低碳經(jīng)濟(jì)財(cái)稅政策存在的問題及相應(yīng)對策

王新麗 史建波

在我國，低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為一種不可避免的發(fā)展趨勢，而作為政府推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種重要調(diào)控手段的財(cái)稅政策，更應(yīng)該受到關(guān)注。全球范圍內(nèi)，包括我國在內(nèi)的許多國家，都感受到了氣候變化帶來的沖擊。因此，我們國家在制定發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，一定要充分關(guān)注氣候變化，不然會(huì)讓我們國家陷入落后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市發(fā)展模式，我們國家要向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，就有必要對我們國家進(jìn)行宣導(dǎo)。要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型，不僅要以能耗強(qiáng)度為指標(biāo)，更要以節(jié)能減排為導(dǎo)向，以節(jié)能降耗為核心，以節(jié)能減排、發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向，推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

什么是低碳經(jīng)濟(jì)

全球變暖給人類的生存與發(fā)展帶來了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。減排二氧化碳是當(dāng)下的必然選擇?！暗吞冀?jīng)濟(jì)”“低碳發(fā)展”“碳足跡”“低碳城市”這就是我們今天要面對的問題。低碳經(jīng)濟(jì)是指通過理念制度及技術(shù)的改變，轉(zhuǎn)變?nèi)藗儗κ饶茉吹母叨仁褂?，減少溫室氣體的排放，向著低排放，低能耗、低污染的可持續(xù)發(fā)展方向發(fā)展。在經(jīng)歷了從原始社會(huì)文明歷程到農(nóng)工業(yè)社會(huì)發(fā)展，低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)被視為人類社會(huì)的又一新的發(fā)展方向。所以，低碳經(jīng)濟(jì)是以低污染、低排放和低能耗為前提的一種新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

淺談我國低碳經(jīng)濟(jì)下財(cái)稅政策存在的問題

未能加強(qiáng)財(cái)政和社會(huì)保障，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 財(cái)政和稅收政策作為國家宏觀調(diào)控和資源合理配置的重要工具，對于推動(dòng)我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，意義重大。目前，我國在支持節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的財(cái)政政策主要包括稅收政策與財(cái)政補(bǔ)貼，而其他的政策并不多，造成了金融政策手段的單一性。此外，在稅收政策上還存在著一些問題，需要對其進(jìn)行完善和調(diào)整，尚未形成一套可以支撐低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策體系，與此同時(shí)，對政府的指導(dǎo)和激勵(lì)力度也不足。目前，我國低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中缺少健全的財(cái)稅政策，在某種程度上成為制約其發(fā)展的障礙。

沒有專門的低碳財(cái)政預(yù)算，導(dǎo)致資金利用率低 因?yàn)榈吞冀?jīng)濟(jì)的外部性很強(qiáng)，所以需要大量的資金來促進(jìn)其發(fā)展。光靠市場的力量是不能解決的。通過財(cái)政預(yù)算籌集資金，是我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性政策，特別是在我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的初期，更是如此。當(dāng)前，我們國家還沒有一個(gè)與低碳發(fā)展相關(guān)的預(yù)算，也沒有一個(gè)可持續(xù)和穩(wěn)定的政府預(yù)算，可以為特定的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)保證預(yù)算開支的收入來源，這對促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展是非常不利的。如果沒有專門的低碳預(yù)算，就不可能為低碳經(jīng)濟(jì)制定一個(gè)共同的渠道政策，低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展涉及農(nóng)林、林業(yè)、城市建設(shè)等方面。這就造成了財(cái)政投資中存在著不公平、不急迫、不明確等問題，低碳金融的資金來源是不穩(wěn)定的，甚至是一種浪費(fèi)。

