全民健身戰(zhàn)略中地方政府注意力分配的環(huán)境要素選擇
——基于31個省級行政區(qū)政策文本的NVivo分析

周嘉華, 祝 良, 葉獻丹

(浙江師范大學(xué) 體育與健康科學(xué)學(xué)院,浙江 金華 321004)

0 引 言

2021年8月,國務(wù)院發(fā)布《全民健身計劃(2021—2025年)》(以下簡稱《計劃》).《計劃》的發(fā)布為中國全面建成小康社會后第1個“五年”全民健身工作的開展繪制了藍圖.隨即各省級行政區(qū)以《計劃》為基準(zhǔn),依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況相繼頒布各自地方的全民健身實施計劃.基于有效性來說,決策者的注意力是有限的,無論是中央還是地方都很難關(guān)注到本身發(fā)展的各方面,因此,其所關(guān)注的內(nèi)容往往影響到?jīng)Q策結(jié)果[1].也就是說,政府的行為選擇(如重點工程實施、專項經(jīng)費支持等)在很大程度上取決于政府的注意力分配,其在政府議程設(shè)定和政策執(zhí)行上發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用.全民健身計劃作為面向全體人民的重要民生戰(zhàn)略,其發(fā)展方向與政府的資源配置、注意強度與廣度密切相關(guān),故在一定程度上地方政府的注意力分配情況決定了當(dāng)?shù)厝窠∩戆l(fā)展的質(zhì)與量,而地方政府的注意力配置又會受到其所處環(huán)境的影響.那么,地方政府在制定全民健身實施計劃時最關(guān)注的是什么環(huán)境要素?每個地方政府注意力分配的環(huán)境要素選擇又有什么區(qū)別?本文將圍繞這2個問題展開深入探討,以加強對不同省級行政區(qū)全民健身發(fā)展差異化的認(rèn)識,形成經(jīng)驗借鑒、問題導(dǎo)向的發(fā)展模式,進而為構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系奠定基石.

1 理論基礎(chǔ)

注意力(attention)是一個心理學(xué)概念,指“生物體內(nèi)決定一個特定刺激的效用的過程或條件”[2].它貫穿于每個人的日常工作和生活,并逐漸成為組織學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科關(guān)注的重要議題,即無論是個人還是組織的注意力都是有限的,在作出決策時,面對紛繁復(fù)雜的事件,它們只能夠付諸有限的理性注意,因此,對注意力進行分配是行動主體作出決策不可忽略的一個環(huán)節(jié).練宏[3]從社會學(xué)視角提出,繁忙或閑暇并不是其研究注意力分配的動力所在,學(xué)界更關(guān)心背后所依賴的環(huán)境因素,包括組織環(huán)境、制度環(huán)境和社會環(huán)境,同時對相關(guān)文獻進行梳理得出,如果離開環(huán)境因素去分析主體的注意力分配,將面臨嚴(yán)重的解釋缺陷或困境.可見,在政府作出行政決策時,其注意力的分配很大程度受到組織、制度與社會環(huán)境的影響.基于此,本文將地方政府制定全民健身戰(zhàn)略時所關(guān)注的環(huán)境要素,分為組織環(huán)境、制度環(huán)境和社會環(huán)境.

全民健身戰(zhàn)略是我國政府為提升國民體質(zhì)的重要民生戰(zhàn)略,作為國家戰(zhàn)略,它所涉及的范圍之廣、包含內(nèi)容之豐富、關(guān)聯(lián)部門之眾多,政府注意力在戰(zhàn)略實踐中起著十分重要的作用.注意力是一種稀缺資源,地方政府作出的全民健身戰(zhàn)略決策深受注意力聚焦的影響.這種對于不同環(huán)境要素的選擇體現(xiàn)在全民健身計劃政策的文本之中.組織環(huán)境,是指所有潛在影響組織生存和發(fā)展的各種因素和條件[4],例如組織建設(shè)、組織運作等方面的政策文本內(nèi)容;制度環(huán)境,是指與某一社會或區(qū)域相聯(lián)系的文化含義、理性或社會規(guī)范[5],例如政府主體供給的政策、法律與規(guī)劃等方面;社會環(huán)境,是指通過人類長期有意識的社會活動創(chuàng)造的物質(zhì)生產(chǎn)和分配體系而形成的人工環(huán)境體系[6],例如,與全民健身工作相關(guān)的主體內(nèi)容、基礎(chǔ)設(shè)施、人才隊伍等方面.環(huán)境要素具體的劃分內(nèi)容如表1所示.

