以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設：三重約束與突破路徑*

高 昕 李國權

縣城作為聯(lián)結城鄉(xiāng)、貫通工農(nóng)的天然載體，是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，不僅符合我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀事實，也是我國城鎮(zhèn)化政策的價值傾向（吳宇哲等，2021）。推動以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設應首先考慮三個維度的問題：生產(chǎn)要素的流動與集聚態(tài)勢是否為其提供了有利條件？產(chǎn)品市場的演化與變遷狀況是否為其創(chuàng)造了良好氛圍？體制機制的改革與創(chuàng)新對其究竟產(chǎn)生著什么樣的影響？顯然，本文是在一個系統(tǒng)且自洽的框架內(nèi)探討以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設問題的，而分析發(fā)展困局的著眼點是通過回顧過去，來更好地預判未來，并從中國式現(xiàn)代化的角度來看待以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設問題。

一、以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的三重約束

以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設具有多樣性特征與普遍性規(guī)律并存、歷時性困境與共時性矛盾交織、自發(fā)性演進與建構性融合的顯著特征。在國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境復雜多變的條件下，面對“三新一高”發(fā)展要求，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設仍面臨著多重因素的制約，集中表現(xiàn)為要素市場發(fā)育不充分和消費市場結構不平衡，其背后又折射著體制機制安排的缺陷。

（一）縣城要素市場發(fā)育不充分

勞動、土地、資本、技術等要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動與平等交換是城鎮(zhèn)化的起點和表征，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設依賴于各類資源要素在縣域內(nèi)外的順暢對接和高效利用。對標這一基準，可以發(fā)現(xiàn)我國大多數(shù)縣域、特別是中西部縣域生產(chǎn)要素組合仍面臨較多制約因素。

第一，人口吸納能力不足，高端人力資源短缺。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示：2010—2020年我國縣域人口數(shù)量大約減少了4000萬人，全國占比下降了6.1 個百分點，平均每個縣域人口數(shù)量減少了2.1萬人，其中，東北地區(qū)縣域人口流失現(xiàn)象尤為嚴重，2010—2020 年東北三省縣域人口共減少697萬人，占東北三省人口減少總量的63.2%，且72.6%的農(nóng)村減少人口流向省外地區(qū)，平均每個縣減少7.9萬人（魏后凱等，2022）?？h域人口流失一方面加劇了縣域人口老齡化程度，另一方面也降低了縣域城鎮(zhèn)化活力。中國社會科學院發(fā)布的《中國鄉(xiāng)村振興綜合調查研究報告》顯示：2021年末我國鄉(xiāng)村60歲及以上人口的比重達到24.0%，65歲及以上人口的比重達到16.6%，分別比全國水平高5.1 和2.4 個百分點，鄉(xiāng)村15—64歲勞動年齡人口中高中及以上受教育水平的僅占10%左右，18—22歲高等教育適齡人口毛入學率低于全國平均水平近9個百分點。

第二，建設用地資源錯配、人地關系日趨緊張。長期以來，由于缺乏對土地資源的統(tǒng)籌規(guī)劃和有效管護，加之政績考核與財政壓力，縣城建設用地規(guī)模迅速擴張，剛性需求與低效供給的矛盾較為突出。《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒2021》數(shù)據(jù)顯示：2012—2021 年，我國縣城建成區(qū)面積從18740 平方千米增加到21026平方千米，增長了12.2%，同期縣城人口從13406 萬人增加到13941 萬人，僅增長4.0%，縣城人口增長幅度遠低于建成區(qū)面積增長幅度。2021 年，全國縣城建設用地中工業(yè)用地、商業(yè)服務業(yè)設施用地和居住用地占比分別為6.42%、12.82%和33.23%，居住用地面積分別是商業(yè)服務業(yè)設施用地和工業(yè)用地面積的5.17 倍和2.59 倍，可見，縣域產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模遠低于居住用地規(guī)模。

