政府監(jiān)管與平臺型企業(yè)的耦合邏輯與風險規(guī)避
——基于“價值—制度—行動”的分析框架

趙宏利

（華東師范大學 政治與國際關系學院，上海 201100）

一、問題的提出

2022 年，黨的二十大報告提出“加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟”。 不同于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟，對數(shù)字經(jīng)濟而言，最重要的新型生產(chǎn)要素是數(shù)據(jù)。 數(shù)字經(jīng)濟依靠各類平臺來開展，所以平臺經(jīng)濟是數(shù)字經(jīng)濟的組織形態(tài)，平臺是數(shù)字經(jīng)濟活動的最主要組織方式。 平臺經(jīng)濟作為我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的主力軍，已經(jīng)滲透到經(jīng)濟社會運行的諸多方面。 平臺并非新生事物，古已有之，古老的平臺得以在當今復興并引領新的經(jīng)濟發(fā)展，是基于新一輪技術革命涌現(xiàn)出的以互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術為支撐的數(shù)字平臺。 作為平臺經(jīng)濟的基礎與支撐，平臺型企業(yè)依托數(shù)字平臺為雙邊或多邊市場提供連接、交互、匹配并提供產(chǎn)品或服務［1］71，是建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的關鍵場域。 政府監(jiān)管作為現(xiàn)代化國家治理體系的重要組成部分，是對微觀經(jīng)濟活動主體及其行為所進行的引導、干預和規(guī)范［2］83。 其所內(nèi)含的邏輯與機制、分配與調(diào)節(jié)，對保證市場秩序健康發(fā)展至關重要。平臺型企業(yè)憑借數(shù)據(jù)和技術優(yōu)勢成為監(jiān)管鏈條中的一環(huán)，改變了傳統(tǒng)型企業(yè)監(jiān)管的“單向性”。 監(jiān)管機構要想實現(xiàn)對平臺、平臺商家、用戶以及市場動態(tài)的監(jiān)測與有效管理，更需要平臺型企業(yè)的稟賦，這使得平臺型企業(yè)成為監(jiān)管效能提升的重要抓手，從根本上重塑了政企關系的形態(tài)。 而在此過程中，監(jiān)管過度與監(jiān)管不足是對平臺型企業(yè)發(fā)展的一種威脅，引發(fā)的風險以及更為復雜的經(jīng)濟、社會結構等問題，使政府監(jiān)管的“掌控度”變得極為重要。 因此，探尋兩者的互動關系與互動模式，對解決這一問題具有政策價值與現(xiàn)實意義。

政企關系問題一直以來是國內(nèi)外的熱門研究問題，學界及公共部門也在理論和實踐等方面做出諸多努力，以探尋適宜的監(jiān)管模式。 發(fā)展型政府理論認為，政府與產(chǎn)業(yè)的關系反映的是國家如何達到影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標，體現(xiàn)為兩個維度：第一，政府通過何種企業(yè)控制關鍵產(chǎn)業(yè)；第二，政府如何指導整個產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟［3］137。 作為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關鍵，政府必須處理好與平臺型企業(yè)的關系。 從歷史發(fā)展角度看，監(jiān)管作為干預市場的政府行為，一直以來飽受爭議，由新古典經(jīng)濟學派主導的市場中心論者否定政府干預的正面作用。 因此，監(jiān)管一直以來被認為是阻礙新思想與新技術開發(fā)的繁文縟節(jié)。 但隨著社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，有學者指出監(jiān)管對于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定程度的激勵和促進作用。 這種觀念的轉(zhuǎn)變是波特（Porter ME 1980）在對環(huán)境監(jiān)管的里程碑式研究中首先指出。 根據(jù)波特發(fā)展的雙贏理論，認為監(jiān)管可以在支持新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)與發(fā)展方面發(fā)揮建設性的促進作用。 這種促進作用也在他隨后的研究中的得到證實［4］。 目前，公共部門和學術界就監(jiān)管對于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的促進作用已達成共識，認為監(jiān)管是塑造產(chǎn)業(yè)支持性環(huán)境的關鍵因素［5］761。 近年來，隨著中國數(shù)字信息技術的迅猛發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，平臺型企業(yè)已經(jīng)成為重要的市場主體與經(jīng)濟創(chuàng)新的動力，其不斷豐富的類型和功能已經(jīng)覆蓋了經(jīng)濟社會運行的方方面面，包括軟件開發(fā)平臺（如Apple、Salesforce）、電子商務平臺（如淘寶、Amazon）、社交平臺（如微信、Facebook）、資金支付平臺（支付寶、Epay）等。 在傳統(tǒng)型企業(yè)中，政府對于企業(yè)的監(jiān)管職能分散在多個機構，包括市場管理、工商、稅務、人力資源與社會保障、環(huán)保、審計等。 政府依據(jù)國家制定的政策法規(guī)與標準對企業(yè)進行監(jiān)管，其目標在于確保企業(yè)遵守相關法律和規(guī)定，以保護消費者權益和維護市場秩序。 在這一過程中，監(jiān)管機構并不過多依賴于企業(yè)的資源，政府監(jiān)管的“單向性”與監(jiān)管對象的被動接受造成了監(jiān)管機構與傳統(tǒng)型企業(yè)間的關系的割裂。 而平臺經(jīng)濟作為一種新的經(jīng)濟模式，平臺型企業(yè)自身所擁有的特性給傳統(tǒng)的監(jiān)管范式帶來了強烈的沖擊。

