制度變遷視角下創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策的理論內(nèi)因、演進(jìn)邏輯與治理路徑*

陳丹陽(yáng)，栗夢(mèng)悅，呂 峰

引言

經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后我國(guó)逐步進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，科技創(chuàng)新、高質(zhì)量發(fā)展成為核心發(fā)展導(dǎo)向，各地政府開(kāi)始嘗試改變過(guò)往“土地財(cái)政”模式，思考如何保障土地持續(xù)產(chǎn)出能力實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期稅收的“可持續(xù)增長(zhǎng)”[1，2]。在此背景下，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策作為優(yōu)化城市土地資源配置助力創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的新制度設(shè)計(jì)，在全國(guó)先后開(kāi)展了實(shí)踐探索，目前已有深圳、廣州、杭州、東莞等23 個(gè)城市出臺(tái)相關(guān)政策，已然成為一種“熱潮”。雖然各地對(duì)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）的定義稍有差異，但核心內(nèi)涵趨于一致，基本融合了科技研發(fā)、文化創(chuàng)意、中試檢測(cè)、無(wú)污染生產(chǎn)等創(chuàng)新活動(dòng)環(huán)節(jié)。從出發(fā)點(diǎn)看，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策是以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的空間規(guī)劃制度，具有空間和制度雙層屬性。目前已有學(xué)者從空間維度，基于創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)背后的空間內(nèi)涵與邏輯轉(zhuǎn)變，探討創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的管理優(yōu)化策略[3]。但在制度維度，近年研究大多停留在政策本身層面，側(cè)重對(duì)政策框架和內(nèi)容的探討[4-6]，對(duì)政策背后的制度學(xué)邏輯及理論支撐研究較少。因此，本文立足于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，通過(guò)制度變遷視角，分析我國(guó)現(xiàn)行創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策的理論內(nèi)因以及演進(jìn)邏輯，并吸收當(dāng)前各城市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探討創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地治理優(yōu)化路徑，以便為各地政策的制定和完善提供支撐。

1 制度變遷視角下創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策“熱潮”的理論內(nèi)因

1.1 創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策：多主體盈利驅(qū)動(dòng)下的制度變遷

“制度是一系列對(duì)行為施加約束的規(guī)則集合”[7]，各種土地政策的制定是對(duì)空間資源進(jìn)行配置和約束，因此可將各種土地政策包括產(chǎn)業(yè)用地政策看作為一種制度。制度會(huì)隨著環(huán)境和時(shí)間的演進(jìn)，導(dǎo)致制度變遷，市場(chǎng)或者政府追逐效益最大化的需求推動(dòng)了制度變遷的產(chǎn)生[8]。

在土地財(cái)政時(shí)代，工業(yè)用地價(jià)格低廉，畝均產(chǎn)出也遠(yuǎn)不及其他產(chǎn)業(yè)，以工業(yè)用地政策發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)和調(diào)控作用的需求并不顯著。在創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策出現(xiàn)以前，普通工業(yè)用地管理多面向傳統(tǒng)福特制的生產(chǎn)模式，包括以劃撥或者50 年一次性出讓方式供地，以及單功能的用地性質(zhì)、低強(qiáng)度的規(guī)劃指標(biāo)、模式化的建設(shè)形態(tài)管控。隨著存量時(shí)代的到來(lái)，地方開(kāi)始嘗試擺脫“土地財(cái)政”的發(fā)展路徑依賴，進(jìn)入“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”及“以畝產(chǎn)論英雄”的階段，原有工業(yè)用地政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)效能羸弱的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)。同時(shí)，在創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，由于產(chǎn)業(yè)人群及其需求的變化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)空間形態(tài)與組織范式必然隨之產(chǎn)生轉(zhuǎn)變，原有工業(yè)用地的管控邏輯也將受到?jīng)_擊。例如，多主體、復(fù)合化的創(chuàng)新鏈組織模式將取代原有單一主體獨(dú)立化、封閉式的模式。而以創(chuàng)新為主要驅(qū)動(dòng)的小型化、定制化、多樣化生產(chǎn)形式，使得中小企業(yè)成為主要?jiǎng)?chuàng)新載體，低成本、多元化、高彈性的產(chǎn)業(yè)空間將更適合其需求。

此時(shí)原有制度進(jìn)入一種非均衡態(tài)勢(shì)，市場(chǎng)需要有新制度從而得到更為適宜的產(chǎn)業(yè)空間和生產(chǎn)模式支撐，政府則希望通過(guò)新制度來(lái)實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值、空間品質(zhì)提升等綜合效益。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策正是這樣的一種新制度，其引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)用地向“低地價(jià)、高容量、優(yōu)品質(zhì)、多功能”的特征轉(zhuǎn)變，使市場(chǎng)和政府均實(shí)現(xiàn)收益（圖1）。因此，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策的出現(xiàn)是多主體盈利驅(qū)動(dòng)下的制度變遷過(guò)程。

