“雙碳”目標(biāo)下氣候變化訴訟的路徑選擇

曾德明

摘? ? ? 要：氣候司法是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要保障?；跍厥覛怏w排放影響的全球性、累積性、科學(xué)不確定性，可以推導(dǎo)出氣候變化訴訟目的的公益性、手段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性及其訴訟路徑選擇的政策性。在中國現(xiàn)有環(huán)境司法框架中，環(huán)境侵權(quán)訴訟對(duì)氣候穩(wěn)定權(quán)益的公益性定位出現(xiàn)偏離，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度對(duì)于尚未造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的情形力所不逮。環(huán)境公益訴訟著眼于環(huán)境公益，制度初創(chuàng)即將“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的行為納入救濟(jì)范疇，是構(gòu)建我國氣候變化訴訟制度的適宜載體。構(gòu)建中國特色的氣候變化訴訟制度，還應(yīng)從優(yōu)化責(zé)任承擔(dān)方式、貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、適度擴(kuò)大受案范圍等方面予以必要調(diào)適。

關(guān)? 鍵? 詞：氣候變化訴訟；環(huán)境侵權(quán)訴訟；生態(tài)環(huán)境損害賠償；環(huán)境公益訴訟；預(yù)防性審查

中圖分類號(hào)：DF71? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2024）01-0027-13

一、問題的提出

2020年5月8日，由最高人民法院編纂的《中國環(huán)境資源審判（2019）》發(fā)布，首次將“依法審理氣候變化應(yīng)對(duì)案件”作為獨(dú)立的一節(jié)。［1］2021年1月4日，最高人民法院發(fā)布的《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計(jì)規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）將“氣候變化應(yīng)對(duì)”正式設(shè)置為與“環(huán)境污染防治”“生態(tài)保護(hù)”“資源開發(fā)利用”“生態(tài)環(huán)境治理與服務(wù)”并列的第五大獨(dú)立案由，標(biāo)志著氣候變化訴訟作為一種獨(dú)立的訴訟類型在中國正式確立。立足于中國國情，筆者基于《規(guī)范》對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)類案件的定義，將氣候變化訴訟界定為在應(yīng)對(duì)因排放溫室氣體、臭氧層損耗物質(zhì)等直接或間接影響氣候變化過程中產(chǎn)生的刑事、民事、行政以及公益訴訟。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，既需要頂層設(shè)計(jì)的宏觀指引和節(jié)能科技的不斷突破，也離不開氣候司法的保駕護(hù)航。2021年7月中央政治局召開會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“糾正運(yùn)動(dòng)式減碳”“統(tǒng)籌有序做好碳達(dá)峰、碳中和工作”［2］，這表明僅僅依靠行政力量推動(dòng)減碳，難免會(huì)陷入過冷或過熱的窘境中，而適度的能動(dòng)司法在不僭越立法權(quán)與行政權(quán)的同時(shí)，也不再被動(dòng)等待立法部門和執(zhí)法部門的決策［3］，對(duì)于雙碳目標(biāo)的平穩(wěn)推進(jìn)具有重要意義。

自美國1986年“洛杉磯市訴國家公路交通安全管理局案”正式標(biāo)志氣候變化訴訟誕生起，截至2023年3月1日，在英國格蘭瑟姆研究院與美國哥倫比亞大學(xué)氣候變化研究中心兩大數(shù)據(jù)庫中已經(jīng)收錄了氣候變化訴訟案例2225件①。以2015年“秘魯農(nóng)民訴德國萊茵集團(tuán)案”（Luciano Lliuya v.RWE）②為代表的民事侵權(quán)訴訟，以“朱麗安娜訴美國案”（Juliana v.United States）③為代表的行政公益訴訟和以“荷蘭皇家殼牌公司案”（Milieudefensie et al.v.Royal Dutch Shell plc.）④為代表的民事公益訴訟都被列入，訴訟結(jié)果敗多勝少，論證路徑從侵權(quán)到人權(quán)、從環(huán)境權(quán)益到憲法權(quán)利不一而足，也恰恰反映出氣候變化訴訟案件多、類型雜的特點(diǎn)，各國仍處于“摸著石頭過河”的探索階段。

與此同時(shí)，我們也要清晰地看到氣候變化訴訟獨(dú)立化遺留下來的一些問題：第一，以氣候變化應(yīng)對(duì)為目標(biāo)，以碳排放為直接管理對(duì)象的專門性立法仍然處于空白狀態(tài)，司法解釋性文件也寥寥無幾，呈現(xiàn)出明顯的“政策熱而法律冷、司法意見熱而司法實(shí)踐冷”［4］的局面。第二，中國現(xiàn)有的氣候變化訴訟無一不是在已經(jīng)發(fā)生實(shí)際損害的前提下提出，難以克服其滯后性的痼疾，無法應(yīng)對(duì)市場主體復(fù)雜多變的碳排放行為。［5］第三，救濟(jì)路徑的選擇工具性目的明顯，僅僅根據(jù)具體案情以及起訴人的訴請(qǐng)嫁接適用能夠基本滿足訴訟請(qǐng)求的救濟(jì)路徑，結(jié)果就是環(huán)境侵權(quán)訴訟、環(huán)境公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫认嗷ルs糅，缺乏體系性也不利于應(yīng)對(duì)氣候變化制度化。因此，理性參考他國經(jīng)驗(yàn)，慎重選擇適合我國國情的氣候變化訴訟路徑，在應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程中顯得格外重要。黨的二十大報(bào)指出：“中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化?！痹跇?gòu)建中國特色的氣候變化訴訟過程中，“如何正確把握氣候變化以及氣候變化訴訟的特殊性”與“何種訴訟路徑選擇更為符合中國實(shí)際”這兩大問題仍然值得進(jìn)一步探討。

