食物系統(tǒng)韌性視角下的城市區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型

李文博，閆卓冉，張英男，祝元麗，劉蜀涵，李冬梅

（1.東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110169；2.遼寧省自然資源土地保護(hù)與利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，遼寧 沈陽 110169；3.遼寧土地利用與保護(hù)研究基地，遼寧 沈陽 110169；4.吉林大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院，吉林 長春 130061；5.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；6.中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116；7.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030）

韌性建設(shè)是實(shí)現(xiàn)城市人居環(huán)境安全、基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)定、社會治理高效等高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的重要保障，已成為中國現(xiàn)階段推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的發(fā)展導(dǎo)向[1]。相關(guān)研究已從社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等子系統(tǒng)認(rèn)知城市韌性內(nèi)涵[1-2]。但食物作為人類生存最基本的需求，其所依賴的由生產(chǎn)到消費(fèi)等環(huán)節(jié)所組成的系統(tǒng)卻較少被納入該研究領(lǐng)域[3]。近年來，自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和貿(mào)易沖突對遠(yuǎn)程耦合食物系統(tǒng)產(chǎn)生巨大影響，農(nóng)產(chǎn)品缺供、斷供問題嚴(yán)重威脅著城市居民的食物和營養(yǎng)安全[4-6]。國際社會開始反思當(dāng)下的全球化食物供應(yīng)模式，強(qiáng)調(diào)應(yīng)提升城市區(qū)域食物系統(tǒng)的抗沖擊能力[7]。為降低氣候變化和突發(fā)公共事件導(dǎo)致的脆弱性風(fēng)險，中國2022—2023年中央一號文件也提出要穩(wěn)定大中型城市常年菜地保有量、構(gòu)建多元化食物供給體系[8-9]。因此，為從中長期保障城市農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全，提升城市區(qū)域食物系統(tǒng)韌性勢在必行。

歷史上，哥倫布大交換與工業(yè)革命為農(nóng)業(yè)全球化發(fā)展提供了物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)[10]。烏拉圭回合談判協(xié)議簽署后，資本主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)貿(mào)易全球化體系隨之成型[11]，農(nóng)產(chǎn)品供給端和需求端逐漸分離，打破了原本的在地化產(chǎn)銷格局，表現(xiàn)出以虛擬土地貿(mào)易和遠(yuǎn)程耦合為特征的食物系統(tǒng)去地化發(fā)展趨勢[12-13]。這種模式通過協(xié)調(diào)區(qū)域資源稟賦優(yōu)勢提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[3,10]，滿足了城市居民日益增長和多元化的膳食營養(yǎng)需求[13]。但去地化發(fā)展相應(yīng)加劇了農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境負(fù)效應(yīng)，如土壤退化、生物多樣性下降以及碳排放增長[14-15]。在這一背景下，一些國家和地區(qū)呼吁縮短供應(yīng)鏈以減小食物里程[14]，并提出替代性食物網(wǎng)絡(luò)理念，建議通過調(diào)增農(nóng)產(chǎn)品的本地供應(yīng)比例以適應(yīng)氣候變化等不確定性風(fēng)險[16]。此外，由于供給端和需求端的空間距離被拉長，其中任一環(huán)節(jié)受阻均可能造成農(nóng)產(chǎn)品價格劇烈波動或是供應(yīng)鏈突然中斷，從而引發(fā)城市農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)危機(jī)[3-5]。鑒于此，城市區(qū)域食物系統(tǒng)韌性建設(shè)除穩(wěn)固農(nóng)產(chǎn)品流通鏈條外，還應(yīng)適當(dāng)推進(jìn)食物系統(tǒng)再地化、重構(gòu)都市—農(nóng)業(yè)關(guān)系，而其中的核心問題是耕地利用再地化轉(zhuǎn)型[13,17-18]。

然而在快速城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)相互沖突已成為慣性思維，城市及周邊耕地資源稀缺且耕作環(huán)境不穩(wěn)定[14-15]，與本埠鄉(xiāng)村的聯(lián)系日趨弱化[13]。國內(nèi)外耕地資源調(diào)控與保護(hù)措施多以減緩城市侵占壓力為目標(biāo)[19-20]，仍缺乏有效理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐耕地利用再地化轉(zhuǎn)型。如今，中國城鎮(zhèn)化已轉(zhuǎn)入內(nèi)部存量挖潛的高質(zhì)量發(fā)展階段[17,21]，保障城市居民的食物和營養(yǎng)安全是基本要求。相關(guān)領(lǐng)域的研究重點(diǎn)應(yīng)從減緩城市侵占壓力轉(zhuǎn)向利用本地資源建設(shè)韌性食物系統(tǒng)。因此，本文在梳理城市區(qū)域食物系統(tǒng)韌性內(nèi)涵與建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，基于市區(qū)、城郊、區(qū)域三方面探討食物系統(tǒng)韌性視角下的耕地利用再地化轉(zhuǎn)型瓶頸與途徑，旨在為健全城市區(qū)域食物系統(tǒng)和農(nóng)產(chǎn)品保供機(jī)制提供耕地規(guī)劃和管理思路。