圖1 創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策：實(shí)現(xiàn)多主體盈利的制度變遷

1.2 兩種理論路徑：誘致性引導(dǎo)與強(qiáng)制性調(diào)控

在制度變遷過(guò)程中，需要兩種類型的相互彌補(bǔ)才能實(shí)現(xiàn)各類資源配置的最優(yōu)，即自下而上的誘致性制度變遷和自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。其中，誘致性制度變遷更多是市場(chǎng)力量推動(dòng)，由公眾或市場(chǎng)主體，基于自身最大獲利的可能性，自發(fā)推動(dòng)的制度變遷，并誘導(dǎo)政府層面形成正式的規(guī)章制度。而強(qiáng)制性制度變遷，則是由政府作為第一推動(dòng)力，以滿足公眾利益為出發(fā)點(diǎn)，以法定手段推行的制度變遷[9]。誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷彼此作用制衡，體現(xiàn)著政府和市場(chǎng)力量的博弈。

結(jié)合上述分類，可將創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策的制度設(shè)計(jì)分為誘致性引導(dǎo)與強(qiáng)制性調(diào)控。誘致性引導(dǎo)是在創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，市場(chǎng)企業(yè)為了滿足創(chuàng)新生產(chǎn)模式、創(chuàng)新人才的新需求，嘗試突破傳統(tǒng)工業(yè)用地管理下空間供給方式、功能形態(tài)等方面的禁錮，對(duì)政府提出政策變遷的述求，并引導(dǎo)政府制定符合市場(chǎng)需求的政策。強(qiáng)制性調(diào)控則是政府在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)空間配置時(shí)除了關(guān)注市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)收益，還需要考慮綜合效益，希望將產(chǎn)業(yè)空間配置給綜合績(jī)效高、社會(huì)正外部性大的主體，并制定強(qiáng)制性的監(jiān)管要求。

2 創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策的演進(jìn)邏輯：誘致性引導(dǎo)與強(qiáng)制性調(diào)控的博弈

從最早開(kāi)啟政策探索的城市來(lái)看，政策演進(jìn)在誘致性引導(dǎo)與強(qiáng)制性調(diào)控的博弈下，經(jīng)歷了兩大階段，從政策起步期的放水養(yǎng)魚，誘致性引導(dǎo)為主，轉(zhuǎn)向后期反省調(diào)整期的放管結(jié)合，完善強(qiáng)制性調(diào)控。

2.1 政策起步：放水養(yǎng)魚，誘致性引導(dǎo)為主

政策形成之初旨在降低中小企業(yè)用地成本，增加創(chuàng)新交往空間，是從市場(chǎng)角度以誘致性引導(dǎo)，逐步形成政策條文。強(qiáng)制性調(diào)控的力量相對(duì)薄弱。深圳作為國(guó)內(nèi)最早探索創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的城市，在2008 年率先探索在普通工業(yè)用地上供應(yīng)“創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房”。而后2013年首次提出創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地，并在2013～2016 年之間，出臺(tái)“1+6”系列文件，在供地方式及價(jià)格、閑置管理、工業(yè)樓宇管理、服務(wù)配套等方面適度放開(kāi)管控，以最大程度吸引創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)。例如，允許物業(yè)按棟、層、間進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，并擴(kuò)大分割轉(zhuǎn)讓對(duì)象，支持分割出讓給租期滿5 年的企業(yè)[2]。而東莞為了承接深圳外溢的創(chuàng)新資源，滿足制造業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展需求，在2018 年出臺(tái)政策，明確鼓勵(lì)“工改M0”的政策導(dǎo)向，并對(duì)“工改M0”在供地方式及價(jià)格、投資強(qiáng)度和稅收貢獻(xiàn)要求等方面制定鼓勵(lì)措施。

總體上看，早期誘致性引導(dǎo)為主的“放水養(yǎng)魚”制度，為城市吸引培育了眾多優(yōu)秀的創(chuàng)新資源，例如，東莞自M0 政策施行后，僅2019 年全市便供應(yīng)M0 項(xiàng)目近20 個(gè)，吸引了紫光和創(chuàng)、天安數(shù)碼、歐菲等創(chuàng)新企業(yè)。