首先，平臺型企業(yè)的數(shù)據(jù)與技術優(yōu)勢。 平臺型企業(yè)以數(shù)據(jù)為驅(qū)動力，作為平臺最重要的生產(chǎn)資料之一，是其形成競爭優(yōu)勢的必要資源。 隨著平臺型企業(yè)的發(fā)展，平臺可使用更多維度、更多主體的數(shù)據(jù)，從而掌握龐大的數(shù)據(jù)流［6］58。 平臺型企業(yè)的數(shù)據(jù)共享與開放，對監(jiān)管機構掌握市場動態(tài)、規(guī)制市場行為的作用不言而喻。 算法是平臺的核心競爭力，透明度較低，利用算法對企業(yè)的競爭優(yōu)勢進行強化，也相應引發(fā)諸多監(jiān)管問題，并延伸到其他領域。 例如，2017 年6 月歐盟對谷歌處以24.2 億歐元罰款，理由是谷歌將自己的購物服務放在搜索頁面中更為有利的位置，對競爭對手不利。 可以看出，平臺型企業(yè)監(jiān)管需要更多的技術支持，因此監(jiān)管機構需要具備一定的數(shù)據(jù)基礎和技術專長，以便評估和監(jiān)管平臺所使用的技術和算法。 這為政府治理帶來新問題，對監(jiān)管機構不斷提出新要求。 但在我國，對于平臺算法的監(jiān)管，仍缺乏相應的案例。

其次，平臺型企業(yè)所具有的“準公共性權力”。從某種意義上講，平臺型企業(yè)已經(jīng)超越了古典經(jīng)濟學定義的企業(yè)邊界，承擔了部分市場規(guī)則的制定權力。 在關于平臺型企業(yè)的“身份”研究中，更多的學者指向其具有雙重身份，即作為市場中的商業(yè)主體和作為“市場”的建構者、運營者與管理者［7］4-5。在政府監(jiān)管中，平臺型企業(yè)成為監(jiān)管鏈條的一環(huán)，不但掌握平臺內(nèi)規(guī)則的制定權，同時承擔日常監(jiān)管、內(nèi)容審查、違法信息組織、用戶信息保護以及各種行為規(guī)則的制定和實施［8］70。 技術稟賦使其從傳統(tǒng)的被治理對象上升至擁有“準公共權力”的治理主體，包括其作為市場構建者的決策性權力、市場管理者的執(zhí)行性權力、信用評價者的監(jiān)督性權力、用戶數(shù)據(jù)收集與掌控所帶來的壟斷性權力［9］131。因此，平臺型企業(yè)不但需要更加全面和細致的監(jiān)管措施，監(jiān)管機構也更需要平臺型企業(yè)的數(shù)據(jù)與技術優(yōu)勢來監(jiān)測和評估用戶、商家、企業(yè)的運營行為，由此監(jiān)管關系從傳統(tǒng)型企業(yè)的“單向”到平臺型企業(yè)的“雙向”。

最后，平臺型企業(yè)的監(jiān)管不僅是針對平臺個體，也涵蓋對平臺用戶、平臺交易雙方的多層監(jiān)管，但是因為系統(tǒng)內(nèi)各類主體的相互互嵌以及交叉影響，從而使得其監(jiān)管內(nèi)容產(chǎn)生復雜性等問題［10］24。此外，由于雙邊或多邊市場的泛連接性，企業(yè)邊界逐漸擴展，以往對于企業(yè)的監(jiān)管行為邊界已經(jīng)不再適用于平臺型企業(yè)，因此對于平臺型企業(yè)的監(jiān)管行為的邊界以及監(jiān)管范圍更加難以把握。 現(xiàn)有研究都注意到平臺型企業(yè)與監(jiān)管機構的關系變化。 耦合型政企關系的理論范式的提出，以開放、共享理念為基礎，以政企雙方的互動與合作為核心［11］21，為理順兩者關系，促進平臺型企業(yè)有序發(fā)展提供了參考。