第三，財政收入普遍不高，金融抑制現(xiàn)象顯著。在資本收益比較的背景下，縣城建設普遍面臨著資本過度外流、金融需求旺盛但供給有限的金融抑制現(xiàn)象?！吨袊h域統(tǒng)計年鑒2021》數(shù)據(jù)顯示：2011—2020年，我國縣級行政區(qū)劃一般公共預算收入從1.17萬億元增長至2.34萬億元，增長不足1倍，而一般公共預算支出則從3.09 萬億元增長至7.83萬億元，上漲超過1.53倍，即使在經(jīng)濟發(fā)達的浙江、廣東，也有不少縣的債務余額超過一般公共預算收入，存在較大的預算收支缺口（中國財政科學研究院“企業(yè)成本與地方財政經(jīng)濟運行”專題調研組，2021）。同時，由于縣域金融具有成本高、利潤低、風險大的特征，縣域資金外流現(xiàn)象嚴重。有研究表明，全國城市市轄區(qū)平均金融相關比率為3.57，而市轄縣這一比率只有2.07，市轄區(qū)存在比達到0.82，而市轄縣只有0.66（呂風勇，2021）。

第四，科技支撐能力偏弱、數(shù)字鴻溝亟待彌合。受區(qū)位條件、資源稟賦、財政能力以及發(fā)展環(huán)境等因素的制約，我國縣域科技創(chuàng)新普遍面臨著意識不強、平臺缺失、人才匱乏、投入不足、環(huán)境不優(yōu)、能力不強等突出問題?？萍疾拷y(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2022年年底，在全國40萬家高新技術企業(yè)中，涉農(nóng)高新技術企業(yè)1.5萬家，僅占3.75%。數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，在現(xiàn)代經(jīng)濟中具有重要戰(zhàn)略地位。相較于大中城市，縣域數(shù)字化轉型發(fā)展總體上仍處于起步階段，普遍面臨財政投入不足、基礎條件薄弱、區(qū)域差異顯著、應用場景狹窄等困境（仝志輝等，2022）。據(jù)《2021 全國縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化發(fā)展水平評價報告》測算，2020 年全國縣域農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化建設的財政投入僅占國家財政農(nóng)林水事務支出的1.4%，全國有1/5 的縣基本沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息化財政投入，1/4的縣域財政投資不足10萬元。

（二）縣城產(chǎn)品市場結構不平衡

縣城作為連接城市與鄉(xiāng)村的紐帶和橋梁，其產(chǎn)品市場具有地域空間遼闊、人口基數(shù)龐大、市場規(guī)模廣闊、發(fā)展?jié)摿薮蟮奶攸c。但從實際狀態(tài)看，目前，我國縣城產(chǎn)品市場在消費需求、產(chǎn)品供給和流通環(huán)節(jié)依然存在不同程度的結構性失衡問題。

第一，消費潛力釋放不足。壹城經(jīng)濟咨詢中心發(fā)布的《中國縣域高質量發(fā)展報告2023》顯示：截至2022 年底，我國1866 個縣域占全國國土面積的90%左右，承載了一半以上的人口，貢獻了接近四成的生產(chǎn)總值，龐大的人口規(guī)模和巨大的經(jīng)濟體量成為未來消費增長的潛力所在，但受居民收入水平、社會保障能力、消費市場環(huán)境等多重因素的影響，目前我國縣域市場消費層次和頻次遠低于城市地區(qū)。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示：2022年全國鄉(xiāng)村消費品零售額5.93萬億元，僅占社會消費品零售總額的13.48%，約為城鎮(zhèn)消費品零售額的15.58%；農(nóng)村網(wǎng)絡零售額2.17 萬億元，僅占全國網(wǎng)上零售額的15.74%，約為城鎮(zhèn)網(wǎng)絡零售額的18.67%，整個縣域消費市場占全國總體消費市場的1/3 左右，縣城人均消費支出僅為地級及以上城市城區(qū)人均消費支出的2/3左右（付娟等，2022）。