表1 全民健身戰(zhàn)略中地方政府注意力分配的環(huán)境要素分類及操作內(nèi)涵

2 研究設(shè)計

2.1 政策文本的選取及數(shù)據(jù)來源

全國各省級行政區(qū)全民健身工作的開展均以本行政區(qū)頒發(fā)的《全民健身實施計劃(2021—2015年)》為指導(dǎo).筆者對31個省級行政區(qū)的政府門戶網(wǎng)站進行訪問(本次調(diào)查未涉及港澳臺地區(qū)),共收集到30個省級行政區(qū)的《全民健身實施計劃(2021—2025年)》,以及河南省頒發(fā)的《河南省推進全民健身和全民健康深度融合的實施意見(2021—2025年)》.這些文件都是各省級行政區(qū)根據(jù)《計劃》及《“健康中國戰(zhàn)略2030”規(guī)劃綱要》等政策為指導(dǎo),并依據(jù)本地的全民健身工作現(xiàn)狀進行制定的.本文以31篇政策文本為分析對象,根據(jù)全民健身計劃所劃分板塊對其進行編碼,同時進行文本分析,以窺探全國各省級行政區(qū)在全民健身戰(zhàn)略制定時在注意力分配環(huán)境要素選擇的偏差.

2.2 研究方法

文本分析法是對文本進行由淺入深的分析、總結(jié)、比較、提煉的研究方法,它是一種定性與定量相結(jié)合的研究方法,多在社會科學(xué)的文本符號中應(yīng)用[7].本文采用澳大利亞QSR公司開發(fā)的NVivo12質(zhì)性分析軟件對31個省級行政區(qū)全民健身政策文本進行處理,在政策分析領(lǐng)域,該軟件的使用較為成熟,如文宏[8]對于我國推進基本公共服務(wù)注意力分配進行研究;習(xí)勇生[9]對于“雙一流”建設(shè)地方政府的資源配置進行研究;詹秀娣等[10]對教師專業(yè)素養(yǎng)政策變遷進行研究等.

2.3 政策文本編碼

借助NVivo12質(zhì)性分析軟件對31個省級行政區(qū)的全民健身實施計劃政策文本進行“政策文本名稱→三大環(huán)境要素→具體環(huán)境要素”3級編碼方式進行處理,將政策文本相關(guān)環(huán)境要素轉(zhuǎn)變?yōu)榱炕治鰯?shù)據(jù).首先,通過詞頻分析呈現(xiàn)詞語云,展現(xiàn)地方政府關(guān)注的基本概況;其次,根據(jù)詞語云內(nèi)容與具體政策文本具體內(nèi)容選擇3～5個與環(huán)境要素中具體內(nèi)容相關(guān)的主題詞,對政策文本通過詞頻搜索及逐字逐句的開放式編碼,形成各環(huán)境要素的節(jié)點與參考點;最后,通過對文件數(shù)量及參考點的總結(jié),進一步展現(xiàn)出地方政府全民健身戰(zhàn)略注意力分配中對于環(huán)境要素選擇的具體情況.通過查看統(tǒng)計編碼結(jié)果發(fā)現(xiàn),各類環(huán)境要素并不是獨立存在的,各自的參考點存在著一定的重疊與相似,這是由于3個環(huán)境要素的復(fù)雜性,以及各地區(qū)社會發(fā)展的整體性等原因造成的[11].

