文物保護單位保護規(guī)劃編制中的問題探討

摘要：我國文物保護單位保護規(guī)劃編制始于20世紀90年代，在經(jīng)歷初始期（1990—1996）、探索期（1996—2004）之后，現(xiàn)正處于發(fā)展期。作為用以專門指導文物保護單位保護管理的技術文件，它仍顯年輕，具有較大的發(fā)展空間。在筆者接觸多年相關工作后，發(fā)現(xiàn)由于時間限制、人員理解差異等因素的影響，使得編制成果在體例邏輯、行文表述等方面存在諸多問題。對此，筆者進行梳理總結，希望能夠為提高其編制水平、促進編制標準的制定提供借鑒。

關鍵詞：全國重點文物保護單位；文物；保護規(guī)劃；編制問題

引言

隨著近年來國家對文物保護工作的高度重視，文物保護單位保護規(guī)劃編制的需求日漸增多。2004年，國家文物局頒布《全國重點文物保護單位保護規(guī)劃編制要求》（以下簡稱《編制要求》），用以指導全國重點文物保護單位的保護規(guī)劃編制工作（圖1）。由于《編制要求》的普適性，因此也作為省級、市縣（區(qū)）級文物保護單位保護規(guī)劃的編制依據(jù)。

當前，在筆者編制保護規(guī)劃的工作中，會遇到由于各種原因導致編制成果部分內容單薄達不到深度要求，文字組織重復、冗雜，圖紙繪制不精細等問題。下文就遇到的問題展開論述。

一、編制中的問題

1.部分條目編制深度有待探究

《編制要求》發(fā)布的時間處于保護規(guī)劃編制的探索期，經(jīng)過多年文物行業(yè)的發(fā)展及城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土等其他相關行業(yè)的發(fā)展，保護規(guī)劃中的部分內容需詳略得當，忌在僅需要提出方向、原則性內容時過多深入，又忌在需要提出強專業(yè)性的精準對策措施時泛泛而談。

例如：在“保護措施”章節(jié)，《編制要求》規(guī)定“涉及防火、防洪、防震等急性災變的保護措施應制定應急措施預案”。編制時往往會根據(jù)現(xiàn)狀提出需要增加的消防、安防等設施的類型、數(shù)量，以及提出相應的防洪、防震等要求。這些內容雖在保護規(guī)劃中有所涉及，但仍需要邀請專業(yè)的消防、安防等編制團隊編纂詳細的消防、安防等工程設計方案。方案明確指出配置的各類設施的位置、數(shù)量、型號，并列出設備清單，更具科學性，能直接指導施工。相比而言，保護規(guī)劃中提出的設施類型、數(shù)量等內容并非科學測算后的結果，與工程設計方案會有所出入，對項目的落地實施不具備較強的指導意義。因此，筆者認為在編制時，要么只需要提出是否增加消防設施、安防設施等原則性方案，并指出“需要編制專項規(guī)劃或方案”，即完成此次保護規(guī)劃的指導意義；要么與專項方案設計團隊對接，科學測算并明確相關設施的位置、數(shù)量等，再編入文本中。

在“展示規(guī)劃”章節(jié)中，《編制要求》規(guī)定“劃分功能分區(qū)，提出展示和使用要求”“規(guī)劃展示主題、布局等內容”“組織展示路線”“策劃展示設施”“設置游客服務設施”。文物保護單位的管理機構在組織編制保護規(guī)劃后，會依照保護規(guī)劃的思想和策略組織編制更為具體的修建性詳細規(guī)劃，從展示利用方面對遺存管理范圍提出整體性的規(guī)劃建設方案，包括展示主題、功能分區(qū)、展示路線、展示設施等內容。建設方案中有只對保護規(guī)劃中的展示利用內容做局部細化和調整的，但更多的是另行編制方案，這樣保護規(guī)劃“展示規(guī)劃”章節(jié)里設計的展示路線、設施等細節(jié)內容相當于做了無用功。針對此情況，筆者認為這部分應化繁為簡，只需要把握展示利用大方向，制定展示利用的原則、目標、內容，提出展示路線、展示服務設施等的設計要求即可，無須深入做具體的設計方案，就能達到保護規(guī)劃指導的作用。

在“管理規(guī)劃”章節(jié)中，《編制要求》規(guī)定“提出經(jīng)費及人員編制的要求”“提出管理辦法制定要求”“提出培訓計劃和宣傳、教育計劃”。經(jīng)費、人員編制等行政事務可由專門的行政申請通道和程序解決，管理辦法需要對具體工作提出較為細致的事務管理要求，而培訓、宣傳、教育計劃則需要以年為單位，列出可拆解到季度或月的具體性工作，并需要根據(jù)實際情況實時調整。保護規(guī)劃作為技術性文件，從編制到審批本身會經(jīng)歷較長的時間周期。規(guī)劃中的上述內容如果規(guī)定得太具體，就會因時效性等問題而沒有太多實際操作意義；規(guī)定得太寬泛則可能適合每一個文物保護單位，從而失去指導作用，所以是否有必要在文本中說明以上內容，以及需要說明的話，編制的深度問題等均有待討論。