從“政企合謀”到“政企合作”以及近年來的“強監(jiān)管”舉措，政府監(jiān)管與平臺型企業(yè)的關系模式已發(fā)生諸多變化，是順應時代發(fā)展的漸進式調(diào)適。 監(jiān)管機構通過與平臺型企業(yè)建立更緊密的互動關系，利用企業(yè)優(yōu)勢彌補監(jiān)管漏洞，消除監(jiān)管行為中的灰色地帶，以實現(xiàn)平臺型企業(yè)規(guī)范化運作和監(jiān)管效能的提升。 學者們從理論與實踐方面，探討監(jiān)管與平臺型企業(yè)的關系，但忽視了兩者間的嵌合共生關系，缺乏對監(jiān)管轉(zhuǎn)型背景下政府與企業(yè)關系樣態(tài)的關注與實踐探索，且對政府監(jiān)管與企業(yè)發(fā)展內(nèi)部要素耦合關系的形成剖析不足，此外，對于如何打破路徑依賴，創(chuàng)新監(jiān)管理念也鮮有研究。 在加快建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的背景下，監(jiān)管機構與平臺型企業(yè)之間呈現(xiàn)出何種關系樣態(tài)？ 基于此，通過價值、制度以及行動要素，結合平臺型企業(yè)發(fā)展的歷史考察，深入探究兩者的耦合邏輯，以期為監(jiān)管效能的提升與創(chuàng)造良好的市場秩序提供理論依據(jù)和決策參考。

二、價值—制度—行動：“耦合”的分析框架

監(jiān)管機構與平臺型企業(yè)是政企關系中兩個至關重要的子系統(tǒng)，系統(tǒng)間的分離以及對抗因素引發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的失序表象。 耦合（Coupler）原為物理學概念，指兩個或兩個以上的體系或運動形式通過相互作用而彼此影響以至聯(lián)合起來的現(xiàn)象，后被引入社會科學領域，用來指稱主體間的相互作用。 在“耦合”視角下，政府監(jiān)管并非是自上而下的、單向的行政命令行為，而是多元主體協(xié)同共治的活動，是監(jiān)管機構與平臺型企業(yè)之間的良性互動結構性關系的耦合調(diào)適過程。 在這一過程中，平臺型企業(yè)與監(jiān)管機構作為一個整體，更加注重系統(tǒng)間的協(xié)調(diào)與配合。 要全面準確地把握兩者的耦合邏輯，就必須要厘定其價值前提、制度載體與行動實踐等多元邏輯要素的本質(zhì)內(nèi)涵。 毋庸置疑，價值、制度和行動，是兩者耦合的核心邏輯要素，三者有機統(tǒng)一、相互促進、相互支撐，因此建構“價值—制度—行動”這一分析框架。

首先，職能承載著價值，價值系統(tǒng)的整合是形成價值耦合的關鍵。 價值耦合以相互滲透、共同發(fā)展為基礎。 在耦合型政企關系中，使命耦合是關系正常運轉(zhuǎn)的基礎。 使命是組織在意識形態(tài)層面上的基本意識，而使命耦合則要求政企雙方必須形成相互認同的基本共識［11］21。 政府與企業(yè)之間要達成耦合，一是取決于價值，促進社會經(jīng)濟發(fā)展、保證基本公平與良好的市場競爭秩序既是政府履行特定職能，也是價值的實現(xiàn)；二是政企雙方需轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，尋求到彼此相契合的使命與功能定位，并通過溝通互動達成認同；三是政府通過傳播當代主流價值觀念，融合市場經(jīng)濟的價值創(chuàng)造，強化企業(yè)發(fā)展對主流價值的認同。

其次，制度是對個體行為產(chǎn)生制約或激勵作用的規(guī)則。 在新制度主義看來，作為一種政治行為的監(jiān)管，并非不同群體間利益談判的結果，也不是由純粹的公共利益所驅(qū)使，而是一定制度環(huán)境條件下的必然產(chǎn)物，所有行為主體的偏好都是由一定的制度環(huán)境所塑造出來的［12］11。 因此，制度是耦合嵌入的客觀基礎。 正式制度來自國家政權體系，表現(xiàn)為法律、法規(guī)、政策等，對個體行為具有剛性規(guī)制效力，同時依據(jù)正式制度所設立的程序規(guī)范在一定程度上保障公平，有利于維護個體權利。 正式制度在發(fā)揮制約與導向作用的同時，平臺型企業(yè)對于平臺用戶、商家的管理與規(guī)范進一步延伸了在特定場景中正式制度難以發(fā)揮的柔性作用，并通過政企間建立合作，實現(xiàn)行為共促。

最后，行動是社會網(wǎng)絡關系中行為個體在特定環(huán)境中所做出的反應。 建立良性互動關系形成結構穩(wěn)定的行動者整體，減少沖突，增強合力。 在平臺型企業(yè)發(fā)展中，監(jiān)管部門作為國家權力的代理人，通過信息公開、建立責任清單等在給其創(chuàng)造支持性環(huán)境的同時，積極應對平臺型企業(yè)發(fā)展所帶來的不確定性風險，并依據(jù)平臺型企業(yè)的實踐漸進調(diào)適。 與此同時，平臺型企業(yè)的數(shù)據(jù)共享將企業(yè)所擁有的專有數(shù)據(jù)提供給政府部門，并通過技術優(yōu)勢賦能監(jiān)管機構提升監(jiān)管效能。 由此，雙方建立起行動協(xié)同的耦合關系，并且通過共享治理資源，實現(xiàn)主體共生。

