人類衛(wèi)生健康共同體政策框架構建

何其為,鄭涵,楊洪偉,唐昆

1.商務部國際貿易經濟合作研究院國際發(fā)展合作研究所,北京 100710;2.清華大學萬科公共衛(wèi)生與健康學院,北京 100044;3.清華大學馬克思主義學院,北京 100044; 4.國家衛(wèi)生健康委衛(wèi)生發(fā)展研究中心,北京 100084

2020年3月21日,習近平主席在致電法國總統(tǒng)馬克龍時首次提出“人類衛(wèi)生健康共同體”這一重要的全球公共政策倡議。一經提出,各方高度關注。學界也對這一倡議進行了全方位、多角度的研究。本文旨在研究構建這一倡議的政策框架的理論意義,以追溯這一重要全球公共政策的思想基礎和淵源。

1 關于政策框架

20世紀90年代中期,美國著名的組織理論家唐納德·舍恩(Donald A.Schǒn)和馬丁·瑞恩(Martin Rein)在他們合著的《框架反思:通向重大政策爭議的解決之道》(Frame Reflection:Towards the Resolution of Intractable Policy Controversies)中,對于框架及其在政策過程中發(fā)揮的作用做了系統(tǒng)的研究和論證。在定義“框架”時,他們提出政策立場是基于信仰、觀點和價值判斷(belief,perception,and appreciation)的深層結構而形成的,我們稱這個結構為“框架”[1]。

人們在認識一個社會問題、界定政策問題、提出政策建議和進行政策選擇時,都會持有各自不同的“政策立場”。對于同一個問題,即使人們對問題的了解程度、掌握相關信息的程度等都相同,也會有不同的認識、理解、定義和解決問題的主張,這是由于同一個問題對于不同的人們會產生不同的映射效應,人們頭腦中已經形成的觀察問題的方式、分析問題的邏輯、判斷問題的價值標準和解決問題的知識技能積累等的“深層結構”的不同。這種深層結構則被稱之為政策框架。

在政策過程中,政策問題界定(problem definition)和政策選擇(policy selection)是兩個在極大程度上依賴于這種“深層結構”進行分析、判斷和決定的重要環(huán)節(jié)。特別是,能不能做出正確的政策選擇在很大程度上依賴于對社會問題是否能夠準確認識,依賴于在此基礎上能否構建政策問題并對政策問題進行界定。事實上,怎樣稱呼、用什么詞匯描述一個社會問題、怎樣把它構建成一個政策問題,對政策的選擇都將產生根本性影響。從這個意義上說,框架又是一種話語(體系)構建。

在人類衛(wèi)生健康共同體的政策框架構建方面,我國學者已有類似的研究。中共寧波市委黨校的齊峰副教授從“話語結構(話語內容、表達語境和言說形式)”探究人類衛(wèi)生健康共同體所傳遞的理念、意識和中國價值[2]。他認為,在話語內容(話語所傳遞的概念、價值、目標等各方面的信息)上,人類衛(wèi)生健康共同體是對公共衛(wèi)生領域命運共同體的話語型構;是預期目標和主觀意愿;是關于全球公共衛(wèi)生治理的議題、規(guī)制。在表達語境(話語生成和調整的解釋系統(tǒng))上,人類衛(wèi)生健康共同體話語被放置于歷史和現(xiàn)實的宏大場域之中,其話語闡釋力依托歷史語境和現(xiàn)實語境而發(fā)揮作用,從歷史語境看,人類衛(wèi)生健康共同體話語以“國際道義”“合作共贏”為思想傳承;從現(xiàn)實語境看,新冠疫情全球大暴發(fā)和疫情防控迫切需要加強衛(wèi)生國際合作的當下情境,為人類衛(wèi)生健康共同體的話語生成和塑造提供了廣闊空間。在言說形式(話語內容的表達方式)上,人類衛(wèi)生健康共同體話語形式以“人類”“衛(wèi)生健康”“共同體”這種世界人民廣泛熟知、通俗易懂的語言詮釋各國民眾對人類健康、生命安全的期許和追求,這是人類衛(wèi)生健康共同體能夠喚起普遍認同的現(xiàn)實基礎[2]。

