論行政案件的司法審查時(shí)機(jī)
——以美國(guó)行政法上的“窮盡行政救濟(jì)原則”為視角

薛 潔

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450046）

一、問(wèn)題的提出

司法權(quán)與行政權(quán)是國(guó)家法治治理體系與治理能力的重要組成部分，二者能否規(guī)范高效地運(yùn)行對(duì)依法治國(guó)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。行政訴訟作為連接司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)鍵紐帶，必須建立起一套合理的制度設(shè)計(jì)保持權(quán)力間的動(dòng)態(tài)平衡，在眾多法規(guī)制度中尤其要重視訴訟中的司法審查時(shí)機(jī)這一環(huán)節(jié)，因?yàn)樗婕八痉?quán)何時(shí)介入行政權(quán)，啟動(dòng)行政訴訟程序，開(kāi)啟對(duì)行政權(quán)力的法律監(jiān)督。

對(duì)此問(wèn)題深入透析，源于一項(xiàng)深刻而古老的法律原則——權(quán)力制約原則。在對(duì)國(guó)家機(jī)器分而治之使各部門自主其事的前提下，避免權(quán)力集中于一個(gè)部門，通過(guò)權(quán)力間的互相制約，防止出現(xiàn)權(quán)力濫用。具體到行政訴訟中，司法工作的最大目的，是用權(quán)利觀念代替暴力觀念，在國(guó)家管理與物質(zhì)力量之間設(shè)立中間屏障[1]。因此，對(duì)于不合法的行政行為，法院要及時(shí)作出否定性評(píng)價(jià)并給予相應(yīng)制裁。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的現(xiàn)代，行政行為已滲透到社會(huì)生活的方方面面，此時(shí)需要行政機(jī)關(guān)以更加主動(dòng)的姿態(tài)及時(shí)應(yīng)對(duì)社會(huì)中的突發(fā)性、復(fù)雜性、專業(yè)性問(wèn)題，積極履行職能，盡可能提供更多的社會(huì)服務(wù)，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率。此背景下如果法院的監(jiān)督功能過(guò)于密集地反作用于行政機(jī)關(guān)，反而會(huì)抑制它獨(dú)有的高效、便捷、專業(yè)優(yōu)勢(shì)，所以，對(duì)于行政行為的監(jiān)督應(yīng)警惕矯枉過(guò)正。雖然監(jiān)督制約固然是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的應(yīng)有之義，在權(quán)力配置相對(duì)明確，各部門已具備內(nèi)在邏輯性與整合性的體系思維下，給予行政權(quán)一定的空間和裁量權(quán)，使它與司法權(quán)保持必要程度上的張力，對(duì)于保障其規(guī)范運(yùn)行具有十分重要的意義，而行政案件的司法審查時(shí)機(jī)在很大程度上承擔(dān)起對(duì)二者分流的重任，防止權(quán)力間的相互侵蝕。因此，在行政訴訟中，準(zhǔn)確地界定司法權(quán)介入行政權(quán)的時(shí)機(jī)，確立不同權(quán)力各自的場(chǎng)域和界限，充分發(fā)揮司法審查制度的控權(quán)和保權(quán)雙重功能，從而建立起公平高效的糾紛解決機(jī)制是我國(guó)司法力求發(fā)展的方向，也是我國(guó)司法必須重視根植于權(quán)力制約原則的行政案件司法審查時(shí)機(jī)的原因所在。那么，對(duì)行政案件司法審查時(shí)機(jī)的具體制度設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)操作該如何在訴訟程序中應(yīng)用呢？作為對(duì)這一問(wèn)題成功回應(yīng)的美國(guó)行政法，它所規(guī)定的“窮盡行政救濟(jì)原則”為我國(guó)提供了借鑒藍(lán)本，值得深入考察和研究。

二、“窮盡行政救濟(jì)原則”的理論意義

“窮盡行政救濟(jì)原則”是指當(dāng)事人沒(méi)有利用一切可能的行政救濟(jì)以前，不能申請(qǐng)法院裁決對(duì)他不利的行政決定。窮盡行政救濟(jì)要求當(dāng)事人在尋求救濟(jì)時(shí)，首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡(jiǎn)便的救濟(jì)手段，其次才能請(qǐng)求法院救濟(jì)[2]。也就是說(shuō)，由于行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生的不利影響，當(dāng)事人不僅要尋求行政救濟(jì)，而且要走完所有的行政救濟(jì)程序，才能請(qǐng)求法院裁判并獲得司法救濟(jì)。如果次級(jí)部屬的決定（decision of the subordinate）仍可上訴至上級(jí)官員或者委員會(huì)（superior officer or board），那么法院可以拒絕審查直到用盡這次行政救濟(jì)，在行政復(fù)審結(jié)束后，法院通常將關(guān)注的重點(diǎn)放在上級(jí)機(jī)關(guān)的決定上[3]。窮盡行政救濟(jì)的要求為行政機(jī)關(guān)提供糾正自身錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，從而降低訴諸聯(lián)邦法院解決爭(zhēng)議的概率。同時(shí)，窮盡行政救濟(jì)的手段為聯(lián)邦法院提供了從行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)和行政機(jī)關(guān)執(zhí)行自我制定的法規(guī)和章程的經(jīng)驗(yàn)中，形成更加細(xì)致和準(zhǔn)確的事實(shí)記錄能力，尤其是在復(fù)雜的監(jiān)管領(lǐng)域受益的機(jī)會(huì)，從而促進(jìn)司法效率的提升[4]。如若行政相對(duì)人沒(méi)有窮盡行政救濟(jì)而直接向法院提起訴訟，法院通常的做法是發(fā)回行政機(jī)關(guān)重新處理，進(jìn)行案件事實(shí)補(bǔ)充或證據(jù)調(diào)查，這與法院確立的對(duì)當(dāng)事人首次在法庭中提出的事實(shí)與理由不予審查的規(guī)則具有內(nèi)在一致性?！案F盡行政救濟(jì)原則”設(shè)立的目的主要在于控制行政機(jī)關(guān)在裁決行為中獲得司法救濟(jì)的時(shí)間。除此之外，“窮盡行政救濟(jì)原則”經(jīng)常和最終性、成熟性原則相關(guān)聯(lián)，共同指向行政案件的起訴審查，這些原則決定了當(dāng)事人一方在什么階段可以獲得對(duì)行政行為的司法審查[5]。最終性原則強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)應(yīng)作出最終的裁決，從而與行政機(jī)關(guān)的過(guò)程性、中間性的行為相區(qū)分；成熟性則是防止法院陷入抽象的行政政策之中，它可以預(yù)防法院審理抽象性、假設(shè)性或者還沒(méi)有發(fā)生的問(wèn)題，保證司法資源恰當(dāng)合理地使用，真正地用于解決現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題；“窮盡行政救濟(jì)原則”要求當(dāng)存在簡(jiǎn)便、可得的行政救濟(jì)時(shí)就無(wú)須求諸法院。所以，這三者雖有區(qū)別，但都是為了防止法院過(guò)早地介入行政領(lǐng)域涵容范圍內(nèi)的事項(xiàng)，生動(dòng)地詮釋了美國(guó)憲法所體現(xiàn)的三權(quán)分立與相互制衡的思想。