1 城市地區(qū)食物系統(tǒng)韌性與再地化內(nèi)涵

1.1 城市區(qū)域食物系統(tǒng)韌性

城市區(qū)域（City-Region）是指以單個大都市或多個城市為中心，包含周邊郊區(qū)及鄉(xiāng)村腹地在內(nèi)的功能地域，是適應(yīng)全球化挑戰(zhàn)、以某一具象活動為紐帶的社會—經(jīng)濟(jì)組織單元[7]。與傳統(tǒng)都市區(qū)和城市群相比，城市區(qū)域由“點(diǎn)”延伸至“面”，涵括所有可與城市核心產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的地域空間[14]。城市的食物供應(yīng)往往受農(nóng)業(yè)空間稀缺性限制，高密度的食物需求仍主要依賴與之關(guān)聯(lián)的郊區(qū)和村域。因此，城市區(qū)域食物系統(tǒng)（City-Region Food Systems,CRFS）可被定義為一定城市區(qū)域涉及的食物生產(chǎn)、加工、流通與消費(fèi)的全要素和全過程[18]。各要素的有機(jī)組合和循環(huán)流動使系統(tǒng)具備一定恢復(fù)能力[2]，因而城市區(qū)域食物系統(tǒng)韌性可界定為該系統(tǒng)各環(huán)節(jié)受沖擊后恢復(fù)原狀態(tài)或迅速通過新途徑改善供需矛盾的能力。

《米蘭城市食品政策公約》與《新城市議程》均呼吁對城市區(qū)域食物系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和治理，從而改善城市食物供給不足和分配不均的稀缺性矛盾[7,22-23]。在系統(tǒng)安全視角下，食物系統(tǒng)受短期沖擊和長期壓力的雙重影響[24]。沖擊是指流行病、貿(mào)易沖突等短期的、突發(fā)性的事件，也是挑戰(zhàn)食物系統(tǒng)韌性的主要問題[24]。壓力源自城市化、氣候變化等長期的、緩變的不利因素[18,22]，可反饋食物系統(tǒng)的可持續(xù)性。長期壓力決定了食物系統(tǒng)安全的基線水平[24]，但較少被直接納入以應(yīng)急管理為主的研究體系[24]。食物系統(tǒng)韌性還體現(xiàn)在穩(wěn)健性、恢復(fù)力和適應(yīng)性三方面[23-24]。其中，穩(wěn)健性指可承受沖擊的閾值?；謴?fù)力指事件發(fā)生后的系統(tǒng)復(fù)原能力，具體表現(xiàn)為沖擊吸收能力和恢復(fù)時長。適應(yīng)性指沖擊過后以多種途徑實(shí)現(xiàn)新的平衡狀態(tài)（圖1）。適當(dāng)縮減食物系統(tǒng)的耦合距離可有效提升農(nóng)產(chǎn)品保供能力，利用本地農(nóng)業(yè)資源應(yīng)對短期沖擊；降低對外埠和進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的依賴性則有利于減輕生產(chǎn)、運(yùn)輸過程的負(fù)外部效應(yīng)[7,18]，緩解食物系統(tǒng)面臨的長期壓力。

圖1 食物系統(tǒng)韌性理念圖Fig.1 Resilience of food systems

1.2 食物系統(tǒng)的在地化、去地化與再地化

在工業(yè)與農(nóng)業(yè)分化格局形成前，城鄉(xiāng)互惠共生[25]，城市食物資源依賴于本地供給，尤其是對區(qū)位條件要求較高的易腐農(nóng)副產(chǎn)品[18,23]，呈現(xiàn)出對本地耕地資源依賴性較強(qiáng)的在地化產(chǎn)銷格局。如新中國成立初期，中國蔬菜生產(chǎn)基地布局以近郊為主、遠(yuǎn)郊為輔，采取就地生產(chǎn)和供應(yīng)的產(chǎn)銷方針[26]。改革開放后，快速城鎮(zhèn)化發(fā)展造成城市周邊耕地資源持續(xù)性流失，威脅城市的本地農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)[19,27]。隨之增長的務(wù)農(nóng)機(jī)會成本和收益風(fēng)險使耕地利用效率持續(xù)降低，甚至出現(xiàn)棄耕、撂荒現(xiàn)象[28]。但與此同時，肉、蛋、奶、蔬菜等農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)卻未能滿足增長的城市人口和不斷升級的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)，有效供應(yīng)日益趨緊[29]。