三、監(jiān)管機構與平臺型企業(yè)的耦合邏輯

（一）監(jiān)管機構與平臺型企業(yè)的價值耦合

政府監(jiān)管在于維護經(jīng)濟健康發(fā)展、促進社會公平正義以及保護消費者權益。 作為監(jiān)管客體，平臺型企業(yè)強調(diào)打破傳統(tǒng)的經(jīng)濟規(guī)則和壁壘，關注創(chuàng)新與利益。 盡管兩者聚焦的任務與行動有所差異，但從價值角度看，兩者具有趨同性。 平臺型企業(yè)作為生產(chǎn)力的新的組織方式，是中國聚焦于平臺經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的核心，也是未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增量所在?！笆奈濉币?guī)劃綱要中指出：“著眼于搶占未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展先機，培育先導性和支柱性產(chǎn)業(yè)”。 作為平臺產(chǎn)業(yè)的核心，平臺型企業(yè)以國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、擁抱新一輪科技革命帶來的紅利、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與以更高質(zhì)量滿足新興需求為價值目標。 政府監(jiān)管是創(chuàng)造平臺型企業(yè)發(fā)展的支持性環(huán)境的關鍵因素之一，提高政府監(jiān)管效能，推動有為政府和有效市場的更好結合。 保證技術應用安全可控，企業(yè)發(fā)展平穩(wěn)運行，二者同樣服務于國家發(fā)展的戰(zhàn)略需求，相互促進，進而形成價值耦合。

其中問題②③④⑤幫助學生建構以某一項目主題為中心的知識結構，重構生命觀念；問題①⑦⑨有助于學生在實際情境中運用知識的能力，發(fā)展學生的科學思維；問題⑥⑨促進學生科學探究能力的發(fā)展；問題⑦⑧有利于培養(yǎng)學生的社會責任。因此以原始問題為中心的項目主題復習課教學是全面發(fā)展學生核心素養(yǎng)的有效策略。

平臺型企業(yè)與傳統(tǒng)企業(yè)最大的不同在于其創(chuàng)造價值的方式。 平臺型企業(yè)的價值創(chuàng)造是基于雙邊網(wǎng)絡點對點直接的價值交換（peer to peer），這種方式往往效率更高流程更精簡且成本較低。 因此，平臺型企業(yè)的創(chuàng)新和高效服務有助于滿足消費者的需求，實現(xiàn)消費者利益的最大化，進而擴展為公民福祉［13］1。 中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。 而美好生活新需求重點體現(xiàn)在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、體育等面向人民生活的社會服務領域，以數(shù)字文化、數(shù)字教育、數(shù)字醫(yī)療等為代表的戰(zhàn)略性新興平臺型企業(yè)已日漸成熟，通過跨界融合，促進社會服務數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化、協(xié)同化，更好地滿足美好生活的新需求。 例如，華為推出的在線教育平臺“華為云Classroom 云上軟件教學服務”，應用于各大高校與培訓機構，具備全教學流程的線上教學，推動師生輕松實現(xiàn)“理論＋實訓”的雙核成長，全方位地滿足教學需求。但根據(jù)中國在線教育行業(yè)發(fā)展報告，在線教育領域也出現(xiàn)了很多新問題，特別是在個人信息保護與數(shù)據(jù)合規(guī)方面。 因此，監(jiān)管機構承擔著防范風險，促進社會公平、保證公共福祉的重要任務。