為保證編碼的信效度,本研究讓2位編碼員利用相同方案進行編碼,編碼結(jié)束后利用Kappa指數(shù)與一致性百分比對2位編碼員的編碼結(jié)果進行分析.Kappa指數(shù)為0.40～0.75時編碼一致性較好;大于0.75時編碼一致性非常好[12].比較結(jié)果顯示,89.7%的編碼內(nèi)容其Kappa指數(shù)的范圍為0.40～1.00.因此,本研究信度符合要求.

3 分析結(jié)果

3.1 地方政府全民健身實施計劃地方的詞頻分析

對地方政策文本進行詞頻分析有利于初步了解政府的注意力動向.圖1是利用NVivo12軟件對31個省級行政地區(qū)全民健身實施計劃進行詞頻分析形成的詞語云.相關(guān)詞在詞語云所占面積越大,意味著有關(guān)主題在各省級行政區(qū)全民健身計劃的政策文中被提及的頻次越高,這與政府注意力分配有著密切的聯(lián)系.如在圖1中可以看到“組織”“活動”“設(shè)施”及“賽事”等詞頻在所選政策文本中出現(xiàn)頻率非常高,這表明該主題是每個省級行政區(qū)全民健身計劃都關(guān)注的內(nèi)容.

圖1 31個省級行政區(qū)全民健身計劃政策文本形成的詞語云

3.2 全民健身戰(zhàn)略地方政府注意力分配的環(huán)境要素選擇

3.2.1 環(huán)境要素選擇的整體情況

由圖2可知,我國各地方政府全民健身戰(zhàn)略布局中環(huán)境要素選擇的整體趨勢如下：首先,社會環(huán)境要素成為各地方政府共同關(guān)注的內(nèi)容,這充分體現(xiàn)了各地方政府在推進全民健身工作中對于社會環(huán)境要素的重視程度之高;在3個環(huán)境要素選擇中各地方政府的注意力分配大小基本表現(xiàn)為“社會環(huán)境(48.26%)>制度環(huán)境(32.69%)>組織環(huán)境(19.05%)”,個別地區(qū)除外,如重慶市、遼寧省,即相對制度環(huán)境的完善,它們更關(guān)注組織環(huán)境的優(yōu)化.其次,在制度環(huán)境和組織環(huán)境2個要素選擇中,各地方政府表現(xiàn)出差異性,即有的地方政府在全民健身計劃制定中明顯更關(guān)注制度環(huán)境要素,如湖北省(18.53%)、湖南省(18.39%)、江蘇省(18.44%)和浙江省(15.79%)等;而有的地方政府對于二者的選擇則不分伯仲,如黑龍江省(21.96%,20.79%)、重慶市(27.18%,25.42%)和遼寧省(19.38%,17.64%)等.再者,地方政府在全民健身計劃制定中對社會環(huán)境要素的關(guān)注程度遠(yuǎn)高于其他2個環(huán)境要素,僅浙江省在社會環(huán)境(50.78%)和制度環(huán)境(47.08%)2個要素的選擇中基本持平.整體來看,地方政府在全民健身的頂層設(shè)計中,其注意力分配的環(huán)境要素選擇具有一定的地方特點,即沒有一味地去照搬中央層面發(fā)布的全民健身政策文件,但同時也存在一些共性,這些均為我國全民健身發(fā)展中不均衡性問題的突破提供了現(xiàn)實的參考依據(jù).

