基于共享理念的城市附屬綠地開放治理策略?

金云峰 徐 涵

1 同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院 上海 200092

2 上海市城市更新及其空間優(yōu)化技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 上海 200092

3 上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 上海 200092

城市附屬綠地是城市用地范圍內(nèi)的“綠地與開敞空間用地” 之外的商業(yè)服務(wù)業(yè)、 住宅、 工業(yè)、 機(jī)關(guān)、 學(xué)校等設(shè)施用地的附屬性綠地。 作為城市綠地的重要組成補(bǔ)充, 城市附屬綠地不僅具有較大的公共化潛力, 還可以發(fā)揮巨大的生態(tài)效益和社會(huì)效益, 是構(gòu)建宜居城市、 凸顯城市品質(zhì)和激發(fā)城市活力的重要載體。 黨的二十大報(bào)告提出: 堅(jiān)持人民城市人民建、 人民城市為人民, 提高城市規(guī)劃、 建設(shè)、 治理水平, 加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式, 實(shí)施城市更新行動(dòng), 加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 打造宜居、 韌性、 智慧城市。2023 年12 月, 習(xí)近平總書記考察上海重要講話中強(qiáng)調(diào), 把增進(jìn)民生福祉作為城市建設(shè)和治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn), 把全過程人民民主融入城市治理現(xiàn)代化, 充分調(diào)動(dòng)人民群眾積極性、 主動(dòng)性、創(chuàng)造性, 構(gòu)建人人參與、 人人負(fù)責(zé)、 人人奉獻(xiàn)、人人共享的城市治理共同體, 是人民城市建設(shè)實(shí)踐中國(guó)式現(xiàn)代化蓬勃生機(jī)的充分詮釋[1]。 在這一發(fā)展背景下, 要求我們從增量到存量, 對(duì)現(xiàn)有的綠地資源進(jìn)行重新評(píng)估、 規(guī)劃和使用, 以現(xiàn)有的空間資源滿足當(dāng)代居民對(duì)城市公共空間的需求。目前, 主要有機(jī)關(guān)、 企事業(yè)單位出臺(tái)了有關(guān)附屬綠地開放的政策[2]。 這是出自對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬、 運(yùn)作模式以及公平性的考慮。 單位附屬綠地包括公共設(shè)施、 工業(yè)、 倉(cāng)儲(chǔ)物流、 對(duì)外交通、 市政設(shè)施、城市發(fā)展備建用地等[3]。 這類用地靠近城市道路布置, 建筑以高層、 多層為主, 綠地設(shè)計(jì)有章法,存在一定的開放空間, 可以在綠地權(quán)屬和用地屬性不變的基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)開放, 與公眾共享。 但現(xiàn)狀城市內(nèi)部依舊存在大量的封閉式單位附屬綠地,功能單一、 空間孤立、 不成體系, 與周邊其他環(huán)境配套設(shè)施缺乏聯(lián)系等[4]。 因此需要加強(qiáng)對(duì)這類附屬綠地的開放與治理工作。

鑒此, 如何實(shí)現(xiàn)附屬綠地的有效治理, 不僅是提升城市公共服務(wù)能力之必需, 也是整個(gè)城市綠地系統(tǒng)的重要求索。 在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中, “共享” 作為新的發(fā)展理念, 是附屬綠地開放與治理的改革新思路, 可為緩解人們追求美好生活需求無限性與用地資源有限性之間的矛盾提供重要的方法學(xué)基礎(chǔ)。 因此,本文以城市現(xiàn)代化治理為引領(lǐng), 引入共享理念,不斷拓寬視野和思維空間, 對(duì)城市附屬綠地開放的必要性和面臨的問題進(jìn)行分析討論, 試圖探索共享理念下附屬綠地開放空間的治理創(chuàng)新路徑,增添附屬綠地附加值, 讓社會(huì)和人民群眾更好地共享附屬綠地開放發(fā)展的成果[5]。