（二）正式制度與平臺自治的互補

規(guī)則和標準是企業(yè)與監(jiān)管機構耦合的制度基礎，旨在確保企業(yè)發(fā)展始終處于“合規(guī)”狀態(tài)。 規(guī)則是人們共同認可及遵守的行為標準，從宏觀意義上來說，法律法規(guī)、制度與章程都是一系列的規(guī)則，它不僅為政府監(jiān)管提供了合法性基礎，更是確保以何種方式、工具進行監(jiān)管的強制力量來源。嚴格來說，標準也是規(guī)則的一種，但與其他不同的是，標準具有較大的自主性與靈活性，國家頒布的通用技術標準、產(chǎn)業(yè)規(guī)范，由產(chǎn)業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)委員會與相關國家部門共同協(xié)商制定，不同技術行業(yè)，由行業(yè)技術標準委員會來管理本行業(yè)的標準化技術歸口工作，這也作用了監(jiān)管與平臺型企業(yè)的耦合。 政府與平臺型企業(yè)的互動建立通用的術語表、增加投資者和消費者的信心、加快企業(yè)將產(chǎn)品推向市場的速度、提供競爭優(yōu)勢等。 同時，對違規(guī)企業(yè)建立行業(yè)黑名單制度，擴展了監(jiān)管制度在市場經(jīng)濟領域的適用范圍。 正是在這個層面，平臺型企業(yè)與政府監(jiān)管產(chǎn)生了制度勾連，如中國的各大網(wǎng)約車平臺因違反相關條例而被納入失信黑名單，從而被列為重點審批審查對象和重點監(jiān)管對象，將受到更為嚴格的審查。 在這一基礎上，為減少平臺型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性風險，企業(yè)主體也有更強的意愿與政府合作。 此外，平臺型企業(yè)的管理、監(jiān)督范疇的不斷擴展，使監(jiān)管機構信息公開成為了重要的管理工具，為監(jiān)管機構與市場之間搭建了溝通橋梁。 公開相關監(jiān)管要求和監(jiān)管數(shù)據(jù)，并對平臺型企業(yè)形成相關主體責任清單，不僅實現(xiàn)監(jiān)管工作的透明與公正，同時也促進了市場的規(guī)范和穩(wěn)定，為平臺型企業(yè)合規(guī)化發(fā)展提供了依據(jù)和發(fā)展方向。 例如，海南省市場監(jiān)督管理局制定了《海南省市場監(jiān)督管理局網(wǎng)絡交易平臺經(jīng)營者責任清單（試行）》，全面推行網(wǎng)絡交易平臺監(jiān)管“一張表”，明確了平臺9 大環(huán)節(jié)49 項主體責任內(nèi)容，不僅保障平臺在按規(guī)定經(jīng)營不受打擾的權利，更是促進平臺自律，營造透明、公開、可預期的營商環(huán)境的重要舉措。

平臺自治作為一種非正式制度，在平臺規(guī)則的制定與應用方面，可以彌補正式制度在信息搜集、審查、行為引導等方面難以發(fā)揮的功能，在市場監(jiān)管中作為監(jiān)管鏈條的一環(huán)發(fā)揮主動性。 其主要包括三個方面：一是通過定義一系列平臺準則來規(guī)范和引導用戶行為。 2021 年，亞馬遜（Amazon）以違反《賣家行為準則》等條款大規(guī)模封控平臺賬號，包括“向消費者索取虛假評論”“不當使用評論功能”等違規(guī)行為。 涉事賣家、企業(yè)的主要違規(guī)行為是“刷單”，這是一個電商行業(yè)中長期存在的“灰色”產(chǎn)業(yè)。 平臺在其“行為準則”中包括的范圍從簡單的社會禮節(jié)，到嚴格的道德問題。 二是通過市場競爭與合作成為社會監(jiān)控，在某種程度上代替市場監(jiān)管。 2022 年10 月法國反壟斷監(jiān)管機構收到的AdlooxSAS（“Adloox”）關于Meta 在線廣告驗證合作伙伴選取方面的歧視行為涉嫌壟斷的投訴。 法國反壟斷監(jiān)管機構認為，Meta 對給予“可見度”和“品牌安全”合作伙伴關系的條件可能構成濫用市場支配地位，并對Adloox 的利益和獨立廣告驗證行業(yè)造成嚴重且直接的損害。因此，法國反壟斷監(jiān)管機構命令Meta 定義并公開新的“可見度”和“品牌安全”合作伙伴關系的取得條件。 新的取得條件需要滿足客觀、透明、非歧視和比例原則的要求。 平臺型企業(yè)監(jiān)管的介入擴大了監(jiān)管機構的視野范圍，對市場秩序與市場動態(tài)有了更為全面的把握。 三是平臺自治體系中的信譽系統(tǒng)，即用于收集和發(fā)布用戶生成的評分和評論的技術系統(tǒng)，是重要的治理工具。 這對各平臺用戶和市場秩序的良好運轉(zhuǎn)具有強大的制約力和引導力，彌補正式制度的空缺。

（三）協(xié)同共治的運作實踐

監(jiān)管機構與平臺型產(chǎn)業(yè)的耦合涉及多個行動路徑。 規(guī)則可以推動或阻礙技術創(chuàng)新，從而進一步導致更多的政策活動。 在《網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱《數(shù)安條例》）發(fā)布之前，中國的數(shù)據(jù)隱私與個人信息保護依賴于《個人信息保護法》《網(wǎng)絡安全法》與《數(shù)據(jù)安全法》的相關規(guī)定，鑒于政府監(jiān)管的滯后性與平臺型企業(yè)發(fā)展的不確定性，在平臺企業(yè)初創(chuàng)時期幾乎不受到任何限制，從嚴格意義上講，以滴滴等為代表的網(wǎng)約車平臺是違反當時的監(jiān)管法規(guī)，但因為這是快速擴張的新興產(chǎn)業(yè)，并且對多數(shù)人利益并沒有造成實質(zhì)傷害，所以并沒有受到嚴格的監(jiān)管措施，一定程度上形成政企合謀［14］44。 隨著平臺型企業(yè)的迅速擴張，由其產(chǎn)生的社會問題逐漸顯露，在消費者需求和公共輿論的壓力下，現(xiàn)實問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}。 以網(wǎng)約車企業(yè)為例，交通部頒布了針對網(wǎng)約車的專門條例以規(guī)范運營，網(wǎng)信辦依據(jù)《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等法律法規(guī)，對滴滴全球股份有限公司處以罰款。 但其所涉及的平臺數(shù)據(jù)隱私與個人信息保護問題并沒有得到完全解決，平臺數(shù)據(jù)合規(guī)領域急需嚴格的監(jiān)管，依據(jù)議程設置程序，數(shù)據(jù)合規(guī)立法被提上政治議程，網(wǎng)信辦在2021 年11 月發(fā)布《數(shù)安條例》，設置專章，對平臺監(jiān)管的力度達到一個新的高度。 其除了重申既有制度外，還在平臺規(guī)則和數(shù)據(jù)安全管理等層面進行更新，規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)平臺運營者義務等。

