人口小縣機構(gòu)改革的破冰之旅

郭煦

降低縣域行政成本和財政負擔(dān)只能算是機構(gòu)改革最淺表的目的，更深層次的謀局在于提升縣域治理效能，以更低的成本換取更高效的縣域治理體系，推動縣域高質(zhì)量發(fā)展。

縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體。黨的二十大報告提出，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計年鑒2021（縣市卷）》，納入統(tǒng)計的2075個縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬人之間的縣（市）有228個，10萬人以下的縣（市）有206個，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有90個。

《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分人口小縣在發(fā)展中面臨不少共性難題：財政供養(yǎng)入不敷出，財政支出主要依靠轉(zhuǎn)移支付；財政供養(yǎng)人員比例欠合理，存在人浮于事的現(xiàn)象；事業(yè)單位“小、散、弱”；部分機構(gòu)設(shè)置、運行體制等與縣域高質(zhì)量發(fā)展需求不相匹配……

為降低縣域行政成本和減輕財政負擔(dān)，提高職能部門運行效率，推動縣域高質(zhì)量發(fā)展，近年來，山西、青海等地一些人口小縣大刀闊斧對機構(gòu)進行改革。這項始于2020年4月的改革在三年之后，開始顯露其初步的效果。

從山西試點說起

2020年4月起，6個人口不足20萬的縣被山西省列為“人口小縣”機構(gòu)改革試點。試點分兩批進行，第一批是忻州市河曲縣和臨汾市浮山縣，第二批包括太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣。

改革試點的背景是因為山西省15萬人口以下的人口小縣數(shù)量較多，且普遍存在財政供養(yǎng)人員比例失衡、人浮于事等突出問題。當然，這項改革更大的背景其實是“黨中央的重大決策部署”和“省委推動縣域高質(zhì)量發(fā)展的重大舉措”。

改革措施包括，加大職能相近的黨政機構(gòu)重組整合力度，實行由縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)兼任主要黨政部門負責(zé)人的管理體制和領(lǐng)導(dǎo)方式，大幅精簡壓縮機構(gòu)和人員編制等。目標是“大部制、扁平化、強基層、重實戰(zhàn)、高效率”。

早在2019年，山西對全省人口小縣進行了一次摸底調(diào)研，其中一個總?cè)丝?3萬余人的縣，全縣財政供養(yǎng)人員總數(shù)近6000人，全縣總?cè)丝跀?shù)與財政供養(yǎng)人員比例為22：1。

這種現(xiàn)象在中西部地區(qū)的人口“袖珍小縣”更加明顯。如某西部省份人口小縣，總?cè)丝趦H4萬余人，但財政供養(yǎng)人數(shù)近2500人，全縣總?cè)丝跀?shù)與財政供養(yǎng)人員比例為16.9：1。

2020年4月，根據(jù)山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、強基層、重實戰(zhàn)、高效率”的目標要求，堅持“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)”，忻州市河曲縣和臨汾市浮山縣率先開展試點，一體推進縣域行政運行體系全面改革。

隨后，山西又選取人口10萬人左右的太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣作為第二批改革試點縣，目前兩批改革試點縣均取得階段性成效。

數(shù)據(jù)顯示，河曲縣將36個黨政機構(gòu)精簡為22個，135個領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精減為114個，將186個涉改事業(yè)單位整合為40個、事業(yè)編制核減48%；浮山縣將35個黨政機構(gòu)精減為22個，精減37%，科級領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由154名精減為128名，精減17%。涉改縣直事業(yè)單位由179個精減為40個，精減78%，涉改事業(yè)編制由1944名精減為970名，精減約一半。

改革中，部門合并與縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)兼任黨政部門負責(zé)人這兩項調(diào)整同期進行。

第一批試點縣——忻州市河曲縣的改革，創(chuàng)新單位黨組職務(wù)設(shè)置，副縣長兼任局長的，同時擔(dān)任局黨組第一書記，由主持日常工作的副職擔(dān)任黨組書記。凡涉及“三重一大”等重要事項，由黨組第一書記召集黨組會議作出集體決策，其他事項由黨組書記主持開展。副縣長兼任局長的政府工作部門，明確由局長負總責(zé)；常務(wù)副局長主持日常事務(wù)，做好分管工作，重要情況向局長匯報；其他副職做好分管工作，對局長負責(zé)，形成一級抓一級、一級對一級負責(zé)的工作格局。