對(duì)于窮盡行政救濟(jì)的合理性和正當(dāng)性，美國(guó)聯(lián)邦最高法院已經(jīng)給了明確的答案。在1969 年的McKart V.United States 案中①395 U.S.185（1969）.，雖然最高法院最終對(duì)McKart未窮盡行政救濟(jì)的行為予以諒解，但其中關(guān)于為什么需要窮盡行政救濟(jì)的論述，至今仍引人深思。最高法院將確立窮盡行政救濟(jì)的原因主要?dú)w納為以下六項(xiàng)：其一，立法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)行政機(jī)關(guān)的目的就在于讓行政機(jī)關(guān)運(yùn)用其專業(yè)能力和立法機(jī)關(guān)賦予的權(quán)力對(duì)特定的事實(shí)適用一項(xiàng)專門的法律，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)利用專業(yè)能力調(diào)查取證的優(yōu)勢(shì)；其二，與其讓司法機(jī)關(guān)對(duì)每一個(gè)階段的行政行為進(jìn)行審查，不如允許行政程序連續(xù)、不中斷地運(yùn)行，這樣不論是行政效率，抑或司法效率都會(huì)極大提升，尤其是考慮到行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)日趨復(fù)雜，一項(xiàng)行政行為的作出通常要經(jīng)歷多個(gè)階段，若司法機(jī)關(guān)參與至每一環(huán)節(jié)，則具有公定力、約束力的行政決定必然是遙遙無(wú)期的；其三，由于行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)是兩個(gè)性質(zhì)完全不同的機(jī)關(guān)，二者職能各不相同，窮盡行政救濟(jì)可以保持行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性；其四，如果沒(méi)有窮盡行政救濟(jì)，對(duì)司法審查及法院判案也有不利影響，因?yàn)榇藭r(shí)行政機(jī)關(guān)還沒(méi)有搜集和分析有關(guān)的事實(shí)用以證明其自身行為的合法性，證據(jù)的證明力也存在明顯貶損的情形；其五，給予行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的作用，減輕法院審理行政案件的負(fù)擔(dān)；其六，如果沒(méi)有窮盡行政救濟(jì)，可能會(huì)給相對(duì)人這樣一種錯(cuò)覺(jué)：法院實(shí)際是鼓勵(lì)相對(duì)人直接到法院提起訴訟，繞過(guò)行政程序，這樣將架空行政救濟(jì)的廣度和深度，產(chǎn)生救濟(jì)盲區(qū)?？梢?jiàn)，美國(guó)法院創(chuàng)設(shè)“窮盡行政救濟(jì)原則”是一種將行政機(jī)關(guān)納入法律體系的手段，從而以這種方式尊重行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)和法定職責(zé)?！案F盡行政救濟(jì)原則”因此在美國(guó)被認(rèn)為是提起行政訴訟的充分且必要條件。

此外，需要說(shuō)明的是，“窮盡行政救濟(jì)原則”在演進(jìn)過(guò)程中分別出現(xiàn)了普通法與制定法兩種語(yǔ)境。適用該原則主要是基于普通法的論證[6]。普通法以判例法為主，法院基于司法能動(dòng)主義在判案中靈活地運(yùn)用著“窮盡行政救濟(jì)原則”，有時(shí)或是出于對(duì)行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)公平正義價(jià)值的考量，抑或通過(guò)對(duì)行政案件實(shí)質(zhì)問(wèn)題的秘密考察，法院迫不及待地希冀對(duì)一項(xiàng)具有重要意義的爭(zhēng)議作出裁決，此時(shí)，相對(duì)人是否需要窮盡行政救濟(jì)的理由就顯得不那么重要了，普通法上的“窮盡行政救濟(jì)原則”使法院在適用時(shí)從容地在窮盡救濟(jì)與徑行裁判間進(jìn)行著角色的相互轉(zhuǎn)換。其對(duì)于法律和社會(huì)發(fā)展的司法適應(yīng)性，極大地提高了工作效力。但是，這也造成了該原則在實(shí)踐中因多變的適用形態(tài)而導(dǎo)致的混亂和不確定，法官們不得不花費(fèi)大量的時(shí)間與精力來(lái)對(duì)是否需要窮盡行政救濟(jì)展開(kāi)爭(zhēng)論，為了解決上述問(wèn)題以及“同案不同判”的悖論，則出現(xiàn)了制定法上的窮盡行政救濟(jì)。在1993 年的Darby v.Cisneros①509 U.S.137（1993）.案中通過(guò)對(duì)第704 條的適用，聯(lián)邦最高法院以一致意見(jiàn)明確闡明了只有在法律或者行政規(guī)章將窮盡行政救濟(jì)規(guī)定為尋求司法審查的前提條件時(shí)，才需要窮盡可能的行政救濟(jì)。《聯(lián)邦行政程序法》第704 條規(guī)定：“……除法律另有明文規(guī)定外，就本節(jié)規(guī)定的目的而言，不論當(dāng)事人有否請(qǐng)求命令，或任何形式的復(fù)議，或向上級(jí)機(jī)關(guān)上訴，或者除非行政機(jī)關(guān)依照規(guī)章另有要求并且規(guī)定該行為當(dāng)時(shí)未生效，行政行為在其他方面是最終確定的，就是最終行政行為?！彪m然該條文沒(méi)有明確出現(xiàn)“窮盡行政救濟(jì)”的字眼，Darby 案卻解釋了該條蘊(yùn)藏其中的行政相對(duì)人的窮盡行政救濟(jì)義務(wù)，從而將基于現(xiàn)實(shí)主義與功能主義考量的普通法上的窮盡行政救濟(jì)轉(zhuǎn)為制定法的義務(wù)。之后最高法院在McCarthy v.Madigan②503 U.S.140（1992）.案中，更加明確區(qū)分了普通法上的窮盡行政救濟(jì)與制定法上的窮盡行政救濟(jì)。