2.2 反省調(diào)整：放管結(jié)合，完善強(qiáng)制性調(diào)控

誘致性引導(dǎo)為主的政策在促進(jìn)新業(yè)態(tài)的同時(shí)，由于實(shí)施中監(jiān)管不到位也導(dǎo)致“擦邊球”頻出，影響了整體社會(huì)效益。深圳2013～2016 年間出現(xiàn)大量以研發(fā)之名、行辦公之實(shí)的“尋租”現(xiàn)象，甚至有“工業(yè)用地對(duì)外售賣別墅公寓”的亂象。此外深圳工業(yè)用地蠶食嚴(yán)重，例如2014 年“工改商、居”占工改比例超過(guò)50%[2]。因此，在中后期，各大城市開(kāi)始引導(dǎo)政策從寬松轉(zhuǎn)向嚴(yán)格收緊，強(qiáng)制性調(diào)控的效能開(kāi)始增強(qiáng)。

深圳自2017 后出臺(tái)系列收緊政策（表1）。如《深圳市工業(yè)區(qū)塊線管理辦法》明確，在分割轉(zhuǎn)讓方面，要求一級(jí)線內(nèi)M0 的轉(zhuǎn)讓或工業(yè)樓宇分割轉(zhuǎn)讓，受讓方應(yīng)是從事制造業(yè)產(chǎn)研等環(huán)節(jié)的企業(yè)。在規(guī)?？刂品矫妫瑖?yán)格控制區(qū)塊線內(nèi)“工改M0”的比例，寶安區(qū)等5 區(qū)的區(qū)塊線內(nèi)M0 用地面積不高于各區(qū)區(qū)塊線的工業(yè)總面積的20%。東莞則是在經(jīng)歷2019 年M0 項(xiàng)目井噴式供給后，2020 年收緊了M0 政策，規(guī)定每年可分割的新增用地M0 項(xiàng)目和已出讓土地轉(zhuǎn)M0 項(xiàng)目的供地總規(guī)模不超過(guò)500 畝。在政策管控下，2020～2021 東莞M0 項(xiàng)目批準(zhǔn)開(kāi)始回歸理性（圖2）。杭州在2014 年發(fā)布首個(gè)M0 政策后，歷經(jīng)五年實(shí)踐，在2019 年也開(kāi)始強(qiáng)化管控和關(guān)注M0 項(xiàng)目的綜合效益，如謹(jǐn)慎允許分割，以及嚴(yán)格創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入評(píng)估與實(shí)施監(jiān)管，準(zhǔn)入端突出科技創(chuàng)新與低碳環(huán)保要求等[10]。

表1深圳市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策制度變遷邏輯演變

圖2 2019～2021 東莞市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地供給概況

在制度學(xué)邏輯上，制度變遷是為實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，而由于市場(chǎng)環(huán)境的變化及政府執(zhí)政理念的更新，帕累托改進(jìn)過(guò)程往往是曲折的，將會(huì)經(jīng)歷制度“放松-收緊-調(diào)整-規(guī)范化”的不斷試錯(cuò)和調(diào)整過(guò)程，最終達(dá)成符合社會(huì)運(yùn)行規(guī)律的均衡[11]。因此，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策的演進(jìn)也是誘致性引導(dǎo)、強(qiáng)制性調(diào)控兩種手段的不斷交織與博弈，并互為補(bǔ)充、相互作用，最終趨于成熟實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的制度化運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)公平與效率并重。

3 創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策的治理路徑思考

3.1 誘致性引導(dǎo)與強(qiáng)制性調(diào)控的融合思路

創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的治理框架涉及“供地前-供地中-供地后”的全生命周期環(huán)節(jié)，應(yīng)然的政策應(yīng)當(dāng)把握不同環(huán)節(jié)的治理邏輯，以“抓兩頭、放中間”的思路，形成誘致性引導(dǎo)與強(qiáng)制性調(diào)控路徑并行的完整框架。其中，誘致性引導(dǎo)表現(xiàn)在中端環(huán)節(jié)，面向市場(chǎng)主體需求，在供地方式、指標(biāo)設(shè)定、用地兼容等方面，充分釋放市場(chǎng)活力，達(dá)到“筑巢引鳳、放水養(yǎng)魚”的目的。強(qiáng)制性調(diào)控則是表現(xiàn)在前后兩端，以相對(duì)剛性的制度強(qiáng)化創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的前端準(zhǔn)入與后端監(jiān)管，保障用地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)達(dá)標(biāo)，以及滿足城市高質(zhì)量發(fā)展的導(dǎo)向要求（圖3）。

圖3 誘致性引導(dǎo)與強(qiáng)制性調(diào)控融合的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策治理框架