另一試點縣——呂梁市石樓縣的人口小縣機構(gòu)改革中，也有多名副縣長兼任局長。

改革產(chǎn)生了一定成效，但也面臨一些問題亟待解決。職能相近部門合并產(chǎn)生了一個超大部門，而改革后人員的減少導(dǎo)致部門運轉(zhuǎn)吃力。如改革后的縣發(fā)改工信和科技商務(wù)局法定職責(zé)32項，24個編制只有11人在崗，內(nèi)設(shè)的發(fā)改股連事業(yè)編制人員在內(nèi)5名工作人員要對接市發(fā)改委等多個部門。與此同時，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少帶來的另一個問題是晉升渠道的變窄。

山西改革主要包括：第一是減機構(gòu)，即加大職能相近的黨政機構(gòu)重組整合力度，變“單兵作戰(zhàn)”為“兵團攻堅”；第二是減層級，簡化黨政部門中間層次，精干設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)；第三是減人員與減經(jīng)費，大幅精簡壓縮事業(yè)人員編制，縣直事業(yè)機構(gòu)實行限額管理，推進編制資源下沉等。

改革過程中人員的安置也是非常重要的環(huán)節(jié)。婁煩縣公職人員超過3000名，這次改革精減編制人員341名，超編人員以事業(yè)編制人員為主。對于超編人員，一部分采取編制下沉，以填補鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法力量；剩下部分則通過“退三進一”方式慢慢消化，即各個機構(gòu)編制固定后，每退休三人，增加一人。

改革的效果確實顯而易見。一是婁煩縣委機關(guān)由9個減至6個，政府部門由26個降為16個，事業(yè)單位由133個降至104個，縮小了審批層級，辦事效率提升，大大改善了當?shù)氐臓I商環(huán)境；二是經(jīng)費大為下降，婁煩縣組織部數(shù)據(jù)顯示，機構(gòu)改革后，每年可節(jié)約人員經(jīng)費3410萬元、運行經(jīng)費990萬元，同時騰退出2.8萬平方米辦公樓。

除了優(yōu)化部門和編制配給、降低工資支出和運轉(zhuǎn)經(jīng)費外，人口小縣改革探索的更深層含義是根據(jù)工作實際和發(fā)展需求，通過機構(gòu)撤并改革對縣域權(quán)力運行流程進行再造，簡化辦事程序，提高辦事效率，謀求治理能力提升。

為更好結(jié)合有效市場和有為政府，改革中也同時深化“放管服”改革。石樓縣729項行政審批事項，由原來28個部門實施到20個部門實施，通過大部門治理和扁平化管理，由以前的多部門多層次審批變成了一個部門一次性審批，方便了群眾辦事，提高了行政效率，降低了行政成本。

“瘦身”又“強體”

隨著山西人口小縣機構(gòu)改革的展開，全國多地多個人口小縣推進機構(gòu)整合。

前不久，青海省果洛州瑪多縣人口小縣機構(gòu)整合試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開2023年第二次會議，研究審議人口小縣機構(gòu)整合試點人員轉(zhuǎn)隸有關(guān)事宜。會議審議通過《瑪多縣人口小縣機構(gòu)整合試點人員轉(zhuǎn)隸方案》，并對人員轉(zhuǎn)隸工作作了詳細要求和安排。

在瑪多縣之前，山西推進相關(guān)改革已成為其他省份學(xué)習(xí)對象。今年以來，內(nèi)蒙古、湖南先后前往山西調(diào)研人口小縣機構(gòu)改革試點經(jīng)驗。

根據(jù)首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院教授吳康和中國國際工程咨詢有限公司區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃業(yè)務(wù)部高級工程師、處長洪輝的論文《縣城人口流失：現(xiàn)狀分析與治理重點》，從2010年到2020年，我國近七成的縣級行政單元（縣和縣級市）常住人口在減少，這些人口大多流向了城市群、都市圈和沿海大城市。從地域來看，我國人口流失縣域分布較廣，但北方人口流失縣域遠多于南方，人口流失高于20%的縣域，主要分布在東北、華北和西北地區(qū)。