由此,可以得到構建“人類衛(wèi)生健康共同體”政策框架的方法啟示,這種方法就是:從政策話語入手,探究在提出這一重大的全球公共政策時我們所秉持的“觀察問題的方式、分析問題的邏輯、判斷問題的價值標準和解決問題的知識技能積累等的‘深層結構’”,即:政策框架。這種方法可以抽象為三步模型:話語表達、政策解析(政策的內涵和政策問題的認定)、政策框架的闡釋。實際上,這是一個逆政策過程的回溯過程,即:從既有政策出發(fā),探尋政策立場的信仰、觀點和價值判斷等的思想淵源。

2 人類衛(wèi)生健康共同體政策框架的構建

2.1 人類衛(wèi)生健康共同體的政策話語和政策含義

人類:闡釋的是政策問題發(fā)生、政策實施和政策目標實現(xiàn)的主體、地點和范圍。人類生活在一個共同的地球村,人類的問題一定發(fā)生在地球,范圍是全球。同時,他也說明了與問題直接相關的、政策實施的主體:全人類。衛(wèi)生健康:既說明了政策問題又提出了政策目標,即政策問題就是人類的衛(wèi)生健康問題、政策目標就是人人享有衛(wèi)生健康福祉。共同體:確定了解決政策問題的路徑和方式,規(guī)定了政策目標的終極狀態(tài),即整個人類是一個禍福相依的命運共同體,人類的衛(wèi)生健康問題需要靠全人類的同心協(xié)力、以共同體方式解決,人類衛(wèi)生健康福祉也必須是人類整體以共同體形式共同享有的全人類的衛(wèi)生健康福祉。

人類衛(wèi)生健康共同體政策主張不僅在政策表達上提供了分析的起點,同時還具有以下政策含義:

第一,與疾病和災害相伴,同疾病與災害進行斗爭,必將是人類發(fā)展進程中的常態(tài)。病毒沒有國界,疾病不分種族,沒有人類的團結,沒有全球的合作,不能形成一個共同體,很難想象人類未來在疾病和災害面前將呈現(xiàn)怎樣的狀態(tài),人類未來的發(fā)展進程將呈現(xiàn)怎樣的運行軌跡。

第二,推動人類的團結,促進全球的合作,以共同體的姿態(tài)迎接疾病和災害的挑戰(zhàn),以人為本,生命至上,敢于斗爭,贏得勝利;同樣,人類也將以共同體的形式共同享有人類未來的健康和福祉。這體現(xiàn)了我們提出的“共商、共建、共享”的基本原則。從這個意義上說,國際上“沒有每一個人的健康,就沒有所有人的健康” (No one is safe,until everyone is)的觀點與我們的主張很接近。

第三,越是主張人類的團結、全球的合作,形成共同體,就越是要強調全球衛(wèi)生治理的重要。沒有一個健全的全球衛(wèi)生治理體系,離開全球衛(wèi)生治理機制的有效運轉,缺乏足夠的全球治理能力,這種團結和合作將不可能實現(xiàn),真正的共同體也不可能形成。在完善全球衛(wèi)生治理的過程中,培養(yǎng)全球意識,形成全球思維,追求全球價值,體現(xiàn)全球性就成為一項長期、艱巨但又必須完成的任務。

第四,中國愿意積極推動構建人類衛(wèi)生健康共同體,參與人類發(fā)展議程的制定和實施,參與全球衛(wèi)生治理,為人類衛(wèi)生健康事業(yè)的發(fā)展,為構建人類命運共同體貢獻中國智慧和力量。

面對人類的衛(wèi)生健康問題,中國強調以人類為主體、以全球為平臺、以人類整體的衛(wèi)生健康為政策問題、以共同體為路徑、以人類衛(wèi)生健康共同體為終極政策目標。中國所以提出這樣的政策主張,是基于對于人類衛(wèi)生健康問題的認識,基于對人類衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展的原動力的認識。

2.2 人類衛(wèi)生健康共同體所暗含的對人類衛(wèi)生健康問題的認定

2.2.1 人類的衛(wèi)生健康問題 耶魯大學的講師理查德·斯科爾尼科(Richard Skolnik)在他的《全球健康101》(Global Health 101)中,解釋了這樣的問題:我們?yōu)槭裁匆P心別人的健康,特別是其他國家人民的健康?他認為,因為一些關鍵原因,各地人民的健康必須是我們所有人的重要關切。他所說的關鍵原因主要包括:① 疾病的跨境傳播已呈現(xiàn)全球趨勢,我們每一個人的健康對其他人的健康的依賴程度與日俱增;② 健康倫理的問題,當我們關注別人的健康,我們發(fā)現(xiàn)有嚴重的健康不公平存在;③ 在一個日益相互依存的世界中,人們的健康與經濟和社會的發(fā)展緊密相連;④ 最后,人們的健康和良好狀態(tài)與全球的安全和自由有著重要的關聯(lián)關系[3]。