3.2 誘致性引導(dǎo)的治理優(yōu)化策略

3.2.1 供地優(yōu)化：彈性、定向、低價(jià)的用地供應(yīng)導(dǎo)向

（1）分類型、分階段的精細(xì)化彈性供地模式

從事創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的大多為輕資產(chǎn)的小型初創(chuàng)企業(yè)，具有不穩(wěn)定性大，迭代速度快的特征，難以適用傳統(tǒng)供地方式。從相關(guān)統(tǒng)計(jì)看，中小企業(yè)的平均生命周期在3年左右，創(chuàng)新型的制造業(yè)企業(yè)存活時(shí)間大多也不超過(guò)10年[12]。在此背景下，各地出臺(tái)的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策提出類似彈性年期、先租后讓等靈活供地方式，但多停留在原則性、導(dǎo)向性的鼓勵(lì)指引層面，對(duì)市場(chǎng)企業(yè)的精細(xì)化制度誘導(dǎo)相對(duì)不足。結(jié)合蘇州、成都等城市先進(jìn)探索，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地可強(qiáng)化分類型、分階段的精細(xì)化供地。

一是分類型，成都針對(duì)不同行業(yè)、不同類型產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，采取彈性年期出讓、租讓結(jié)合等多種供地方式，彈性年期原則上不大于20 年，租賃時(shí)長(zhǎng)原則上不大于10 年，后續(xù)可選擇出讓或繼續(xù)出租。二是分階段，蘇州在全國(guó)首創(chuàng)分段“10+N”的彈性年期出讓模式，即先出讓10 年的土地使用權(quán)，首期使用權(quán)期滿前，受讓主體應(yīng)根據(jù)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管協(xié)議履約評(píng)估，基于評(píng)估結(jié)果，允許受讓主體再受讓一定年期土地使用權(quán)，但總出讓時(shí)長(zhǎng)不大于30 年[13]?！?0+N”分階段出讓模式以用地續(xù)期作為激勵(lì)制度，促進(jìn)企業(yè)不斷提升發(fā)展效益。另一方面，該模式下企業(yè)只需先付10 年的地價(jià)就可拿地建房，降低了初始成本（圖4）。

圖4“10+N”的彈性年期出讓（總年期不大于30 年）

（2）精準(zhǔn)面向企業(yè)需求的“以地等人”供地流程

受疫情沖擊影響，以及在國(guó)家推進(jìn)放管服改革的大背景下，助企紓困成為重中之重。目前，各地的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地以傳統(tǒng)審批流程為主，用地單位在地塊出讓后才能開(kāi)展設(shè)計(jì)方案編制、審查和規(guī)劃報(bào)建工作，審批效率不足。探索如何在供地中開(kāi)展精準(zhǔn)服務(wù)、主動(dòng)服務(wù)、靠前服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“交地即開(kāi)工”，是促進(jìn)創(chuàng)新企業(yè)快速?gòu)?fù)工復(fù)產(chǎn)的重要抓手。以下兩種模式值得借鑒：

一是深圳開(kāi)展的“預(yù)招商+定制化”供地流程探索。在園區(qū)供地后、設(shè)計(jì)前，由政府部門和園區(qū)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)聯(lián)合“預(yù)招商”，經(jīng)過(guò)預(yù)約報(bào)名、走訪調(diào)研、專家評(píng)審、遴選公示等環(huán)節(jié)，確定符合產(chǎn)業(yè)方向的優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新企業(yè)。規(guī)劃設(shè)計(jì)在產(chǎn)業(yè)用房規(guī)模、層高、荷載、特殊設(shè)備等方面充分對(duì)接入選企業(yè)需求并建設(shè)實(shí)施，精準(zhǔn)解決產(chǎn)業(yè)空間供需不能完全匹配的問(wèn)題（圖5）。

圖5“預(yù)招商+定制化”供地流程

二是廣州開(kāi)展的“帶方案出讓”供地流程探索，在土地出讓公告和成交之間的空檔期，用地意向單位可以先行開(kāi)展設(shè)計(jì)方案編制和施工圖設(shè)計(jì)，政府部門主動(dòng)對(duì)接，靠前服務(wù)，提供設(shè)計(jì)方案審查服務(wù)并出具技術(shù)審查意見(jiàn)，待企業(yè)正式完善用地手續(xù)后納入供地方案，將拿地前的“等待期”變成項(xiàng)目推進(jìn)的“加速期”，實(shí)現(xiàn)“拿地即開(kāi)工”。

