)系，而是為了更好地服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)，滿足其統(tǒng)治需要。這一時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷伴隨著政治秩序的紊亂，削弱了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，扭曲了社會(huì)結(jié)構(gòu)，加劇了社會(huì)不平等和貧困等問題。1993年柬埔寨王國(guó)成立后，對(duì)土地制度進(jìn)行調(diào)整，較顯著的變化在于通過特許地制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。發(fā)展效果和經(jīng)濟(jì)成績(jī)也進(jìn)一步夯實(shí)了政權(quán)統(tǒng)治基礎(chǔ)，但依靠土地發(fā)展的動(dòng)力有限，隨之帶來的負(fù)面效應(yīng)，使得柬埔寨貧富差距、階級(jí)分化、腐敗等問題滋生。

在產(chǎn)權(quán)理論的框架內(nèi)，產(chǎn)權(quán)制度被視作一種適應(yīng)性機(jī)制，通過交易成本和治理成本最小化來響應(yīng)社會(huì)變遷和發(fā)展需要。然而，柬埔寨的土地產(chǎn)權(quán)制度變遷軌跡表明，這種理想化的制度安排并未在實(shí)踐中得到充分體現(xiàn)。相反，政黨和利益集團(tuán)間的權(quán)力斗爭(zhēng)成為主導(dǎo)制度變遷和塑造新制度安排的主要?jiǎng)恿?。為了?yīng)對(duì)根深蒂固的歷史遺留問題、不健全的制度安排、錯(cuò)綜復(fù)雜的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及國(guó)內(nèi)外利益的激烈博弈，柬埔寨政府采取了包括調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略、完善法律制度和改進(jìn)行政措施在內(nèi)的一系列舉措。在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，柬埔寨政府立足現(xiàn)實(shí)需求，通過深化土地改革、優(yōu)化土地制度、合理分配土地利益、緩解人地矛盾，力圖突破發(fā)展瓶頸，探索新的發(fā)展契機(jī)，以此作為提升國(guó)家治理能力和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵策略。

［責(zé)任編輯：王國(guó)平］