二、氣候變化特征及訴訟路徑特征

（一）氣候變化影響的全球性與訴訟目的的公益性

《中國氣候資源與可持續(xù)發(fā)展》的第一章將“氣候”定義為“一地長時(shí)期內(nèi)天氣狀態(tài)的綜合反映”或“該地氣候系統(tǒng)的全部成分在任一特定時(shí)段的平均統(tǒng)計(jì)特征”［6］，其邏輯起點(diǎn)是氣候變化影響在空間上的廣泛性和時(shí)間上的長期性［7］。包含二氧化碳的溫室氣體在排放到空氣后，隨著局部和全球的氣流活動(dòng)擴(kuò)散到全球，雖然可能會(huì)因地形地勢、森林覆蓋率等因素形成局部的濃度差異，但由于大氣的流動(dòng)性、跨國別性和不可阻隔性，全球溫室氣體濃度是相對(duì)均衡的，聯(lián)合國氣候變化專門委員會(huì)發(fā)出警告，“當(dāng)今地球的溫室氣體濃度處于200萬年來的最高水平”［8］。這也就決定了溫室氣體超標(biāo)排放作用下的全球變暖，侵犯和損害的是全體人類的環(huán)境公共利益。根據(jù)訴權(quán)理論，訴訟權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，當(dāng)公民私人權(quán)益受到損害時(shí)有權(quán)向人民法院提起訴訟，而當(dāng)不特定多數(shù)人的合法權(quán)益面臨大范圍、同性質(zhì)的侵害時(shí)，公益組織或者公權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)就保護(hù)社會(huì)公共利益不受侵害而提起公益訴訟。以2007年英國“綠色和平組織訴貿(mào)易和工業(yè)大臣案”（Greenpeace v.Secretary of State for Trade and Industry）①為例，綠色和平組織作為英國著名的環(huán)境保護(hù)非營利組織，認(rèn)為政府建設(shè)新核電站的磋商過程存在嚴(yán)重缺陷，侵犯了公民的環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。站在維護(hù)社會(huì)公眾程序性環(huán)境權(quán)益的角度，法院認(rèn)可了原告的訴訟請(qǐng)求，指出英國政府已經(jīng)批準(zhǔn)《關(guān)于在環(huán)境問題上獲取信息、公眾參與決策和訴諸司法的公約》（即《奧胡斯公約》），因此必須提供全面的公眾咨詢，并指出在是否建設(shè)新核電站的公眾磋商過程中，貿(mào)易和工業(yè)大臣向包括綠色和平組織在內(nèi)的咨詢者提供的信息不足，咨詢持續(xù)時(shí)間短并且咨詢文件存在嚴(yán)重誤導(dǎo)傾向，故判處被告敗訴。

綜上所述，氣候變化訴訟路徑的選擇應(yīng)牢牢把握氣候變化影響的全球性和全民性特征，以保護(hù)環(huán)境公共利益，保證國家主權(quán)范圍內(nèi)人民均能享有穩(wěn)定宜居的氣候，保障公眾享有環(huán)境信息知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)等程序性環(huán)境權(quán)益為根本的訴訟目的。

（二）氣候變化影響的累積性與訴訟手段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性

我們提出“應(yīng)對(duì)氣候變化”的口號(hào)并不是為了使得溫室氣體零排放，而是控制溫室氣體過量排放，努力做到溫室氣體的產(chǎn)生速度與被消耗速度一致，將全球溫室氣體濃度控制在可控的、不會(huì)引發(fā)氣候劇烈變動(dòng)的幅度之中。溫室氣體主要由二氧化碳（CO2）和甲烷（CH4）等氣體組成。需要明確的是，二氧化碳本身無毒并且是空氣的主要成分之一，也是植物進(jìn)行光合作用、維持生態(tài)圈“碳氧平衡”的重要原料，對(duì)于人類自身的生存發(fā)展至關(guān)重要。二氧化碳是長壽命溫室氣體，科學(xué)研究表明大約50%的二氧化碳會(huì)在30年內(nèi)消失，30%在幾個(gè)世紀(jì)內(nèi)消失，而剩下的20%甚至?xí)诖髿庵辛舸嫔锨曛谩＃?］即使立刻減少全球溫室氣體排放，溫度升高的態(tài)勢也不會(huì)立刻得到遏制，換言之，溫室氣體影響和減排效果的呈現(xiàn)均具有明顯的累積性與代際性。氣候變化致害是典型的“多因一果”行為，單個(gè)行為人的超量排放行為短時(shí)間內(nèi)不能造成氣候變化損害，而全球變暖的現(xiàn)狀甚至可溯及幾個(gè)世紀(jì)前的排放行為。正因如此，行為人的溫室氣體排放行為單獨(dú)來看并不能造成實(shí)際損害，對(duì)過量排放二氧化碳的行為進(jìn)行規(guī)制也就具有了明顯的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防特征。

1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則十五中的表述已成為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的經(jīng)典定義：“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛使用預(yù)防原則；遇有嚴(yán)重的或者不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化?！保?0］現(xiàn)代社會(huì)已經(jīng)步入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，而氣候變化問題由于其影響的全球性與全民性、產(chǎn)生影響的積累性，被普遍認(rèn)為需要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，要求決策者應(yīng)當(dāng)本著謹(jǐn)慎行事的態(tài)度采取措施。在此基礎(chǔ)之上，能否適應(yīng)實(shí)際損害并未具體發(fā)生、因果關(guān)系并不清晰明顯的氣候變化致害特殊性是衡量訴訟路徑是否適配的重要因素。