為解決上述問題，一方面，農(nóng)業(yè)部于1988年提出建設(shè)“菜籃子工程”，農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)短缺狀況在短期內(nèi)得以改善，但也促使部分農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入基地化生產(chǎn)階段[26,30]。另一方面，中國加入世貿(mào)組織后，本地小規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品零售模式受到國際市場沖擊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為趨同化[11-12]。本地單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)難以滿足多元化的食物需求，一些大中城市的重要農(nóng)產(chǎn)品愈發(fā)依賴于進(jìn)口和外埠供給，表現(xiàn)出去地化發(fā)展趨勢，如北京市2002—2019年蔬菜自給率由74%下降至10%左右[31]。這種去地化的產(chǎn)銷格局雖然最大限度滿足了城市發(fā)展對食物資源的需求，但也威脅著食物系統(tǒng)的長期可持續(xù)性[14]以及短期的恢復(fù)力與適應(yīng)性[15]。

由人地關(guān)系再地化轉(zhuǎn)型內(nèi)涵[25]延伸至城市區(qū)域耕地利用，其再地化轉(zhuǎn)型可理解為以都農(nóng)融合、城鄉(xiāng)共生為內(nèi)核，通過科學(xué)規(guī)劃耕地利用以引導(dǎo)形成農(nóng)產(chǎn)品短供應(yīng)鏈、提升本地自給能力。從去地化的食物系統(tǒng)到提出再地化轉(zhuǎn)型，不僅受到中國糧食安全戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)關(guān)系和農(nóng)業(yè)發(fā)展理念轉(zhuǎn)變的影響，也是適應(yīng)目前國際局勢轉(zhuǎn)變的客觀需要（圖2）。城市區(qū)域耕地利用再地化旨在分散生產(chǎn)運(yùn)輸風(fēng)險、緩解本地供需矛盾，通過構(gòu)建區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品保供機(jī)制以提升應(yīng)對短期沖擊的能力，豐富農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式以緩解食物系統(tǒng)面臨的長期壓力，從而達(dá)到建設(shè)韌性食物系統(tǒng)的目標(biāo)[18,24]。但再地化并非回歸傳統(tǒng)的在地化自給模式，而是協(xié)調(diào)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷關(guān)系，通過發(fā)揮地方資源優(yōu)勢促進(jìn)食物系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

圖2 食物系統(tǒng)的在地化、去地化與再地化發(fā)展Fig.2 Localization,de-localization and relocalization of food systems

2 城市區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型的國外經(jīng)驗(yàn)與國內(nèi)瓶頸

2.1 國外耕地利用再地化轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)與不足

在農(nóng)業(yè)全球化影響下，專業(yè)化生產(chǎn)造成的資源退化和浪費(fèi)問題日益受到國際社會關(guān)注，環(huán)保意識和可持續(xù)發(fā)展理念的興起促使多個國家的城市居民傾向于消費(fèi)本地農(nóng)產(chǎn)品[32]。20世紀(jì)90年代，為抵抗國際糧商推動的農(nóng)業(yè)貿(mào)易全球化浪潮，拉美地區(qū)農(nóng)民組織提出食物主權(quán)概念，強(qiáng)調(diào)食物生產(chǎn)分配過程的自主性，倡導(dǎo)再小農(nóng)戶化和替代性食物體系[12]。再地化的資本經(jīng)營、知識重構(gòu)和要素利用由此成為一種國際社會推崇的農(nóng)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，陸續(xù)出現(xiàn)“食物域” “食物樞紐”等面向區(qū)域食物安全的地理學(xué)概念[18]，使食物從生產(chǎn)到消費(fèi)的流通過程更加穩(wěn)固。近年來，聯(lián)合國糧農(nóng)組織再次呼吁發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)以加強(qiáng)食物自給率，建議將耕地資源視為城市發(fā)展要素納入空間規(guī)劃體系[18]。

目前，國外城市區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)主要集中于三方面：首先，基于土地分離或共享框架以區(qū)劃措施保障土地要素供給。如歐美地區(qū)的“城市綠帶”規(guī)劃模型[32]、農(nóng)地儲備區(qū)[33]以及非洲地區(qū)推行的城郊農(nóng)林間作帶[34]，旨在削弱城鎮(zhèn)化影響從而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供穩(wěn)定耕作條件。其次，在城市發(fā)展過程中通過市政管理預(yù)留公地資源。結(jié)合廉價出租、稅收減免等激勵政策盤活本地農(nóng)業(yè)土地要素以應(yīng)對增量發(fā)展威脅。同時，制定政策引導(dǎo)城市居民消費(fèi)本地農(nóng)產(chǎn)品，通過需求管理促使耕地資源高效利用與農(nóng)業(yè)空間優(yōu)化[18]。最后，城市內(nèi)部及周邊廢棄、閑置土地的再開發(fā)。如法國巴黎的城市農(nóng)產(chǎn)風(fēng)險評估項(xiàng)目[18]和美國巴爾的摩本土種植計(jì)劃與土壤安全政策[35]，以高新技術(shù)為依托開展內(nèi)部挖潛，在確保土壤健康清潔的前提下將發(fā)展農(nóng)業(yè)公園作為城市更新的備選方案，或是利用建筑空隙開拓農(nóng)業(yè)空間[18]。