第二，有效供給相對短缺。相對于大中城市，縣域地區(qū)人口密度小、市場分布散、物流成本高、大中型企業(yè)等市場主體下沉力度不足，市場競爭不充分，縣城消費供給的規(guī)模與質量在一定程度上存在不少差距。一方面，縣域消費市場缺乏規(guī)模效應和價格優(yōu)勢。2018—2022 年，除2021 年城市居民消費價格指數(shù)高于農(nóng)村居民消費價格指數(shù)外，其他4 年中，2018 年和2022 年二者一樣，2019 年和2020年農(nóng)村居民消費價格指數(shù)均高于城市。另一方面，受制于縣域居民消費理念和縣域消費市場監(jiān)管的影響，縣城消費市場也是“問題商品”多發(fā)易發(fā)的地區(qū)。中國消費者協(xié)會發(fā)布《2022 年農(nóng)村消費環(huán)境與相關問題調查報告》顯示：一年內(nèi)在本村及附近市場上買到過食品類預包裝產(chǎn)品和部分煙酒、飲料產(chǎn)品假冒偽劣產(chǎn)品、“三無”產(chǎn)品的消費者占到44.5%，極大地影響了農(nóng)村消費者的消費體驗和信心。

第三，流通體系建設滯后。我國縣域特別是廣大鄉(xiāng)村商業(yè)網(wǎng)點規(guī)模偏小、功能單一、發(fā)展不均衡，大多數(shù)為“基本型”，在服務功能上，以商品零售為主，很少兼顧其他生活服務、信息服務、配送服務、售后服務等。相對于大中城市，縣城公共設施和流通設施現(xiàn)代化水平不高，居民宜居生活和便利消費的獲得感不強。一方面，縣城公共設施及其配套與城市相比依然存在差距。另一方面，縣城流通設施現(xiàn)代化水平較低，多數(shù)縣城遠離港口和機場，物流主要依賴公路運輸，物流成本高、效率低，冷鏈、配送中心等流通設施建設尚存短板，消費品從城市到縣城再到農(nóng)村的流通不夠順暢。目前，鄉(xiāng)村人均商業(yè)面積僅為城市的1/10，超過一半的縣城沒有三萬平方米以上的商業(yè)綜合體，1/3 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有商品交易市場。

（三）縣城發(fā)展體制安排不完善

縣域因集中了農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村這一部門、農(nóng)民這一群體而與其他經(jīng)濟社會板塊存在差異（高帆，2022），目前，我國5億農(nóng)村人口中的大部分居住生活在縣域。從這個意義上看，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的實質是依托縣城建設縮小城鄉(xiāng)收入差距、均衡城鄉(xiāng)福利水平，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、共同富裕的過程。對標這一目標向度，我們不難發(fā)現(xiàn)，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設依然受制于多重體制安排的約束。

第一，農(nóng)民持續(xù)增收的長效機制尚處于不斷完善中。進入新時代，我國農(nóng)村居民收入水平不斷提高。2018—2022 年，農(nóng)村居民人均可支配收入從14617 元增至20133 元，城鄉(xiāng)居民收入比從2.69 縮小至2.45。然而，受城鄉(xiāng)收入分配制度適配性不足的影響，城鄉(xiāng)居民收入絕對差距卻從24634 元擴大到29150元（見圖1）。就農(nóng)村內(nèi)部而言，2022年，低收入組家庭農(nóng)村居民人均可支配收入為5025元，高收入組家庭農(nóng)村居民人均可支配收入為46075 元，后者是前者的9.17 倍。2022 年農(nóng)村居民工資性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入和轉移性收入占比分別為41.96%、34.63%、2.53%和20.88%，農(nóng)村財產(chǎn)性收入增長機制建設尚有很大潛力。顯然，城鄉(xiāng)居民收入差距存在和農(nóng)民增收渠道單一表明當前農(nóng)村居民持續(xù)增收長效機制尚處在完善階段，與此相關的是一系列體制性因素的存在。

圖1 2018—2022年我國城鄉(xiāng)居民收入狀況

第二，縣城公共產(chǎn)品均等化配置機制結構性失衡。近年來，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展與區(qū)域協(xié)調發(fā)展等戰(zhàn)略的推動下，我國城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務供給不斷優(yōu)化，但與大中城市相比，縣城由于缺乏足夠的資源動員能力和自我發(fā)展能力，除了百強縣公共服務相對完備之外，相當部分縣仍存在著公共服務供給不足、質量不高和管理不善等突出問題，縣城公共服務標準和實際供給遠低于中心城市（高強等，2022）。2020年，我國發(fā)生公共服務薄弱問題的縣域占全國縣級行政單位的比例為22.9%（奚哲偉等，2023）?！吨袊青l(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示：2012—2021年，城市與縣城市政公共設施建設固定投資總體差距總體上呈現(xiàn)擴大態(tài)勢。2021 年我國縣城燃氣普及率、污水處理率、建成區(qū)道路面積率和綠化覆蓋率分別比城市低7.72、1.78、1.77 和4.12個百分點；供水和排水管道密度分別比城市低2.27和1.89個百分點。究其原因，這與我國長期積蓄的城鎮(zhèn)化建設壓力、城市政策偏向和地方政府間權責安排密切相關。