之所以要區(qū)分普通法與制定法上的窮盡行政救濟(jì)，是因?yàn)橐坏┐_定了制定法上的窮盡行政救濟(jì)，那么它就變?yōu)榱司哂袕?qiáng)制性，必須履行的義務(wù)，即使連法院也不能從中干涉并豁免，因?yàn)橹贫ǚǖ囊庵揪褪潜娮h，法院必須要服從。而相比之下，普通法上“窮盡行政救濟(jì)原則”的適用就比較靈活，可以讓法官依據(jù)自由裁量權(quán)，確立一些不適用窮盡行政救濟(jì)的例外，有很大的彈性，制定法上的窮盡行政救濟(jì)盡管也允許例外的存在，但是該例外以法規(guī)為基礎(chǔ)。普通法上的窮盡救濟(jì)例外是一個(gè)關(guān)乎公平性的問(wèn)題，而制定法上的窮盡行政救濟(jì)例外則涉及法規(guī)解釋的問(wèn)題。但并不是說(shuō)成文法律中出現(xiàn)了“窮盡行政救濟(jì)”的語(yǔ)詞就為相對(duì)人創(chuàng)設(shè)了法定的窮盡義務(wù)，若要滿足制定法上的窮盡行政救濟(jì)實(shí)際上是非常困難的，不僅需要法律的明文規(guī)定、準(zhǔn)確和直接的法律用語(yǔ)，更要其中文義切實(shí)的表明除非窮盡一切可得的行政救濟(jì)，否則在此之前，聯(lián)邦行政法院確無(wú)管轄權(quán)。比如，美國(guó)的《監(jiān)獄訴訟改革法》規(guī)定“在窮盡可能的行政救濟(jì)之前，不得提起訴訟”。每一家審理過(guò)這一問(wèn)題的法院都認(rèn)為法律條文只是將普通法上的窮盡行政救濟(jì)義務(wù)納入法律，并未設(shè)立獨(dú)立的、確定管轄權(quán)的、制定法上的窮盡行政救濟(jì)義務(wù)[7]。所以，一般情況下，即使在法律條款中明文規(guī)定了窮盡行政救濟(jì)，法官也很有可能解釋為普通法上的概念裝置，制定法語(yǔ)境下適用的窮盡行政救濟(jì)范圍非常有限。以下筆者所討論的“窮盡行政救濟(jì)原則”的實(shí)踐也都是普通法意義上的救濟(jì)義務(wù)。

三、“窮盡行政救濟(jì)原則”的實(shí)踐應(yīng)用

“窮盡行政救濟(jì)原則”經(jīng)過(guò)美國(guó)法院多年的實(shí)踐，產(chǎn)生了眾多優(yōu)秀的判例，如果要考察“窮盡行政救濟(jì)原則”的真正意義，必然要透過(guò)法官精彩的說(shuō)理與雄辯的論述來(lái)挖掘其中更深層次的內(nèi)涵。在對(duì)“窮盡行政救濟(jì)原則”的運(yùn)用上，1938 年的Myers v.Bethlehem Shipbuilding Corp①303 U.S.41，50，51（1938）.案與1964 年的McKart v.United States②395 U.S.185（1969）.案具有里程碑式的意義，Myers 案提出了窮盡行政救濟(jì)的要求，而McKart 案說(shuō)明了為什么要窮盡行政救濟(jì)，形成了該原則邏輯體系的基本構(gòu)圖。在Myers 案中，國(guó)家勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)的職責(zé)是防止從事州際或者國(guó)際商業(yè)活動(dòng)的雇主采取不當(dāng)?shù)膭趧?dòng)行為，它準(zhǔn)備對(duì)有此嫌疑的Bethlehem 舉行聽(tīng)證，以判斷在他工廠實(shí)施的勞動(dòng)行為是否符合法律規(guī)定，Bethlehem 申請(qǐng)聯(lián)邦法院對(duì)國(guó)家勞動(dòng)關(guān)系委員會(huì)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的行為頒布禁止令，因?yàn)樗鲝堊约核鶑氖碌牟⒉皇侵蓦H或國(guó)際商業(yè)活動(dòng)，聯(lián)邦法院也確實(shí)依申請(qǐng)發(fā)布了禁止令，但是最高法院最終推翻了聯(lián)邦法院的決定，認(rèn)為聯(lián)邦法院過(guò)早地行使了自己的權(quán)力，因?yàn)锽ethlehem 并未窮盡行政救濟(jì)，他應(yīng)該向委員會(huì)而非法院提出自己的主張，最高行政法院在此案中明確說(shuō)明除非窮盡了行政救濟(jì)，否則任何人都不得要求司法機(jī)關(guān)對(duì)潛在的或者隱性的損害提供救濟(jì)。Myers 案開(kāi)啟了行政訴訟中司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的克制與審慎義務(wù)，它所承認(rèn)的窮盡行政救濟(jì)原則在之后最高法院的判決中多次得到重申。而在McKart v.United States 中，最高法院不僅詳盡地論述了采取“窮盡行政救濟(jì)原則”的意義，而且最高法院出乎意料地諒解了McKart 未窮盡救濟(jì)的行為，法院認(rèn)定針對(duì)某些特殊情形可以對(duì)當(dāng)事人的窮盡義務(wù)確立若干例外，質(zhì)言之，當(dāng)事人在特定情形下即使沒(méi)有窮盡行政救濟(jì)，也可以直接提起行政訴訟。