2.現(xiàn)狀評估和規(guī)劃措施對應內容的分類方式錯位

在文本編制中，還會出現(xiàn)“現(xiàn)狀評估”章節(jié)和“規(guī)劃措施”章節(jié)對應內容分類方式不一致的情況，這樣會導致現(xiàn)狀評估分類總結的問題和規(guī)劃提出的措施實際對應，但閱讀不夠直觀。例如：在寫法上，“保護措施現(xiàn)狀評估”會對歷年來保護工作的歷史沿革進行綜述，或按照保護對象——文物本體、附屬文物、可移動文物、歷史環(huán)境要素等進行分類說明。而針對此部分內容提出的“保護措施”，卻是按工程類型——保護技術措施、保護工程措施、保護預防措施（保護管理措施、災害防護措施）等進行大的分類后，再按照保護對象進行小的分類歸納。這樣的行文表述會讓前后對應度較差，難免需要花費時間梳理前后關系，觀感不佳。

3.未充分理解條目含義導致內容有偏差

這一問題主要體現(xiàn)在《編制要求》“規(guī)劃框架”章節(jié)對“編制原則”“編制目標”“編制思路”“規(guī)劃對策”等內容的區(qū)分上?！熬幹圃瓌t”主要指規(guī)劃措施制定需要遵循的整體“底線思維”；“編制目標”主要指通過規(guī)劃中制定措施的落實，使文物保護單位的保護、展示、利用、管理等某方面、某幾方面或整體在規(guī)劃期限內達到的最終愿景或效果；“編制思路”可以說明規(guī)劃編制工作的完整思考過程和實現(xiàn)路徑，側重于工作體系的組織和流程的建立，也可以針對文物保護單位現(xiàn)存實際問題提出解決思路；“規(guī)劃對策”可以就現(xiàn)存實際問題提出解決方案的策略性步驟，側重于按照重要程度落實規(guī)劃措施的優(yōu)先權，也可以針對現(xiàn)狀問題提出各類具體的規(guī)劃實施措施。當“編制思路”和“規(guī)劃對策”都在文本中出現(xiàn)時，可適應性調整內容，避免重復。如果對這幾個條目理解不到位，就會使內容混淆，將應在“編制原則”中闡明的內容放在“編制目標”中表述，或出現(xiàn)在不同條目下?lián)Q一種語言方式表達同一內容的問題。

4.同一內容的歸類章節(jié)有分歧

這一問題在“保護措施”章節(jié)出現(xiàn)的概率較高，多是由于編制人員的理解差異造成的。

《編制要求》規(guī)定“保護措施”章節(jié)要有“各種具體的保護措施（化學的、生物的、工程的），以及各類管理控制要求”，同時規(guī)定“管理規(guī)劃”章節(jié)闡述的是管理機構建設的相關事項。在編制時會有兩種寫法：一種是在“保護措施”章節(jié)分類出“保護管理措施”，將安全巡查、安全防護、安消防工程等“各類管理控制要求”放置于此；另一種是將與文物保護相關的“各類管理控制要求”，也放在“管理規(guī)劃”章節(jié)中說明?！氨Ｗo措施”章節(jié)僅說明與文物保護工程相關的措施和災害防護措施等，認為這樣將管理相關的內容作為一個整體章節(jié)的編纂順序會讓文本邏輯更為清晰。同樣的，編制人員也會將“保護措施”章節(jié)中的“歷史環(huán)境保護措施”放到“環(huán)境規(guī)劃”章節(jié)里，作為“自然環(huán)境規(guī)劃”的一部分進行闡釋說明。

5.同一內容的名稱及分類方式不統(tǒng)一

由于《編制要求》的廣泛適用性，制定時部分章節(jié)或小節(jié)僅要求規(guī)劃需要編制的內容，而未進一步規(guī)定統(tǒng)一的名稱或分類方式等，這就使編制人員有空間根據(jù)自己的認知和理解對相關內容進行再加工，使同一內容的呈現(xiàn)形式不同。

例如：“保護措施章節(jié)需要編制各種具體的保護措施（化學的、生物的、工程的），以及各類管理控制要求”，對“各類管理控制要求”，有以“保護管理措施”為名的，也有以“保護預防措施”為名的。“保護措施章節(jié)應對防火、防洪、防震等急性災變的保護措施制定應急措施預案”這一內容下，有以“防災減災措施”命名的，也有以“災害防護措施”“安全防護措施”命名的。

