淺談基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中BOT融資模式及融資擔(dān)保的問(wèn)題

任歡

本文主要探討在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中BOT融資模式及融資所面臨的擔(dān)保難題及其解決建議，認(rèn)為項(xiàng)目融資模式的擔(dān)保體系復(fù)雜嚴(yán)謹(jǐn)且投資主體多元化。通過(guò)對(duì)BOT模式的介紹，分析了BOT項(xiàng)目資金來(lái)源與融資成本、BOT融資擔(dān)保的主要風(fēng)險(xiǎn)類型、BOT融資常見(jiàn)擔(dān)保方式以及BOT融資擔(dān)保改進(jìn)建議等。有針對(duì)性地提出了一些解決BOT融資中擔(dān)保難題的對(duì)策，可為該模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用提供借鑒。

我國(guó)軌道交通、能源資源、水利水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)制造一直是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，隨著B(niǎo)OT模式在世界范圍內(nèi)的廣泛傳播，在吸引資金、提高經(jīng)濟(jì)效益和項(xiàng)目效率等方面的優(yōu)勢(shì)被普遍認(rèn)可，紛紛采用BOT方式改善本國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在國(guó)內(nèi)還缺乏專門(mén)針對(duì)我國(guó)BOT問(wèn)題的專門(mén)研究和論述。本文概述了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引進(jìn)BOT融資的意義和重要性，針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引進(jìn)BOT融資擔(dān)保的問(wèn)題提出建議。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中BOT融資模式概述

BOT模式特點(diǎn)及融資方式分類 BOT英文為Build—Operate—Transfer，該模式操作原理是：由項(xiàng)目發(fā)起國(guó)或市區(qū)政府對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供特許權(quán)協(xié)議作為項(xiàng)目融資的基礎(chǔ)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等工作。項(xiàng)目公司進(jìn)行融資并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，在有限的經(jīng)營(yíng)期內(nèi)獲取利潤(rùn)，最后根據(jù)協(xié)議規(guī)定，將該項(xiàng)目移交至政府。BOT模式具有基礎(chǔ)設(shè)施的民營(yíng)化的特點(diǎn)，是以特許權(quán)協(xié)議為核心的模式，其基本結(jié)構(gòu)如圖1所示。

BOT融資通常采用多種融資方式，包括銀行貸款、發(fā)債、股權(quán)融資等。一是銀行貸款是BOT融資最為常見(jiàn)的方式，具有利率低、還款期限較長(zhǎng)等優(yōu)點(diǎn)。二是發(fā)債方式適用于融資規(guī)模較大的BOT項(xiàng)目，發(fā)行的債券通常有明確的還款期限和利率。三是股權(quán)融資方式則通過(guò)發(fā)售股票等方式融資，但風(fēng)險(xiǎn)較大，融資成本也較高。

BOT項(xiàng)目資金來(lái)源 項(xiàng)目公司的資金來(lái)源分為兩大類：股本資金和債務(wù)資金。由于BOT項(xiàng)目的運(yùn)作模式是所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)在特許期內(nèi)權(quán)屬于項(xiàng)目公司，期滿后將經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)轉(zhuǎn)移給政府，導(dǎo)致其存在產(chǎn)權(quán)和債務(wù)相結(jié)合的問(wèn)題。貸款人為免受到還款不及時(shí)、無(wú)法還款等因素影響，要求項(xiàng)目公司必須具有可靠且穩(wěn)定的收入來(lái)源，或提前存儲(chǔ)一定數(shù)額的保證金，并能保證支付債務(wù)本息和股本投資者的合理回報(bào)。貸款方只關(guān)心資金上的安全余量，至于股本形式或是債務(wù)形式的融資方法對(duì)其而言并不重要。但目前，BOT的融資資金主要是以債務(wù)資金的形式發(fā)行，而不是權(quán)益資金。一是股本資金：項(xiàng)目股本資金主要是項(xiàng)目公司和項(xiàng)目投資者之間的聯(lián)結(jié)，由項(xiàng)目發(fā)起人投資入股，籌資方式通常是以發(fā)行股票或吸收政府資金入股。由于政府投資的大型基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目更多在于發(fā)揮政府職能，改善民生環(huán)境和提供社會(huì)服務(wù)，因此政府股權(quán)占比一般小于項(xiàng)目總投資的30%。二是債務(wù)資金：項(xiàng)目的債務(wù)資金來(lái)源分為兩類：商業(yè)銀行放貸和其他借貸資金，例如多邊金融機(jī)構(gòu)（亞投行）、出口信貸擔(dān)保等。貸款一般采用有限追索權(quán)的形式，即讓項(xiàng)目公司或政府負(fù)責(zé)跟蹤債務(wù)償還，追索權(quán)只作用于項(xiàng)目收益資金和項(xiàng)目公司財(cái)產(chǎn)。