（三）氣候變化影響的科學(xué)不確定性與訴訟路徑選擇的政策性

上述所有討論都是建立在“人類過量排放溫室氣體會(huì)加劇全球變暖”的共識(shí)之上，但不可忽略的是，迄今為止溫室氣體排放與全球變暖之間的因果關(guān)系仍然存在科學(xué)爭議，也并非所有科學(xué)家都對(duì)人類活動(dòng)加速全球變暖的觀點(diǎn)持肯定態(tài)度。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)今的氣候變化可能只是氣候變化總過程中的一個(gè)波動(dòng)階段，而非永遠(yuǎn)的趨勢。［11］IPCC第四版《氣候評(píng)估報(bào)告》中也使用的是“very likely”和“most of”［12］這樣表示概率的詞匯，并未100%地確認(rèn)全球變暖就是人類活動(dòng)產(chǎn)生二氧化碳造成的結(jié)果，也沒有精確的數(shù)據(jù)表明二氧化碳到底對(duì)全球變暖有多大的影響。不僅如此，氣候變化訴訟在法規(guī)范和法技術(shù)上仍然存在不少實(shí)證上的障礙，“訴訟的裁判結(jié)果、訴訟救濟(jì)的途徑、訴訟資格及因果關(guān)系都難以證明”［13］。面對(duì)具有科學(xué)不確定性的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)，IPCC在最新一版《氣候變化2022：影響、適應(yīng)和脆弱性》中語重心長地告誡——“氣候變化是對(duì)我們的福祉和對(duì)地球健康嚴(yán)重和日益增長的威脅，隨著全球升溫1.5℃，今后20年，世界將會(huì)面臨不可避免的多重氣候危害，即使暫時(shí)超過這一升溫水平也會(huì)造成額外的嚴(yán)重影響?！保?4］后果的嚴(yán)重性和不可逆轉(zhuǎn)性決定了應(yīng)對(duì)氣候變化必須堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，雖然溫室氣體排放與全球變暖之間的因果關(guān)系在現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)條件下尚未得到嚴(yán)格證明，但是只要存在證成的可能性，決策者就應(yīng)當(dāng)秉持謹(jǐn)慎行事的態(tài)度采取預(yù)防措施，各國攜手以積極態(tài)度應(yīng)對(duì)氣候變化已經(jīng)不再是邏輯推演的應(yīng)然結(jié)果，而轉(zhuǎn)變成了一種充滿政策性的價(jià)值選擇。

那這是否意味著應(yīng)對(duì)氣候變化只能通過行政機(jī)關(guān)“命令—控制”的威權(quán)型執(zhí)法模式加以推進(jìn)呢？答案顯然是否定的。2015年《巴黎協(xié)定》的跨時(shí)代意義就在于它明確了全球溫控量化目標(biāo)，以及創(chuàng)造性采用“自下而上”的國家自主貢獻(xiàn)承諾方式予以實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)對(duì)氣候變化從政治問題過渡到法律問題的“第二次飛躍”。［15］《巴黎協(xié)定》第二條第一款（a）項(xiàng)明確規(guī)定其目標(biāo)就是把全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前水平以上低于2°C之內(nèi)，并努力將氣溫升幅限制在工業(yè)化前水平以上1.5°C之內(nèi)，為了達(dá)成此目標(biāo)，締約國根據(jù)自身國情和實(shí)際能力確定國家自主貢獻(xiàn)額度，如中國爭取在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和，德國力爭在2030年前可再生能源比例達(dá)到80%、在2045年前實(shí)現(xiàn)碳中和，法國于2030年前化石燃料消費(fèi)減少40%、在2050年前實(shí)現(xiàn)碳中和等。履行國際條約規(guī)定是國際法的基本原則，國家自主貢獻(xiàn)一旦確定并向國際社會(huì)公開，便成為對(duì)締約國具有國家約束力的國際承諾，被納入“全球盤點(diǎn)”的強(qiáng)制執(zhí)行監(jiān)督體系。由于是自主承諾，締約國在向國際社會(huì)作出聲明之前，必須進(jìn)行充分的考慮和數(shù)據(jù)推演，煤炭、鋼鐵等重點(diǎn)行業(yè)需要降低多少比例的二氧化碳單位排放量，可再生能源占能源結(jié)構(gòu)的比重應(yīng)上升至多少等問題都必須納入考量范疇。通過設(shè)立國家目標(biāo)，以國家信用與國際聲譽(yù)作為擔(dān)保，將關(guān)注目光從溫室氣體排放是否會(huì)加速氣候變化的科學(xué)問題移轉(zhuǎn)到如何按時(shí)完成自主貢獻(xiàn)目標(biāo)上來。以2020年澳大利亞“氣候行動(dòng)公司訴環(huán)境保護(hù)局案”（Bushfire Survivors for Climate Action Incorporated v.Environment Protection Authority）①為例，《巴黎協(xié)定》的溫控量化目標(biāo)被法官靈活解釋成國家的危險(xiǎn)防治義務(wù)，從而督促行政機(jī)關(guān)積極采取行動(dòng)落實(shí)自主貢獻(xiàn)?？梢哉f，政治支持已經(jīng)構(gòu)成了氣候變化訴訟正當(dāng)性和合法性的重要來源，能否規(guī)避氣候變化影響的科學(xué)不確定性、能否體現(xiàn)氣候變化訴訟的政策性特征也是判斷氣候變化訴訟路徑適配性的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。

三、現(xiàn)有訴訟路徑的綜合比較

根據(jù)“如無必要，勿增實(shí)體”原則，如果某一訴訟路徑能夠適應(yīng)氣候變化特征、滿足氣候變化訴訟路徑選擇的適配性標(biāo)準(zhǔn)，則只需適應(yīng)性調(diào)整而無需增設(shè)新制度。目前我國的環(huán)境司法制度主要包括三種類型：環(huán)境侵權(quán)訴訟、環(huán)境公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。以下筆者將結(jié)合第二部分總結(jié)出的判斷氣候變化訴訟應(yīng)具有的三點(diǎn)特征，即訴訟目的的公益性、訴訟手段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性、訴訟路徑選擇的政策性對(duì)上述三種訴訟類型進(jìn)行逐一分析，期冀能夠完整全面地展現(xiàn)各種訴訟制度在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上的優(yōu)劣。