傳統(tǒng)市場監(jiān)管強調(diào)基于行業(yè)的分業(yè)管理和行政區(qū)的屬地監(jiān)管，在應對具有高度不確定性的監(jiān)管需求時，會出現(xiàn)監(jiān)管越位、缺位與錯位等多種問題，而這也導致違規(guī)風險的潛在可能，由此而產(chǎn)生的現(xiàn)實和政策問題倒逼監(jiān)管規(guī)則、體系變革，這是一種傳統(tǒng)的、被動的監(jiān)管邏輯。 然而，平臺型企業(yè)的發(fā)展為監(jiān)管機構提供了更多的可能性，對監(jiān)管機構或用戶不可見的專有數(shù)據(jù)流的治理，賦予了平臺型企業(yè)對整個生態(tài)系統(tǒng)的巨大權力。 從使用互聯(lián)網(wǎng)和其他自動化系統(tǒng)改變社會生產(chǎn)方式，這些技術有助于經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，也賦予監(jiān)管以巨大潛力。 現(xiàn)代數(shù)字經(jīng)濟模式下，數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)價值不斷釋放。 政企數(shù)據(jù)共享使得政府能夠從平臺型企業(yè)獲取原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)等不同形式的數(shù)據(jù)資源；企業(yè)可通過政府數(shù)據(jù)開放平臺等向數(shù)據(jù)管理部門申請授權開放獲取政府數(shù)據(jù)。 政企雙方數(shù)據(jù)的共享融合釋放了更大的數(shù)據(jù)價值。 例如，廣州市場監(jiān)管局為推動政企數(shù)據(jù)共享互查，與美團、餓了么等4 家電商平臺企業(yè)進行合作，建立協(xié)同管理機制。 在這一過程中，政府順應技術發(fā)展潮流，創(chuàng)新監(jiān)管模式和監(jiān)管工具，這是主動求變的邏輯路徑，不僅大大提高了監(jiān)管的前瞻性與靈活性，對于監(jiān)管與平臺型企業(yè)的行動耦合也有了更好的促進作用。

圖1 平臺型企業(yè)與監(jiān)管機構的耦合邏輯

四、 風險與規(guī)避：以良序提升監(jiān)管效能，推動平臺型企業(yè)發(fā)展

（一）“耦合”風險

平臺的自我監(jiān)管為“將監(jiān)管責任重新分配給政府以外的各方”，這就形成了一定程度上的監(jiān)管分權，平臺經(jīng)濟模式對政府監(jiān)管提供了強有力的補充，也誘發(fā)了一系列風險問題。 不同于其他傳統(tǒng)行業(yè)，平臺經(jīng)濟可以被理解為算法經(jīng)濟，算法嵌入公共部門決策，將其作為數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化及做出決策的工具，以便在多個服務領域（從行政到司法，從教育到醫(yī)療保健等）實現(xiàn)智能決策。 然而，這也為算法主宰決策提供了無限增長的可能性［15］122。 在這一過程中，平臺依靠算法形成的競爭優(yōu)勢使得市場秩序也受到了挑戰(zhàn)，包括決策的問責問題與比較優(yōu)勢地位［16］66。 不同于私人領域，平臺型企業(yè)制定的行為主責涉及的主體、利益范圍更加廣泛，不僅包括教育、醫(yī)療、安全等公共問題，而且對國家治理體系建設和治理能力提升有決定性影響。 但由于算法黑箱、算法透明度、深度學習的自主性等問題，決策責任的分配與問責就變得非常困難。 考慮到新興科技可能產(chǎn)生的長遠影響，對平臺型企業(yè)算法的倫理審查與監(jiān)管成為政府的重要責任與義務，然而技術本身所具有專利性和創(chuàng)新性，且一些問題涉及到道德哲學，這些技術發(fā)展衍生的痛點和難點，對更好地保護公共利益構成了挑戰(zhàn)，使得政府陷入兩難的境地。