BOT融資成本分析 BOT資金成本按形式一般分為兩類，即債務(wù)成本和權(quán)益成本。一是債務(wù)成本包括長(zhǎng)期借款成本、債券成本等；二是權(quán)益成本包括優(yōu)先股成本、普通股成本、保留盈余成本等。

BOT資金成本按會(huì)計(jì)角度一般分為兩類，即資金籌集費(fèi)和資金占用費(fèi)。一是資金籌集費(fèi)包括發(fā)行股票、支付債券印刷費(fèi)、發(fā)行手續(xù)費(fèi)、資信評(píng)估費(fèi)等；二是資金占用費(fèi)包括股息利息、銀行借款等。

基礎(chǔ)設(shè)施BOT融資擔(dān)保問(wèn)題分析

BOT融資擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)類型和特點(diǎn) BOT項(xiàng)目一般投資規(guī)模大，建設(shè)和經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，技術(shù)復(fù)雜，因此BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)確定與分?jǐn)傄恢笔琼?xiàng)目公司、貸款人與政府談判的焦點(diǎn)。按照BOT項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程與風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)劃分，主要分為五類風(fēng)險(xiǎn)，即，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，法律風(fēng)險(xiǎn)，政策風(fēng)險(xiǎn)等。第一，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)：由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)、需要大量資金和投資，財(cái)務(wù)問(wèn)題可能影響項(xiàng)目的實(shí)施和回報(bào)。除此之外，匯率因素、通貨膨脹或緊縮、戰(zhàn)爭(zhēng)漲價(jià)，需求減少等都會(huì)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資市場(chǎng)影響，導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。第二，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)：BOT項(xiàng)目需要使用尖端技術(shù)和專業(yè)知識(shí)，實(shí)施項(xiàng)目的技術(shù)難度可能影響項(xiàng)目的正常運(yùn)行。第三，法律風(fēng)險(xiǎn)：BOT項(xiàng)目需要涉及多個(gè)法律領(lǐng)域，如合同法、環(huán)保法、土地法等，而這些法律問(wèn)題可能對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。目前，我國(guó)沒(méi)有以BOT方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資的明確法律規(guī)定。第四，政策風(fēng)險(xiǎn)：BOT項(xiàng)目的實(shí)施可能受到政府政策、法律法規(guī)的影響，政策變動(dòng)可能會(huì)影響項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則 在BOT風(fēng)險(xiǎn)分配的幾大主體如社會(huì)投資人與政府之間、債主與股東之間、分包商及運(yùn)營(yíng)商之間可適用以下兩條原則：一是能者多勞，即有能力承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)最大風(fēng)險(xiǎn)；二是多勞多得，即承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)的一方將獲得更多的報(bào)酬。根據(jù)以上兩條原則，負(fù)責(zé)建設(shè)總包的單位承擔(dān)竣工延期和超支風(fēng)險(xiǎn)；負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)的單位承擔(dān)運(yùn)行成本及資金風(fēng)險(xiǎn)；政府負(fù)責(zé)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)險(xiǎn)。

