競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系之（十六）分級監(jiān)管法

楊建強 高欣飛 陳倆興 訾皓然 王逍

【摘要】針對競爭性采購合同監(jiān)管任務的不同風險等級，為確保系統(tǒng)開展合同監(jiān)管工作的精準性和有效性，本文提出分級監(jiān)管法，闡述了其方法背景、設計思路、實施策略、需注意的問題，對創(chuàng)新開展競爭性采購合同監(jiān)管工作有一定參考價值。

【關鍵詞】裝備合同∣監(jiān)管方法∣分級監(jiān)管法

隨著新質新域作戰(zhàn)形態(tài)力量不斷涌現(xiàn)，武器裝備愈發(fā)成為戰(zhàn)場上克敵制勝的主要因素。目前我軍裝備建設已進入跨越式發(fā)展階段，裝備采購工作則和我軍裝備建設水平緊密相聯(lián)。為降低裝備采購風險，需要對裝備采購合同乙方履行過程進行監(jiān)管。為深入貫徹新時代軍事戰(zhàn)略方針，遵循社會主義市場經濟規(guī)律和武器裝備建設規(guī)律，2018年建立裝備采購合同監(jiān)管工作運行機制，2022年發(fā)布《軍隊裝備采購合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，從頂層設計上對合同監(jiān)管工作進行了規(guī)范，明確了裝備采購合同監(jiān)管工作相關要求和框架內容。

為提高武器裝備采購效益，競爭性采購成為當下首選方式，我軍裝備采購主管機關也公開發(fā)布了一系列關于加強“十四五”期間裝備競爭性采購工作的措施要求。由于裝備科研生產組織模式多樣、武器裝備類型復雜，在競爭性采購機制下，裝備采購合同履行過程中不斷涌現(xiàn)出新情況新問題。作為裝備合同監(jiān)管實施主體，軍事代表如何對競爭性采購裝備合同開展監(jiān)管工作，如何在依法監(jiān)管的同時做到精準監(jiān)管、有效監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管，需要在實踐中不斷探索。

一、競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡介

針對當前軍事代表在競爭性采購裝備合同監(jiān)管工作中存在的問題和難點，經過調研、分析、總結和比較借鑒，課題組緊貼任務實際創(chuàng)造性地提出了15種單項監(jiān)管方法（追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評估法、焦點附加法、動態(tài)更替法、多項選擇法、節(jié)點激勵法、聯(lián)合監(jiān)管法、負面清單法、告知承諾法、隨機抽查法、三方審計法、用戶告知法、分步結算法、交叉評價法）和5種系統(tǒng)監(jiān)管方法（分級監(jiān)管法、分類監(jiān)管法、分階段監(jiān)管法、分層次監(jiān)管法、分模式監(jiān)管法）構建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。單項監(jiān)管方法主要針對合同監(jiān)管工作具體內容設計，單項運用以解決個體監(jiān)管問題；系統(tǒng)監(jiān)管方法則是根據合同監(jiān)管工作整體情況設計，系統(tǒng)施治以提升整體監(jiān)管效能。本文介紹系統(tǒng)監(jiān)管方法之分級監(jiān)管法。

二、分級監(jiān)管法的提出背景

裝備采購合同監(jiān)管工作的內容是對承制單位履行合同過程進行監(jiān)督管理，源頭是采購合同，依據是監(jiān)管協(xié)議，對象是承制單位，中心是裝備本身，合同監(jiān)管涉及到的十五項具體工作都是圍繞上述四要素開展，各種合同監(jiān)管法規(guī)標準又是工作開展的遵循。開展過程中通常會遇到不同的采購合同、不同的承制單位、不同的裝備類型、不同的任務情形，若沒有系統(tǒng)工作思維，則往往只會機械地套用同樣的監(jiān)管工作方式，胡子眉毛一把抓，分不清主次重點，既降低了監(jiān)管工作效率，也忽視了真正需要關注的問題。從工作規(guī)范性的角度，需要從開展程序上保持監(jiān)管工作標準的統(tǒng)一，但從工作針對性的角度，更需要從實施過程上區(qū)分具體監(jiān)管工作重點，以達到精準監(jiān)管和有效監(jiān)管?；陲L險的思維是一種被實踐證明有效的系統(tǒng)工作思維，以風險為核心，以問題為導向，可以在合同監(jiān)管實施過程中應用，從而確保合同監(jiān)管工作有針對性開展。

三、分級監(jiān)管法的設計思路

借鑒風險管理的有益思想，對合同監(jiān)管任務進行風險評估，劃分不同的風險等級，根據監(jiān)管任務的風險等級不同，采取不同等級的監(jiān)管策略，即為分級監(jiān)管法。該系統(tǒng)監(jiān)管方法運用的關鍵是如何分級，這里的分級包括任務風險分級和監(jiān)管策略分級。大量的合同監(jiān)管工作實踐表明，承制單位合同履約及質量管理能力、裝備專業(yè)特點、質量問題處置、任務影響程度等方面是監(jiān)管任務風險分級的重要考慮因素，監(jiān)管工作的頻次、范圍、深度、廣度、強度等方面是監(jiān)管策略分級的重要考慮因素。據此可將監(jiān)管任務分為高、中、低三個風險等級，相應的監(jiān)管策略分為增強式、普通式、簡捷式。