綜上，國外城市區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)增量控制與內(nèi)部挖潛，圍繞食物主權(quán)和分配正義，以發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)為著力點(diǎn)，為本地食物生產(chǎn)提供核心土地要素或承載空間[3,7,16]。然而，部分管理措施僅在土地私有制體系下才得以落實(shí)，仍需結(jié)合國內(nèi)國土空間管理制度借鑒轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)。相關(guān)政策多是以解決都市—農(nóng)業(yè)的矛盾沖突為目標(biāo)，盡管已有學(xué)者描繪了融合發(fā)展愿景，但尚缺乏落地的規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[16,18]。此外，通過耕地利用再地化轉(zhuǎn)型提升城市區(qū)域食物系統(tǒng)韌性，除利用單體城市范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)資源外，仍需拓展基于城市群或都市圈的研究視角，充分調(diào)用區(qū)域鄉(xiāng)村腹地的農(nóng)業(yè)資源。

2.2 國內(nèi)耕地利用再地化轉(zhuǎn)型的主要瓶頸

2.2.1 本地供需失衡下轉(zhuǎn)型動力不足

在穩(wěn)定大中城市農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和價格方面，建設(shè)優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)、完善收儲機(jī)制和穩(wěn)固流通鏈條是國內(nèi)的主要措施[12]。然而由于生產(chǎn)主體散亂、消費(fèi)渠道繁雜，這些產(chǎn)銷分離和去地化的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈往往是不穩(wěn)定的[36]。根據(jù)二十大報(bào)告，優(yōu)化區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、豐富傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式是構(gòu)建多元化食物供給體系的重要舉措[37-38]。然而，國內(nèi)現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品保供制度缺乏系統(tǒng)考量，許多大中城市的重要農(nóng)產(chǎn)品存在本地供需失衡問題，保供重點(diǎn)以穩(wěn)固遠(yuǎn)程耦合食物系統(tǒng)為主[37]，忽視了供給端和需求端之間的耦合距離對食物系統(tǒng)韌性的潛在影響[15]。本地重要農(nóng)產(chǎn)品供需失衡問題導(dǎo)致城市區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型缺乏內(nèi)部牽引力，仍需結(jié)合補(bǔ)貼等激勵性政策引導(dǎo)形成短食物供應(yīng)鏈，構(gòu)建多元化的農(nóng)產(chǎn)品供給路徑。

2.2.2 空間沖突思維下規(guī)劃設(shè)計(jì)缺位

2035年中國城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)達(dá)到71% ～73%，保障城市居民的食物和營養(yǎng)安全將成為高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本要求[13,21]。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)逐漸突破都市與農(nóng)業(yè)相互沖突的慣性思維。但在國土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)上，農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間是相互獨(dú)立的體系[19]，并未考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)對高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要支撐作用。盡管有大量研究已驗(yàn)證都市型農(nóng)業(yè)具備多功能特性，在為城市居民提供農(nóng)產(chǎn)品的同時還可滿足其休閑、科教等服務(wù)需求[19-20]。城市群體系的強(qiáng)流動和網(wǎng)絡(luò)化優(yōu)勢也為一體化的農(nóng)業(yè)空間配置提供了基礎(chǔ)[39]。但由于缺乏農(nóng)業(yè)城市主義思想，農(nóng)業(yè)要素尚未被納入與城市發(fā)展相關(guān)的空間規(guī)劃體系[40]，從而導(dǎo)致耕地利用再地化轉(zhuǎn)型過程中的結(jié)構(gòu)、功能落位缺少合理、合規(guī)依據(jù)。