1 城市附屬綠地開放的必要性

1.1 緩解人地矛盾， 增加綠色空間

在中國(guó)城市空間存量提質(zhì)的形勢(shì)下[6], 綠色空間的提質(zhì)增效愈發(fā)成為新時(shí)期人民城市建設(shè)發(fā)展的核心命題之一。 然而在人地矛盾突顯的當(dāng)下,特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、 人口密集的中心區(qū)域, 有限的土地資源難以應(yīng)對(duì)城市建設(shè)需要和綠色空間供給, 導(dǎo)致人們休閑、 游憩的活動(dòng)空間不足, 造成人均綠地面積低的現(xiàn)象。 再加上高昂的征地拆遷成本, 增加綠地面積困難重重。 同時(shí), 從各個(gè)城市公園綠地的分布情況來看, 其服務(wù)半徑有限,未能達(dá)到百分之百的覆蓋。 相較于覆蓋區(qū)域而言,未覆蓋區(qū)域缺少活動(dòng)引導(dǎo)、 游憩涉入、 公共休閑以及配套設(shè)施的問題依然很突出, 表明目前城市的發(fā)展還需要補(bǔ)充大量的公共開放空間來滿足人們的日常休閑需求[7]。 而附屬綠地作為城市綠地系統(tǒng)的重要組成部分[8], 具有靈活性強(qiáng)、 分布廣闊、 數(shù)量眾多等特點(diǎn)[9]。 以天津市為例, 附屬綠地面積占全市綠地面積的43.5%, 比公園綠地面積占全市綠地面積高出13.2%[10]。 但因附屬性質(zhì), 大多服務(wù)于內(nèi)部, 很少對(duì)社會(huì)開放。 如果能對(duì)符合條件、 質(zhì)量?jī)?yōu)的附屬綠地進(jìn)行有序管控,并按照共享理念, 開發(fā)分享給城市及居民, 這是一種解決城市或某些城區(qū)中公共開放空間不足的有效途徑。

1.2 提高城市生活品質(zhì)， 創(chuàng)造美好生活

在快節(jié)奏的城市化進(jìn)程中, 居民生活水平得到改善, 但壓力困擾、 焦慮水平、 抑郁不安等情緒不斷涌現(xiàn)。 目前大量研究表明, 城市綠地對(duì)居民身心健康、 生活品質(zhì)、 社會(huì)行為活力等內(nèi)容的良性發(fā)展具有重要意義[11]。 而開放附屬空間可以進(jìn)一步滿足人們對(duì)自然環(huán)境的渴望, 同時(shí)激勵(lì)了居民的個(gè)人主動(dòng)性、 創(chuàng)造力和技能, 可以改善環(huán)境質(zhì)量和社會(huì)服務(wù)[12]。 這是一種解決居民對(duì)戶外環(huán)境需求與公共空間供給之間矛盾的有效途徑, 也是增強(qiáng)人民群眾獲得感、 幸福感、 安全感的重要來源。 就使用者而言, 無需支付高昂的成本獲得資源使用權(quán), 滿足心理需求并創(chuàng)造健康價(jià)值。 因此, 在城市公共空間需求不斷提高的當(dāng)下, 附屬綠地能有效緩解城市綠地供給不足問題, 發(fā)揮城市綠地功能性作用, 承擔(dān)著增加游憩和公共休閑的職能, 并通過一系列的活動(dòng)空間來改善人們生活品質(zhì), 提高人民福祉水平。未來附屬綠地的建設(shè)可以朝著增強(qiáng)休閑游憩、 緩和人地矛盾的方向發(fā)展。

2 城市附屬綠地開放面臨的問題

2.1 綠地空間與開放需求不匹配

一方面, 附屬綠地通常認(rèn)為是分配給開發(fā)土地的一部分, 而不是被視為單獨(dú)的、 專用的綠地,對(duì)它的設(shè)計(jì)和關(guān)注可能會(huì)受到其與其他類型土地使用的鄰近性的影響。 因此, 在高密度建筑、 高容積率居住空間和高交通負(fù)荷下, 城市綠地空間受到壓縮, 導(dǎo)致附屬綠地之間的隔離[6]。 與此同時(shí), 附屬綠地的私有化現(xiàn)象也使原本可供使用的公共用地遭到擠占與浪費(fèi), 使其價(jià)值未能得到正常發(fā)揮, 合理空間體系未能有效建立。 另一方面,根據(jù)國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn), 單位附屬綠地由各單位自行建設(shè), 對(duì)附屬綠地布局、 形態(tài)及其使用都比較自由隨意, 僅以綠地率作為約束指標(biāo)。 現(xiàn)狀附屬綠功能組成單一、 景觀品質(zhì)參差不齊, 難以適應(yīng)居民日益密集、 高效率的生活需要。 此外, 公眾對(duì)附屬綠地的開放與治理要求僅停留于公共空間的數(shù)量及分布情況[13], 難以清晰地表達(dá)自己在公共空間中的需求導(dǎo)向, 這就導(dǎo)致附屬綠地的設(shè)計(jì),難以滿足不同層次、 不同階層的需求。