從社會環(huán)境要素的選擇來看(見圖3),我國各地方政府整體上更關(guān)注全民健身中的社會參與、宣傳推廣和基礎(chǔ)設(shè)施等具體內(nèi)容,其中基礎(chǔ)設(shè)施參考點最多(344個).一方面,它顯示了當(dāng)前地方政府在全民健身工作中偏向于通過基礎(chǔ)設(shè)施的完善與宣傳推廣來強化各類社會力量及人民群眾廣泛參與全民健身的發(fā)展理念.這是由于社會力量能夠給予全民健身公共服務(wù)供給距離與即時雙重保障,從而滿足社會公眾的個性化需求[13].另一方面,它也印證當(dāng)前我國全民健身發(fā)展中尚存在場地總量不足的問題[14],故各地方政府均聚焦于推進場地設(shè)施的建設(shè).從制度環(huán)境要素來看(見圖4),監(jiān)督管理(249個)、測量評估(131個)、保障機制(168個)、項目規(guī)劃(184個)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范(199個)這5個節(jié)點的參考點較多.地方政府在推進全民健身中,通過實施公共體育服務(wù)購買制度,將部分權(quán)力交付體育社會組織,而政府主要行使監(jiān)督約束權(quán)利[15],其中采取的主要手段包括測量評估、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等.各地方政府對于監(jiān)督管理這一內(nèi)容高度關(guān)注,充分反映了其對于自身在全民健身公共服務(wù)中所扮演角色的清晰認(rèn)識,這將有利于推進全民健身地的高質(zhì)量發(fā)展.從組織環(huán)境要素選擇來看(見圖5),組織活力(252個)這一節(jié)點尤為突出,說明我國各地方政府均更加關(guān)注全民健身中組織活力方面的內(nèi)容.究其原因,一方面是國家層面的政策驅(qū)動,即《計劃》的主要任務(wù)板塊中專門提出了“要激發(fā)體育社會組織活力”;另一方面則是現(xiàn)有體育社會組織自身組織管理水平不高,難以向大眾提供高質(zhì)量的健身指導(dǎo)服務(wù)[16].

圖2 注意力分配中環(huán)境要素選擇占比的整體情況分布圖

圖3 注意力分配中社會環(huán)境要素選擇的整體情況分布圖

圖4 注意力分配中制度環(huán)境要素選擇的整體情況分布圖

圖5 注意力分配中組織環(huán)境要素選擇的整體情況分布圖

3.2.2 環(huán)境要素選擇的差異化

1)地方政府注意力分配中社會環(huán)境要素的選擇.本文的社會環(huán)境要素包含了基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)融合、科技創(chuàng)新、人才配備等全民健身的重要建設(shè)內(nèi)容,《計劃》的發(fā)展目標(biāo)板塊中也采用了社會環(huán)境中的某些要素作為重要發(fā)展指標(biāo),如千人擁有體育指導(dǎo)員人數(shù)、體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模等.可見社會環(huán)境要素是各省級行政區(qū)關(guān)注的重點.全民健身戰(zhàn)略地方政府注意力分配時的社會環(huán)境要素選擇情況具體如表2所示,數(shù)據(jù)越大,表明該地方政府越關(guān)注社會環(huán)境要素.由表2可知,地方政府在全民健身計劃制定中,對于社會環(huán)境要素的選擇可分為5個梯隊,其中第1梯隊是甘肅省(77.89%)和四川省(72.30%)等,表明它們在作出全民健身決策時對于社會環(huán)境要素的關(guān)注最高,因此,也更注重在全民健身社會環(huán)境內(nèi)容方面的布局.通過查看社會環(huán)境要素中的具體內(nèi)容得知,四川省關(guān)于基礎(chǔ)體育場地設(shè)施要素的選擇位居全國最高(38.61%),然而,四川省2020年體育場地的統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,截至2020年12月31日,全省人均體育場地面積為1.58 m2[17],與全國其他各省級行政區(qū)數(shù)據(jù)對比,其排在最后.其實,對于場地設(shè)施要素的高度關(guān)注則是基于現(xiàn)實難題的解決而作出的決策,即當(dāng)?shù)胤秸疀Q策者意識到全民健身領(lǐng)域的問題較為重要時就會加大對其的注意力[18],這一地方政府的全民健身戰(zhàn)略實踐正好與注意力分配的理論相契合.