我國學者、全球健康領域的著名專家、中國社會科學院大學徐彤武教授在專門分析全球衛(wèi)生安全問題時指出:存在四種可能影響人類命運的全球衛(wèi)生安全威脅,分別是傳染性疾病、抗菌素耐藥性、空氣污染和核生化事件,具有共同的特點:跨域性強、沖擊力強、隱蔽性強、不確定性強、防范偵測和應對困難[4]。

美國喬治梅森大學流行病學和全球健康教授凱瑟琳·H·雅格布森(Kathryn H.Jacobsen)認為,在識別全球健康問題時,可以有很多不同的視角。所有這些全球健康的視角都聚焦于人口(population)、行動(action)、合作(cooperation)、公平(equity)和安全(security),即:PACES五維視角。所有這些視角都強調跨國健康問題,采用不同的視角會產生不同的全球健康優(yōu)先策略[5]。

北京大學公共衛(wèi)生學院教授、著名全球健康專家劉培龍認為:全球健康的三大關切重點是:具有全球意義的健康問題、具有全球意義的健康決定因素,以及解決這些健康問題和決定因素相關問題的全球治理和全球衛(wèi)生外交[6]。

中外專家不同的視角提出的人類或全球健康問題具有內在的邏輯一致性,共同為我們描述了當前人類衛(wèi)生健康的主要問題。本文將在劉培龍教授的主張的基礎上展開論述:具有全球意義的健康問題、具有全球意義的健康決定因素和全球衛(wèi)生治理和全球衛(wèi)生外交。

2.2.2 中國對人類衛(wèi)生健康問題的認定 面對全球主要衛(wèi)生健康問題和多側面、多視角對全球衛(wèi)生健康問題分析研究的成果,中國提出了對人類衛(wèi)生健康問題自己的看法。這種看法是對問題實質的把握、對政策問題的準確界定,構成了中國上述政策主張的基礎。

首先,面對具有全球意義的健康問題,中國的看法是“人類文明史也是一部同疾病和災難的斗爭史”“病毒沒有國界,疫病不分種族”[7]正是一次次齊心協(xié)力、攜手合作,人類社會才一次次戰(zhàn)勝重大疫情[8]。在與疾病與災害斗爭的過程中,中國堅持“人民至上,生命至上,保護人民生命安全和身體健康可以不惜一切代價”[9]“我們堅決維護中國人民生命安全和身體健康,也堅決維護世界各國人民生命安全和身體健康,努力為全球公共衛(wèi)生安全作出貢獻”[10]。

對于具有全球意義的健康決定因素方面,中國提出把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置,與國際社會倡導的“同一健康(one health)”[11]同步提出了全方位、全周期地維護人民群眾的健康,與國際社會同步推出了構建“以人為本的、整合的優(yōu)質高效的衛(wèi)生服務體系”的戰(zhàn)略,部署了普及健康生活、優(yōu)化健康服務、完善健康保障、建設健康環(huán)境、發(fā)展健康產業(yè)的重點戰(zhàn)略任務,為全面、科學、有效地推進人類衛(wèi)生健康事業(yè)的發(fā)展進行著積極有益的探索。此外,中國在國際上一貫推動健康公平,長期堅持開展衛(wèi)生發(fā)展援助,倡導并踐行提供全球公共衛(wèi)生產品,為改善人類的健康公平性貢獻著自己的智慧和力量。

對于全球衛(wèi)生治理和全球衛(wèi)生外交,中國認為全球治理危機是全球“四大危機”之一。中國倡導各方共同應對全球治理挑戰(zhàn),踐行共商共建共享的全球治理觀,弘揚全人類共同價值[12],主張堅持多邊主義,實施真正的全球化;在全球健康治理方面,中國主張完善全球公共衛(wèi)生治理,首先要加強全球公共衛(wèi)生治理體系建設,加強全球公共衛(wèi)生治理能力;要“發(fā)揮世衛(wèi)組織領導作用”[13];推動全球衛(wèi)生國際合作,消除健康不平等,推動人類衛(wèi)生健康事業(yè)的發(fā)展。

中國提出了構建人類衛(wèi)生健康共同體這一重大的全球公共政策建議,這一建議是基于中國以人類整體的福祉為目標看待、分析和定義人類衛(wèi)生健康問題,這其中的基本邏輯就是:人類的問題、人類共同解決,以求實現(xiàn)人類衛(wèi)生健康事業(yè)的共同發(fā)展和福祉,特別是保障人類的生命安全和身體健康。這一邏輯也使得我們所探求的中國政策的框架清晰可見。