對“保護措施”分類方式的不同體現(xiàn)在：有按照“保護對象”的不同分類成文物本體、歷史環(huán)境要素、可移動文物、相關遺存保護措施和安全防護措施（“三防”、監(jiān)測、災害防護等）的，也有按照“保護方式”的不同分類成保護技術（工程）措施、保護管理（預防）措施、防災減災（災害防護）措施的，當然也仍有其他的歸類方式。在依照“保護方式”不同的子項分類中，有把“防災減災（災害防護）措施”單獨歸為一個大項，也有放到“保護管理（預防）措施”下說明的；有把消防、安防等措施歸為“保護管理（預防）措施”的，也有把其歸為“防災減災（災害防護）措施”的；有將日常保養(yǎng)維護、文物監(jiān)測放到“保護管理（預防）措施”下的，也有將其放到“保護技術（工程）措施”“防災減災（災害防護）措施”下的。

6.同一內容在不同位置重復敘述

同一內容重復敘述造成內容重疊的問題，比較突出地集中在“環(huán)境規(guī)劃”章節(jié)。《編制要求》規(guī)定此章節(jié)需“提出環(huán)境治理與保護要求”“提出生態(tài)保護要求”“編制景觀保護規(guī)劃”，前兩項是基于文物保護單位的現(xiàn)狀環(huán)境而言，后一項是基于所保護文物的歷史環(huán)境而言。而文物保護單位的現(xiàn)狀環(huán)境和歷史環(huán)境構成要素可能有較多重合的部分，這樣就會導致出現(xiàn)歷史環(huán)境的景觀保護措施和現(xiàn)狀環(huán)境的整治措施會從不同角度闡述同一措施的情況。就此問題，筆者考慮是否能夠以保護對象分類，若它既是歷史環(huán)境要素，也是現(xiàn)狀環(huán)境要素，且在不同環(huán)境要素中采取的措施相同，那么就可以對措施合并闡述。若措施不同則可分別闡述，以避免重復問題。

這個問題還體現(xiàn)在，因規(guī)劃內容放置在不同章節(jié)均有合理性而導致重復。例如：“保護區(qū)劃管理規(guī)定”章節(jié)會對建筑物建設的高度提出控制要求，而“環(huán)境規(guī)劃”章節(jié)也可以對建筑高度提出整治要求，從內容上看不管放到哪個章節(jié)都是合理的，所以會有為了不漏項而在這兩部分都對建筑高度有所要求，造成內容的重復。解決此問題，可以放在哪更具法律效力為指向。由于“管理規(guī)定”作為保護規(guī)劃的強制性內容，具有法律約束力，所以可以將建筑高度的控制要求放在“管理規(guī)定”章節(jié)說明，“環(huán)境規(guī)劃”章節(jié)則進一步說明建筑物的整治策略和實施的具體工程措施。若是分不出哪部分更具法律效力，就擇一處更為適宜的位置說明即可。

7.對于法律法規(guī)等條文摘錄復述

由于文物保護規(guī)劃的嚴肅性及具有法律效力，規(guī)劃中涉及的保護工程、展示工程等的建設條件，需符合《中華人民共和國文物保護法》《文物保護工程管理辦法》等相關法律法規(guī)、行業(yè)規(guī)章等的要求，所以編制人員在行文中經(jīng)常會在各章節(jié)引用法律法規(guī)等的原文內容，用于說明文物保護單位保護管理工作或計劃實施的項目、人為的活動需要符合的要求、遵循的規(guī)定或程序。例如：在“保護區(qū)劃管理規(guī)定”小節(jié)或其他有關章節(jié)，會對《中華人民共和國文物保護法》《中華人民共和國文物保護法實施條例》《文物保護工程管理辦法》等提到的考古前置制度，建設工程施工期間發(fā)現(xiàn)文物遺跡的處理步驟，不得建設的項目和不得進行的活動，文物保護工程的勘察設計、施工、監(jiān)理及驗收管理需要執(zhí)行的相關規(guī)定和報批程序等內容進行摘錄，同一摘錄內容可能會因為需要在行文中重復出現(xiàn)。

二、結論

以上問題大多是從工作實際出發(fā)，對規(guī)劃文本編制的章節(jié)邏輯及文字表述方面做出的一些淺顯總結。隨著《編制要求》等的制定、修訂、評審、審批越來越嚴格（圖2、圖3），現(xiàn)有編制中的一些問題會得到修正，體例構架會更加嚴謹，整體成文會更加精細，最終形成更多高品質、高質量的文物保護規(guī)劃成果。

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[3]薛媛媛.城市規(guī)劃中的文化遺產及歷史建筑保護[J].文化產業(yè)，2024（27）：46-48.

作者簡介：

王倩楠（1990—），女，漢族，陜西西安人。碩士研究生，中級工程師，研究方向：文物保護規(guī)劃。

董云慧（1986—），女，漢族，陜西西安人。碩士研究生，副高級工程師，研究方向：文物保護規(guī)劃。