我國現(xiàn)有的稅收和稅收管理制度存在不足 我國的財(cái)政制度是以“集中收入、分散支出”為主要特征的，在這種情況下，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，常常把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，而忽略了對公共服務(wù)的投入。在稅收制度上，主要是因?yàn)槎愂諄碓床环€(wěn)定，征收困難等原因，造成了地方財(cái)政收入的不平衡。甚至，還出現(xiàn)了許多所謂的“十地財(cái)政”。這樣以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，嚴(yán)重扭曲了礦產(chǎn)、土地等資源的價(jià)格，以高耗能，高污染，高排放的項(xiàng)目來換取地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，嚴(yán)重影響了資源的配置效率和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。同時(shí)，在我國目前的稅收制度中，有些稅收有利于低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但大多是直接減稅，并未充分發(fā)揮其作用。固定資產(chǎn)折舊等間接優(yōu)惠，表現(xiàn)為形式單一、不成系統(tǒng)、政策零散，很難完全發(fā)揮其功效。所以，要想讓低碳經(jīng)濟(jì)的稅收制度發(fā)揮出更大的正面效應(yīng)，應(yīng)從整體上建立一個(gè)協(xié)調(diào)一致的低碳稅收激勵(lì)制度。

缺乏關(guān)于低碳經(jīng)濟(jì)的法律制度 與世界先進(jìn)國家比較，我國還沒有一部完善的低碳經(jīng)濟(jì)法律制度。節(jié)能與減排是一對相互依存的關(guān)系。可以實(shí)行法律限制，但對低碳排放的法律條文卻很少。低成本經(jīng)濟(jì)排放會(huì)影響到氣候變化，這關(guān)系到人類發(fā)展的重要因素。在氣候變暖的情況下，為保證可持續(xù)的環(huán)境和能源，我們應(yīng)當(dāng)加大力度關(guān)注低碳發(fā)展。沒有對排放進(jìn)行法律約束，是碳排放相關(guān)法律的缺失，對我國低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了很大的影響。

對環(huán)境友好型產(chǎn)品的政府采購不足 在我國，政府的綠色采購仍然處在一個(gè)初級(jí)階段，有關(guān)的法律制度正在形成。還沒有形成系統(tǒng)。在實(shí)際運(yùn)行中，由于環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的生產(chǎn)，成本過高，采購人員的環(huán)保意識(shí)較差，采購人員因無法高效地工作而導(dǎo)致不能獲得有關(guān)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的資訊，不能實(shí)現(xiàn)真正意義上的低碳購物。

基于低碳經(jīng)濟(jì)下財(cái)稅政策改進(jìn)措施

改進(jìn)財(cái)政制度 低碳經(jīng)濟(jì)是一種系統(tǒng)性和綜合性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，它需要一套科學(xué)合理的財(cái)政體系來為其提供制度上的支持。財(cái)政制度應(yīng)當(dāng)放棄過去“末端治理”的做法，而將陣地向前移，以制度和利益的調(diào)節(jié)為手段，調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展的積極性，使其加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，使資源集聚、集約、集中，以集群為導(dǎo)向，以“源頭引導(dǎo)”的目的，使“低碳”經(jīng)濟(jì)得以實(shí)現(xiàn)。此外，在省及省以下的財(cái)政體制上，將主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃，不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和功能定位，以及基本公共服務(wù)均等化的要求，建立并健全生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)，促進(jìn)集約發(fā)展。

財(cái)政開支結(jié)構(gòu)的調(diào)整 在預(yù)算收支賬戶中，要建立專門的環(huán)境保護(hù)賬戶，并安排相應(yīng)的環(huán)保支出預(yù)算，保證有足夠的環(huán)境保護(hù)資金來源，解決環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)不足的問題，并便于對環(huán)保資金投入的監(jiān)督。加強(qiáng)節(jié)能減排監(jiān)測、指標(biāo)與考核制度，增加對中西部落后地區(qū)節(jié)能減排及其他領(lǐng)域的投資；增加在科技創(chuàng)新方面的資金投入，構(gòu)建出一套財(cái)政科技投入的穩(wěn)定增長機(jī)制，對低碳技術(shù)的研究和開發(fā)提供支持。扶持新能源產(chǎn)業(yè)，如太陽能、風(fēng)能，以及低能耗、高效益的行業(yè)的發(fā)展：增加對森林生態(tài)建設(shè)的財(cái)政資金，將其用于天然林保護(hù)、退耕還林、退牧還草等方面，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境；強(qiáng)化對十大節(jié)能工程、中西部地區(qū)污水管網(wǎng)、污染減排監(jiān)管體系等節(jié)能環(huán)保工程的財(cái)政支持力度，推動(dòng)大型公共建筑和既有居住建筑的節(jié)能改造工作。