第三，農(nóng)村居民福利水平仍面臨持續(xù)改善的內(nèi)在需求。由于農(nóng)村居民增收相對緩慢和縣城公共產(chǎn)品供給相對不足，現(xiàn)階段我國農(nóng)村居民福利水平持續(xù)改善的內(nèi)生需求依然旺盛。2013—2022年，我國城鄉(xiāng)居民人均消費支出從13220 元增加到24538元，其中，農(nóng)村居民人均消費支出從7485 元增加到16632元，但居民恩格爾系數(shù)卻沒有明顯降低，尤其是受新冠疫情的不利影響，2019年以來我國居民恩格爾系數(shù)不降反升，其中農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)在2022年達到33.0，比2019年高出3.0，與疫情之前的2015 年持平（見表1）。從財富分配效應看，由城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構和二元社會結構所導致的農(nóng)村居民增收緩慢和資源配置失衡現(xiàn)象依然存在，城鄉(xiāng)消費差異并沒有呈現(xiàn)明顯的收斂趨勢。從生活質量不同維度看，2021年末我國城鄉(xiāng)居民平均每百戶家用汽車、計算機、熱水器、空調擁有量分別相差19.9輛、38.6 臺、20.2 臺和72.7 臺；農(nóng)村每萬人擁有的衛(wèi)生技術人員數(shù)和職業(yè)醫(yī)師數(shù)分別為城市的63.63%和64.86%；城市居民人均教育文化娛樂和醫(yī)療保健支出分別是農(nóng)村的2.02倍和1.60倍。

表1 2013—2022年我國城鄉(xiāng)居民人均消費支出及恩格爾系數(shù)

二、以縣城為重要載體城鎮(zhèn)化建設困境成因及化解條件

當前，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設既存在要素市場發(fā)育不充分的問題，也存在產(chǎn)品市場結構不平衡的問題，而體制安排又進一步強化了縣城公共服務、基礎設施和生活福利的供給壁壘，多重困境集中體現(xiàn)了以縣城為重要載體城鎮(zhèn)化建設在“要素—產(chǎn)品—體制”三個維度的約束。破解以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化的建設困境，實質上是立足“大國小農(nóng)”國情農(nóng)情，在“三新一高”背景下找尋城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調發(fā)展兼容的最優(yōu)路徑，特別是形成建基于縣城這一獨特地理空間單元綜合承載能力提升的內(nèi)生機制。據(jù)此，最優(yōu)路徑的選擇一方面要堅持問題導向，“對癥下藥”提出相應措施；另一方面要遵循客觀規(guī)律，“量力而行”提出可行方案。

（一）以縣城為重要載體城鎮(zhèn)化建設困境的主要成因

從成因來看，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設困境主要源于縣域產(chǎn)業(yè)低端鎖定、資源環(huán)境約束、市場機制缺位和制度路徑依賴的交互疊加。

就產(chǎn)業(yè)低端鎖定而言，縣城現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)支撐能力不強。多數(shù)縣城產(chǎn)業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈的中低端，在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中普遍面臨工業(yè)轉型滯后和農(nóng)業(yè)經(jīng)營分散的約束，除百強縣在專業(yè)領域參與到全球或全國生產(chǎn)網(wǎng)絡中外，多數(shù)縣域工業(yè)處在低附加值環(huán)節(jié)，產(chǎn)品結構單一、產(chǎn)業(yè)層次偏低、技術含量不高、規(guī)模體量偏小、市場競爭力不強，抗風險能力偏弱。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平不高，規(guī)?；M織化程度偏低，鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展緩慢。這不僅抑制了縣域產(chǎn)業(yè)的就業(yè)吸引力和承載力，也直接影響著縣城建設的物質基礎。