此外，監(jiān)管的靈活性不足與監(jiān)管規(guī)則的滯后性容易引發(fā)監(jiān)管風險，平臺型企業(yè)掌握平臺規(guī)則的制定權，在市場經(jīng)濟體制下，平臺型企業(yè)作為行業(yè)領跑者，極易獲取壟斷性市場份額，并存在濫用市場支配地位的可能。 這就與監(jiān)管機構的監(jiān)管時機與監(jiān)管形式密切相關，監(jiān)管早或晚都會引起企業(yè)的“超合規(guī)”發(fā)展，引發(fā)監(jiān)管風險。 2020 年12月，市場監(jiān)管總局依據(jù)《反壟斷法》對阿里巴巴集團展開反壟斷立案調(diào)查，指其濫用市場支配地位，被調(diào)查結果公布，市場監(jiān)管總局對其處以行政處罰，責令停止違法行為。

（二）“良序”監(jiān)管

決定著一種價值論能否成功地應用于現(xiàn)實世界的邏輯，可以用原則的形式表述如下：理想在多大程度上變?yōu)楝F(xiàn)實，它也必須在多大程度上成為監(jiān)控反饋機制。 探討平臺型企業(yè)發(fā)展與政府監(jiān)管的良好關系模式——“良序”的建立是一條探索之路。 “良序”社會理論是由美國政治哲學家羅爾斯（John Bordley Rawls）所提出，是一種社會的理想狀態(tài)。 羅爾斯認為，“一個社會，當它不僅被設計得旨在推動它的成員利益，而且也有效地受著一種公開的正義觀管理時，它就是良序社會?！痹谶@個“良序”社會中，“如果說人們對自己利益的愛好使他們必然相互提防，那么他們共同的正義感又使他們牢固的合作成為可能?！币虼耍餐馁Y源或者利益使彼此相互合作，而共同的合作，又必須建立在資源分配和流動的合理有序性基礎上，即每個目標各異的個體利益都被考慮和兼顧。

在平臺型企業(yè)監(jiān)管中，“良序”首先要求理想慎思貫穿于政府監(jiān)管的議程設置、制度設計、制度應用的全過程，以此確保其符合多方利益需求；其次基于原則而不是規(guī)則或標準的監(jiān)管，即企業(yè)發(fā)展始終處在一種“公正的正義觀”管理之下；最后兩者的關系模式涉及多個利益主體，應建立基于民主協(xié)商的協(xié)同監(jiān)管理念。

1.以理想慎思貫穿政企互動

監(jiān)管機構，亦或平臺型企業(yè)，關系的復雜性是監(jiān)管困境的前因，其所涉及的多方主體（不同監(jiān)管機構、行業(yè)、技術、消費者等）都有其內(nèi)在目標與利益。 從國家和社會層面講，平臺型企業(yè)和監(jiān)管機構都是致力于滿足“公共”的“偏好”，決策至關重要且影響重大，若依然遵循傳統(tǒng)經(jīng)驗，開展“不經(jīng)修正、不受輔導”的大多數(shù)人投票贊成的技術應用與企業(yè)發(fā)展，就有可能出現(xiàn)“無知者的暴政”。 這并不是指要反對“集體決議”的民主模式，而是要擺脫“出于無知或沖動”的“盲目者”，培養(yǎng)“出于知識與理性”的“慎思者”。

在政府監(jiān)管的過程中，要考慮多方具有不同初始偏好的個體，并要彌補他們的“無知”，在監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)和周期不斷更新、傳播信息，使得每一個“慎思者”都能了解與政府監(jiān)管、技術研發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關的、潛在的認知與實踐意義，在此基礎上，充分進行民主協(xié)商。 通過理想的慎思，使“個體偏好”轉(zhuǎn)換為“受過輔導的個體偏好”，并理性考慮與判斷監(jiān)管的模式是否能實現(xiàn)公共目標與滿足大多數(shù)人的偏好（利益），通過事前、事中、事后不同的監(jiān)管周期，不斷修正參與者的個體理性（監(jiān)管者、參與者），以集體理性替代個體理性，以滿足集體理性的發(fā)展。 既能認識到新興產(chǎn)業(yè)的短期效益，也能認識到其帶來的長期效益，最后實現(xiàn)平臺型產(chǎn)業(yè)的“良序”發(fā)展。

2.以原則監(jiān)管替代規(guī)則標準監(jiān)管

技術創(chuàng)新使得新興產(chǎn)業(yè)與監(jiān)管機構都在不斷改善以求保持與技術的發(fā)展速度一致，這就使得兩者關系必須具有較大的彈性，一種可能的機制就是以基于原則的監(jiān)管取代基于規(guī)則標準的監(jiān)管。 基于規(guī)則的監(jiān)管模式規(guī)定了監(jiān)管主體期望實現(xiàn)的特定行為（例如，車輛每小時排放污染物的具體數(shù)值區(qū)間），而基于標準的監(jiān)管則規(guī)定了監(jiān)管客體所要努力達到的目標（例如，污染物的排放所要達到的范圍）。 基于規(guī)則和標準的監(jiān)管模式雖然在靈活性上有一定程度的差別，但實質(zhì)上都反映了監(jiān)管機構期望實現(xiàn)的特定目標。 基于原則的監(jiān)管比規(guī)則和標準更進一步，這種監(jiān)管模式使用廣泛、一般和抽象的指導原則，沒有指定具體要求（規(guī)則）或一般義務（標準），而是關注期望的結果。 可以使得技術和產(chǎn)業(yè)發(fā)展自行決定如何將它們最好地應用到他們的實踐。 因此，基于原則的監(jiān)管有時被稱為“輕觸”監(jiān)督［17］50。