2.2.3 耕地剛性管制下彈性優(yōu)化受限

耕地剛性管制是保護(hù)城市周邊耕地資源的主要措施。在此基礎(chǔ)上，以維持種糧耕地面積為主要目的，國內(nèi)進(jìn)一步開展耕地非糧化治理。但有學(xué)者指出，傳統(tǒng)耕地用途管制制度難以滿足多元化和均衡性的居民膳食營養(yǎng)需求，許多非糧化治理成果也因種糧效益低下難以長期維持[41-42]。這限制了城市區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型可能涉及的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與彈性調(diào)控，也在一定程度上抑制了本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力，導(dǎo)致城市周邊部分耕地資源雖然已被劃入永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，但依舊會出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品有效供給不足、耕地利用效率不高等問題[28,42]。因此，為重塑大食物觀統(tǒng)領(lǐng)下的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，國土空間用途管制制度需要做出相應(yīng)調(diào)整，應(yīng)逐步適應(yīng)中國居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級趨勢，以大食物觀引領(lǐng)農(nóng)產(chǎn)品供給體系的多元化發(fā)展[38]。在這一過程中，仍要堅(jiān)持以糧食安全為前提，但宜基于耕地“進(jìn)出平衡”政策統(tǒng)籌兼顧可生產(chǎn)食物的多類國土空間[41-42]。

3 食物系統(tǒng)韌性視角下的城市區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型

城市區(qū)域涵括所有可與城市核心產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的地域空間，其中城市內(nèi)部、周邊以及以農(nóng)產(chǎn)品為媒介與城市相關(guān)聯(lián)的鄉(xiāng)村腹地耕地利用均可視為再地化轉(zhuǎn)型的對象。因此，本文結(jié)合不同地域空間的耕地利用與管理特征，從市區(qū)、城郊、區(qū)域三方面探討食物系統(tǒng)韌性視角下的耕地利用再地化轉(zhuǎn)型的路徑。

3.1 市區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展與節(jié)地耕作模式

按地理位置和生產(chǎn)模式劃分，都市型農(nóng)業(yè)可被分為城市內(nèi)部的“市區(qū)農(nóng)業(yè)”和城市周邊的“郊區(qū)農(nóng)業(yè)”[18]。早在“九五”規(guī)劃期間，出于發(fā)展國際都市的配套需求，上海、北京、深圳等城市陸續(xù)對都市型農(nóng)業(yè)展開積極探索[30]。初期的都市型農(nóng)業(yè)以城市郊區(qū)的副食供應(yīng)、游玩休閑、外向創(chuàng)匯等為功能導(dǎo)向，但對市區(qū)農(nóng)業(yè)的認(rèn)知局限于零星分散在城市角落、以小塊農(nóng)田為基礎(chǔ)的微型農(nóng)業(yè)[43]。國際經(jīng)驗(yàn)表明，以食物自給和鄰里交換為目標(biāo)的市區(qū)農(nóng)業(yè)可有效緩解不同收入群體間的食物分配不均問題，且對食物系統(tǒng)恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)貢獻(xiàn)突出，理應(yīng)受到重視[34]。但實(shí)際上，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地增值效應(yīng)使城市內(nèi)部較難保留大規(guī)模農(nóng)地資源，致使核心土地要素匱乏，阻礙了市區(qū)農(nóng)業(yè)的統(tǒng)籌發(fā)展[43]。加之復(fù)雜的不動產(chǎn)權(quán)屬構(gòu)成，市區(qū)農(nóng)業(yè)多由居民或單位自發(fā)組織且基礎(chǔ)相對薄弱，以樓前、陽臺、屋頂?shù)葹榭臻g載體，或是采用盆栽、水培等技術(shù)[18]來解決土地資源稀缺問題。

綜上，市區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵在于保障土地要素供給，如何析出有效耕地面積、協(xié)調(diào)用地關(guān)系成為核心問題（圖3）。面對不斷擴(kuò)張的城鎮(zhèn)空間，首先需要“增量留地”，針對具備人口吸引潛力的大中城市，可通過規(guī)劃手段在外延擴(kuò)張過程中以點(diǎn)或帶的形式預(yù)留部分農(nóng)業(yè)空間，以“三線”為底盤，將農(nóng)業(yè)作為景觀要素嵌入城鎮(zhèn)空間內(nèi)部（圖4）。如早期學(xué)者提議按照城市人口規(guī)模預(yù)留農(nóng)地面積，以緩解城市的生態(tài)和糧食危機(jī)[44]。其次，需要對城市內(nèi)部土地進(jìn)行潛力挖掘，即“存量墾地”。2022年中央一號文件提出在保護(hù)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上，探索利用可開發(fā)的空閑地、廢棄地發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)[8]。如成都通過綜合整治形成楔形農(nóng)業(yè)帶，預(yù)計(jì)其環(huán)城農(nóng)業(yè)種植片區(qū)建成后的豐收期可為每人增加10余斤糧油果蔬供給[44]。因此，針對人口大量外流、空置問題相對嚴(yán)重的城市或是食物自給率相對不足的核心都市，可拓展原有低效用地治理思路，結(jié)合復(fù)墾可行性調(diào)研，在規(guī)避土壤污染的基礎(chǔ)上將生產(chǎn)性綠地納入城市更新范疇。此外，存量的釋放還依賴于二維土地資源向三維空間資源的利用轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮好城市的資金、技術(shù)優(yōu)勢去延伸地上、地下空間發(fā)展垂直立體農(nóng)業(yè)。綜上，城市內(nèi)部的農(nóng)地利用轉(zhuǎn)型要立足于“節(jié)地”原則，通過“留地”“尋地”“造地”為市區(qū)農(nóng)業(yè)提供足夠的發(fā)展空間。但這一過程需妥善處理好公眾意向、土地權(quán)屬、生態(tài)環(huán)境及資源分配等方面潛在的矛盾沖突，切忌盲目毀綠地開耕地，避免只顧食物系統(tǒng)短期抗沖擊能力而忽略長期可持續(xù)性對韌性的提升作用。