（3）與工業(yè)、辦公用地形成梯度化的供地價(jià)格

從用地屬性特征上看，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地是一種低成本的政策性扶持用地，由于屬于新增用地類型，在國(guó)家土地價(jià)格體系中無(wú)強(qiáng)制性規(guī)定。從目前各城市制定的地價(jià)計(jì)算規(guī)則看，價(jià)格大多介于工業(yè)用地與商辦用地之間，以工業(yè)用地和商辦用地作為基準(zhǔn)，結(jié)合各城市實(shí)際情況乘以一定的系數(shù)，這樣可在有效激活市場(chǎng)活力的同時(shí)避免沖擊辦公市場(chǎng)（表2）。同時(shí)，同一地區(qū)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的價(jià)格，還應(yīng)與分割轉(zhuǎn)讓占比、具體出讓時(shí)長(zhǎng)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等因素關(guān)聯(lián)。

表2 部分城市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地地價(jià)計(jì)算規(guī)則

3.2.2 指標(biāo)創(chuàng)新：創(chuàng)新“強(qiáng)度—品質(zhì)”的雙維指標(biāo)設(shè)定

（1）強(qiáng)度指標(biāo)：滿足產(chǎn)業(yè)空間立體復(fù)合需求

目前都市型創(chuàng)新企業(yè)，其生產(chǎn)制造與研發(fā)辦公、設(shè)計(jì)測(cè)試等功能往往集中在一棟產(chǎn)業(yè)建筑內(nèi)，呈現(xiàn)空間立體化、功能復(fù)合化特點(diǎn)，需要突破傳統(tǒng)工業(yè)用地容積率限制。目前各城市對(duì)于容積率多采用放寬上限或不設(shè)上限。具體來(lái)看主要有兩種方式：一是設(shè)定區(qū)間引導(dǎo)值，例如廣州設(shè)定了5.0 的容積率上限值；二是基準(zhǔn)密度分區(qū)控制，通過(guò)劃定若干個(gè)城市密度分區(qū)，通過(guò)設(shè)定與密度分區(qū)相對(duì)應(yīng)的容積率指標(biāo)進(jìn)行差異化引導(dǎo)。

（2）品質(zhì)指標(biāo)：提升創(chuàng)新人群的空間軟環(huán)境

后工業(yè)時(shí)期，高品質(zhì)公共活力空間成為知識(shí)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的搖籃[14]。生態(tài)、綠化等空間軟環(huán)境是吸引創(chuàng)新人群的重要因素。目前各地的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地在軟環(huán)境營(yíng)造方面缺乏相應(yīng)的指標(biāo)引導(dǎo)。可重點(diǎn)借鑒香港等地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，設(shè)定空間品質(zhì)指標(biāo)，并建立正面激勵(lì)機(jī)制。例如：鼓勵(lì)企業(yè)以屋頂綠化、垂直景觀等方式改善提高綠化面積，以建設(shè)口袋公園、開(kāi)放架空灰空間等方式提高公共開(kāi)敞空間覆蓋率，對(duì)于達(dá)到空間環(huán)境指標(biāo)要求的市場(chǎng)主體，給予容積率補(bǔ)償、提高后期物業(yè)分割比例等獎(jiǎng)勵(lì)措施。

3.2.3 多元配套：“兼容性+精細(xì)化”的服務(wù)配套指引

（1）放寬用地兼容性提高創(chuàng)新功能混合度

隨著創(chuàng)新企業(yè)的生產(chǎn)邏輯以及創(chuàng)新人群生活特性的轉(zhuǎn)變，研發(fā)、制造、服務(wù)等環(huán)節(jié)在空間上的邊界越來(lái)越模糊，各環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)的用地在空間上高度混合是激活創(chuàng)新基因的重要途徑。當(dāng)前，眾多城市探索了創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的用地混合和兼容規(guī)則，并形成相對(duì)成熟的模式（表3）。一是配建式兼容，在確保產(chǎn)業(yè)用地為主導(dǎo)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)混合功能使用規(guī)則或提升特定用地配建混合占比，實(shí)現(xiàn)單一用地的多功能兼容。目前絕大部分城市（如廣州、杭州等）均采用此模式，允許配套總計(jì)容建筑面積30%左右的服務(wù)設(shè)施。二是定向化兼容，明確創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地具體鼓勵(lì)配建的用地類型，并允許多個(gè)不同功能用途地塊按一宗地整體出讓。例如：東莞支持在創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地上配置一定比例的普通工業(yè)用地、商服用地、保障性租賃住宅等，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃。此外，對(duì)于創(chuàng)新培育潛力大同時(shí)具有較強(qiáng)不確定性的區(qū)域，以及創(chuàng)新價(jià)值較高的項(xiàng)目，可探索實(shí)行相對(duì)松弛的用地性質(zhì)管制，可更有利于激發(fā)創(chuàng)新活力、釋放土地效益。