（一）環(huán)境侵權(quán)訴訟

在訴訟目的的公益性方面，環(huán)境侵權(quán)訴訟“以損害填補(bǔ)為核心，關(guān)注的焦點(diǎn)在于受害人是否有權(quán)向侵權(quán)人主張損害賠償”［16］，并不具有維護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益的功能。其請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)為《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第一千二百二十九條，針對(duì)的是人類環(huán)境利用行為造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量惡化和環(huán)境功能下降，繼而導(dǎo)致他人人體健康損害或私人財(cái)產(chǎn)損失的行為。雖然限定在環(huán)境領(lǐng)域，但體系位置仍歸屬于侵權(quán)責(zé)任編，基于私主體的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受損而向法院提起訴訟，訴訟目的在于維護(hù)私人利益，與氣候變化訴訟的訴訟目的并不相符。

在訴訟手段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性方面，環(huán)境侵權(quán)訴訟對(duì)因果關(guān)系的證明要求較高，不可避免地會(huì)遭遇“因果關(guān)系證明”的難題。傳統(tǒng)侵權(quán)行為堅(jiān)持必然因果關(guān)系，針對(duì)環(huán)境侵害致害的二元性特征，各國法律紛紛采用降低證明標(biāo)準(zhǔn)、改變證明方法、改變證明責(zé)任等方式降低因果關(guān)系的證明難度，《民法典》第一千二百三十條僅要求行為人就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。即便如此，在氣候變化的語境下，碳排放與特定損害之間因果關(guān)系的證明也絕非憑借改變證明方式就能做到。首先，氣候是一個(gè)高度復(fù)雜和動(dòng)態(tài)的全球系統(tǒng)，這決定了氣候變化受諸多內(nèi)部和外部因素的影響，受害人在大前提上就無法證明自身受到的損害是溫室氣體排放造成的，還是人口增長、自然現(xiàn)象等其他因素所導(dǎo)致。有學(xué)者認(rèn)為，氣候變化不是簡單的因果過程，而是因果鏈或者因果場，甚至得出結(jié)論氣候變化侵權(quán)是迄今為止最難歸因的侵權(quán)案型。［17］其次，就算受害人費(fèi)盡千辛萬苦證明自身受到的損害是由于溫室氣體過量排放所導(dǎo)致，事實(shí)上也不可能有辦法證明對(duì)方當(dāng)事人過量排放溫室氣體的行為就是自身損害產(chǎn)生的主要原因。正如上文所述，溫室氣體影響具有明顯的累積性和代際性，沒有任何一個(gè)排放源是造成特定損害的主要原因，就算是德國的能源巨頭RWE公司在超過250年的時(shí)間里，其全部排放量也只占全球份額的0.47%。①這也是為什么在秉持正統(tǒng)侵權(quán)法觀念的學(xué)者看來，全球氣候變化損害根本不存在，“試圖將氣候變化納入傳統(tǒng)普通法范疇，會(huì)讓人質(zhì)疑侵權(quán)法的基本特征”［18］的根本原因所在。以2020年新西蘭史密斯訴恒天然集團(tuán)案（Smith v.Fonterra Co-Operative Group Limited）②為例，史密斯先生對(duì)恒天然集團(tuán)提出侵權(quán)訴訟，請(qǐng)求禁止排放溫室氣體，但法院得出結(jié)論認(rèn)為，史密斯無法證明恒天然集團(tuán)排放二氧化碳的行為構(gòu)成公共妨害，因?yàn)樗髻r的損害既非他所特有，也并非是被告行為的直接后果。法院進(jìn)一步推斷，鑒于被告遵守了所有相關(guān)的法律和監(jiān)管要求，所以具有行政法外觀上的合法性。在論證的最后，法院更是直接表明侵權(quán)法并非應(yīng)對(duì)氣候變化的適當(dāng)工具，并指出新西蘭的每個(gè)人——事實(shí)上，世界上的每個(gè)人——都在不同程度上對(duì)造成相關(guān)損害負(fù)有責(zé)任。

在訴訟路徑選擇的政策性方面，環(huán)境侵權(quán)訴訟顯然無法以國家自主貢獻(xiàn)額度作為論證的基礎(chǔ)，前者執(zhí)著于證明氣候變化與私主體主張的損害之間的直接、明顯關(guān)聯(lián)，而后者是以設(shè)定國家目標(biāo)的形式繞過因果關(guān)系證明的藩籬，在國家層面推動(dòng)減廢降碳，其著眼點(diǎn)在于維護(hù)社會(huì)公共利益而非保護(hù)私人利益。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟

在訴訟目的的公益性方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是由得到國務(wù)院授權(quán)的賠償權(quán)利人，基于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管權(quán)和自然資源國家所有權(quán)而提起，具有維護(hù)環(huán)境公共利益的訴訟效果。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）的界定，生態(tài)環(huán)境損害是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)而造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素發(fā)生實(shí)質(zhì)性不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)能夠發(fā)生實(shí)質(zhì)性退化，這一方面表明生態(tài)環(huán)境損害賠償制度關(guān)注生態(tài)損害這一傳統(tǒng)侵權(quán)法不予認(rèn)可的損害類型，另一方面也表示制度本身建基于認(rèn)可生態(tài)系統(tǒng)存在獨(dú)立的服務(wù)價(jià)值和公共功能這一理念之上，訴訟目的具有公益性。