最高法院之所以要若干“窮盡行政救濟(jì)原則”的例外，是因?yàn)樵谝恍┣闆r下，窮盡行政救濟(jì)可能收效甚微，徒勞無(wú)益，而且浪費(fèi)行政資源造成程序空轉(zhuǎn)，這時(shí)窮盡行政救濟(jì)已喪失了必要性，就沒(méi)有理由再為行政相對(duì)人增加額外的負(fù)擔(dān)。此外，有時(shí)行政相對(duì)人在沒(méi)有窮盡行政救濟(jì)而直接向法院起訴時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為此事更適合由法院行使初審管轄權(quán)，可能會(huì)默示地放棄初審的權(quán)力，甚至行政機(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)主動(dòng)認(rèn)定窮盡行政救濟(jì)將是無(wú)意義的，免除行政行政相對(duì)人窮盡的義務(wù)。至于何時(shí)可以不經(jīng)行政程序直接進(jìn)行司法審查，法院在通過(guò)對(duì)成百上千個(gè)具體案件的總結(jié)中抽象地提煉了一套相對(duì)清晰的策略集合，來(lái)彰顯在行政權(quán)無(wú)以為繼時(shí)司法權(quán)的比較優(yōu)勢(shì)，具體來(lái)說(shuō)，主要有以下幾種情形。

第一，當(dāng)用盡行政救濟(jì)會(huì)產(chǎn)生無(wú)法彌補(bǔ)的損失時(shí)，法院可能會(huì)提前司法審查的時(shí)機(jī)。對(duì)于什么是無(wú)法彌補(bǔ)的損失，很大程度上依賴于法院自由裁量的余地，但法院通常都會(huì)秉持從嚴(yán)解釋的態(tài)度，減少此類情形的適用措置，如在In Petroleum Exploration，Inc.v.Public Serv.Comm'n③304 U.S.209（1939）.案中，原告要求禁止肯塔基州公共服務(wù)委員會(huì)調(diào)查肯塔基州銷售的天然氣批發(fā)價(jià)格，因?yàn)樵娌粚儆谄渌茌牭墓檬聵I(yè)公司，委員會(huì)越權(quán)行使法定權(quán)力，最高法院駁回了這一爭(zhēng)論，認(rèn)定沒(méi)有足夠充分的事實(shí)為法院介入提供理由，“為調(diào)查所花費(fèi)的必要開(kāi)支或者因違約而承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)難以為禁止令提供正當(dāng)性，它們不屬于衡平法所保護(hù)的不可彌補(bǔ)的損失”[8]。

第二，如果行政行為明顯違法，可以不必窮盡行政救濟(jì)。最高法院在Leedom v.Kyne①358 U.S.184（1958）.案中認(rèn)定窮盡行政救濟(jì)是不必要的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)受到質(zhì)疑的行為是明顯違法的，此時(shí)法院預(yù)先對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行了實(shí)質(zhì)判斷，突破了司法權(quán)與行政權(quán)之間的堅(jiān)固壁壘。

第三，行政救濟(jì)不充分。行政相對(duì)人尋求行政救濟(jì)，就是希冀行政救濟(jì)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的保護(hù)，“窮盡行政救濟(jì)原則”不僅僅在于程序的啟動(dòng)，更取決于相對(duì)人是否取得了令自己滿意的結(jié)果。如果行政救濟(jì)是徒勞無(wú)用的，那么就應(yīng)果斷棄用這一方式，檢驗(yàn)救濟(jì)是否充分的標(biāo)準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)受理某一類型的訴求以及執(zhí)行其決定[9]。在此舉以英國(guó)法的判例對(duì)何為不充分進(jìn)行說(shuō)明：在Leech v. Deputy Governor of Parkhurst Prison②[1988]A.C.533.案中，在監(jiān)獄服刑的同獄犯人Leech 和Prevot 分別被副監(jiān)獄長(zhǎng)以違紀(jì)罪定罪處罰，并因此失去減刑的機(jī)會(huì)，他們向內(nèi)政大臣請(qǐng)求救濟(jì)[10]，內(nèi)政大臣有權(quán)免除違紀(jì)處分，但卻沒(méi)有撤銷該處罰決定的權(quán)力，因此，一項(xiàng)有罪的裁決仍然記錄在案，并可能影響其他諸如假釋的決定，上議院認(rèn)為這樣的救濟(jì)是不充分的[11]。王名揚(yáng)教授將行政機(jī)關(guān)的遲延、程序無(wú)用、行政機(jī)關(guān)沒(méi)有作出當(dāng)事人所要求救濟(jì)的權(quán)力、裁決救濟(jì)的機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人抱有偏見(jiàn)這幾種情形歸納為常見(jiàn)的行政救濟(jì)不充分類型。