就資源環(huán)境約束而言，縣域生態(tài)環(huán)境治理任務艱巨。由于長期重城市、輕農(nóng)村，重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)（魏后凱等，2019），導致縣域能源資源、生態(tài)環(huán)境問題突出。同時，伴隨著工業(yè)化加速和產(chǎn)業(yè)區(qū)域梯度轉移，大量工業(yè)產(chǎn)能逐漸向縣城匯聚，進一步加劇了縣城生態(tài)環(huán)境治理的難度。在“雙碳”目標和生態(tài)文明建設背景下，大中城市依靠人口和資源優(yōu)勢，可通過騰籠換鳥、科技創(chuàng)新等消解城鎮(zhèn)化上半程累積的可持續(xù)發(fā)展問題，形成新的發(fā)展動能，相較而言，正經(jīng)歷人口與資本流失的縣城區(qū)域，轉型發(fā)展的壓力空前。這意味著以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設面臨著“趕超”與“轉型”的雙重任務。

就市場機制缺位而言，縣域市場主體競爭能力偏弱。當前我國縣域高標準市場體系尚未形成，政府職能轉變還在進程中，市場主體量小質弱、競爭力不強，特別受新冠疫情沖擊和國際市場波動的雙重影響，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設面臨著市場需求不足、市場空間拓展有限等障礙。與此同時，受地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)特質、基礎設施、營商環(huán)境等的限制，縣域市場主體往往面臨更多的資本成本、信息成本、運輸成本以及制度性交易成本，昂貴和低效的物流、信息流、資金流嚴重阻礙了縣域市場的活躍程度，使得貨品流通速度減緩，進而導致縣域市場主體在參與國內(nèi)外市場競爭中往往處于不利的地位。

就制度路徑依賴而言，縣城行政等級權限天然不足。我國城鎮(zhèn)化進程具有明顯的行政等級產(chǎn)權制度基因，城市發(fā)展格局與行政等級密切相關，以省會城市為代表的高行政級別城市規(guī)模擴大迅猛，而以地級市尤其是以縣城為主體的中低等級城市體量增長相對緩慢（魏守華等，2020），呈現(xiàn)出顯著的行政中心分布格局。不同行政等級的城市具有不同的行政資源及其控制權，使得城市的發(fā)展機會與選擇空間迥然不同（王垚等，2014）。這種行政等級產(chǎn)權制度的“路徑依賴”效應導致高行政級別的城市不僅可以通過聚集與規(guī)模效應獲取競爭優(yōu)勢，而且還通過行政管制與市場壟斷來獲取獲得“產(chǎn)權租金”（羅必良等，2023）。對于處在城市行政等級體系較低層次的縣城而言，不論是分享土地財政收益，還是參與招商引資競爭，都處于不利的地位。

顯然，導致以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設困局的因素復雜，而制度矯正具有關鍵性作用，“好”的制度安排可以彌補縣域的產(chǎn)業(yè)缺陷、資源約束和市場缺位，而“壞”的政策取向卻可能導致縣域城鎮(zhèn)化困局的長期化和嚴重化。

（二）以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設困境的破解條件

從破解困境的條件來看，當前推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設已經(jīng)具備堅實的基礎和有利的條件。

就發(fā)展階段而言，城鎮(zhèn)化進程已進入大中小城市協(xié)調發(fā)展的空間格局優(yōu)化階段。改革開放以來我國城鎮(zhèn)化進程加速推進，截至2022 年末，常住人口城鎮(zhèn)化率達到65.22%，以城市群為主體的城鎮(zhèn)化空間格局總體形成。2010 年之后中央政府提出推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，致力于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局（雷剛，2022）。10余年來縣城聯(lián)結城市與鄉(xiāng)村、平衡聚集與分散、貫通上層與基層的紐帶功能愈發(fā)明顯，面對農(nóng)民的現(xiàn)實選擇以及縣域城鎮(zhèn)化帶來的城鄉(xiāng)社會結構的變化，國家適時提出推進“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”，縣城在以人為核心新型城鎮(zhèn)化建設中的載體作用愈發(fā)突出。