在訴訟手段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度還有所欠缺。根據(jù)《改革方案》的界定，賠償權(quán)利人啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)那疤崾巧鷳B(tài)環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生，而現(xiàn)實(shí)是目前的升溫幅度并未對(duì)人類的生存與發(fā)展產(chǎn)生根本性影響，對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的損害尚不顯著。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二條設(shè)定的目標(biāo)是將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上，而這一水平應(yīng)當(dāng)足以使生態(tài)系統(tǒng)能夠自然地適應(yīng)氣候變化，《巴黎協(xié)定》則在此基礎(chǔ)上加以量化，提出將全球平均升溫幅度控制在工業(yè)化前水平以上低于2°C之內(nèi)，并盡量控制在1.5°C之內(nèi)的可監(jiān)測目標(biāo)，也即在這一升溫幅度內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)能夠憑借自身的適應(yīng)性加以調(diào)整而不會(huì)造成沖擊甚至毀壞生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)果。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用前提現(xiàn)階段并未滿足。

在訴訟路徑選擇的政策性方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與氣候變化訴訟的理論基礎(chǔ)并不相合。前者是賠償權(quán)利人基于自然資源國家所有權(quán)發(fā)起索賠磋商或賠償訴訟，而后者是基于主權(quán)國家之間簽訂的應(yīng)對(duì)氣候變化國際協(xié)議而納入法治軌道。并且氣候不同于礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源，它是一地長時(shí)期內(nèi)天氣狀態(tài)的綜合反映，與光照、熱量、地理位置有著更為緊密的聯(lián)系，而這些可以稱為“資源”，但絕非歸國家所有，氣候變化所直接引發(fā)的極端天氣增多、全球變暖等情況也很難憑借國家對(duì)某種自然資源的所有權(quán)就予以應(yīng)對(duì)。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是近來年我國為救濟(jì)生態(tài)損害推行的新型制度，雖然其制度目的是維護(hù)生態(tài)利益，但其理論基礎(chǔ)與氣候變化訴訟所建基的國際協(xié)議完全不同，且在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防方面很難應(yīng)對(duì)具有代際性和積累性的氣候變化影響，強(qiáng)行適用不僅無助于氣候變化問題的解決，更會(huì)造成生態(tài)環(huán)境損害賠償制度本身的邏輯缺陷與抵牾。

（三）環(huán)境公益訴訟

在開始討論之前，有必要對(duì)環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之間的關(guān)系進(jìn)行明確的區(qū)分，二者在概念意涵上均有廣義與狹義之分。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在廣義上指代一切對(duì)生態(tài)環(huán)境有修復(fù)、填補(bǔ)功能的訴訟，而環(huán)境公益訴訟在廣義上指代一切允許與爭議案件無直接利害關(guān)系的原告出于保護(hù)環(huán)境公益的目的，以行政機(jī)關(guān)或者環(huán)境利用行為人為被告向法院提起的訴訟。在狹義層面，兩類訴訟在制度依據(jù)、適用情形、起訴主體等多處又存在重大差異，屬于兩種不同的訴訟類型。［19］筆者的討論是建基于二者狹義的概念意涵之上。

在訴訟目的的公益性方面，環(huán)境公益訴訟制度的訴訟目的自制度初創(chuàng)起便定位于維護(hù)環(huán)境公益，維護(hù)不特定的多數(shù)人通過對(duì)環(huán)境及其要素的享受而實(shí)現(xiàn)的社會(huì)公共利益。它將人類作為一個(gè)抽象的整體予以概括，不僅維護(hù)當(dāng)代人的環(huán)境利益，還保障子孫后代的合法環(huán)境權(quán)益不被侵占和剝奪。換言之，環(huán)境公益并非特定私益的總和，而是全體人民共同的、不可拆分的生存利益。在氣候變化風(fēng)險(xiǎn)威脅全體人類生存和發(fā)展的當(dāng)下，將氣候穩(wěn)定權(quán)益擴(kuò)張解釋為環(huán)境公共利益的有機(jī)組成部分并無解釋上的抵牾之處，且是當(dāng)今時(shí)代的應(yīng)有之義。

在訴訟手段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性方面，環(huán)境公益訴訟以預(yù)防環(huán)境損害為主，以治理環(huán)境損害為輔，制度設(shè)計(jì)上并未施加損害填補(bǔ)的“重?fù)?dān)”，而更多的是彌補(bǔ)行政規(guī)制體系的縫隙，從而輔助和監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》第一條除了將已經(jīng)損害社會(huì)公共利益的情形納入可訴范圍，更突破性地賦予環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)對(duì)“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的行為提起訴訟的權(quán)利。雖然“重大風(fēng)險(xiǎn)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)在立法上尚未厘清，在司法實(shí)務(wù)中實(shí)踐也并不算多，但對(duì)于本身尚且存在科學(xué)不確定性的氣候變化、對(duì)于規(guī)制對(duì)象是溫室氣體超量排放引發(fā)的氣候異常變化風(fēng)險(xiǎn)的氣候變化訴訟而言，不存在制度上的沖突之處，也不需要專門修法進(jìn)行擴(kuò)張或者補(bǔ)充，適配性強(qiáng)。

在訴訟路徑選擇的政策性方面，2017年修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）賦予我國檢察機(jī)關(guān)依法提起環(huán)境行政公益訴訟的職權(quán)，使得我國檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)τ谛姓C(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)氣候變化、落實(shí)“雙碳”目標(biāo)過程中不作為、亂作為，致使難以如期達(dá)成《巴黎協(xié)定》項(xiàng)下的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)的行為，提出檢察建議或者向人民法院提起訴訟。這一制度優(yōu)勢是環(huán)境侵權(quán)訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所不具有的，而又是應(yīng)對(duì)氣候變化所必需的，因?yàn)闅夂蜃兓绊懙娜蛐院屠鄯e性，應(yīng)對(duì)氣候變化必然是以國家間合作的形式展開。通過向國際社會(huì)承諾自主貢獻(xiàn)額度，國家政府層層分解任務(wù)指標(biāo)，從工業(yè)、農(nóng)業(yè)、能源、碳排放交易等方面入手降低碳排放強(qiáng)度、提升能源利用效率，所以在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)是當(dāng)仁不讓的責(zé)任主體，因而也是氣候變化訴訟的主要客體。也正因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)統(tǒng)一受到“在2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”這一國家目標(biāo)約束，氣候變化訴訟得以巧妙地避開碳排放行為與所受損害之間的因果關(guān)系證明難題，而將判斷的重心轉(zhuǎn)移到行政機(jī)關(guān)的現(xiàn)有措施是否足以達(dá)成“雙碳”目標(biāo)上來，而這可以借助科學(xué)輔助手段和科學(xué)評(píng)估較為客觀地得出結(jié)論，大大降低了證明難度，擴(kuò)張了氣候變化訴訟的實(shí)操空間。