第四，行政行為明顯超越權(quán)限。法院不會(huì)輕易介入行政機(jī)關(guān)的工作，除非它發(fā)現(xiàn)行政部門已超越了職權(quán)范圍[12]。在Gonzales v.Williams③192 U.S.1，15（1904）.案中，法院認(rèn)為被移民官員作為外國(guó)人拘留的波多黎各本地人不必遵守人身保護(hù)法中所規(guī)定的上訴程序，因?yàn)橐泼窆賳T無(wú)權(quán)拘留她[13]。但“窮盡行政救濟(jì)原則”對(duì)此項(xiàng)例外并非絕對(duì)，在涉及管轄權(quán)的問(wèn)題上，法院有時(shí)會(huì)反其道而行，因?yàn)楫?dāng)事人常常以行政機(jī)關(guān)無(wú)管轄權(quán)為理由，試圖僥幸地逃避窮盡行政救濟(jì)原則的覆蓋，要么聲稱該案件不在窮盡行政救濟(jì)的題材之內(nèi)，要么試圖主張授予行政機(jī)關(guān)的權(quán)力是違憲的[14]。在Myers案中法官就認(rèn)為在管轄權(quán)問(wèn)題上需要進(jìn)行聽(tīng)證，窮盡行政救濟(jì)。這并不是沒(méi)有理由的，雖然管轄權(quán)是劃分行政權(quán)與司法權(quán)的直接界限，但同時(shí)，窮盡行政救濟(jì)的存在很大程度上就是為了解決一個(gè)案件中復(fù)雜交織的既有適合行政管轄，又有摻雜司法因素的事項(xiàng)，窮盡行政救濟(jì)在一定范圍內(nèi)可以起到劃分領(lǐng)域、分流交集的作用。因此，管轄權(quán)爭(zhēng)議是否適用于窮盡行政救濟(jì)原則及其例外，很難籠統(tǒng)地判斷，因?yàn)槠渲猩婕暗膯?wèn)題直指此項(xiàng)原則的核心，所以，對(duì)管轄權(quán)問(wèn)題不能一概而論，對(duì)其中嚴(yán)重違法且明顯的無(wú)管轄權(quán)問(wèn)題，可作為例外無(wú)須窮盡行政救濟(jì)，而對(duì)于當(dāng)事人提出的不甚清晰、存有疑慮的管轄爭(zhēng)議，在可借助行政機(jī)關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)解決問(wèn)題時(shí)應(yīng)適用“窮盡行政救濟(jì)原則”。

第五，刑事案件。這意味著當(dāng)事人違反行政機(jī)關(guān)的法律法規(guī)面臨即將受到刑事制裁的危險(xiǎn)境地，這種威脅與行政處罰不可同日而語(yǔ)，因此不宜再施加必須走完行政程序的苛刻要求。在Yakus v.United States④321 U.S.414（1944）.案中，《二戰(zhàn)緊急價(jià)格管制法》規(guī)定了對(duì)于價(jià)格管理辦公室所制定規(guī)則的行政審查制度，任何對(duì)該規(guī)則提出合憲性提出質(zhì)疑的行政相對(duì)人，可在60天之內(nèi)尋求行政救濟(jì)，在行政相對(duì)人沒(méi)有尋求行政救濟(jì)而因違反該法規(guī)受到刑事處罰時(shí)，聯(lián)邦最高法院支持了法規(guī)中此情形項(xiàng)下排除上訴人以條例無(wú)效為由而免受刑事處罰的規(guī)定。對(duì)此，Schwartz 教授聲稱這剝奪了刑事被告人在刑事審判程序的保障下就所有問(wèn)題獲得審判的權(quán)利。這項(xiàng)批評(píng)非常有價(jià)值，即使在未窮盡行政救濟(jì)的條件下，法院也應(yīng)該允許被告人在刑事執(zhí)行程序中提出合理的辯護(hù)[15]。

第六，涉及的是一個(gè)憲法問(wèn)題或純粹的法律解釋問(wèn)題。當(dāng)實(shí)質(zhì)問(wèn)題關(guān)系到憲法爭(zhēng)議時(shí)，就不必窮盡行政救濟(jì)，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是否違憲的問(wèn)題涉及國(guó)家政治秩序的基本，不宜由行政機(jī)關(guān)作出決定。在Mathews v.Eldridge①358 U.S.184（1958）.案中，原告對(duì)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序即終止殘疾人福利的決定提出了質(zhì)疑，他沒(méi)有完成行政內(nèi)部審查程序即提起訴訟，部長(zhǎng)拒絕放棄窮盡行政救濟(jì)的要求，而法院認(rèn)為他不必遵循部長(zhǎng)的命令，因?yàn)榇藭r(shí)憲法問(wèn)題“附隨于”（collateral）福利問(wèn)題之上[16]。但是，為了防止行政相對(duì)人利用憲法的原則性，穿鑿附會(huì)地將普通問(wèn)題強(qiáng)加于憲法之上，法院解釋道如果“窮盡行政救濟(jì)原則”可避免憲法爭(zhēng)議的裁決，那么，此時(shí)窮盡行政救濟(jì)就是必須的，通過(guò)將憲法爭(zhēng)議虛置化，使其處于備位審查的范式中。

除此之外，純粹的法律解釋也直接由法院判定。行政機(jī)關(guān)因?qū)I(yè)性、技能性對(duì)事實(shí)問(wèn)題的解決擁有絕對(duì)權(quán)威，而法官們受過(guò)系統(tǒng)的法律訓(xùn)練，是法律問(wèn)題的專家，對(duì)法律理解、推理、解釋更加精細(xì)、準(zhǔn)確，純粹的法律解釋無(wú)需仰賴于行政機(jī)關(guān)的協(xié)助，可以排除窮盡行政救濟(jì)的適用。

四、對(duì)我國(guó)的啟示：行政復(fù)議與行政訴訟的銜接與完善

行政案件的司法審查時(shí)機(jī)在我國(guó)主要表現(xiàn)為行政復(fù)議與行政訴訟的銜接問(wèn)題。行政復(fù)議與行政訴訟有多種銜接，包括當(dāng)事人的銜接、受案范圍的銜接，但這里所說(shuō)的主要是指程序的銜接，即何時(shí)復(fù)議，何時(shí)訴訟，何時(shí)由復(fù)議轉(zhuǎn)向訴訟，因?yàn)閺男姓?fù)議轉(zhuǎn)向行政訴訟就意味著行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部自我糾錯(cuò)開(kāi)始向強(qiáng)制性的外部審查轉(zhuǎn)化，這是司法審查開(kāi)始的標(biāo)志，此時(shí)行政相對(duì)人程序意義上的訴權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。美國(guó)法上的“窮盡行政救濟(jì)原則”實(shí)際上就相當(dāng)于以行政復(fù)議前置為原則，以逕行起訴為例外，旨在通過(guò)司法的謙抑性劃定行政案件起訴審查的藩籬，并因此取得了良好的實(shí)效。反觀我國(guó)，在規(guī)范與實(shí)踐中行政復(fù)議與行政訴訟的銜接就較為混亂，司法審查時(shí)機(jī)并不十分高效。目前，我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的銜接主要有以下幾種類型。