圖3 城市區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型與韌性食物系統(tǒng)建設(shè)之間的內(nèi)在邏輯Fig.3 The internal logic between relocalized transition of cultivated land use and resilience of city-region food systems

圖4 食物系統(tǒng)韌性視角下城市區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型空間布局Fig.4 The spatial arrangement for relocalized transition of cultivated land use to build resilience of city-region food systems

3.2 城郊耕地利用與結(jié)構(gòu)功能調(diào)控

城郊優(yōu)質(zhì)耕地資源是城市區(qū)域重要的農(nóng)業(yè)承載基礎(chǔ)，但受制于建成區(qū)快速擴(kuò)張，耕地利用的穩(wěn)定性較差[14-15]。中國在推行“菜籃子工程”初期就指出城市周邊農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地征占殆盡，新的菜田和基地未能補(bǔ)充到位，難以跟進(jìn)城市發(fā)展進(jìn)程[30,43]。盡管該政策要求按1∶1.5的比例恢復(fù)菜田，先補(bǔ)后占，但農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地仍呈現(xiàn)外遷和集中分布趨勢[30]，持續(xù)威脅城市區(qū)域食物系統(tǒng)韌性。當(dāng)下，中國鄉(xiāng)村人口向城市遷移的趨勢已然放緩，下階段“瘦身強(qiáng)體”的存量發(fā)展趨勢為振興城郊農(nóng)業(yè)提供了客觀條件。

城郊耕地的數(shù)量流失、質(zhì)量退化和結(jié)構(gòu)失衡等是影響再地化轉(zhuǎn)型的主要障礙。其中，耕地?cái)?shù)量流失壓力相應(yīng)減輕，且國內(nèi)外區(qū)劃政策已為解決該問題提供大量管理經(jīng)驗(yàn)[18-19]。以往易被忽視的問題是城郊耕地存在土壤污染嚴(yán)重、地塊細(xì)碎化等質(zhì)量退化現(xiàn)象，現(xiàn)有防治體系仍以基于生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)的田塊治理工程為主，缺乏針對質(zhì)量退化防治的區(qū)域管理策略[18,35]。此外，城郊耕地利用效率不高且種植、功能結(jié)構(gòu)與城市居民需求脫節(jié)[18,20]。耕地雖已被劃區(qū)保護(hù)，但實(shí)際上并未被有效利用。如上所述，出現(xiàn)質(zhì)量退化和產(chǎn)需矛盾的根本原因在于傳統(tǒng)城郊耕地利用和管理以解決空間矛盾為重點(diǎn)，未將城郊耕地視作重要的賦能要素融入產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

面向再地化生產(chǎn)，城郊耕地管理的重點(diǎn)應(yīng)從“控地”逐漸調(diào)整至“護(hù)地”和“調(diào)地”。其中，“護(hù)地”強(qiáng)調(diào)在剛性管制基礎(chǔ)上為耕地提供質(zhì)量與生態(tài)保護(hù)，尤其注意保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地的隱性退化與質(zhì)量威脅。城郊耕地的養(yǎng)護(hù)措施并非單純休耕，而是要因地制宜引入輪作套種、林糧間作和工程整治等方法，不僅考慮已退化耕地的整治修復(fù)，還應(yīng)重視未退化耕地的科學(xué)預(yù)防。另一方面，“調(diào)地”是城郊耕地利用再地化轉(zhuǎn)型的核心，體現(xiàn)了從剛性管制轉(zhuǎn)向彈性調(diào)控的思維變化[20,45]。立足于城市居民不斷升級的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)，針對城郊地區(qū)永久基本農(nóng)田劃定范圍外的一般農(nóng)田，在不破壞耕作層的前提下，允許農(nóng)民從事多樣化食物生產(chǎn)、發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)[41]。通過農(nóng)民增收的方式保持農(nóng)業(yè)活性，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地的目的，否則發(fā)生棄耕拋荒，將無法達(dá)到剛性管制措施原本預(yù)想的保護(hù)效果[29]。“調(diào)地”要滿足兩方面需求：一是居民膳食營養(yǎng)需求結(jié)構(gòu)對接種植結(jié)構(gòu)；二是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)需求結(jié)構(gòu)對接功能結(jié)構(gòu)。基于用途管制制度自上而下分級規(guī)劃多結(jié)構(gòu)、多功能的郊區(qū)農(nóng)業(yè)，采用自下而上的激勵性措施引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能落地。