表3 創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地用地兼容模式

（2）面向創(chuàng)新活動(dòng)需求的精細(xì)化配套建設(shè)指引

“開(kāi)放式創(chuàng)新”模式逐漸成為新潮，創(chuàng)新活動(dòng)可謂隨處發(fā)生。高頻率的非正式交流有助于創(chuàng)新靈感的交互與擴(kuò)散。創(chuàng)意體驗(yàn)空間、文化氛圍、共享場(chǎng)景等“場(chǎng)所品質(zhì)”將對(duì)人才產(chǎn)生高吸引力，社交化公共空間建設(shè)能有效提升知識(shí)溢出效益、激發(fā)創(chuàng)新活力[15]。因此，服務(wù)設(shè)施配套需要更為特色化、定制化和精細(xì)化。

目前，各地出臺(tái)的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策在服務(wù)配套方面以普適性的用地兼容管控為主，僅明確可建設(shè)的配套服務(wù)設(shè)施的比例以及禁建類型，缺少面向創(chuàng)新企業(yè)和人群實(shí)際需求的精細(xì)化建設(shè)指引?？芍攸c(diǎn)借鑒新加坡緯壹創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園、澳洲昆士蘭文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在明確服務(wù)配套比例前提下，制定配套設(shè)施名錄，精細(xì)化開(kāi)展創(chuàng)新配套設(shè)施的建設(shè)引導(dǎo)[16]。例如在生活性服務(wù)設(shè)施方面，可面向創(chuàng)新人群的強(qiáng)社交生活習(xí)性，引導(dǎo)建設(shè)路演中心、文創(chuàng)LOFT、場(chǎng)景式人才公寓等更具個(gè)性化的設(shè)施，提供類型多元、情景鏈接、積極交往的日常體驗(yàn)場(chǎng)景。在生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施方面，可針對(duì)創(chuàng)新企業(yè)設(shè)施共享與創(chuàng)意交流的新需求，引導(dǎo)建設(shè)例如共享孵化器、數(shù)據(jù)中心、展示中心、教培中心等科創(chuàng)服務(wù)設(shè)施。

3.3 強(qiáng)制性調(diào)控的治理優(yōu)化策略

3.3.1 準(zhǔn)入管理：施行“空間-規(guī)模-產(chǎn)業(yè)”的全面把控

創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地具有較大的尋租利潤(rùn)空間，若缺乏相應(yīng)的準(zhǔn)入門檻和有效的管控手段，將可能擠占城市其他產(chǎn)業(yè)空間。前端準(zhǔn)入需要結(jié)合不同城市的空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征以及未來(lái)發(fā)展導(dǎo)向，重點(diǎn)從空間、規(guī)模以及產(chǎn)業(yè)三大維度進(jìn)行科學(xué)管控。

（1）空間布局：劃定創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地準(zhǔn)入引導(dǎo)區(qū)

創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策有明顯的政府干預(yù)特征，因此創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地不應(yīng)全域散點(diǎn)分布，應(yīng)考慮產(chǎn)業(yè)的自身生長(zhǎng)邏輯和可能產(chǎn)生的正外部效應(yīng)等因素，適當(dāng)劃定空間準(zhǔn)入引導(dǎo)區(qū)，進(jìn)行集中布局引導(dǎo)。例如，廣州重點(diǎn)從三大維度綜合劃定存量改M0 的空間準(zhǔn)入?yún)^(qū)域。一是搭建產(chǎn)研孵化平臺(tái)，在高校等創(chuàng)新源周邊劃定，二是支撐區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)作，在跨界產(chǎn)業(yè)合作區(qū)內(nèi)劃定，三是支撐重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在國(guó)家、省、市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)內(nèi)劃定[3]。深圳則是為了平衡各類產(chǎn)業(yè)的空間布局，防止對(duì)中心地區(qū)商辦市場(chǎng)造成沖擊，同時(shí)盡量以存量更新形式引導(dǎo)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)形成集群，在十四五規(guī)劃中結(jié)合城市更新和土地整備需求劃定了“工改M0”引導(dǎo)區(qū)范圍（圖6）。

圖6 深圳十四五期間“工改M0”規(guī)劃引導(dǎo)區(qū)

