單套制背景下軍工企業(yè)電子文件管理風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策探析

文/蘭州空間技術(shù)物理研究所 陳書鋒 張曉曦 李晨

一、背景

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)和管理思想的高速發(fā)展，電子文件從無(wú)到有，從一個(gè)過渡性的文件形態(tài)逐漸取代紙質(zhì)文件，成為大數(shù)據(jù)時(shí)代的主要信息載體，是經(jīng)歷了理論和實(shí)踐一次次錘煉的結(jié)果。

為了發(fā)現(xiàn)電子文件演變的規(guī)律，可以從制度層面分析電子文件的發(fā)展歷程。1999 年實(shí)施的《合同法》規(guī)定了文件的書面形式，包含電子形式，較早從制度層面認(rèn)可了電子文件的價(jià)值；2002 年實(shí)施的《電子文件歸檔與管理規(guī)范》明確規(guī)定電子文件歸檔時(shí)實(shí)行“雙套制”；2003年國(guó)家檔案局發(fā)布的《電子公文歸檔管理暫行辦法》對(duì)保管期限是永久和長(zhǎng)期的電子文件強(qiáng)制實(shí)行“雙套制”；2016 年1 月施行的《會(huì)計(jì)檔案管理辦法》將實(shí)施“單套制”的選擇權(quán)交給行業(yè)或企業(yè)；2016年8月發(fā)布的《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》取消了“雙套制”的歸檔要求；2018 年發(fā)布的《電子公文歸檔管理辦法》規(guī)定可以只歸檔電子文件；2019 年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》指出電子文件歸檔時(shí)不再?gòu)?qiáng)制要求提供紙質(zhì)文件。

綜合分析國(guó)家不同機(jī)構(gòu)修訂的電子文件相關(guān)法規(guī)制度的演變歷程，可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)對(duì)電子文件價(jià)值的認(rèn)識(shí)過程，對(duì)電子文件歸檔模式的探索經(jīng)歷了不斷調(diào)整、不斷完善的漫長(zhǎng)過程。但發(fā)展趨勢(shì)是紙質(zhì)文件將逐漸淡出檔案工作的視野，未來(lái)檔案管理的主要對(duì)象是電子文件，一些有特別要求的文件才使用紙質(zhì)載體，紙質(zhì)載體僅作為一些特別重要檔案的輔助保管形式。

二、軍工企業(yè)電子文件管理現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)

（一）電子文件急劇增長(zhǎng)，有效歸檔率低。根據(jù)國(guó)家檔案局近3 年發(fā)布的《全國(guó)檔案主管部門和檔案館基本情況摘要》數(shù)據(jù)顯示：2019 年全國(guó)館藏檔案總量為82850.7 萬(wàn)卷冊(cè)，電子檔案的存儲(chǔ)容量為119.3 萬(wàn)GB；2020年館藏檔案總量為91789.8萬(wàn)卷冊(cè)，電子檔案的存儲(chǔ)容量為1387.5TB；2021 年館藏檔案總量為104671.1 萬(wàn)卷冊(cè)，電子檔案的存儲(chǔ)容量為1629.9TB。數(shù)據(jù)顯示我國(guó)電子文件總量正急劇增長(zhǎng)，并且電子文件的增速在館藏檔案的比重迅速提高。

為了分析企業(yè)文件和檔案的管理現(xiàn)狀，文章以某軍工企業(yè)為例。該企業(yè)2004 年建立局域網(wǎng)，2006 年與上級(jí)單位實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)，2010 年逐漸出現(xiàn)各類業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)[1]。截至2022年，各類業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)有20余個(gè)，設(shè)計(jì)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的各類輔助設(shè)計(jì)工具和專業(yè)工具更是種類繁多，被列入軟件安裝許可白名單的軟件有47 套。由此可以看出該企業(yè)信息化程度較高，基本實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)的輔助管理、設(shè)計(jì)和生產(chǎn)制造等工作。以該企業(yè)報(bào)送的《全國(guó)檔案事業(yè)統(tǒng)計(jì)調(diào)查報(bào)表》和《檔案基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表》中的數(shù)據(jù)為例，首先，選擇流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)具有代表性的會(huì)計(jì)憑證、內(nèi)部技術(shù)文件和外部技術(shù)文件的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。其次，選擇該企業(yè)檔案室?guī)觳貦n案中主要載體的數(shù)量分布情況進(jìn)行分析。根據(jù)抽樣數(shù)據(jù)顯示，該企業(yè)每年形成的電子文件數(shù)量十分龐大，呈現(xiàn)急劇增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)；檔案庫(kù)房的載體結(jié)構(gòu)以紙質(zhì)載體為主，與國(guó)家檔案局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映的電子文件增長(zhǎng)趨勢(shì)有明顯差距，說(shuō)明該軍工企業(yè)是以紙質(zhì)載體為中心的傳統(tǒng)檔案文件管理模式[2]。在這種管理模式下，大量的電子文件滯留在流通環(huán)節(jié)，未得到有效監(jiān)控，有效歸檔的比例過低，電子文件流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重。盡管采用的只是個(gè)別企業(yè)的數(shù)據(jù)，但這種現(xiàn)象在軍工企業(yè)有一定的普遍性。