就發(fā)展格局而言，雙循環(huán)發(fā)展格局的構建為縣城建設帶來了新的動力。雙循環(huán)新發(fā)展格局作為我國應對百年未有之大變局的戰(zhàn)略部署，其實質是實現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下多尺度空間輸出理論與勞動地域大分工的疊加（孫平軍等，2022，）。這促使縣城在城鎮(zhèn)化建設中的發(fā)展地位更具可重塑性、市場需求更具可挖掘性、供給質量更具可提升性、發(fā)展動能更具可培育性。同時，以新一代信息技術為代表的新一輪技術變革，正在推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)網(wǎng)絡、社會網(wǎng)絡、創(chuàng)新網(wǎng)絡、生活網(wǎng)絡的持續(xù)演化，城鄉(xiāng)之間的組織和連接方式也在發(fā)生變化，為加快塑造縣域一體化空間格局、推動縣域經(jīng)濟升級、促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置提供了積極條件。

就經(jīng)濟基礎而言，不斷壯大的經(jīng)濟體量為以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設提供了堅強的物質基礎。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設既是經(jīng)濟發(fā)展的結果，又是經(jīng)濟發(fā)展的動力。2022 年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達到121 萬億元，經(jīng)濟總量占世界經(jīng)濟的比重約為18%，穩(wěn)居世界第二位。隨著經(jīng)濟體量持續(xù)擴大，我國財政實力不斷增強，2012—2021 年，全國一般公共預算收入從11.73 萬億元增長到20.25 萬億元，10 年累計163.05萬億元，年均增長6.9%。經(jīng)濟體量的壯大和財政實力的增強，為加大對縣城基礎設施和公共服務投入提供了有利條件。

就人口流向而言，省內(nèi)就近流動已成為重要的人口流動模式。國家統(tǒng)計局發(fā)布的農(nóng)民工監(jiān)測調查報告顯示：2018—2022 年外出農(nóng)民工占比從59.88%下降到58.15%，本地農(nóng)民工占比從40.12%增加到41.85%，就地就近在本縣域內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工人數(shù)年均增加200萬人左右。在外出農(nóng)民工中跨省流動農(nóng)民工占比從43.98%下降到41.08%，省內(nèi)流動農(nóng)民工占比則從56.02%上升到58.92%（見表2），這表明：農(nóng)業(yè)轉移人口就地就近城鎮(zhèn)化正在成為新的趨勢，縣城憑借戶籍限制少、進入門檻低、生活成本低等優(yōu)勢，正逐步成為吸納農(nóng)民工就業(yè)的重要載體。

表2 2018—2022年我國農(nóng)民工規(guī)模及增速

三、推進以縣城為重要載體城鎮(zhèn)化建設的突破路徑

以縣城為重要載體城鎮(zhèn)化建設的困境在成因上具有復雜性、關聯(lián)性、動態(tài)性，在破解上具有必要性、可行性、緊迫性。從系統(tǒng)視角看，這些困境具有孿生性質，其要害是在城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展背景下資源要素配置的等級性序慣機制的存在。提升縣城產(chǎn)業(yè)支撐力、人口吸納力、設施保障力和要素集聚力只能依歸于縣城綜合承載能力提升才能形成內(nèi)生性機制?；诖耍七M以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設應以回應多重困境為著眼點，以提升縣城綜合承載能力為突破口，通過深化體制機制改革，為形成大中小城市協(xié)調發(fā)展格局奠定扎實基礎。