3.3 生產(chǎn)基地體系與區(qū)域布局優(yōu)化

鄉(xiāng)村是城市區(qū)域食物系統(tǒng)的主要供給端[46]，其耕地利用的可持續(xù)水平?jīng)Q定了食物系統(tǒng)穩(wěn)健性和恢復(fù)力的基線。在高商品率的外向經(jīng)營模式下，鄉(xiāng)村耕地利用以高強(qiáng)度、均質(zhì)化和少輪休為主要特征，驅(qū)使土壤侵蝕與污染、水質(zhì)下降與耗竭等資源退化問題不斷加劇[12,46]。集約化農(nóng)業(yè)正以不合理的耕地利用方式在不適宜的環(huán)境條件下進(jìn)行生產(chǎn)，對生態(tài)系統(tǒng)造成無法治理修復(fù)的損傷，而土壤保持、水源涵養(yǎng)等支持服務(wù)功能降低又將反作用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[23-24]，降低食物系統(tǒng)的抗沖擊能力。只有優(yōu)化高能耗和高損耗的農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷格局，才能從根本上改善城市區(qū)域食物系統(tǒng)的脆弱性，這不僅在于適當(dāng)縮短供給端和需求端的空間距離，也在于匹配供給端和需求端的數(shù)量結(jié)構(gòu)，更在于創(chuàng)新供給端和需求端的關(guān)聯(lián)途徑。

區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型難以像市區(qū)或郊區(qū)農(nóng)業(yè)可遵照依附關(guān)系定位服務(wù)對象，仍需依托國土空間規(guī)劃體系，進(jìn)一步細(xì)化鄉(xiāng)村腹地的耕地利用模式[13,45]。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先，在土地供需預(yù)測階段要注意城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)的結(jié)構(gòu)變化、區(qū)域耕地資源稟賦的支撐能力及農(nóng)業(yè)技術(shù)升級增加的經(jīng)濟(jì)供給潛力。重點(diǎn)在于折算用地需求時合理權(quán)衡不同農(nóng)產(chǎn)品的商品化率，協(xié)調(diào)本地重要農(nóng)產(chǎn)品自給安全界線與全國糧食安全底線的外調(diào)和收儲需求，注意“非糧化”風(fēng)險。其次，在城鎮(zhèn)空間規(guī)劃設(shè)計(jì)時考慮與農(nóng)業(yè)空間的關(guān)聯(lián)性，結(jié)合“菜籃子工程”明確內(nèi)向型重要農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地的選址、布局和對接，將其作為一項(xiàng)民生保障和基礎(chǔ)安全要素。最后，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局階段，面向城市區(qū)域食物系統(tǒng)，以城市群或都市圈形成的緊密關(guān)聯(lián)域?yàn)橹黧w[47]，突破行政區(qū)限制構(gòu)建再地化的農(nóng)產(chǎn)品安全供給網(wǎng)絡(luò)，協(xié)調(diào)單體城市居民的膳食營養(yǎng)供需狀況。綜上，鄉(xiāng)村腹地的生產(chǎn)基地體系布局優(yōu)化實(shí)質(zhì)是一種去中心化的“區(qū)塊鏈”思維，各城市節(jié)點(diǎn)保留農(nóng)業(yè)自主性的同時又通過區(qū)域間的農(nóng)產(chǎn)品流通提升了供給效率，將“以產(chǎn)定地”和“以人定地”的基礎(chǔ)規(guī)劃原理延伸至區(qū)域現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型以縮短農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈和優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，一方面，依托都市圈和城市群的交通網(wǎng)絡(luò)體系，利用邊際化土地發(fā)展綠色設(shè)施農(nóng)業(yè)擴(kuò)充產(chǎn)能；另一方面，結(jié)合鄉(xiāng)村振興“一村一品”特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷體系增強(qiáng)與周邊小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)粘性，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為抓手帶動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。此外，國內(nèi)已陸續(xù)采取保護(hù)性耕作[48]、化肥農(nóng)藥減量增效[49]等制度措施，在理論層面構(gòu)建了較為完善的耕地保護(hù)體系。區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型要把耕地保護(hù)措施和生態(tài)環(huán)境影響評估落在實(shí)處，以實(shí)現(xiàn)長期穩(wěn)產(chǎn)保供目標(biāo)。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