2.2 權(quán)屬單位開放意愿的不確定性

相較于其他公共空間的開放與治理, 附屬綠地是否開放直接受權(quán)屬單位的影響。 盡管在政策計(jì)劃的鼓勵(lì)下, 上海已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)政策鼓勵(lì)附屬綠地開放。 通過已出臺(tái)政策來看, 上海3 年計(jì)劃實(shí)施開放單位附屬空間面積達(dá)100 萬m2, 權(quán)屬單位對(duì)附屬綠地的開放與治理初見成效, 但其建設(shè)與管理所產(chǎn)生的額外經(jīng)費(fèi), 需要平衡付出與產(chǎn)出。 因此, 在這種利益不對(duì)等的情況下, 大量權(quán)屬單位出于現(xiàn)實(shí)、經(jīng)濟(jì)壓力以及對(duì)后續(xù)運(yùn)維隱患的考慮, 整體開放意愿不確定。 當(dāng)附屬綠地開放后, 隨著人群的多元化, 其綠地安全和管養(yǎng)維護(hù)難度也將大幅提升。 同時(shí), 開放后的附屬綠地在某種程度上改變了場(chǎng)地內(nèi)的社會(huì)秩序和生存規(guī)則, 原有的交流方式改變, 取而代之是更復(fù)雜、 開放的人際社交模式。

2.3 開放共享流程欠規(guī)范性與完善性

附屬空間的開放與治理涉及多個(gè)職能部門,土地權(quán)屬錯(cuò)綜復(fù)雜, 涉及相關(guān)利益部門眾多, 其體制機(jī)制障礙仍然存在, 包括: 第一, 缺乏有效引導(dǎo), 單位附屬綠地由各單位自行建設(shè), 僅以綠地率等指標(biāo)對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行簡(jiǎn)單約束。 第二, 職能分散, 信息交流不夠。 我國(guó)城市綠地管理基本信息化水平上存在縱向分散、 橫向不暢的問題,造成了“信息孤島”, 使得不同部門之間很難進(jìn)行有效的數(shù)據(jù)銜接與資源共享。 第三, 重建設(shè)輕管養(yǎng), 建管養(yǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展不夠。 部門存在更看重新建項(xiàng)目的投資與建設(shè), 忽略管理和養(yǎng)護(hù)中挖掘潛力、 發(fā)揮效益。 從建管養(yǎng)角度依然存在管理養(yǎng)護(hù)成本供給與建設(shè)目標(biāo)發(fā)展不同步, 服務(wù)供給質(zhì)量與人民日益增長(zhǎng)的新需求不平衡等問題, 還需要花費(fèi)更多力氣解決。 此外, 政府與企業(yè)、 社會(huì)組織、 居民之間的協(xié)調(diào)關(guān)系不夠緊密, 無法充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)活力, 居民的參與程度也很低。

3 以共享理念定位城市附屬綠地開放管控思路

3.1 共享目標(biāo)人本化

首先, 在城市附屬綠地的開放與管控中, 需要從規(guī)劃建設(shè)到管理養(yǎng)護(hù), 再到公共服務(wù), 全過程、 全鏈條、 全壽命樹立以人民為中心的建設(shè)和運(yùn)維服務(wù)理念, 以期提升人們的城市生活水平。其次, 增強(qiáng)包容性以滿足不同人群需求。 共享不僅是資源和空間的共享, 還是發(fā)展成果的共享[14]。 聚焦不同年齡、 性別、 身體狀況和文化背景, 滿足不同人群的使用需求。 最后, 適度功能復(fù)合以激發(fā)活力與效率。 在共享理念下, 權(quán)屬單位可以與商業(yè)方共享附屬綠地資源、 增加資源供給如配備休閑座椅、 自動(dòng)售賣機(jī)、 自動(dòng)電車充電樁等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。 在這種共享過程中, 居民的接觸意愿更高, 從而使商品、 物資、 信息的交換變得更加活躍, 短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了社交范圍的拓展,且無需額外支付出行和管理費(fèi)用。 這便通過“各取所需” “一地多用”, 提高了資源效率, 實(shí)現(xiàn)了資源、 活動(dòng)和土地的多元化使用, 發(fā)揮出最大的公共化效益。