在這樣的背景下，推進人口小縣“瘦身強體”，可以促進行政資源與人口分布的協(xié)調(diào)和配置，減輕財政負擔(dān)。

根據(jù)瑪多縣“人口小縣”機構(gòu)整合試點實施方案，機構(gòu)整合后，瑪多縣黨政機構(gòu)將由25個精簡為20個，事業(yè)機構(gòu)由31個調(diào)整優(yōu)化為28個，文化市場、交通運輸、城市管理等五個領(lǐng)域的執(zhí)法隊伍由5支精減為1支，“4人以下局”減少8個。

另外，6月下旬，內(nèi)蒙古陳巴爾虎旗委編辦發(fā)布消息稱，正在全旗黨政機構(gòu)和事業(yè)單位進行摸底，梳理涉改部門名錄，為下一步推進改革做準備。在這前后，內(nèi)蒙古杭錦后旗和五原縣編辦也對外稱，正在為新一輪機構(gòu)改革做準備。

今年4月，江西萍鄉(xiāng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)召開機構(gòu)撤并整合大會，宣布將撤銷19個自治機構(gòu)，解聘247名自聘科級干部。

早在2021年8月下旬，河南安陽啟動事業(yè)單位重塑性改革準備工作，這一提法與山西省人口小縣機構(gòu)改革涉及事業(yè)單位改革提法如出一轍。此外，哈爾濱、楚雄、撫順新?lián)釁^(qū)等地也啟動了事業(yè)單位改革。

此外，北京通州區(qū)、吉林靖宇縣等也啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，其中通州潞城鎮(zhèn)將黨政機構(gòu)重組為綜合、經(jīng)濟發(fā)展、黨群工作、平安建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、社區(qū)建設(shè)和民生保障等7個辦公室，便民服務(wù)、市民活動、市民訴求、農(nóng)業(yè)綜合和生態(tài)環(huán)境等5個中心，及1支綜合行政執(zhí)法隊。

除了人口小縣“瘦身強體”外，一些收縮型城市則在進行區(qū)劃調(diào)整。去年12月，黑龍江省伊春市撤銷了烏翠區(qū)烏馬河、錦山、向陽、曙光四個街道辦事處，設(shè)立翠巒鎮(zhèn)、烏馬河鎮(zhèn)。今年1月，伊春市又將友好區(qū)的雙河子街道、鐵林街道撤銷，設(shè)為雙子河鎮(zhèn)、鐵林鎮(zhèn)。

黑龍江的另一座城市齊齊哈爾市的碾子山區(qū)，也在去年“撤街設(shè)鎮(zhèn)”，將富強街道撤銷設(shè)立華安鎮(zhèn)。一般而言，撤縣設(shè)區(qū)是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展達到一定程度的必然結(jié)果，直轄市或地級市將其所轄的縣改設(shè)為市轄區(qū)，能夠有效促進當?shù)禺a(chǎn)生更好更強的經(jīng)濟建設(shè)集聚效應(yīng)和輻射作用，促進當?shù)氐某擎?zhèn)化發(fā)展水平。

如今逆向操作的撤街設(shè)鎮(zhèn)，其背后原因主要是人口的收縮。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年伊春總?cè)丝跒?78881人，與2010年第六次全國人口普查的1148126人相比，減少269245人，下降23.45%，年平均增長率為-2.64%。齊齊哈爾市2020年人口為4067489人，與2010年第六次全國人口普查的5367003人相比，減少1299514人，下降24.21%，年平均增長率為-2.73%。

見證改革的“化學(xué)反應(yīng)”

日前，微信公眾號“忻州改革”刊發(fā)來自山西河曲縣委改革辦的消息表示，目前河曲縣人口小縣機構(gòu)改革各項任務(wù)基本完成，取得了階段性成效。

盡管如此，河曲縣一位不愿具名的官員也擔(dān)心，以后事業(yè)編人員數(shù)量還會反彈，使改革落空?！坝行┑胤礁耐曛?，事業(yè)編人員的數(shù)量反而比之前更多了，再加上上級政策的不連續(xù)性，我們現(xiàn)在改完，上邊換領(lǐng)導(dǎo)后可能又會要求增加人員，到時候我們還得再招人，基層工作人員更多是聽命于上級行事，工作非常不好做?！彼毖浴?/p>

近年關(guān)于各地進行事業(yè)單位改革，但編制數(shù)量卻依然增長的報道不時見諸報端。更有學(xué)者透露，某地進行事業(yè)編改革后，事業(yè)編人員比改革前反而增加了2000人，其中包括突擊申請編制和囤積編制等行為。