（一）建立健全農(nóng)業(yè)轉移人口市民化機制。

農(nóng)業(yè)轉移人口市民化是以縣城為重要載體城鎮(zhèn)化建設的核心議題，是一個系統(tǒng)工程，涉及利益格局的調整、社會保障的接續(xù)、農(nóng)民權益的保護、就業(yè)空間的拓展等，需要一系列支撐從農(nóng)村到城市生活場景轉換的激勵機制和保障制度（盛玉雷，2022）。第一，改革縣城落戶制度。在全面取消縣城落戶限制政策的基礎上，加快建立新型戶籍制度，完善居住證制度，進一步拓展居住證覆蓋面和含金量，持續(xù)提升戶籍管理信息化、智能化、便捷化、共享化水平，探索實施戶口登記、戶口遷移一地辦結等機制。第二，完善公共服務制度。圍繞義務教育、住房保障、技能培訓、醫(yī)療救濟、養(yǎng)老托育等重點領域，強化公共服務和社會保障的制度供給，推動農(nóng)業(yè)轉移人口公共服務均等化，切實保障進城落戶農(nóng)民合法權益，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障差距和居民身份落差。第三，健全成本分擔機制。依據(jù)農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的成本構成和類型，建立健全由中央政府、地方政府、用人企業(yè)和個人共同參與的農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，厘清各類主體的支出責任和義務。第四，創(chuàng)新正向激勵機制。以財政獎勵、轉移支付、人地掛鉤、利益補償?shù)葹檎吖ぞ撸⒔∪∫韵鲁擎?zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，調動農(nóng)業(yè)轉移人口輸入地政府積極性和主動性，形成正向激勵機制。第五，完善人才回縣機制。針對城鄉(xiāng)雙棲、城鄉(xiāng)通勤、工農(nóng)兼業(yè)等縣域城鄉(xiāng)人口流動新趨勢、新特征，延伸人才服務鏈、拉長優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈，增強產(chǎn)業(yè)吸納力，以新業(yè)態(tài)、新模式、新場景催生新的就業(yè)崗位，提升縣域職業(yè)發(fā)展環(huán)境質量，逐步實現(xiàn)人才的就地就近城鎮(zhèn)化。

（二）完善集約高效的建設用地利用機制

以縣城為重要載體推進新型城鎮(zhèn)化建設，要從土地配置、土地征收、土地利用、土地流轉等多方面入手，優(yōu)化縣城建設用地配置結構，提高縣城建設用地利用效率。第一，探索新增建設用地指標有償轉讓制度。在嚴守耕地紅線、生態(tài)底線基礎上，以省級政府為調控主體、以縣級政府為交易主體，協(xié)同發(fā)揮政府與市場的作用，統(tǒng)籌省域內(nèi)新增建設用地在不同縣域之間的配置指標，探索建立縣域之間新增建設用地指標有償轉讓制度，優(yōu)化建設用地配置結構。第二，建立縣城設施建設用地標準體系。聚焦縣城產(chǎn)業(yè)配套設施、市政公用設施、公共服務設施、環(huán)境基礎設施提檔升級的需求，在國家層面抓緊制定出臺縣城設施建設標準體系，據(jù)此，科學合理地確定縣城建設用地指標和規(guī)模，提升縣城建設用地供給的標準化、規(guī)范化、制度化水平。第三，完善城鄉(xiāng)互動土地利用制度。通過創(chuàng)新規(guī)劃管控、用地審批、土地征收、利益補償?shù)?，適度放寬農(nóng)村集體建設用地入市限制，健全入市機制，擴大入市范圍。結合農(nóng)村宅基地“三權分置”改革試點，在五類縣城中選取若干試點，探索由地方政府、農(nóng)村集體、農(nóng)村居民、工商企業(yè)等多元主體共同參與的縣域建設用地整合、置換、盤活、利用模式，加大縣域內(nèi)存量低效建設用地再開發(fā)力度。

（三）建立多元化可持續(xù)的投融資機制

第一，健全財政投入保障機制。將補齊縣城建設短板弱項作為中央預算內(nèi)投資重點領域，納入國家基礎設施建設總體規(guī)劃之中，持續(xù)加大財政轉移支付力度。創(chuàng)新財稅政策“工具箱”，優(yōu)化土地出讓收入分配結構，調整土地出讓收益配置格局，形成以縣城留用為主，上級適度統(tǒng)籌的資金調劑機制，拓寬資源下沉的制度化渠道。第二，優(yōu)化財政資金使用機制。引導地方政府按照“立足實際、適度超前、突出重點、統(tǒng)籌推進”的原則，梳理投資需求、明確投資方向、優(yōu)化投資模式、強化地方政府投融資規(guī)劃（譚志國，2022）。建立健全縣城建設項目支出績效評估制度和支出監(jiān)管制度，提升財政資金使用效率，有效防范隱形債務風險聚集。第三，完善多元金融供給機制。一方面聚焦激勵正規(guī)金融機構加大對縣城建設的信貸支持，有效改善金融機構在縣城尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)“重存輕貸”的非對稱現(xiàn)象，提升正規(guī)金融經(jīng)營效率，使其成為支持縣城建設金融供給的主體力量；另一方面聚焦降低非正規(guī)金融機構進入門檻，在有效監(jiān)管基礎上，通過引入市場機制，按照公私合作開發(fā)思路，探索公建民營開發(fā)模式，帶動中小金融機構、工商資本和社會資本積極參與縣城建設，形成政府主導、社會參與、金融支持的多層次建設資金投入體系。