第一，相對(duì)人自由選擇。它是指如果行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不滿意，既可以選擇向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，也可向人民法院起訴，解決爭(zhēng)議的方式完全由相對(duì)人自己決定，這是我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟銜接的主要模式。自由選擇的方式有利于當(dāng)事人便捷地行使訴訟權(quán)利，避免跨地區(qū)申請(qǐng)行政復(fù)議給本人帶來(lái)的交通、食宿等不便，在一定程度上節(jié)省了行政相對(duì)人時(shí)間與精力的消耗，而且，當(dāng)事人自由選擇認(rèn)為對(duì)自己最有利的方式，也是尊重其訴權(quán)的體現(xiàn)。但應(yīng)提及的是，選擇關(guān)系應(yīng)區(qū)別于并列關(guān)系，公民不能在既復(fù)議的同時(shí)又提起行政訴訟。相對(duì)人既申請(qǐng)復(fù)議又提起訴訟的，由先受理的機(jī)關(guān)管轄。相對(duì)人已經(jīng)申請(qǐng)了復(fù)議，在法定復(fù)議期間又提起訴訟的，人民法院不予受理。

第二，復(fù)議前置。行政復(fù)議是行政訴訟的必經(jīng)程序，相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定依然不服的，方可提起訴訟。我國(guó)復(fù)議前置的情形需要由法律法規(guī)明確規(guī)定，若無(wú)明文規(guī)定時(shí)則視為相對(duì)人可自由選擇，這類似于美國(guó)制定法上的窮盡行政救濟(jì)，但是二者發(fā)揮的功效不同。美國(guó)行政法上的窮盡行政救濟(jì)在于為法院施加不得運(yùn)用裁量權(quán)去豁免相對(duì)人未窮盡救濟(jì)行為的義務(wù)，而我國(guó)的復(fù)議前置則是在自由選擇模式的大背景之下，針對(duì)行政相對(duì)人尋求救濟(jì)設(shè)定的額外門檻。正因如此，法律規(guī)定的需復(fù)議前置的情形并不多，比如，《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》（以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）第三十條第一款規(guī)定的土地、礦藏、水流等自然資源的所用權(quán)或使用權(quán)，《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第八十八條涉及的納稅爭(zhēng)議。

第三，復(fù)議終局。相對(duì)人對(duì)行政決定不服的，只能申請(qǐng)復(fù)議，沒(méi)有其他可供選擇的救濟(jì)途，而且一經(jīng)復(fù)議就發(fā)生最終的效力。如《行政復(fù)議法》第三十條第二款有關(guān)確權(quán)的復(fù)議決定。

第四，選擇終局。選擇終局是指相對(duì)人對(duì)復(fù)議決定有選擇裁決或者是訴訟的權(quán)利，但是，如果選擇了裁決，則裁決決定就是最終的，之后不能再提起訴訟，這主要體現(xiàn)在《行政復(fù)議法》第十四條的規(guī)定中，針對(duì)的客體是國(guó)務(wù)院各部門或者省級(jí)人民政府的具體行政行為。

從上述我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的銜接可知，我國(guó)司法審查時(shí)機(jī)規(guī)定得較為混亂，尤其是復(fù)議終局與選擇終局的情形均有違司法最終原則，司法權(quán)甚至沒(méi)有監(jiān)督制約行政權(quán)的空間，何談司法審查的時(shí)機(jī)。即便是目前被行政相對(duì)人頻繁使用的自由選擇模式，也存在一項(xiàng)難以消解的制度缺憾，即由于行政訴訟與行政復(fù)議屬性上的差異，致使二者在審查對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)上有所出入，行政訴訟主要審查行政行為的合法性，行政復(fù)議則既審查行為的合法性又關(guān)注其合理性，基于此，不同的救濟(jì)方法很有可能致使同一案件權(quán)利保護(hù)的差異化。法院對(duì)公民提出的行政行為合理性問(wèn)題無(wú)力審查，囿于司法裁決最終性原則，行政相對(duì)人也不能事后再申請(qǐng)行政復(fù)議，公民期待解決的問(wèn)題最終被懸置，而對(duì)于那些直接申請(qǐng)復(fù)議的人來(lái)說(shuō)，通過(guò)行政系統(tǒng)上下級(jí)之間的監(jiān)督可能直接將矛盾解決于內(nèi)部，在此問(wèn)題上復(fù)議與訴訟最終指向的結(jié)果大相徑庭。尤其在人們不能假設(shè)每一個(gè)公民都能像法官那樣準(zhǔn)確判斷案件的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是合法性問(wèn)題還是合理性問(wèn)題時(shí)，一小部分的合理性問(wèn)題在訴諸行政訴訟時(shí)便因救濟(jì)機(jī)制的不完善而難以得到保護(hù)。那么我國(guó)可否借鑒美國(guó)行政法的“窮盡行政救濟(jì)原則”，確立普遍的復(fù)議前置，由此實(shí)現(xiàn)對(duì)公民訴求的全方位保護(hù)呢？