3.2 共享主體水平化

提升權(quán)屬單位的認(rèn)知廣度是開放治理附屬綠地的關(guān)鍵, 附屬綠地開放與治理, 要求相關(guān)部門以鮮明的治理理念作為價(jià)值基礎(chǔ), 更加積極、 主動(dòng)地將城市附屬綠地發(fā)展納入到當(dāng)?shù)刂卮鬀Q策中協(xié)調(diào)戰(zhàn)略性、 前沿性的思考, 強(qiáng)化搶抓機(jī)遇加快發(fā)展的緊迫感和責(zé)任感。 未來, 需要逐步建立與有關(guān)職能部門的合作治理組織平臺(tái)、 與市場(chǎng)的合作平臺(tái)、 以及公眾的交流平臺(tái), 為今后附屬綠地建設(shè)提供人力、 資源以及發(fā)展壯大的發(fā)展空間。 此外, 需要加大宣傳力度, 在全社會(huì)范圍達(dá)成開放共識(shí)。 可召集權(quán)屬單位召開宣講會(huì)、 座談會(huì), 通過現(xiàn)場(chǎng)提問作答的方式增進(jìn)雙方的了解, 促成理想的雙邊考察效果。 同時(shí), 對(duì)于意愿開放的權(quán)屬單位加大關(guān)注, 并打造成精致示范點(diǎn), 引領(lǐng)文明新風(fēng)尚。

3.3 共享途徑規(guī)范化

首先, 附屬空間內(nèi)的各種矛盾和問題都表現(xiàn)出突發(fā)性和復(fù)雜的特點(diǎn), 這就需要政府部門嚴(yán)格按照法律行使自己的權(quán)利, 對(duì)各種矛盾和糾紛進(jìn)行合理的處理； 同時(shí), 在行政執(zhí)法過程中, 所有的制度、 體制、 機(jī)制和技術(shù)都要按照法定的程序進(jìn)行, 以免造成執(zhí)法權(quán)限上的混亂, 防止執(zhí)法職權(quán)和職責(zé)的錯(cuò)位。 其次, 附屬空間治理涉及人、地、 事、 物、 組織等多個(gè)方面, 以及城市政府、企業(yè)、 社會(huì)組織、 居民等多個(gè)治理主體, 從“獨(dú)家管理” 到多元社會(huì)“多方共管” 是附屬空間開放與治理的關(guān)鍵, 因此, 形成協(xié)同互動(dòng)的城市公共空間治理系統(tǒng)是解決這一問題的重要途徑。 為此, 要注重對(duì)政府各部門間的關(guān)系進(jìn)行梳理, 構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的信息技術(shù)體系、 指揮調(diào)度系統(tǒng)、分級(jí)分類問題處理系統(tǒng)以及綜合執(zhí)法體系, 將各個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、 協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)的關(guān)系進(jìn)行劃分, 避免出現(xiàn)條塊分割、 權(quán)責(zé)不明的情況,構(gòu)建一個(gè)覆蓋全無“縫隙” 的管理體系(圖1)。

圖1 基于共享理念的城市附屬綠地開放治理策略研究框架

4 城市附屬綠地的開放治理策略

4.1 精細(xì)化的制度技術(shù)

當(dāng)前是實(shí)施城市更新行動(dòng), 打造宜居、 韌性、智慧城市的關(guān)鍵時(shí)刻, 附屬綠地開放空間應(yīng)進(jìn)行更加精細(xì)的規(guī)劃, 且可以作為一項(xiàng)城市更新的專項(xiàng)規(guī)劃, 體現(xiàn)部門權(quán)威。 這對(duì)推動(dòng)城市“多規(guī)協(xié)同” 起到積極的推動(dòng)作用。 雖然政府并不直接參與資源的分配, 但是它可以通過特定的專項(xiàng)計(jì)劃引導(dǎo)資源按照國(guó)家重大需求所確定的方向進(jìn)行分配。 同時(shí), 加強(qiáng)各類政策保障與資金、 資源支持,消除單位對(duì)觀念顧慮、 經(jīng)濟(jì)壓力以及對(duì)后續(xù)管理隱患的擔(dān)憂。 除此之外, 專項(xiàng)規(guī)劃可以發(fā)揮專業(yè)的優(yōu)勢(shì), 著重研究某一特定領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)及分布規(guī)律, 提前預(yù)留空間并制訂相關(guān)政策, 對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)。 若目前建立專項(xiàng)規(guī)劃難度較大, 則可在相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃部分章節(jié)中設(shè)置相關(guān)內(nèi)容。 此外,在規(guī)劃設(shè)計(jì)中要對(duì)具有潛力的附屬綠地進(jìn)行價(jià)值評(píng)估, 從綠地資源、 自然生態(tài)、 歷史文化價(jià)值[14－15]、 情感體驗(yàn)等多角度進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)[16], 并將評(píng)價(jià)結(jié)果歸入空間規(guī)劃設(shè)計(jì)的有效依據(jù)中, 從而實(shí)現(xiàn)對(duì)附屬綠地空間的精準(zhǔn)管控。