“國家自主貢獻(xiàn)義務(wù)之訴”這種新形式也在現(xiàn)有的氣候變化訴訟中大放異彩，不斷得到司法機(jī)關(guān)的肯認(rèn)。2019年法國“大桑特市起訴法國案”（Commune de Grande-Synthe v.France）①，海濱城市敦刻爾克的衛(wèi)星城大桑特市市長向法國最高行政法院起訴法國政府，認(rèn)為法國政府違背《歐洲人權(quán)公約》《巴黎協(xié)定》《法國環(huán)境法典》和《法國環(huán)境憲章》，未能進(jìn)一步采取行動(dòng)減少溫室氣體排放，導(dǎo)致該市面臨海平面上升的風(fēng)險(xiǎn)。而法國最高行政法院具體分析了大桑特市的地理位置，認(rèn)為該市“特別容易受到氣候變化的影響”，因而其訴求是可以接受的，并直截了當(dāng)?shù)刂赋?019年和2020年法國政府的減排量不足以實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)，命令政府必須在2022年3月31日前采取必要措施，以扭轉(zhuǎn)溫室氣體排放曲線。

不僅是環(huán)境行政公益訴訟，環(huán)境民事公益訴訟也同樣大放異彩。在2019年“荷蘭地球之友等組織訴荷蘭皇家殼牌公司案”（Milieudefensie et al.v.Royal Dutch Shell plc.）①中，荷蘭地球之友等組織和17 000多名公民向海牙上訴法院指控殼牌公司對(duì)氣候變化的貢獻(xiàn)違反了荷蘭法律規(guī)定的注意義務(wù)和人權(quán)義務(wù)下的謹(jǐn)慎義務(wù)，要求殼牌公司必須根據(jù)《巴黎協(xié)定》，承諾到2030年將其二氧化碳排放量比2010年同期減少45%，到2050年減少到0。而法院將荷蘭民法典第6卷第162節(jié)中規(guī)定的不成文注意標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)張適用于公司的碳排放行為，判令殼牌公司到2020年將所有活動(dòng)的排放量比2019年減少45%，殼牌公司也因此成為史上第一家要求為氣候變化減排義務(wù)承擔(dān)法律責(zé)任的公司。針對(duì)殼牌公司提出“公司限產(chǎn)與氣候變化緩解之間因果關(guān)系難以證明”的異議，法院在判決意見書中這樣寫道：“法院承認(rèn)殼牌公司無法獨(dú)自解決這一全球性問題，但是，這并不能免除殼牌公司個(gè)人的部分責(zé)任，即在控制和影響殼牌公司的排放方面盡自己的一份力量?！?/p>

綜上所述，環(huán)境侵權(quán)訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟路徑并不符合氣候變化訴訟的特征和要求，并不是構(gòu)建中國特色的氣候變化訴訟制度的應(yīng)然選擇。環(huán)境公益訴訟制度無論是在訴訟目的的公益性方面，還是在訴訟手段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性方面，抑或是在訴訟路徑選擇的政策性方面，都契合氣候變化訴訟的應(yīng)然要求，是構(gòu)建中國特色氣候變化司法體制的適宜載體。

四、氣候變化公益訴訟的適應(yīng)性優(yōu)化

在現(xiàn)有的環(huán)境司法框架中，環(huán)境公益訴訟制度是承載氣候變化訴訟的最優(yōu)路徑，但并不代表只在立法層面將“不利于氣候變化應(yīng)對(duì)”擴(kuò)張納入起訴事由就能夠一勞永逸。氣候變化公益訴訟和以大氣污染公益訴訟、水污染公益訴訟等為代表的傳統(tǒng)公益訴訟相比，影響范圍具有全球性、覆蓋人口數(shù)量具有全民性，達(dá)致不利影響所需要的溫室氣體積累量更大、積累時(shí)間更長，相應(yīng)的氣溫上升失控所導(dǎo)致的危害也是全方位、深層次的，所以需要在現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟制度基礎(chǔ)上，進(jìn)行適應(yīng)性優(yōu)化才能夠更有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)氣候變化。

在訴訟目的的公益性方面，傳統(tǒng)的環(huán)境公益訴訟仍然以金錢賠償作為被告主要的責(zé)任承擔(dān)方式，面對(duì)具有后置性、代際性和積累性的氣候變化致害時(shí)，則不可避免地遭遇金錢賠償難以量化的難題；在訴訟手段的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性方面，雖然我國環(huán)境民事公益訴訟將具有重大風(fēng)險(xiǎn)的行為納入起訴范疇，但環(huán)境行政公益訴訟仍然執(zhí)著于損害實(shí)際發(fā)生，不利于風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防；在訴訟路徑選擇的政策性方面，現(xiàn)有環(huán)境行政公益訴訟制度僅能夠?qū)唧w行政行為加以起訴，對(duì)于在落實(shí)“碳達(dá)峰碳中和”這一國家目標(biāo)過程中發(fā)揮主要作用的環(huán)境規(guī)劃等抽象行政行為，沒有通過司法途徑加以監(jiān)督的可能，不利于維護(hù)氣候變化公共利益。因此，有必要在明確氣候變化影響特征以及相應(yīng)的氣候變化訴訟特征的基礎(chǔ)上對(duì)氣候變化訴訟的中國范式進(jìn)行展望。