河曲縣項目推進中心一間辦公室內(nèi)，中心主任張志宏正在辦公桌前忙碌著。張志宏所在的項目推進中心由原招商服務(wù)中心與縣項目預(yù)審中心合并而來，主要負責(zé)全縣招商引資、項目推進、省市重點工程推進、黃河流域生態(tài)保護、太忻一體化建設(shè)等工作。

“過去我只負責(zé)招商，招回來就進入下一個部門，能不能落地就不清楚了。如今招商、簽約、落地、開工、在建、投產(chǎn)環(huán)環(huán)相扣，全周期服務(wù)?！睆堉竞暾f，現(xiàn)在招商做許諾時就得考慮落地兌現(xiàn)，“因為沒地兒可推了”。

改革帶來的變化還有很多。如審批效率大幅度上升。以城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃為例，改革前由3個部門審批公示，改革后統(tǒng)一由縣規(guī)劃和自然資源局審批，特別是副縣長兼任局長后，減少了請示層級，時間大大縮短。僅辦理流程和公示時間至少可縮短14個工作日。

改革全部完成后，行政成本將大幅下降。經(jīng)測算，改革完成后黨政工作部門和事業(yè)單位共減少160個，公用經(jīng)費支出減少367萬元，下降8.2%；事業(yè)編制精簡后，工資福利、“五險一金”等支出每年減少1.33億元，占一般公共預(yù)算收入的13%；財政供養(yǎng)人員比例由改革前的32：1提高到40：1，超過全省、接近全國平均水平。同時，隨著單位數(shù)量的減少，辦公場所更加集中，空出辦公用房1.05萬平方米，為社區(qū)活動、社會事業(yè)和公共服務(wù)提供基礎(chǔ)保障。

人員經(jīng)費、辦公經(jīng)費減少在試點縣都有明顯的體現(xiàn)。根據(jù)當?shù)卣嫉臄?shù)據(jù)，河曲縣每年可節(jié)約辦公經(jīng)費1050萬元，減少人員社保支出1.33億元；石樓縣每年可節(jié)約2200萬元人員經(jīng)費和5000萬元辦公經(jīng)費。

機構(gòu)改革大部制帶來的管理扁平化，受到地方機構(gòu)公職人員的普遍歡迎。婁煩縣某涉改局一位副局長表示，原來，一個局的局長想要見到分管副縣長很難，“現(xiàn)在副縣長兼任局長，雖然還在政府大樓辦公，但匯報工作順暢了，工作效率提高了”?！霸瓉硪粋€事情，相關(guān)科室先報給副局長，副局長報給局長，局長再報給分管副縣長?！痹摳本珠L說，“現(xiàn)在科室報給副局長，副局長報給局長就相當于報給分管副縣長了。”

除了審批流程簡化和辦公經(jīng)費下降，機構(gòu)改革帶來的另一個好處是非業(yè)務(wù)工作量減少?！跋穹菢I(yè)務(wù)匯報材料，原來做三份，現(xiàn)在做一份就夠了。”上述副局長表示。

但機構(gòu)改革也為部分單位和人員帶來困惑和巨大壓力。上述副局長表示，在機構(gòu)改革中，婁煩縣某業(yè)務(wù)領(lǐng)域的三個事業(yè)單位合并，編制人員從原來的二十幾人降至6人。與此同時，由于原來歸屬其他部門的相關(guān)職權(quán)劃入，該事業(yè)單位的工作量增加了“五六倍”，“一來一去，每個人的工作量呈幾何級增加，基層工作人員的壓力增加了不少”。

中國社科院研究員牛鳳瑞分析稱，整體來看，人口向中心城市集聚的趨勢仍在持續(xù)，很多縣域的人口還在減少。因此，人口小縣需要解決縣域管理的效率和效能問題。如果人口太少，機構(gòu)又特別多，這樣行政資源的配置效率肯定會下降，所以機構(gòu)大部制改革是解決問題的一個途徑，有利于精簡機構(gòu)和精減人員，降低行政成本和減輕財政負擔(dān)，提高效率。當然，縣級行政區(qū)“瘦身強體”有多種方式，精簡機構(gòu)和精減編制是一種，還有一種是通過行政區(qū)劃調(diào)整，即合并行政區(qū)來實現(xiàn)瘦身。