改進(jìn)政府采購體系，拓寬對環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的采購渠道 一是要健全政府采購的立法和執(zhí)行機(jī)制，從法律上規(guī)定環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的扶持，并對執(zhí)行程序進(jìn)行規(guī)范化，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。二是要建立一個(gè)績效評(píng)估體系，把環(huán)境問題納入對政府部門的年終評(píng)估中。在對產(chǎn)品采購業(yè)績評(píng)估指標(biāo)的基礎(chǔ)上，加入環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的強(qiáng)制性采購條款，并在法律上確立環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品采購的強(qiáng)制性采購比率，并且這個(gè)比率應(yīng)該每年都有所提高。三是加大政府綠色采購項(xiàng)目的覆蓋面和規(guī)模，最大限度地發(fā)揮政府對綠色采購項(xiàng)目的導(dǎo)向和示范性作用。四是對環(huán)境友好型產(chǎn)品給予適當(dāng)?shù)膬r(jià)格補(bǔ)償，對于環(huán)境友好型、節(jié)能型產(chǎn)品的開發(fā)，將使環(huán)境友好型產(chǎn)品的生產(chǎn)成本有所提高。對環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的制造商，給予合理的價(jià)格補(bǔ)償，以促進(jìn)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品的生產(chǎn)與供應(yīng)。五是在政府的支持下，為廣大采購商提供了與其有關(guān)的信息，增強(qiáng)采購商的環(huán)保意識(shí)。

建立與促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策相匹配的配套措施 中國積極參與碳信用指標(biāo)的國際貿(mào)易，不僅可以提升中國在全球碳交易中的地位，還可以通過吸引，技術(shù)等來實(shí)現(xiàn)自己的減排目標(biāo)，推動(dòng)我國的低碳技術(shù)進(jìn)步，從而獲取巨大的經(jīng)濟(jì)效益。所以，我們可以設(shè)立一個(gè)引導(dǎo)型的低碳專項(xiàng)基金，吸納各種社會(huì)資本和國際援助、資金等，投資于節(jié)能減排方面，發(fā)揮導(dǎo)向作用。若僅依靠政府投入，則因社會(huì)資本不足，難以形成有效的競爭機(jī)制，進(jìn)而影響碳基金發(fā)揮的功能與效率。我們可以考慮設(shè)立一個(gè)低碳發(fā)展基金來為我們的低碳經(jīng)濟(jì)提供資金。支持企業(yè)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，并對其進(jìn)行有償使用，促進(jìn)和鼓勵(lì)私人碳基金的發(fā)展，基金參與機(jī)構(gòu)要在碳交易中起到積極的作用，為其提供技術(shù)、項(xiàng)目等方面的咨詢意見。但在管理與運(yùn)用中，應(yīng)加強(qiáng)對資金的監(jiān)督，防止資金的濫用，降低資金的利用率。

要進(jìn)一步改進(jìn)財(cái)稅政策以推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 財(cái)政和稅務(wù)政策推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其實(shí)質(zhì)就是用稅收對溫室氣體的排放進(jìn)行調(diào)控，通風(fēng)系統(tǒng)廢氣排放規(guī)范。當(dāng)前，我國有關(guān)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收政策，我們可以從以下方面對其加以改革與改進(jìn)。資源稅收：資源稅收能夠保證社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，然后對資源環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，對企業(yè)進(jìn)行級(jí)差調(diào)整收入，內(nèi)在化資源開發(fā)的外部成本，使各種資源的真實(shí)價(jià)值得到合理的反映。我們要鼓勵(lì)公司加大對資源的利用力度，提高資源使用效率，保護(hù)自身資源?？紤]將動(dòng)植物資源稅、地?zé)豳Y源稅、土地占用稅等納入資源稅征收目錄，并在此基礎(chǔ)上，將各種礦產(chǎn)資源的管理費(fèi)用和能源基金等資源費(fèi)用，逐步納入資源稅的稅制體系。鼓勵(lì)實(shí)施低碳減排措施。消費(fèi)稅：消費(fèi)稅能夠引導(dǎo)消費(fèi)的方向，可以通過消費(fèi)稅影響企業(yè)的市值，從而推動(dòng)企業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級(jí)，從而達(dá)到減少排放的目的。