（2）規(guī)?？偭浚阂钥偭炕蛄髁坑行Э刂平ㄔO(shè)規(guī)模

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，在其他條件不變的情況下，一種投入要素連續(xù)地等量增加，其產(chǎn)出收益會(huì)先出現(xiàn)邊際遞增效應(yīng)，到達(dá)一個(gè)臨界點(diǎn)后，會(huì)出現(xiàn)邊際遞減效應(yīng)[17]。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地亦是如此，當(dāng)供給增加到一定規(guī)模后，所發(fā)揮的城市綜合效益就會(huì)下降。因此，創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)模需要與城市發(fā)展反饋進(jìn)行動(dòng)態(tài)交互，有效制定更接近城市城市實(shí)際需求的規(guī)模目標(biāo)。

一方面，可通過(guò)全市恒定總量進(jìn)行把控。例如，杭州市將創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地總量與工業(yè)用地規(guī)模相關(guān)聯(lián)，明確全市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地總面積原則上控制在工業(yè)用地總面積的10%以內(nèi)。二是以年度或五年為周期，通過(guò)流量開(kāi)展規(guī)模管控。例如，深圳以五年計(jì)劃為期限，確定“工改M0”規(guī)模。通過(guò)對(duì)十三五規(guī)劃評(píng)估發(fā)現(xiàn)，十三五期間審批通過(guò)的“工改工”項(xiàng)目約80%是“工改M0”，規(guī)劃已批的M0 指標(biāo)還有待消化。因此，為了遏制城市更新M0失控的狀況，深圳嚴(yán)控了M0的指標(biāo)，將全市十四五“工改M0”規(guī)模由十三五的675ha 下調(diào)至370ha。

（3）產(chǎn)業(yè)遴選：建立嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和遴選機(jī)制

在空間布局和規(guī)模總量管控下，為了確保優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)空間資源真正承載創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定向投放，還需在創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入階段設(shè)定嚴(yán)格的資格遴選程序，并與通過(guò)遴選后的項(xiàng)目簽訂產(chǎn)業(yè)績(jī)效監(jiān)管協(xié)議，便于后端加強(qiáng)達(dá)標(biāo)監(jiān)管?？傮w上看，有三種較為成熟的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入遴選機(jī)制（表4）。

表4 創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入遴選模式

一是制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄，例如佛山基于在灣區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈中的定位，明確高端智造的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，并制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄，作為M0 項(xiàng)目準(zhǔn)入?yún)⒖家罁?jù)。對(duì)于產(chǎn)業(yè)目錄可只提出產(chǎn)業(yè)類型和生產(chǎn)特征，提示各類型的典型代表，并不嚴(yán)格規(guī)定特定的產(chǎn)業(yè)，為準(zhǔn)入管理預(yù)留一定的彈性。二是開(kāi)展綜合指標(biāo)評(píng)價(jià)，在全市層面先行制定包含產(chǎn)業(yè)門類、投資強(qiáng)度、創(chuàng)新效益、預(yù)期產(chǎn)出等方面的統(tǒng)一指標(biāo)體系，對(duì)擬申報(bào)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)估，達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后方可認(rèn)定為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。三是實(shí)行“一地一審”機(jī)制，以個(gè)案評(píng)估的形式針對(duì)具體項(xiàng)目開(kāi)展準(zhǔn)入審查，明確重點(diǎn)審查內(nèi)容和對(duì)應(yīng)的責(zé)任部門，并設(shè)定詳細(xì)的審查流程，結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際情況提出準(zhǔn)入意見(jiàn)。

3.3.2 運(yùn)營(yíng)把控：強(qiáng)化物業(yè)形態(tài)建設(shè)與分割轉(zhuǎn)讓管控

產(chǎn)業(yè)用房的建設(shè)與分割轉(zhuǎn)讓是企業(yè)極易“打擦邊球”的主要環(huán)節(jié)，需要政府部門加強(qiáng)調(diào)控和監(jiān)管，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。一方面，以建設(shè)形態(tài)約束產(chǎn)業(yè)用房功能。雖然創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房外觀上與商業(yè)辦公建筑類似，但是在產(chǎn)業(yè)用房?jī)?nèi)部，需要通過(guò)建筑平面、套型、電梯數(shù)量、樓面荷載等方面的詳細(xì)規(guī)定，使內(nèi)部功能充分與創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)的類型和業(yè)態(tài)相匹配。例如《深圳市工業(yè)區(qū)塊線管理辦法》中明確規(guī)定，廠房和研發(fā)用房禁止選取住宅建筑的平面設(shè)計(jì)，研發(fā)用房也需進(jìn)行貨梯配置等。