隨中國城鎮(zhèn)化進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，在外部沖擊和內(nèi)部需求的雙重影響下，耕地利用再地化轉(zhuǎn)型成為提升城市區(qū)域食物系統(tǒng)韌性的必然選擇。這對穩(wěn)固國家“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的人口承載力，完善區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品保供機(jī)制至關(guān)重要。本文系統(tǒng)闡述了城市地區(qū)食物系統(tǒng)韌性與再地化內(nèi)涵，基于城市區(qū)域耕地利用再地化的國外經(jīng)驗(yàn)與國內(nèi)瓶頸，從市區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展與節(jié)地耕作模式、城郊耕地利用與結(jié)構(gòu)彈性調(diào)控、生產(chǎn)基地體系與區(qū)域布局優(yōu)化三方面探討耕地再地化轉(zhuǎn)型路徑。

（1）提升城市區(qū)域食物系統(tǒng)韌性不僅要加強(qiáng)短期抗沖擊能力，還應(yīng)注重穩(wěn)固長期可持續(xù)性。在合理權(quán)衡全球供應(yīng)效率與本地自給安全的基礎(chǔ)上，適當(dāng)縮減食物系統(tǒng)耦合距離、推進(jìn)耕地利用再地化轉(zhuǎn)型，可有效改善農(nóng)產(chǎn)品的保供能力并緩解當(dāng)前全球化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系對生態(tài)系統(tǒng)的壓力。

（2）國外經(jīng)驗(yàn)表明可通過增量控制與內(nèi)部挖潛的方式盤活城市及其周邊耕地資源，以發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)為主要途徑，采用規(guī)劃手段結(jié)合激勵政策推進(jìn)耕地利用再地化轉(zhuǎn)型；國內(nèi)城市區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型主要受轉(zhuǎn)型動力不足、規(guī)劃設(shè)計(jì)缺位以及彈性優(yōu)化受限等因素制約。

（3）耕地利用再地化轉(zhuǎn)型涵括市區(qū)、城郊、區(qū)域三方面。其中，市區(qū)主要以節(jié)地手段為主，通過預(yù)留耕地資源、開發(fā)存量土地和創(chuàng)造耕種空間承載市區(qū)農(nóng)業(yè)；城郊耕地利用應(yīng)匹配居民的膳食和功能性需求，從剛性約束轉(zhuǎn)向質(zhì)量保護(hù)和結(jié)構(gòu)調(diào)整；區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型可遵循城鎮(zhèn)體系發(fā)展需求，在規(guī)避非糧化風(fēng)險和生態(tài)環(huán)境負(fù)效應(yīng)的前提下，以去中心化和產(chǎn)需均衡為目標(biāo)優(yōu)化區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地布局。

4.2 討論

城市區(qū)域耕地利用再地化轉(zhuǎn)型通過適當(dāng)縮減食物系統(tǒng)耦合距離，豐富農(nóng)產(chǎn)品供給路徑，增強(qiáng)了食物系統(tǒng)應(yīng)對短期沖擊的能力。同時多元化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸途徑有助于耕地可持續(xù)利用與農(nóng)業(yè)碳排放控制，可緩解食物系統(tǒng)面臨的長期壓力。為實(shí)現(xiàn)上述韌性建設(shè)目標(biāo)，突破現(xiàn)有國土管理制度瓶頸需從規(guī)劃、法律、監(jiān)管等多元體系入手，以都市—農(nóng)業(yè)融合發(fā)展為導(dǎo)向優(yōu)化管理政策。

本文的政策啟示如下：第一，協(xié)調(diào)糧食安全底線與重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給?；谌说仃P(guān)系評估大中城市糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的供需缺口及空間錯配狀況，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源特征和飲食文化制定差別化的補(bǔ)貼等激勵性政策，實(shí)施惠農(nóng)措施以保障農(nóng)業(yè)活力，從而因地制宜增強(qiáng)再地化轉(zhuǎn)型動力。第二，協(xié)調(diào)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在國土空間規(guī)劃體系下，涉及城鎮(zhèn)空間的控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)給予農(nóng)業(yè)要素法定地位[40]，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的空間沖突思維，探索相關(guān)規(guī)劃設(shè)計(jì)理論與可行實(shí)踐方法，為高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展提供必要的農(nóng)業(yè)要素支撐。第三，協(xié)調(diào)耕地剛性管制與彈性調(diào)控。開展分區(qū)分級用途管制，重視城市居民對本地農(nóng)業(yè)的功能性和結(jié)構(gòu)性需求，以科學(xué)合理的耕地利用優(yōu)先序優(yōu)化本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，避免政策沖突與資源浪費(fèi)，在糧食安全的前提下提供彈性優(yōu)化空間。