2.3 中國政策主張的政策框架

如上所述,政策框架是由信仰、觀點和價值(belief,perception,and appreciation)構成的深層結構,這種結構化存在的框架,構成了一個政策主體認識問題、分析問題和處理問題的特征和基礎。人類衛(wèi)生健康共同體倡議的提出,其背后就有中國人秉持的信仰、觀點和價值的支撐,就有中國人特有的“框架結構”。

第一,對人類社會發(fā)展前景的堅定信仰。埃德加·斯諾(Edgar Snow)在他著名的《紅星照耀中國》(Red Star Over China)一書中寫道:“中國共產黨員們是這樣的形象:常吃不飽肚子,卻擁有堅定信仰,帶領一個被壓迫的民族尋求解放,腦子里思考的是如何讓全人類不再有壓迫與剝削[14]?！边@種“讓全人類不在有壓迫與剝削”的對人類社會發(fā)展前景的堅定信念構成了中國共產黨人世界觀的思想基礎。在這樣的思想基礎上,共產黨提出“面對百年未有之大變局,面對發(fā)展赤字和治理難題,人類社會迫切需要樹立新的發(fā)展觀,構建更加公正合理的國際體系和國際秩序。中國共產黨提出構建人類命運共同體,建設一個持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界,著眼解決當今世界面臨的現(xiàn)實問題、實現(xiàn)人類社會和平永續(xù)發(fā)展,開辟了合作共贏、共建共享的發(fā)展新道路[15]?！笨梢哉f,中國人就是人類社會發(fā)展前景的堅定信仰者和忠實實踐者。

第二,辯證唯物主義的方法論。中國人的信仰不是憑空得來的,不是空想或異想出來的,而是基于對人類社會發(fā)展規(guī)律的認識。這種規(guī)律,堅定了我們的信仰,指導了我們的實踐。人類社會越是向縱深發(fā)展,“就越要求我們善于處理局部和全局、當前和長遠、重點和非重點的關系,在權衡利弊中趨利避害、作出最為有利的戰(zhàn)略抉擇。[16]”辯證唯物主義的方法論可以使人們對問題的認識和理解更準確、更深刻、更接近于問題的本質。它主張在認識問題和處理問題的過程中“要加強調查研究,準確把握客觀實際,真正掌握規(guī)律[16]?！比祟愋l(wèi)生健康共同體倡議的提出,就是在全面分析形勢,認真研究問題,準確把握方向和規(guī)律的基礎上提出的,它體現(xiàn)了解決人類衛(wèi)生康問題的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的特征。

第三,中國傳統(tǒng)的價值觀。儒家文化是珍愛生命、敬畏生命的文化,“貴生愛物”是儒家自然生命教育思想的重要體現(xiàn)。“貴生”指“貴”自己、他人、萬物的生命。這里特指貴“以人為本”的生命,正所謂“天地之性,人為貴”,人在宇宙中享有至高無上的地位,優(yōu)于他物、超越群生。荀子的“水火有氣而無生,草木有生而無知,禽獸有知而無義,人有氣有生有知,亦且有義,故最為天下貴”,均突出了生命本體的可貴?！皭畚铩斌w現(xiàn)在儒家“天人合一”的基本精神上,突出人與自然和諧共生[17]。

習近平主席說:中華民族歷來是愛好和平的民族。中華文化崇尚和諧,中國“和”文化源遠流長,蘊含著天人合一的宇宙觀,協(xié)和萬邦的國際觀。推動建設人類命運共同體,源自中華文明歷經滄桑始終不變的“天下”情懷,“以和為貴”、“協(xié)和萬邦”的和平思想,“己所不欲,勿施于人”,“四海之內皆兄弟”的處世之道,“計利當計天下利”,“窮則獨善其身,達則兼濟天下”的價值判斷,同外界命運與共的和諧理念,是中華文化的重要基因,薪火相傳,綿延不絕[18]。這種中華文化價值觀是人類衛(wèi)生健康共同體的重要的思想淵源。

綜上所述,對人類社會發(fā)展前景的堅定信仰、唯物辯證法的根本方法和中國傳統(tǒng)的價值觀,是“人類衛(wèi)生健康共同體”這一重要政策倡議的思想淵源,是這一重大全球公共政策的政策框架。

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