雖然基于原則的監(jiān)管模式較早的就已經(jīng)提出，但在目前以法律為導向的監(jiān)管體系中，基于規(guī)則的體系一直是大多數(shù)工業(yè)國家的首選方法，通常被描述為“命令和控制”。 在這種模式下，監(jiān)管即政府頒布規(guī)則，并附有監(jiān)督和執(zhí)行機制。 2021年，英國競爭與市場管理局（CMA）新建數(shù)字市場部門（DMU）以促進市場競爭、創(chuàng)新和加強監(jiān)管靈活性，提出政府數(shù)字監(jiān)管原則：促進競爭和創(chuàng)新、確保英國在線安全、促進繁榮的民主社會。 政府為實現(xiàn)這些目標而設計的法規(guī)以三項原則為指導，以制定相稱、靈活的監(jiān)管措施［18］。 基于原則的監(jiān)管有更好的靈活性與適應性，并可以動態(tài)填補面對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的監(jiān)管措施空白。 面對目前監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大壓力，基于原則的監(jiān)管模式應得到一定程度的重視。

3.以協(xié)同監(jiān)管理念建設監(jiān)管體系

共同監(jiān)管、自我監(jiān)管與協(xié)調(diào)監(jiān)管等不同的監(jiān)管模式各有利弊，在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，不同的技術行業(yè)，其監(jiān)管主導權不同，這也導致一個現(xiàn)實問題——監(jiān)管差異，即監(jiān)管模式的不一致。 在一項針對200 多位專家和機構領導人的全球調(diào)查中表明，監(jiān)管差異使金融機構損失百分之五到十的年收入。 錯綜復雜的產(chǎn)業(yè)標準、監(jiān)管法律法規(guī)每年使全球經(jīng)濟損失達7800 億美元。 無論是從國內(nèi)層面還是國際層面，監(jiān)管模式的差異都是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素。 協(xié)同監(jiān)管理念以民主協(xié)商為基礎，多個利益相關主體彼此進行磋商與融合，目標是建立一套如上所述的基于原則類似的靈活性監(jiān)管框架，以協(xié)調(diào)不同監(jiān)管模式所帶來的壁壘。如新加坡與15 個不同國家的實體簽署多項協(xié)議，包括與其他國家的監(jiān)管機構和受監(jiān)管企業(yè)的信息交流、對試圖進入監(jiān)管合作伙伴國家的科技企業(yè)予以推薦，協(xié)議規(guī)定了跨國產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的標準框架以及指導原則。

技術的顛覆衍生了新的商業(yè)模式、產(chǎn)品與服務，也塑造了多方利益。 建立以協(xié)同監(jiān)管理念為中心的多方利益相關者會議就是一種模式。 這樣的模式可以幫助在不同的利益相關者之間進行建設性的對話，否則這些利益相關者可能不太愿意妥協(xié)。

結 論

隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，監(jiān)管機構正在重新思考，采用不同的模式來應對新興產(chǎn)業(yè)和第四次工業(yè)革命所帶來的挑戰(zhàn)。 平臺型企業(yè)的出現(xiàn)為監(jiān)管改革帶來了機遇與挑戰(zhàn)，兩者的耦合將監(jiān)管機構的單邊行為轉(zhuǎn)換為共享利益，借助更多主體的合作行為，創(chuàng)造出單個主體無法實現(xiàn)的價值，重塑了企業(yè)監(jiān)管原有政企關系的形態(tài)。 本文概述的平臺型企業(yè)與政府監(jiān)管的耦合可以更好地幫助我們理解兩者之間的邏輯理路與互動關系。 平臺型企業(yè)發(fā)展為政府治理改革與工具優(yōu)化提供新的驅(qū)動力，擴大了原有的監(jiān)管范疇。 通過平臺規(guī)則、數(shù)據(jù)、信息優(yōu)勢而全面掌握市場動態(tài)，而這又為促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了激勵作用，都是符合多方利益的模式選擇。 在兩者的互動中，會產(chǎn)生潛在的監(jiān)管和技術風險，而如何防范風險，學者已進行諸多論述，大多基于技術產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展與政府規(guī)制的層面。 本研究從宏觀上提出以良序理念推動監(jiān)管與平臺型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議，建立更為良好的政企互動模式。