4.2 精準(zhǔn)化的公共服務(wù)方式

附屬綠地開放空間的規(guī)劃, 需要兼顧權(quán)屬單位、 公眾等多重開放需求, 并在綠地具體景觀布局、 設(shè)施設(shè)置中予以反映。 因而, 還需細(xì)化單位附屬綠地開放共享各個(gè)環(huán)節(jié)的技術(shù)支撐, 實(shí)施開放共享一單位一方案編制。 同時(shí)要深化公眾參與,切實(shí)滿足多方需求。 第一, 提高景觀審美以協(xié)調(diào)環(huán)境關(guān)系。 對(duì)于一些綠化與景觀欠佳的附屬綠地,完善和充實(shí)綠化的景觀性是首要解決的問題, 再依托周邊公共綠地、 街旁綠地等城市綠化空間,形成更加綜合的休閑游憩空間。 第二, 把為人民服務(wù), 讓人民滿意作為依法治理的立足點(diǎn)。 引導(dǎo)設(shè)計(jì)者從交通線路到景觀感受、 再到基礎(chǔ)設(shè)施配比等多方面兼顧不同階層的需要, 以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的尊重, 推動(dòng)社會(huì)的公平與公正, 從而建立以人為本的、 可持續(xù)的、 和諧的社會(huì)。 第三, 提高公眾參與程度, 著力推進(jìn)公眾的思想觀念、 素質(zhì)能力、職業(yè)行為、 個(gè)體發(fā)展和社會(huì)關(guān)系的現(xiàn)代化, 鼓勵(lì)公眾了解并參與到附屬綠地開放與治理的過程中[17]。

4.3 精密化的安全管理體系

附屬綠地面向社會(huì)開放后, 需要重點(diǎn)考慮工作時(shí)間單位主體建筑設(shè)施運(yùn)維不被打擾、 社會(huì)秩序不被打亂等問題。 因而, 需在開放共享階段增加各類安全保障考量, 并協(xié)調(diào)后續(xù)管養(yǎng)維護(hù)權(quán)責(zé),保障開放共享的長(zhǎng)效實(shí)施。 具體措施包括: 第一,嚴(yán)格管控對(duì)外開放時(shí)間, 在運(yùn)維上, 注重入訪人數(shù)、 休閑時(shí)長(zhǎng)、 活動(dòng)范圍的限制, 限時(shí)限量地開放, 周末可適當(dāng)延長(zhǎng)使用時(shí)間, 提供明確的使用邊界。 第二, 推進(jìn)智慧化服務(wù)管理, 加強(qiáng)安保隊(duì)伍建設(shè)。 第三, 在設(shè)計(jì)上, 將附屬綠地與建筑有所分隔, 保證在正常工作不被干擾的情況下, 開放附屬綠地空間, 為城市提供開放式綠地空間。合理時(shí), 可增設(shè)行人通道、 車行通道, 以維持內(nèi)部用地的穩(wěn)定秩序。 以景觀替代圍墻, 豐富城市界面, 拉近用地空間與群眾的互動(dòng)性, 擴(kuò)大公共開放空間。

5 結(jié)語

在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中, 城市附屬綠地作為城市綠地系統(tǒng)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的重要一環(huán), 需要扛起現(xiàn)代化發(fā)展的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。 以城市現(xiàn)代化治理為引領(lǐng), 引入共享理念視角, 不斷拓寬視野和思維空間, 將城市附屬綠地建設(shè)、 養(yǎng)護(hù)、 管理和服務(wù)主動(dòng)融入社會(huì)發(fā)展大局,聚焦破解難題, 聚力提升公共服務(wù)能力, 不斷優(yōu)化布局結(jié)構(gòu), 增添城市附屬綠地附加值, 持續(xù)推進(jìn)城市附屬綠地治理能力現(xiàn)代化建設(shè), 讓社會(huì)和人民群眾更好地共享附屬綠地開放發(fā)展的成果。