（二）電子文件類型繁多，一些保管期限較長(zhǎng)的文件數(shù)據(jù)由于缺乏閱讀工具而無(wú)法識(shí)別。軍工企業(yè)建立了許多應(yīng)用系統(tǒng)和工控系統(tǒng)，涉及數(shù)據(jù)類型繁多，常見的有流式文件、版式文件、圖像文件、音頻文件、音視頻文件、圖形文件、數(shù)據(jù)庫(kù)文件和多媒體文件等，每類文件又具有多種文件格式。根據(jù)中國(guó)人民大學(xué)做的一項(xiàng)調(diào)查，日常工作中使用的電子文件格式多達(dá)200 余種，全球所有文件格式預(yù)計(jì)超過2000余種。

與傳統(tǒng)紙質(zhì)文件不同，電子文件是電子文件內(nèi)容、載體和軟件、硬件平臺(tái)技術(shù)條件的完整組合，它的形成、存儲(chǔ)、閱讀、處理與傳輸都離不開數(shù)字設(shè)備與環(huán)境，只有通過一定的硬件和軟件進(jìn)行還原輸出，才能識(shí)別和利用。由于科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展和企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，任何產(chǎn)品和企業(yè)都有生命周期，產(chǎn)品可能被淘汰、被升級(jí)或受到使用許可等因素影響，企業(yè)也可能會(huì)倒閉，這些情況導(dǎo)致一些文件格式無(wú)人維護(hù)，保存完好的電子文件由于沒有對(duì)應(yīng)的硬件和軟件而無(wú)法識(shí)別，特別是一些保管期限較長(zhǎng)的文件，存在的風(fēng)險(xiǎn)更大。

（三）電子文件存儲(chǔ)技術(shù)不穩(wěn)定，數(shù)據(jù)存在安全隱患。軍工企業(yè)對(duì)涉密文件的管理有特別嚴(yán)格的規(guī)定，對(duì)存儲(chǔ)電子文件也有許多限制。目前使用較多的存儲(chǔ)載體主要有磁帶、光盤、U 盤、活動(dòng)硬盤及硬盤矩陣等，這些載體受外界環(huán)境影響很大，其數(shù)據(jù)安全除受到自然損耗和保護(hù)是否得當(dāng)?shù)挠绊懲猓d體的物理?yè)p傷（如磁化、刮傷等）等也會(huì)破壞甚至刪除載體上存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)[3]。根據(jù)一項(xiàng)針對(duì)存儲(chǔ)載體的老化實(shí)驗(yàn)結(jié)論：這些載體的使用壽命在理想狀態(tài)下是50年，常態(tài)條件下是20年，市場(chǎng)普遍使用的光盤在正常條件下可以使用5 年左右，最好的存儲(chǔ)載體使用壽命是100年。

（四）電子文件易篡改，憑證作用難以保障。紙質(zhì)文件的載體、內(nèi)容和上下文關(guān)系、簽名、頁(yè)面結(jié)構(gòu)、排列方式等要素都是固化在紙質(zhì)載體上，鑒定文件的原始性時(shí)，只要載體不改變，根據(jù)各要素的邏輯排列是否變化，可以判斷文件是否被篡改。但電子文件的內(nèi)容和載體是可以分離的，即物理結(jié)構(gòu)和邏輯結(jié)構(gòu)是分離的。為了實(shí)現(xiàn)電子文件的可讀性，軟件或系統(tǒng)會(huì)根據(jù)自己的編碼規(guī)則重新構(gòu)造該文件的物理結(jié)構(gòu)。在這個(gè)過程中，信息被修改十分便捷且不留任何痕跡，導(dǎo)致電子文件篡改后難以通過一般方法分辨其原始性，阻礙了電子文件的證據(jù)資格，也削弱了它的證明力。