（一）優(yōu)化責(zé)任承擔(dān)方式，凸顯減碳價(jià)值

《民法典》第一千二百三十五條仍然將責(zé)任承擔(dān)方式確定為金錢賠償，雖然《民法典》第一千二百三十四條規(guī)定了環(huán)境修復(fù)責(zé)任，但也只能適用于生態(tài)環(huán)境損害已經(jīng)實(shí)際發(fā)生且能夠修復(fù)的情況，“并不具有前瞻性和預(yù)防性的特征，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)新型的氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的周延救濟(jì)”［20］。金錢賠償在傳統(tǒng)環(huán)境污染和生態(tài)破壞領(lǐng)域尚有可能加以量化，但在氣候變化的語境下，損害尚未實(shí)際發(fā)生，碳排放行為人僅僅增加的是氣候異常變化的風(fēng)險(xiǎn)，通常難以量化成金錢額度，應(yīng)充分考慮氣候變化訴訟的訴訟目的，將緩解氣候變化作為責(zé)任承擔(dān)的目標(biāo)。

將目光從立法轉(zhuǎn)移到中國氣候變化訴訟的司法實(shí)踐，筆者發(fā)現(xiàn)司法機(jī)關(guān)在司法裁量權(quán)權(quán)能范圍內(nèi)，發(fā)展出一系列具有實(shí)際操作性的責(zé)任承擔(dān)方式。在2022年的“陳某華濫伐林木案”①中，福建省龍巖市新羅區(qū)人民法院就堅(jiān)持生態(tài)修復(fù)優(yōu)先、固碳與增匯并舉、刑事責(zé)任與修復(fù)賠償相協(xié)調(diào)的理念，并沒有簡單判處被告承擔(dān)金錢賠償責(zé)任，而是與林業(yè)部門積極溝通，共同制定森林碳匯損失的標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)量方法，由林業(yè)部門委派專業(yè)技術(shù)人員依據(jù)該計(jì)量方法測算出森林碳匯損失量，并參照市場價(jià)格折算為碳匯損失賠償金，推動(dòng)構(gòu)建了科學(xué)、便捷的森林碳匯損失賠償規(guī)則體系。在2021年的“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴山東某汽車制造有限公司大氣污染民事公益訴訟案”②中，濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院借助專業(yè)機(jī)構(gòu)力量，跳出以金錢作為測算修復(fù)大氣污染狀況的傳統(tǒng)思路，以污染物排放量為計(jì)量單位，以抵消污染物排放為方向，以新能源電動(dòng)車替代燃油車減少汽車尾氣排放，達(dá)到改善大氣質(zhì)量、減少二氧化碳排放的目的。以上兩個(gè)案例，法院并沒有被金錢賠償這一單一責(zé)任承擔(dān)方式所束縛，而是緊密結(jié)合案件特征，與相關(guān)管理部門或者專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，發(fā)展出體現(xiàn)生態(tài)修復(fù)價(jià)值的責(zé)任承擔(dān)方式，既避免了無標(biāo)準(zhǔn)的金錢賠償?shù)挠?jì)算難題，又能增強(qiáng)行為人的環(huán)保意識(shí)，引導(dǎo)公民和企業(yè)踐行綠色低碳發(fā)展理念，具有較強(qiáng)的示范意義。

（二）貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，加強(qiáng)事前監(jiān)督

與環(huán)境民事公益訴訟不同，我國的環(huán)境行政公益訴訟并未被明確賦予預(yù)防的功能。［21］《行政訴訟法》第二十五條僅規(guī)定人民檢察院可以對(duì)“致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害”的行政行為提出檢察建議，并未將“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的行政行為納入監(jiān)督范疇，且《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》第二十二條為了保證檢察機(jī)關(guān)的謙抑性，還要求檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)提供行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料，進(jìn)一步將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范疇限定在了事后監(jiān)督。但正如前文所述，氣候變化風(fēng)險(xiǎn)具有不確定性，一旦發(fā)生就可能產(chǎn)生無法逆轉(zhuǎn)的災(zāi)難性后果，正因如此，應(yīng)對(duì)氣候變化應(yīng)以預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)為核心價(jià)值追求，將干預(yù)的邊界前移。目前，經(jīng)過40余年的發(fā)展，我國已經(jīng)建立起以30余部法律、60余部行政法規(guī)、600余部行政規(guī)章以及1200余部國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為主的環(huán)境法體系［22］，檢察機(jī)關(guān)可依據(jù)環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境許可制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等監(jiān)督各類存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為，充分發(fā)揮自身在法律解釋與法律適用上的優(yōu)勢。但檢察機(jī)關(guān)干預(yù)的觸角不可能無限前移，應(yīng)對(duì)氣候變化說到底要依賴行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性、靈活性加以具體落實(shí)，這就要求為檢察機(jī)關(guān)預(yù)防性審查設(shè)定合適的審查標(biāo)準(zhǔn)，使得檢察機(jī)關(guān)在輔助防范氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，又能為行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)預(yù)留空間，筆者認(rèn)為，可以從以下三個(gè)方面入手。第一，合法性方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從客觀環(huán)境法律秩序出發(fā)，分析判斷行政機(jī)關(guān)的行政行為是否符合相關(guān)法律的要求，是否存在與“雙碳”目標(biāo)相背離的情況出現(xiàn)。第二，有效性方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)判斷行政機(jī)關(guān)采取的規(guī)制行為是否能夠有效預(yù)防氣候變化風(fēng)險(xiǎn)、降低碳排放強(qiáng)度。在自主發(fā)現(xiàn)或者接到公民、環(huán)保組織的舉報(bào)線索后，檢察機(jī)關(guān)可以委托具有專門資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的行政許可、制定的環(huán)境規(guī)劃，乃至節(jié)能減碳專項(xiàng)行動(dòng)的有效性進(jìn)行評(píng)估，如果出現(xiàn)有效性嚴(yán)重存疑甚至?xí)划?dāng)增加碳排放的情形，檢察機(jī)關(guān)就需要通過檢察建議的方式，要求行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)行為的有效性進(jìn)行說明。第三，嚴(yán)重性方面，受制于檢察機(jī)關(guān)自身的人力、物力、財(cái)力，其不可能對(duì)每一個(gè)涉及碳排放的行政行為都加以監(jiān)督，基于優(yōu)化資源配置的考量，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先關(guān)注涉及重大社會(huì)公共利益，對(duì)減少碳排放具有重要影響的行政行為。