另一方面，對(duì)于產(chǎn)業(yè)用房的分割轉(zhuǎn)讓需要嚴(yán)加把關(guān)。為了避免產(chǎn)業(yè)用房的開(kāi)發(fā)主體變?yōu)椤岸繓|”，應(yīng)對(duì)分割轉(zhuǎn)讓的比例以及最小單位進(jìn)行限定，一般規(guī)定產(chǎn)業(yè)用房的分割轉(zhuǎn)讓比例不大于50%，最小分割轉(zhuǎn)讓面積為300～500m2。此外，為了鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)能在空間上集聚發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，應(yīng)要求分割后的受讓主體須為相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈合作伙伴的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，且必須是從事生產(chǎn)、研發(fā)、設(shè)計(jì)等環(huán)節(jié)的企業(yè)，并由政府進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查。

3.3.3 供后考核：依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)開(kāi)展定期績(jī)效評(píng)估

后端應(yīng)在適當(dāng)周期內(nèi)評(píng)估創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的效益是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。首先，建立土地利用績(jī)效評(píng)估制度，愿意主動(dòng)拿地的M0 企業(yè)，一般為園區(qū)平臺(tái)企業(yè)和有一定實(shí)力的創(chuàng)新企業(yè)，本身已經(jīng)享受M0 相對(duì)低成本的地價(jià)，在供地前需與政府簽訂績(jī)效監(jiān)管協(xié)議，約定投入產(chǎn)出、稅收、科技創(chuàng)新產(chǎn)出等指標(biāo)，通過(guò)后期考核倒逼其承擔(dān)相應(yīng)的稅收和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的義務(wù)。考慮到創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)早期盈利弱的生命周期特點(diǎn)，達(dá)產(chǎn)后早期可以科技創(chuàng)新指標(biāo)考核為主，適度放寬經(jīng)濟(jì)考核，后期發(fā)展成熟后可側(cè)重稅收等經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。

同時(shí)，應(yīng)建立產(chǎn)業(yè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)及分析管理平臺(tái)，定期分析土地供后的考核達(dá)標(biāo)情況，通過(guò)科技賦能為實(shí)現(xiàn)對(duì)土地使用“全生命周期”的精準(zhǔn)監(jiān)管和動(dòng)態(tài)治理，以規(guī)避市場(chǎng)主體在投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的失信行為，確保土地綜合效益的最大化。此外，可探索建立以創(chuàng)新、低碳指標(biāo)為核心的全市統(tǒng)一績(jī)效評(píng)估機(jī)制，把評(píng)價(jià)結(jié)果作為后續(xù)資源要素配置和行政監(jiān)管的重要依據(jù)，并提出差異化的獎(jiǎng)懲措施，以“激勵(lì)-倒逼”相結(jié)合的治理方式推動(dòng)市場(chǎng)主體主動(dòng)完成績(jī)效目標(biāo)。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地政策成為一種“熱潮”。從理論內(nèi)涵看，政策的出現(xiàn)是多主體盈利驅(qū)動(dòng)下的一種制度變遷過(guò)程，并形成誘致性引導(dǎo)與強(qiáng)制性調(diào)控兩種手段類型。從制度演進(jìn)邏輯看，為了實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)，政策經(jīng)歷了誘致性引導(dǎo)、強(qiáng)制性調(diào)控兩種手段的不斷交織與博弈，并互為補(bǔ)充、相互作用的過(guò)程，最終趨于成熟實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的制度化運(yùn)行?；诖?，本文提出創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地的治理路徑，認(rèn)為應(yīng)然的政策應(yīng)當(dāng)涵蓋“供地前-供地中-供地后”的全生命周期環(huán)節(jié)，并把握不同環(huán)節(jié)的治理邏輯，以“中端誘致性引導(dǎo)、兩端強(qiáng)制性調(diào)控”的思路，形成公平與效率并重的治理框架。諾斯認(rèn)為，制度一旦走上某一路徑可能會(huì)產(chǎn)生依賴并自我強(qiáng)化，可能被鎖定在無(wú)效率狀態(tài)，除非依靠外部力量推動(dòng)路徑突破[18]。因此，未來(lái)各地要結(jié)合自身發(fā)展情況加強(qiáng)對(duì)政策自身成效的定期評(píng)估，適時(shí)進(jìn)行制定修訂和完善，以動(dòng)態(tài)的制度變遷避免陷入原有制度的“路徑依賴”。

圖、表來(lái)源

圖2：作者根據(jù)東莞公共資源交易中心官網(wǎng)公開(kāi)數(shù)據(jù)整理繪制；

圖6：源自《深圳市城市更新和土地整備“十四五”規(guī)劃》；

其余圖、表均由作者繪制。