BOT融資常見(jiàn)擔(dān)保方式 在基礎(chǔ)設(shè)施BOT融資領(lǐng)域，常見(jiàn)的擔(dān)保方式有抵押擔(dān)保、信用擔(dān)保、債券擔(dān)保以及其他擔(dān)保等。第一，抵押擔(dān)保：將項(xiàng)目資產(chǎn)或流動(dòng)資產(chǎn)作為擔(dān)保物，提供抵押給融資方，以確保融資方能夠得到償付。這種擔(dān)保方式基于項(xiàng)目的實(shí)物質(zhì)量，通常被認(rèn)為是一種風(fēng)險(xiǎn)較低的擔(dān)保方式。抵押擔(dān)保作為BOT項(xiàng)目中最重要的擔(dān)保形式，主要發(fā)生在項(xiàng)目公司與貸款人之間。第二，信用擔(dān)保：通過(guò)銀行或擔(dān)保公司的信用力作為擔(dān)保方式，這種擔(dān)保方式通常用于低風(fēng)險(xiǎn)或規(guī)模較小的項(xiàng)目，由于其安全性較低，利率和要求比較高。國(guó)際貸款融資中較多使用的這種擔(dān)保方式，即保證人和債權(quán)人約定，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，需由保證人（第三方）按照約定承擔(dān)債務(wù)履行責(zé)任的行為。第三，債券擔(dān)保：債券擔(dān)保是指在債券發(fā)行過(guò)程中，為保障債券持有人的權(quán)益，發(fā)行人或發(fā)行人指定的第三方提供擔(dān)保，承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)，以保證債券本息的按時(shí)兌付。擔(dān)保可以采用信用擔(dān)保、質(zhì)押擔(dān)保、保證擔(dān)保等形式。債券擔(dān)保的存在可以提高債券的信用等級(jí)，降低債券的風(fēng)險(xiǎn)，吸引更多的投資者參與債券市場(chǎng)。第四，保險(xiǎn)擔(dān)保：即通過(guò)保險(xiǎn)公司為項(xiàng)目提供擔(dān)保，確保項(xiàng)目融資方在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)能夠得到妥善的解決。這種擔(dān)保方式主要用于大型項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)較高，項(xiàng)目企業(yè)無(wú)法提供足夠的擔(dān)保物的情況。

融資擔(dān)保評(píng)估

政府在項(xiàng)目融資擔(dān)保中的作用 政府為項(xiàng)目融資擔(dān)保主要以經(jīng)濟(jì)政策為主，常見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)手段包括稅收政策、利率補(bǔ)償和外匯擔(dān)保。第一，稅收政策：對(duì)于BOT項(xiàng)目，可以在特許權(quán)協(xié)議中簽訂減少稅收的條款，主要是營(yíng)業(yè)稅、所得稅，也可以是免付外國(guó)投資者的利息和股息的預(yù)扣稅款。雖然減少稅收沒(méi)有直接投入資金，但是可以減少成本中運(yùn)營(yíng)費(fèi)用部分產(chǎn)生的現(xiàn)金流出，達(dá)到降低交稅額度的目的，相對(duì)而言使項(xiàng)目的收益得到了提高。第二，利率補(bǔ)償：如果通貨膨脹率偏高，會(huì)對(duì)股本收益和保護(hù)發(fā)起人投資的價(jià)值產(chǎn)生重大影響。而政府為項(xiàng)目公司提供利率擔(dān)保，在項(xiàng)目建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期內(nèi)利率增長(zhǎng)超過(guò)規(guī)定的范圍，那么超出部分的費(fèi)用由政府承擔(dān)。那么項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)就不會(huì)超過(guò)項(xiàng)目公司的承擔(dān)范圍，使項(xiàng)目的收益得到保障。第三，外匯擔(dān)保：主要用于引進(jìn)了外資的項(xiàng)目。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，每個(gè)國(guó)家貨幣的匯率會(huì)受到國(guó)際各種因素的影響，發(fā)起人和貸款人通常要求政府提供某種形式的外匯擔(dān)保，以確保其可兌換性和可得性，以及匯率的大致穩(wěn)定。