表2 地方政府注意力分配中的社會環(huán)境要素占比 單位：%

2)地方政府注意力分配中制度環(huán)境要素的選擇.制度環(huán)境包括與全民健身領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)、政府補貼、監(jiān)督評估、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等具體內(nèi)容,這類內(nèi)容較多從政府制度的角度出發(fā)推動全民健身工作.由表3可知,湖南省(39.88%)、湖北省(42.40%)、貴州省(38.31%)、四川省(37.11%)關(guān)于制度環(huán)境優(yōu)化占比均超過了35.00%,作為直轄市的重慶市卻僅占25.42%,其中法律法規(guī)、政府補貼等關(guān)鍵指標(biāo)則沒有相關(guān)參考點,原因是重慶市與四川省兩地之間展開了區(qū)域聯(lián)動發(fā)展策略.如重慶市《全民健身實施計劃(2021—2025年)》中就有較多關(guān)于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈、成渝地區(qū)全面健身融合發(fā)展等提法.此外,相比于山東省(34.91%)、浙江省(47.08%)、江蘇省(37.47%)等經(jīng)濟強省來說,廣東省在制度環(huán)境方面僅占28.30%.廣東省長期以來對制度的實效性、質(zhì)量等都是本著高標(biāo)準(zhǔn)、高要求來進行的,如2020年5月,廣東省人民政府發(fā)布《廣東省人民政府關(guān)于廢止一批文件的決定》中有45份文件被廢止[19],這種高時效的政策供給可能是造成廣東省制度環(huán)境占比較低的原因之一.縱觀制度環(huán)境要素的具體參考點,法律法規(guī)與政府補貼2點中有部分省級行政區(qū)存在空缺,其中包括福建省、甘肅省、黑龍江省、遼寧省、山東省、新疆維吾爾自治區(qū)等,究其原因,可能是《體育法》的重新制定及地方對于政府補貼方面的不重視,在其他指標(biāo)上各省級行政區(qū)都有涉及,這也為全民健身工作的順利開展奠定了堅實的基礎(chǔ).

表3 地方政府注意力分配中的制度環(huán)境要素占比 單位：%

3)地方政府注意力分配中組織環(huán)境要素的選擇.全民健身戰(zhàn)略中地方政府注意力分配的組織環(huán)境要素包括了組織能力建設(shè)、組織活力激發(fā)、組織之間的協(xié)同等具體內(nèi)容.由表4可知,大部分地方政府都比較注重組織環(huán)境的優(yōu)化,在長三角地區(qū)中,相對其他省級行政區(qū),浙江省在組織環(huán)境這一要素中關(guān)注度較低(15.79%).縱觀浙江體育的改革之路,早在2017年溫州市就已成為全國首個社會力量辦體育的試點.而為了擴大試點成效,浙江體育局決定全面推開社會力量申辦體育試點工作[20],為全民健身高質(zhì)量發(fā)展奠定了良好的組織基礎(chǔ).而地方政府決策者面對全民健身領(lǐng)域的問題較輕時,其注意力就會減少,并將剩余的注意力轉(zhuǎn)移到問題突出的領(lǐng)域[21].另外,從組織環(huán)境要素中6個具體的方面來看,黑龍江省、吉林省、重慶市、福建省和北京市的全民健身計劃政策文本中各方面都有涉及,而其他大部分的地方政府則或多或少都存在著部分參考點的空缺.說明地方政府在全民健身組織環(huán)境具體內(nèi)容的注意力分配上存在差異,即有的省級行政區(qū)注重全面推進的方式整體上優(yōu)化組織環(huán)境,有的則注重以點到面,逐步推進組織環(huán)境整體上的改善.

表4 地方政府注意力分配中的組織環(huán)境要素占比 單位：%

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié) 論

1)各地方政府在制定全民健身計劃時,其注意力分配的環(huán)境要素選擇具有明顯的趨同性,即對三大環(huán)境要素的關(guān)注程度均呈現(xiàn)出“社會環(huán)境>制度環(huán)境>組織環(huán)境”的情況.也就是說,各地方政府都更加注重社會環(huán)境的改善,并且遠(yuǎn)超對于其他2個環(huán)境要素的關(guān)注,以期通過社會環(huán)境的進一步優(yōu)化來促進全民健身的高質(zhì)量發(fā)展.