（四）創(chuàng)新縣城特色支柱產(chǎn)業(yè)的培育機制

適應新一輪產(chǎn)業(yè)變革趨向，因地制宜、分類打造縣域主導優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)鏈，已經(jīng)成為打通縣域城鎮(zhèn)化堵點的重要路徑（張紅鳳、張新穎，2022），亟待不斷創(chuàng)新與完善縣域主導優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育機制。第一，科學制定縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。立足縣域資源稟賦條件，搶抓現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分化重組、數(shù)字轉型變革的重大機遇，引入外部參與機制、競爭考核機制、報備審核機制等，把強縣和富民統(tǒng)一起來、改革和發(fā)展結合起來、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來，將縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、商業(yè)體系、生態(tài)保護與公共服務等有機融合，突出產(chǎn)業(yè)導向，強化規(guī)劃引領，形成各具特色、錯位發(fā)展的縣域產(chǎn)業(yè)體系，避免同質化、低端化、低效率產(chǎn)業(yè)競爭。第二，完善特色產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展機制。依托產(chǎn)業(yè)園、開發(fā)區(qū)、創(chuàng)業(yè)園等產(chǎn)業(yè)平臺載體，完善基礎設施、優(yōu)化營商環(huán)境、優(yōu)化配套政策，推動要素集約、項目集中、產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、功能集成，不斷拉長和完善特色支柱產(chǎn)業(yè)鏈條，著力打造特色鮮明、鏈條完整、配套完善、成長性好的特色產(chǎn)業(yè)集群。第三，創(chuàng)新特色產(chǎn)業(yè)主體培育機制。有效發(fā)揮市場機制和政府引導的協(xié)同作用，持續(xù)加大財政、稅收、金融、土地、人才、科技、數(shù)據(jù)等要素的供給保障力度，推動龍頭企業(yè)轉型升級、加速技改、研發(fā)創(chuàng)新，不斷增強龍頭企業(yè)縱向帶動能力，擴大其橫向輻射范圍，形成大中小企業(yè)融通發(fā)展格局。

（五）創(chuàng)新數(shù)字化高效能的縣域治理機制

推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，必須搶抓全面實施網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重大機遇，創(chuàng)新數(shù)字化高效能的縣域治理機制。第一，前瞻布局縣城數(shù)字基礎設施。在推動傳統(tǒng)基礎設施智能化改造的基礎上，適度超前建設一批高速泛在、天地一體、云網(wǎng)融合、智能敏捷、綠色低碳、安全可控的智能化綜合性數(shù)字基礎設施，全面提升縣城數(shù)字基礎設施建設水平。第二，不斷拓展縣域數(shù)字應用場景。不斷拓展物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、云計算等數(shù)字信息技術在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉型升級中的應用范圍，加快實現(xiàn)縣城富民產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉型升級。積極引導傳統(tǒng)商貿(mào)流通企業(yè)拓寬線上線下營銷渠道，打造消費服務的新模式新場景。推動電子商務與休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等融合，強化數(shù)字賦能。第三，深入推進縣域治理數(shù)字轉型。充分發(fā)揮數(shù)據(jù)和信息等生產(chǎn)要素在縣域治理體系中的作用，用數(shù)字化來改造和完善縣域治理體系。積極打造“縣城治理智慧大腦”，推行縣城運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”和政務服務“一網(wǎng)通辦”。推動縣城與大型治理公司合作，布局物業(yè)管理服務走進基層，在縣城市容市貌輔助管理、保潔監(jiān)管、五小行業(yè)監(jiān)管、治安輔助管理等日常服務方面探索市場化新型社會治理模式。