確實(shí)，“窮盡行政救濟(jì)原則”經(jīng)過(guò)域外法院多年應(yīng)用，已經(jīng)非常成熟，且某些例外情況的確定，使這一原則在面對(duì)復(fù)雜多變的情勢(shì)考驗(yàn)時(shí)仍能夠有條不紊地應(yīng)對(duì)。對(duì)美國(guó)法上的“窮盡行政救濟(jì)原則”是否可以適用于中國(guó)本土，必須考察當(dāng)前的法治環(huán)境對(duì)“窮盡行政救濟(jì)原則”是否存在容許性及它與現(xiàn)存制度之間調(diào)和程度的高低。正如美國(guó)公共行政大師羅伯特達(dá)爾所言：“一個(gè)理論是否適用于另一個(gè)不同的場(chǎng)合，必須先把那個(gè)特殊場(chǎng)合加以研究后才能判定?！睂?duì)于借鑒愿景可能性的實(shí)現(xiàn)，主要取決于對(duì)行政復(fù)議性質(zhì)的認(rèn)定，如果它與美國(guó)行政法上的行政救濟(jì)存在相通性，則可資借鑒，否則，不然。在我國(guó)，對(duì)行政復(fù)議的定位爭(zhēng)論已久，主要存在著“行政復(fù)議的去司法化”與“行政復(fù)議的司法化”認(rèn)定，投射到功能領(lǐng)域上則衍生出行政復(fù)議性質(zhì)的“自我監(jiān)督說(shuō)”“權(quán)利救濟(jì)說(shuō)”“解決糾紛說(shuō)”，以及兼顧其中兩項(xiàng)甚至三項(xiàng)功能的“有機(jī)結(jié)合說(shuō)”。行政復(fù)議的去司法化與“自我監(jiān)督說(shuō)”強(qiáng)調(diào)的是復(fù)議中行政性因素的發(fā)揮，注重復(fù)議案件的內(nèi)部控制與效率，而“權(quán)利救濟(jì)說(shuō)”與“解決糾紛說(shuō)”更多則是主張通過(guò)司法因素的添加，如行政復(fù)議機(jī)關(guān)居中裁決，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的公正性。

事實(shí)上，將行政復(fù)議定位為行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部一項(xiàng)重要的自我監(jiān)督制度較為合理。隨著行政機(jī)關(guān)法治能力的提升，這種內(nèi)部科層式的監(jiān)督在作用發(fā)揮上已經(jīng)非比尋常，它是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)，可整合資源，使大量的爭(zhēng)議化解于內(nèi)部和基層，防止司法機(jī)關(guān)越俎代庖，既是行政權(quán)專業(yè)性的體現(xiàn)，同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制、組織再造的過(guò)程。行政復(fù)議是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督制度，它是行政權(quán)運(yùn)行和行政行為的一個(gè)類別，是確定無(wú)疑的，不過(guò)具備其行政行為的特殊性而已，即它通過(guò)解決行政糾紛的途徑實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)[17]。而行政訴訟則是對(duì)行政行為合法與否的最終審判，通過(guò)與行政訴訟不同的指導(dǎo)思想、制度框架、目的設(shè)計(jì)，行政復(fù)議發(fā)揮了行政案件司法審查過(guò)濾器的作用，其構(gòu)筑的基礎(chǔ)正在于行政要素的發(fā)揮，以此實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與行政訴訟的去同質(zhì)化。而當(dāng)把行政復(fù)議定義為行政行為時(shí)，“窮盡行政救濟(jì)原則”就有了借鑒的可能性，因?yàn)樾姓?fù)議并不是與行政訴訟互相平行的糾紛解決機(jī)制，而是具有非終局性的行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，對(duì)原機(jī)關(guān)以及復(fù)議機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)概莫能外地都應(yīng)當(dāng)受到法院的監(jiān)督審查。只不過(guò)之前由于行政復(fù)議模糊的定位以及復(fù)議終局的存在使行政相對(duì)人在尋求救濟(jì)時(shí)始終有所顧忌，而當(dāng)行政復(fù)議前置確定后，行政復(fù)議制度將不再被束之高閣，可以更好地發(fā)揮集約、專業(yè)、便捷、無(wú)償?shù)膬?yōu)勢(shì)，高效地分配行政機(jī)關(guān)和法院之間的責(zé)任，同時(shí)保留法院的最終裁判權(quán)，使復(fù)議在成為爭(zhēng)議解決主渠道的同時(shí)仍然受到審判權(quán)的制約，免除復(fù)議終局的后顧之憂。

所以，復(fù)議前置在我國(guó)不存在根本性的制度障礙。相反，從保障當(dāng)事人合法權(quán)利的角度來(lái)說(shuō)，參酌美國(guó)行政法的規(guī)定，在一定的范圍內(nèi)設(shè)立“窮盡行政救濟(jì)原則”，確立復(fù)議前置的制度供給，具有諸多優(yōu)勢(shì)。首先，行政復(fù)議具有快捷、高效、專業(yè)的特點(diǎn)。與行政訴訟相比，復(fù)議的審查范圍更加廣泛，復(fù)議前置可使行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，且行政相對(duì)人不會(huì)因?yàn)閷?duì)救濟(jì)方式的錯(cuò)誤選擇，而失去了權(quán)利保護(hù)的屏障，也可減少一些不必要訴累的產(chǎn)生，為行政相對(duì)人“瘦身減負(fù)”。其次，行政復(fù)議前置直接使監(jiān)督嵌于行政系統(tǒng)之內(nèi)。由于行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，行政內(nèi)部的糾偏之舉與責(zé)任追究絲毫不亞于外部監(jiān)督的震懾力，且上級(jí)的命令指示為原機(jī)關(guān)今后在面對(duì)同樣類型的案件中起到較好的示范作用，對(duì)裁量權(quán)的精細(xì)化頗有助益。再次，減輕法院的負(fù)擔(dān)。司法最終裁決原則雖然無(wú)論何時(shí)都是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的原則與底線，但大部分案件由行政機(jī)關(guān)先行處理可以起到縷析事實(shí)、擇揀分流的作用，復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)的重點(diǎn)審查，形成了較為清晰和可靠的結(jié)論，此時(shí)案件經(jīng)篩選、過(guò)濾訴至法院，加速了審結(jié)案件的進(jìn)程。最后，我國(guó)同樣也應(yīng)確立一些窮盡行政救濟(jì)的例外，在復(fù)議前置無(wú)助于爭(zhēng)議的解決時(shí)，可允許行政相對(duì)人不經(jīng)復(fù)議而直接起訴。如屬于刑事處罰或憲法解釋類案件，要求行政相對(duì)人選擇窮盡行政救濟(jì)可能會(huì)造成極大的法益損害，行政機(jī)關(guān)的專業(yè)技能或事實(shí)認(rèn)定對(duì)案件的最終結(jié)果影響微不足道等，所以，利用比較法經(jīng)驗(yàn)，在一定范圍內(nèi)確立窮盡行政救濟(jì)原則及其例外，具有邏輯合理性。