單獨(dú)開征生態(tài)稅 可以與稅費(fèi)改革相結(jié)合，來改變目前的狀況，將我國的二氧化硫費(fèi)改為對SO2征稅，并對主要的大排放源進(jìn)行定期監(jiān)測。對小排放源的征收，按其使用的燃油含硫水平征收。除了對收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行改革之外，還應(yīng)該對新的生態(tài)環(huán)境稅進(jìn)行補(bǔ)充。對CO2征收的稅收旨在降低對溫室效應(yīng)有貢獻(xiàn)的礦物能源的使用，征收的對象是石油、煤炭、天然氣、液化石油氣、汽油以及民用航空燃油。在完善了現(xiàn)有的稅收制度，開征了新的稅收之后，大致上可以確立以污染稅為主要稅種，以資源稅、消費(fèi)稅等為主的稅種，作為輔助性稅種的生態(tài)稅制。

健全關(guān)聯(lián)支持機(jī)制 第一，制定一項(xiàng)碳交易制度。碳排放交易是指按照《京都議定書》要求，在其基礎(chǔ)上，在履行減排承諾的情況下，對國內(nèi)企業(yè)實(shí)施二氧化碳排放額度控制。當(dāng)一家公司的二氧化碳排放量比它所期望的要少時(shí)，然后把剩下的配額賣掉，這樣就能賺到錢，因?yàn)榕欧懦^標(biāo)準(zhǔn)了有限制的企業(yè)，為獲得更多的許可證而受到限制，以便他們能夠避開政府處罰，這樣，就可以達(dá)到國家對CO2排放總量的控制。

第二，建立一個(gè)碳排放交易的信息平臺(tái)。一方面，碳交易市場與虛擬資本，金融創(chuàng)新，綠色科技，與低碳信息有關(guān)的信息，如新經(jīng)濟(jì)所需要的人才，以及與之有關(guān)的教育和培訓(xùn)在另一方面，即與低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)的要素和產(chǎn)品市場。與現(xiàn)代服務(wù)市場相關(guān)聯(lián)的是企業(yè)與行業(yè)的市場。所以，只有建立一個(gè)真正的、強(qiáng)有力的資訊平臺(tái)，只有這樣，才能建立起一個(gè)真正意義上的碳市場。

第三，對交易進(jìn)行法律保護(hù)。僅在法律上適用于生產(chǎn)者、消費(fèi)者、用戶和再利用者規(guī)范行為，輔以重罰，是確保節(jié)能減排工作順利進(jìn)行的重要措施。所以，當(dāng)?shù)卣仨氁源藶榍疤?。以國家法律為?dǎo)向，加速安排一系列推動(dòng)節(jié)能減排的工作，并確保碳的質(zhì)量。建立了市場運(yùn)作的地方性法規(guī)體系，并逐步形成了比較完善的法律體系。

總之，要實(shí)現(xiàn)我國的低碳經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展，還有很長的路要走。盡管目前關(guān)于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策還存在著一定的問題，在執(zhí)行的過程中，也面臨著這樣那樣的問題。但是只要我們認(rèn)真做好相應(yīng)的工作，持續(xù)對推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策進(jìn)行完善，又建立起環(huán)境和能源之間的相互關(guān)系，就能使低碳經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定和可持續(xù)地發(fā)展。

（作者王新麗單位系侯馬市國庫支付中心；史建波單位系臨汾市財(cái)政國庫支付中心）