三、單套制背景下軍工企業(yè)電子文件管理對(duì)策

（一）重構(gòu)電子文件管理制度。2021年實(shí)施的《檔案法》規(guī)定了電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力?，F(xiàn)在許多行業(yè)和企業(yè)的檔案部門依據(jù)《檔案法》的要求，將電子文件管理提高到檔案工作的重要地位，并在十四五規(guī)劃中明確了檔案電子文件的重要地位，因此，重構(gòu)電子文件管理制度刻不容緩。

解決流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)電子文件的“單軌制”和歸檔時(shí)的“單套制”是設(shè)計(jì)、制定管理制度的基礎(chǔ)?！半p套制”在電子文件發(fā)展初期緩解了管理過程中遇到的困境，但隨著電子文件爆炸式增長(zhǎng)，資源浪費(fèi)、重復(fù)工作、工作效率低下等問題逐漸成為電子文件管理的主要矛盾[4]。為了解決這些問題，在遵守國(guó)家法律法規(guī)的前提下，一些企業(yè)探索試行“單軌制”，有條件的企業(yè)逐漸推進(jìn)電子文件的“單套制”歸檔。

軍工企業(yè)的數(shù)據(jù)安全是一條不可逾越的底線，因此應(yīng)該以電子文件管理的“單軌制”和重要文件歸檔的“雙套制”為基礎(chǔ)，重構(gòu)電子文件管理制度體系。

制定文件管理制度，首先，要以上級(jí)的法律法規(guī)和管理規(guī)定為基礎(chǔ)，在企業(yè)檔案文件管理手冊(cè)中明確企業(yè)所處環(huán)境、中長(zhǎng)期管理目標(biāo)、管理范圍、組織職責(zé)、管理過程以及所需要的各類資源等。其次，進(jìn)行電子文件管理業(yè)務(wù)分析，畫出流程圖，提煉出電子文件業(yè)務(wù)清單。最后，針對(duì)業(yè)務(wù)清單制定每個(gè)業(yè)務(wù)的程序文件。重構(gòu)后的電子文件管理制度應(yīng)該與其他管理工作協(xié)調(diào)一致，避免同一項(xiàng)業(yè)務(wù)在不同管理體系中出現(xiàn)沖突問題。

（二）電子文件格式的規(guī)范化管理。針對(duì)電子文件格式不規(guī)范、文件數(shù)據(jù)無(wú)法讀取的問題，企業(yè)內(nèi)部信息化管理部門或檔案部門應(yīng)及時(shí)掌握企業(yè)產(chǎn)生電子文件的軟件種類、軟件使用許可證、軟硬件環(huán)境以及軟件產(chǎn)品發(fā)布、使用、更新到廢棄的全生命周期信息，熟悉軟件可以讀寫的所有文件格式。該軍工企業(yè)采取了以下措施：建立企業(yè)電子文件格式數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)電子文件進(jìn)行規(guī)范化管理。該數(shù)據(jù)庫(kù)是企業(yè)可以使用的軟件清單，只有清單上的軟件才能安裝使用。當(dāng)要使用清單以外的軟件時(shí)，必須辦理安裝審批手續(xù)。

（三）歸檔文件的固化。歸檔文件固化是將電子文件的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)以及相關(guān)信息進(jìn)行固定，固化的重要手段之一是將電子文件轉(zhuǎn)化為版式文件。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的版式電子文件大多采用國(guó)外的軟件產(chǎn)品和標(biāo)準(zhǔn)，檔案領(lǐng)域通常采用PDF 的子標(biāo)準(zhǔn)PDF/A 作為數(shù)字檔案長(zhǎng)期的保存格式。

2016 年，國(guó)家頒布了《電子文件存儲(chǔ)與交換格式版式文檔》，明確了電子文件固化的標(biāo)準(zhǔn)格式是OFD。相比于PDF 等國(guó)際文檔格式，OFD 標(biāo)準(zhǔn)吸收了PDF 的優(yōu)點(diǎn)，改進(jìn)了PDF 中一些冗余和復(fù)雜的部分，使之起點(diǎn)更高、方案更科學(xué)、技術(shù)實(shí)現(xiàn)更容易、擴(kuò)展性和可控性更強(qiáng)。其次，OFD 文件使多種不同格式文件聚合在一個(gè)文件中成為信息包，在版本功能上可以保存為多文件形式，不受各類平臺(tái)和操作系統(tǒng)的影響，長(zhǎng)期可讀，擴(kuò)展性強(qiáng)。特別是目前以美國(guó)為首的歐美國(guó)家對(duì)我國(guó)不斷實(shí)行技術(shù)封鎖的復(fù)雜國(guó)際環(huán)境下，推廣和使用OFD標(biāo)準(zhǔn)，尤其關(guān)鍵。