融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目融資擔(dān)保中的作用 BOT融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的主要服務(wù)是提供擔(dān)保服務(wù)，為BOT項(xiàng)目的融資活動(dòng)提供資金支持，同時(shí)承擔(dān)項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)。第一，BOT融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)需要具備專業(yè)的金融知識(shí)和高水平的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力，以保證其能夠識(shí)別并承擔(dān)合適的風(fēng)險(xiǎn)。BOT融資擔(dān)保評(píng)估指標(biāo)體系包括：資產(chǎn)質(zhì)量評(píng)估、盈利能力評(píng)估、財(cái)務(wù)穩(wěn)健性評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制能力評(píng)估、經(jīng)營(yíng)管理能力評(píng)估以及業(yè)務(wù)拓展能力評(píng)估等。在BOT融資擔(dān)保評(píng)估指標(biāo)體系中，需要進(jìn)行多維度的評(píng)估，以全面了解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況、風(fēng)險(xiǎn)特征、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和未來(lái)發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴那闆r。第二，擔(dān)保機(jī)構(gòu)需要對(duì)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行分析，關(guān)注其營(yíng)業(yè)收入、利潤(rùn)率、資產(chǎn)負(fù)債率、現(xiàn)金流等指標(biāo)波動(dòng)情況。另外，也需要關(guān)注融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的實(shí)際資本額度和實(shí)際控制人持股情況，判斷其在行業(yè)內(nèi)的實(shí)力和影響力。

BOT融資擔(dān)保改進(jìn)建議

優(yōu)化BOT融資模式，提高效率的建議 BOT融資模式的優(yōu)化及改進(jìn)建議如下：一是充分發(fā)揮政府在BOT融資項(xiàng)目中的作用，提供產(chǎn)品購(gòu)置擔(dān)保，提供已建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，提供BOT融資項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是建立和完善BOT融資法規(guī)，成立BOT融資專業(yè)機(jī)構(gòu)并培養(yǎng)相關(guān)人才，增強(qiáng)項(xiàng)目融資的公開(kāi)性，持續(xù)建立和保持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良好的市場(chǎng)秩序和投資環(huán)境。為提高融資效率可以采取以下措施：一是建立BOT融資信息共享平臺(tái)，收集BOT項(xiàng)目所需的各類資料，包括項(xiàng)目方的基本信息、經(jīng)營(yíng)狀況、銀行流水、財(cái)務(wù)報(bào)表等，以及項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估和質(zhì)量鑒定報(bào)告。二是使用人工智能技術(shù)，建立針對(duì)BOT項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)測(cè)BOT項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況和資金流向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題。

BOT融資擔(dān)保制度的完善 政府在提供政策擔(dān)保方面，建議引進(jìn)或規(guī)定新的政策，為融資擔(dān)保提供保障。一是建議引進(jìn)浮動(dòng)擔(dān)保、債權(quán)轉(zhuǎn)讓擔(dān)保、所有權(quán)轉(zhuǎn)移擔(dān)保、擔(dān)保權(quán)轉(zhuǎn)移等制度，使BOT項(xiàng)目融資擔(dān)保呈現(xiàn)類型多樣化。二是建議允許政府放棄一般是劃撥地收取土地使用權(quán)出讓金，或收受轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)土地收益的權(quán)利，其目的是增強(qiáng)抵押擔(dān)保的實(shí)效性。三是建議政府應(yīng)當(dāng)承諾外圍投資者所得收入無(wú)條件地兌換及匯出，一般情況下不實(shí)行國(guó)有化及征收等政策，保障資金流動(dòng)性。四是建議允許境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保。避免境外機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目工程分處不同的國(guó)家，監(jiān)督項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)有諸多不便，較難準(zhǔn)確把握項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)前景。

BOT模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中具有諸多優(yōu)勢(shì)，可以有效緩解政府財(cái)政壓力、提高建設(shè)效率、降低建設(shè)成本。在實(shí)踐中，BOT模式也存在諸多擔(dān)保問(wèn)題，如投資者風(fēng)險(xiǎn)和收益的不對(duì)稱、政府與投資者權(quán)益的平衡等。為了保障BOT項(xiàng)目的健康穩(wěn)定運(yùn)行，需要采取切實(shí)可行的擔(dān)保措施，包括加強(qiáng)投資方盡職調(diào)查、設(shè)立擔(dān)保機(jī)構(gòu)、建立完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體系等。只有這樣，才能更好地借助BOT模式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中鐵投資集團(tuán)有限公司）