四、分級監(jiān)管法的實施策略

（一）增強式

適用情形：監(jiān)管任務為高風險。比如承制單位合同履約信用差，質量管理能力弱，或裝備復雜、性能不穩(wěn)定、存安全隱患，或質量問題多發(fā)頻發(fā)，或各級關注度高的專項任務等。

監(jiān)管方式：從深度、廣度、強度、頻次、范圍多維度增強合同監(jiān)管力度。加大現(xiàn)場監(jiān)管的時間頻次，對質量、進度、費用等情況進行多頻次現(xiàn)場檢查核實和督促整改；突出裝備質量監(jiān)督核心工作，拓展監(jiān)督對象范圍和過程環(huán)節(jié)，采取加嚴檢驗方式，增大需抽樣檢驗項目的抽樣比例，擴大需參與工序檢驗、零部件檢驗、外購件檢驗的范圍，提高提交檢驗和受理檢驗人員職級要求；針對監(jiān)管問題和隱患風險，應檢盡檢、能檢即檢，禁用采信報告、并行開展、評估分析、文件審查等方式，盡量采取實物驗證、串行開展、現(xiàn)場檢查、會議審查等方式；配合上級機關適時開展合同履約專項檢查、質量管理體系監(jiān)督審核、進度推進及風險約談、價格審核等增量監(jiān)管工作。

（二）普通式

適用情形：監(jiān)管任務為中風險。比如承制單位合同履約信用一般，質量管理能力為普通水平，裝備無特殊性能要求和安全隱患，質量問題不多，任務影響程度一般。

監(jiān)管方式：開展普通常規(guī)方式的合同監(jiān)管。即根據批準的合同監(jiān)管實施方案和合同監(jiān)管規(guī)程細則等法規(guī)標準，采取正常模式的質量、進度、費用監(jiān)管方法和應對措施；遵循裝備質量形成過程的一般規(guī)律，突出關鍵過程現(xiàn)場監(jiān)督和關鍵節(jié)點現(xiàn)場檢查，抽樣監(jiān)督一般過程和控制一般節(jié)點；根據鑒定定型文件編制裝備檢驗驗收細則，采取一般檢驗水平對裝備開展零部件檢驗、過程檢驗和成品檢驗；以承制單位資格和質量管理體系監(jiān)督為抓手，督促企業(yè)不斷完善履約風險控制和質量管理改進。

（三）簡捷式

適用情形：監(jiān)管任務為低風險。比如承制單位合同履約信用優(yōu)良，質量管理水平較高，且裝備技術成熟度和質量穩(wěn)定度高，無質量問題發(fā)生，且任務影響程度較小。

監(jiān)管方式：從深度、廣度、強度、頻次、范圍多方面突出敏捷監(jiān)管。監(jiān)管工作開展過程中，重視對承制單位的法規(guī)政策宣貫引導，如合同監(jiān)管規(guī)定、裝備質量標準、軍方特殊要求等法規(guī)標準，確保其認知層面的良好理解和執(zhí)行層面的自覺落實，強化其合同契約精神遵守和優(yōu)良經營信譽保持；裝備實現(xiàn)過程采取形式監(jiān)管，主要采取文件審查方式，即質量監(jiān)督審查裝備過程記錄，進度監(jiān)督審查進度執(zhí)行報告，費用監(jiān)督審查定期自查報告，售后服務進度監(jiān)督查看售后服務記錄。為提高效率，裝備檢驗可采用并行開展方式，可視情減少抽樣項目范圍和抽樣數量比例，合理采信相關數據，減少同質化驗收，突出成品功能性能檢驗和使用性能考核。

五、需要注意的問題

分級監(jiān)管法是一種系統(tǒng)監(jiān)管方法和工作策略，核心在于基于風險的思維，屬于合同監(jiān)管風險評估與應對措施制定的范疇，其風險分級思想貫穿每一項具體監(jiān)管工作，告知承諾法、隨機抽查法等單項監(jiān)管方法實際上已體現(xiàn)了本方法思想。文中分三級僅是參考，實際工作開展過程中可相應調整，納入合同監(jiān)管實施方案經批準后實施，部分內容還需相關政策支持。具體實施過程中，也可針對每項監(jiān)管工作都建立相適應的風險等級標準，進而根據每項監(jiān)管工作風險評估結果采取不同的開展策略。因為風險是實時變化的，故實施策略也要隨之調整。風險分級中關于承制單位合同履約及質量管理能力的評判，可結合裝備采購合同履行績效評價和履約信譽等級評定結果及武器裝備質量管理體系成熟度評價結果來判定。

六、結論

作為競爭性采購裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第一種系統(tǒng)監(jiān)管方法，分級監(jiān)管法主要基于監(jiān)管任務風險分級思想開展合同監(jiān)管。此方法通過對監(jiān)管任務進行風險分級，采取不同等級的監(jiān)管策略，確保能夠精準監(jiān)管和有效監(jiān)管，從而提高合同監(jiān)管質效。

（作者單位：楊建強、王逍，陸軍裝備部駐武漢地區(qū)軍事代表局；高欣飛、陳倆興、訾皓然，陸軍裝備部）