以“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴國網(wǎng)甘肅省電力公司案”①為例，自然之友環(huán)境研究所認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第四十條、《中華人民共和國可再生能源法》（以下簡稱《可再生能源法》）第十四條規(guī)定，甘肅電力作為甘肅省的電網(wǎng)企業(yè)，應(yīng)全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電量，但其未履行法定義務(wù)對(duì)省內(nèi)的風(fēng)電和光伏發(fā)電進(jìn)行全額收購，致使未能被收購的風(fēng)電和光伏發(fā)電量被燃煤發(fā)電所替代，繼而造成空氣污染物排放增加，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。蘭州市中級(jí)人民法院僅以甘肅電網(wǎng)公司并非發(fā)電企業(yè)為由判決不滿足環(huán)境公益訴訟的起訴條件，并未正面回應(yīng)甘肅電力違反《可再生能源法》中規(guī)定的收購義務(wù)的問題。雖然法院并未支持自然之友環(huán)境研究所的訴訟請(qǐng)求，但該案對(duì)我國仍然產(chǎn)生了積極影響。根據(jù)國家能源局公布的消息來看，2019年1-9月，全國棄風(fēng)電量為128億千瓦時(shí)，平均棄風(fēng)率為4.2%，較去年同期同比下降3.5%。［23］如果全面落實(shí)現(xiàn)有的預(yù)防性環(huán)境法律制度，檢察機(jī)關(guān)可以向作為國有事業(yè)單位的甘肅電力提起檢察環(huán)境行政公益訴訟，通過檢察建議的方式要求其收購可再生能源，并就其棄風(fēng)棄光轉(zhuǎn)而替代使用化石能源的行為進(jìn)行合法性和合理性說明，相信棄風(fēng)棄光的現(xiàn)象將會(huì)更早得到遏制。

（三）監(jiān)督“雙碳”目標(biāo)落實(shí)，適度擴(kuò)張受案范圍

《行政訴訟法》第十三條第二款規(guī)定，人民法院不受理對(duì)行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，學(xué)界一般將此條規(guī)定理解為抽象行政行為被排除在行政訴訟受案范圍之外。盡管2014年修訂的《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，當(dāng)事人認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查，但審查范圍被限制在規(guī)章層級(jí)以下的其他政府規(guī)范性文件。這固然是基于尊重政府行政權(quán)的考量。行政機(jī)關(guān)通過環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境許可等方式引導(dǎo)碳排放企業(yè)逐步采用清潔能源、更新技術(shù)裝備、提高能源利用效率，從而減少溫室氣體排放。但考慮到中國地方行政體制“五年一任，不斷調(diào)整”的特殊性，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益和長期氣候環(huán)境利益的權(quán)衡中很可能會(huì)選擇前者，將“碳達(dá)峰碳中和”的重任留給繼任領(lǐng)導(dǎo)完成，而這時(shí)通過法院和檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性和相對(duì)中立性，反而能夠?qū)φM(jìn)行監(jiān)督。環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境許可等行政行為相比于某一單一的環(huán)境污染和資源破壞行為，在應(yīng)對(duì)氣候變化的語境下造成的影響更大，［24］對(duì)國家“雙碳”目標(biāo)的整體進(jìn)度影響更為深遠(yuǎn)。所以，現(xiàn)階段可以先將環(huán)境規(guī)劃等抽象行政行為部分納入監(jiān)督范圍，構(gòu)建預(yù)防性檢察環(huán)境公益訴訟新形態(tài)。［25］當(dāng)公民或者環(huán)保組織因?yàn)楣箔h(huán)境利益起訴政府的環(huán)境規(guī)劃行為不能得到相關(guān)法律支持時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在掌握案件線索后，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)檢察環(huán)境行政公益訴訟，督促地方政府及時(shí)履職，防止生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)一步發(fā)生。

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The Way for Climate Change Litigation under the

“Carbon Peaking and Carbon Neutrality” Goal

Zeng Deming

Abstract：Climate justice is an important guarantee for the realization of the“Carbon Peaking and Carbon Neutrality” goal.Based on the global，cumulative and scientific uncertainty of the impacts of greenhouse gas emissions，it can be deduced that climate change litigation is public welfare in purpose，risk-preventive in means，and policy-oriented in the choice of litigation paths.In China’s existing environmental justice framework， environmental tort litigation has deviated from the public welfare orientation of climate stability rights，and the ecological environment damage compensation system is not sufficient for situations that have not yet caused environmental pollution and ecological damage.The environmental public interest litigation focuses on the public interest of the environment，and the system was initially created to incorporate behaviors that“pose a significant risk of harming the public interest of society” into the scope of remedies，which is a suitable vehicle for building a climate change litigation system in China.In order to build a climate change litigation system with Chinese characteristics，necessary adjustments should be made in terms of optimizing the way responsibility is assumed，implementing the principle of risk prevention，and moderately expanding the scope of cases.

Key words：climate change litigation；environmental infringement litigation；compensation for ecological and envi-

ronmental damages；environmental public welfare litigation；preventive review

（責(zé)任編輯：王正橋）