2)對于全民健身戰(zhàn)略布局中某一個環(huán)境要素具體內(nèi)容的注意力分配,各地方政府則表現(xiàn)出差異性,即基本都是因地制宜(呈現(xiàn)出地方特點),但都是以問題為導(dǎo)向,即注意力會更多地分配到自身的薄弱環(huán)節(jié),以期通過補短板的方式,來平衡全民健身發(fā)展中的各要素,從而實現(xiàn)全民健身地的高質(zhì)量發(fā)展.

3)對于全民健身戰(zhàn)略布局中同一個環(huán)境要素的注意力分配,各地方政府表現(xiàn)出地區(qū)上的聚集效應(yīng),也就是相鄰的若干個省級行政區(qū)對于同一個環(huán)境要素都會表現(xiàn)出較高或者較低的注意力分配程度.這一現(xiàn)象則從側(cè)面反映了我國區(qū)域協(xié)同發(fā)展理念在地方踐行的成效,即該理念已經(jīng)被地方政府貫穿到全民健身戰(zhàn)略發(fā)展之中.

4.2 建 議

1)全民健身戰(zhàn)略的高效運行離不開社會、組織、制度環(huán)境的合理配置,地方政府的注意力分配決定了當(dāng)?shù)厝窠∩淼陌l(fā)展方向.一方面要提升組織環(huán)境要素的注意力分配,如在組織能力提升、組織功能多元化等方面進行更多的布局,在對標(biāo)國家“激活體育社會組織活力”的目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上夯實全民健身組織體系的基礎(chǔ),為全民健身健康發(fā)展提供有力的組織支撐;另一方面要優(yōu)化制度環(huán)境要素的供給,如利用激勵性政策工具、細(xì)化全民健身規(guī)則等;此外,還要重視社會環(huán)境要素的多元選擇,即將部分的注意力分配到產(chǎn)業(yè)融合、人才配備和科技創(chuàng)新等內(nèi)容規(guī)劃上,從而避免社會環(huán)境要素中各內(nèi)容之間的失衡.在此基礎(chǔ)上,地方政府構(gòu)建起社會、制度、組織環(huán)境要素“質(zhì)參量兼容”的格局,推動全民健身均等化乃至跨越式的發(fā)展.

2)實施全民健身戰(zhàn)略動態(tài)注意力分配策略,推動三大要素動態(tài)協(xié)同.首先,地方政府要重視對社會環(huán)境要素的長期把控,以經(jīng)常性的評估、考察等手段及時識別全民健身發(fā)展短板,增強對社會環(huán)境的適應(yīng)性;其次,地方政府需要將組織環(huán)境要素中各具體內(nèi)容進行動態(tài)化轉(zhuǎn)型,讓社會組織的發(fā)展跟上全民健身工作的步伐,使得組織要素與社會要素之間相互協(xié)同,促進全民健身的快速發(fā)展;最后,地方政府要重視制度環(huán)境要素注意力分配的動態(tài)更新,及時識別問題、提出策略、解決問題,將更多有效的注意力分配到制度環(huán)境要素的實際問題中,構(gòu)建三大要素間動態(tài)協(xié)同、良性互動的格局.

3)打破地方政府注意力分配的壁壘,增強相鄰省級行政區(qū)之間政府注意力分配的協(xié)同性.在共建共治共享的背景下,各地方政府在全民健身戰(zhàn)略注意力分配中要深化與相鄰地區(qū)之間的合作,推動全民健身區(qū)域協(xié)同發(fā)展.首先,地方政府需增加制度環(huán)境要素的協(xié)同性,通過頂層設(shè)計促進相鄰省級行政區(qū)之間在全民健身各方面的有效合作;其次,地方政府需加強組織環(huán)境要素之間的經(jīng)驗共享,各省級行政區(qū)體育社會組織發(fā)展基礎(chǔ)存在差距,推動省級行政區(qū)之間的協(xié)同有利于組織之間相互借鑒經(jīng)驗、共同進步;最后,地方政府要避免閉門造車,積極與相鄰地區(qū)溝通交流,尤其在人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新等發(fā)展差異較大的方面,以減小區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間的差距.