（四）實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)存儲(chǔ)載體的數(shù)據(jù)狀態(tài)，做好數(shù)據(jù)遷移策略與方案。常見的存儲(chǔ)方式有以云存儲(chǔ)為代表的網(wǎng)絡(luò)存儲(chǔ)、紙質(zhì)存儲(chǔ)、移動(dòng)介質(zhì)存儲(chǔ)、電腦和服務(wù)器存儲(chǔ)、高分辨率膠片存儲(chǔ)、區(qū)塊鏈存儲(chǔ)等，但每種存儲(chǔ)載體由于技術(shù)水平和工藝條件的限制，技術(shù)指標(biāo)不太可能在短時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)飛躍式突破，因此，解決存儲(chǔ)載體易老化失效引起的文件數(shù)據(jù)丟失問題，主要思路是解決存儲(chǔ)載體的管理。

該軍工企業(yè)采取了以下措施：首先，將電子文件歸檔需要的存儲(chǔ)載體或存儲(chǔ)方案由檔案部門統(tǒng)一管理，從源頭保證存儲(chǔ)載體各項(xiàng)指標(biāo)符合檔案管理的要求，也從管理層面控制電子文件流轉(zhuǎn)過程，確保電子文件的“四性”。其次，加強(qiáng)對(duì)存儲(chǔ)載體數(shù)據(jù)狀態(tài)的監(jiān)控，使檔案人員實(shí)時(shí)了解數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)狀態(tài)，實(shí)時(shí)監(jiān)控存儲(chǔ)數(shù)據(jù)的狀態(tài)，可以采用人工定期抽查，如條件許可，最好利用軟件系統(tǒng)定期檢測(cè)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)異常時(shí)及時(shí)報(bào)警，并對(duì)異常數(shù)據(jù)進(jìn)行保全處置，及時(shí)修復(fù)已經(jīng)損壞的數(shù)據(jù)，確保文件數(shù)據(jù)的完整有效[5]。最后，定期制定數(shù)據(jù)遷移方案，經(jīng)審核批準(zhǔn)后，完成數(shù)據(jù)的備份、遷移。

（五）利用區(qū)塊鏈思維和技術(shù)構(gòu)建電子文件防篡改保全體系。2016 年我國(guó)發(fā)布的《中國(guó)區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用白皮書2016》中對(duì)區(qū)塊鏈做了詳細(xì)說(shuō)明。區(qū)塊鏈技術(shù)具有分布式存儲(chǔ)、不可篡改性、可追溯性、安全性、可編程性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)高度契合了電子文件管理追求的真實(shí)、可靠、完整、可用的“四性”要求，預(yù)示著電子文件管理與區(qū)塊鏈之間具有一定的相關(guān)性，完全可以借助區(qū)塊鏈思維和技術(shù)，解決電子文件易篡改的問題，破解單套制背景下軍工企業(yè)電子文件管理困境。

區(qū)塊鏈思維對(duì)電子文件有管理層面和技術(shù)層面的啟示。在管理層面，可以借鑒區(qū)塊鏈的思維，從制度和作業(yè)層面對(duì)電子文件管理進(jìn)行重構(gòu)，對(duì)比區(qū)塊鏈的結(jié)構(gòu)和協(xié)議，建立、完善電子文件管理體系結(jié)構(gòu)、管理制度、操作規(guī)程和行為規(guī)范等，確保電子文件在生成、保存、傳輸、鑒定、歸檔及利用等全流程可控，保障電子文件的“四性”要求。在技術(shù)層面，可以借助區(qū)塊鏈成熟的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，快速完成大數(shù)據(jù)時(shí)代文件管理工作的轉(zhuǎn)型和升級(jí)，提升文件管理在企業(yè)運(yùn)營(yíng)中的地位。目前企業(yè)內(nèi)部有許多業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，這些系統(tǒng)大多采用傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫(kù)思想和開發(fā)技術(shù)?？梢岳脜^(qū)塊鏈思想和技術(shù)開發(fā)一套電子文件防篡改保全系統(tǒng)，主要功能有人員驗(yàn)證、電子文件注冊(cè)、電子文件加密、電子文件“四性”驗(yàn)證、電子文件傳輸?shù)裙δ?。通過該系統(tǒng)將各個(gè)業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)鏈接起來(lái)，確保電子文件在各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的自由流轉(zhuǎn)，就可以解決電子文件易篡改的弊端。