此外，絕大部分學(xué)者反對(duì)在我國(guó)設(shè)置復(fù)議前置的還有基于我國(guó)的復(fù)議制度不夠完善的考量。由于同屬行政系統(tǒng)，復(fù)議機(jī)關(guān)與原機(jī)關(guān)在面對(duì)行政相對(duì)人時(shí)可能形成統(tǒng)一戰(zhàn)線，自我糾錯(cuò)的能力不強(qiáng)，而且復(fù)議的方式通常是書面審查，公民參與感較弱，存在暗箱操作的流弊。不可否認(rèn)，我國(guó)的行政復(fù)議制度確實(shí)存在進(jìn)一步完善的空間，但是因一項(xiàng)制度現(xiàn)存的某些問(wèn)題就否定該制度本身的價(jià)值及其發(fā)生邏輯是本末倒置的想法，人們更應(yīng)該思考的是如何激活權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新邏輯規(guī)范框架，因此，確立行政復(fù)議前置便成為催生復(fù)議制度內(nèi)生性優(yōu)化的可選擇方向。對(duì)其傾注更多的關(guān)注和研究，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，多維比較，深入透析，自我規(guī)范，清除制度性障礙，盤活配套機(jī)制，可倒逼行政復(fù)議制度的完善。

例如，針對(duì)行政復(fù)議中備受詬病的公正性問(wèn)題，美國(guó)行政法規(guī)定了相對(duì)人對(duì)行政裁決不服，可以要求重新審查的行政程序，稱之為行政上訴。首先由行政法官對(duì)案件進(jìn)行初審，行政法官是行政機(jī)關(guān)的工作人員，主要負(fù)責(zé)參與行政機(jī)關(guān)的聽(tīng)證會(huì)并根據(jù)其政策作出決定，但是他有任期制的保障，可獨(dú)立形成決策，不受行政機(jī)關(guān)非公開(kāi)記錄的限制，這為行政法官公平地裁判提供了中立性前提；若當(dāng)事人對(duì)行政法官的裁決仍然不服，還可以向原機(jī)構(gòu)的行政首長(zhǎng)或者專門機(jī)構(gòu)再次申請(qǐng)審查，這是第二次的行政復(fù)議，主要是由作為中間人的復(fù)議委員會(huì)來(lái)主持，但是再次復(fù)議通常不會(huì)重新對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查，除非有充足的理由一般會(huì)尊重行政法官的決定。在具體實(shí)踐中，我國(guó)雖不一定照搬美國(guó)行政法官的模式，但可析出機(jī)構(gòu)或人員的獨(dú)立應(yīng)是行政復(fù)議結(jié)果公正性的重要推手。目前我國(guó)許多地市正在朝此方向提出相應(yīng)的復(fù)議機(jī)構(gòu)革新措施，如哈爾濱、上海、南京等地先后設(shè)置了行政復(fù)議委員會(huì)，吸納專家學(xué)者作為其成員，某些地方則更進(jìn)一步消除了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)只能作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的限制[18]，如義烏市通過(guò)設(shè)立行政復(fù)議局，相對(duì)集中行使復(fù)議權(quán)，解決了實(shí)踐中多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法的難題，提升了復(fù)議機(jī)關(guān)的權(quán)威。在行政救濟(jì)的實(shí)施上，美國(guó)行政法上規(guī)定在行政復(fù)議時(shí)適用嚴(yán)格的審判式聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)需要提前告知聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)、涉及的事實(shí)及法律問(wèn)題，在正式的聽(tīng)證中，雙方均可委托律師及代理人，均有舉證、質(zhì)證的權(quán)利，最終的裁決決定以聽(tīng)證筆錄為根據(jù)，這些程序性機(jī)制保障了實(shí)體結(jié)果的公正性。在我國(guó)的行政復(fù)議制度改革過(guò)程中，同樣可以看到程序逐步受到重視之面向，如北京市通州區(qū)人民政府在有關(guān)行政復(fù)議的規(guī)范化建設(shè)中提出設(shè)立立案室、調(diào)解室、聽(tīng)證室，各部門職責(zé)分配協(xié)調(diào)有序，程序運(yùn)轉(zhuǎn)更加體系化，這些具有中國(guó)特色行政復(fù)議運(yùn)行規(guī)則的有益嘗試未嘗不是一種來(lái)源于比較法上的良性激勵(lì)，同時(shí)，行政復(fù)議革新的舉措反過(guò)來(lái)會(huì)激活復(fù)議功效的發(fā)揮，并給予復(fù)議前置以積極的心理暗示。

五、結(jié)語(yǔ)

行政權(quán)與司法權(quán)的疆域劃分在程序上主要表現(xiàn)為行政案件司法審查時(shí)機(jī)的確定。“窮盡行政救濟(jì)原則”作為一種劃定司法審查時(shí)機(jī)的救濟(jì)手段，具有發(fā)揮行政機(jī)關(guān)專業(yè)品格，提高司法效率，鼓勵(lì)內(nèi)部監(jiān)督等優(yōu)勢(shì)。在借鑒美國(guó)法上的“窮盡行政救濟(jì)原則”不存在制度障礙而它又有豐富的法律資源可供參考之時(shí)，可考慮在我國(guó)確立行政復(fù)議前置及其例外，將行政復(fù)議作為解決爭(zhēng)議的主渠道，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的行政優(yōu)勢(shì)，并在制度的實(shí)施過(guò)程中不斷深化行政復(fù)議體制和運(yùn)行機(jī)制的完善，修正制度短板，促使行政機(jī)關(guān)在依法行政的道路上走得更遠(yuǎn)。