新發(fā)展階段防范規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制設(shè)計(jì)與政策保障

王漢杰,袁銘璐

(西南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,重慶 400715)

一、引 言

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利攻克了絕對(duì)貧困難題,隨之而來(lái)的返貧風(fēng)險(xiǎn)成為了新時(shí)期亟需關(guān)注的重要問(wèn)題。為此,2023年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線”,并作出了完善監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制、促進(jìn)脫貧群體持續(xù)增收、增大對(duì)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣和易地搬遷集中安置區(qū)支持力度等政策安排。這為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而,部分脫貧群體的內(nèi)生發(fā)展能力不足,貧困脆弱性凸顯,脫貧成果仍不夠穩(wěn)固。[1]尤其是中西部民族地區(qū)、邊疆邊遠(yuǎn)山區(qū)和經(jīng)濟(jì)后發(fā)區(qū)的貧困脆弱性群體,容易受到自然災(zāi)害、政策調(diào)整和自身發(fā)展約束等影響,存在潛在的規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn),可能引發(fā)返貧問(wèn)題,[2-3]因此,鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果面臨巨大的挑戰(zhàn)。

從理論來(lái)看,建立長(zhǎng)效的分類(lèi)防返貧預(yù)防和監(jiān)測(cè)機(jī)制,能夠動(dòng)態(tài)地識(shí)別邊緣易致貧戶和脫貧不穩(wěn)定戶的致貧風(fēng)險(xiǎn),從而采取點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的幫扶措施,有利于阻斷規(guī)模性返貧問(wèn)題的形成,繼而推進(jìn)全面鄉(xiāng)村振興和全體人民共同富裕目標(biāo)。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,規(guī)模性返貧的預(yù)防和監(jiān)測(cè)機(jī)制還尚未健全,[4]無(wú)法較好地匹配各地區(qū)的實(shí)際需求,返貧政策協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏異質(zhì)性和多維標(biāo)準(zhǔn),[5]這直接制約了政策的實(shí)施效果。因此,厘清現(xiàn)有規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)防范的政策體系,從分類(lèi)防控的視角提出差異化規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制設(shè)計(jì)與政策保障,對(duì)于進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、推進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)于這一問(wèn)題,已有研究重點(diǎn)關(guān)注了返貧概念界定、返貧風(fēng)險(xiǎn)誘因分析以及返貧治理研究。首先,返貧是指已脫離貧困的人口因某些原因無(wú)法維持正常的生存狀況,再次陷入貧困的一種現(xiàn)象。[6-8]規(guī)模性返貧則是特定時(shí)期內(nèi)一定規(guī)模人口發(fā)生的集中返貧,[9-11]同時(shí)伴隨各類(lèi)復(fù)雜的矛盾和挑戰(zhàn),極易引發(fā)“多米諾效應(yīng)”和“風(fēng)險(xiǎn)傳染效應(yīng)”,形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。[12]在返貧成因方面,學(xué)者們利用了FS方法[13]、TFR方法[14]和A-F方法[15]等,從可持續(xù)生計(jì)框架[16]、脆弱性脫貧理論[17]以及多維特別關(guān)注指數(shù)[5]等視角出發(fā),探討引致脫貧戶返貧的原因和風(fēng)險(xiǎn),總體而言,可分為內(nèi)部的主體能力和外部的環(huán)境因素兩方面誘因。從脫貧戶個(gè)體來(lái)看,人力資本、物質(zhì)資本、社會(huì)資本是返貧的主要成因,包括因病(殘)返貧、文化性返貧、缺乏生計(jì)技能、家庭結(jié)構(gòu)不合理和社會(huì)聯(lián)系弱等形式。[7,17,18-19]從脫貧戶面臨的外部環(huán)境來(lái)看,自然災(zāi)害、社會(huì)動(dòng)蕩、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政策變動(dòng)等外部因素可能導(dǎo)致貧困脆弱人口難以快速應(yīng)對(duì)從而再度陷入貧困狀態(tài),包括生態(tài)環(huán)境失衡、社會(huì)保障缺失、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)波動(dòng)和基層政策執(zhí)行偏差等形式返貧。[20-22]為防范和治理返貧,現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行了多方位探討。大量學(xué)者認(rèn)為需關(guān)注人力資本積累,實(shí)現(xiàn)從外部幫扶到內(nèi)生驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變;[23]同時(shí)聚焦基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策體系完善、返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與干預(yù)等方面,建立起長(zhǎng)效返貧治理機(jī)制和常態(tài)化幫扶機(jī)制,守住守牢不發(fā)生規(guī)模性返貧的底線,推進(jìn)全體人民共同富裕。[24-25]

現(xiàn)有關(guān)于返貧風(fēng)險(xiǎn)的誘因和防治措施的研究為本文提供了良好的理論基礎(chǔ)和研究視角,但仍存在以下不足:一是已有文獻(xiàn)更多地僅聚焦于個(gè)體返貧風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)因素以及如何預(yù)防和治理返貧問(wèn)題,對(duì)于規(guī)模性返貧問(wèn)題的研究則相對(duì)較少;二是現(xiàn)有關(guān)于規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)防控問(wèn)題的研究主要停留于戰(zhàn)略層面的討論,對(duì)于返貧風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)防控考慮不足,亦缺乏相應(yīng)的政策協(xié)同體系。鑒于此,本文將首先厘清現(xiàn)有規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)防范的政策體系,探討其中存在的問(wèn)題與不足,進(jìn)而從分類(lèi)防控的視角提出規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)防控機(jī)制與政策保障體系。相比已有研究,本文通過(guò)理論整合,探討規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)防控體系,并針對(duì)不同的返貧風(fēng)險(xiǎn)提出相應(yīng)的化解機(jī)制,以及針對(duì)不同的脫貧人口制定相應(yīng)的培育機(jī)制,進(jìn)而提出防止規(guī)模性返貧的政策啟示,為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果提出了一系列具備可操作性的政策創(chuàng)新,能夠在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足。

二、防范規(guī)模性返貧的政策背景

(一)規(guī)模性返貧的誘發(fā)因素

規(guī)模性返貧是指由突發(fā)性沖擊誘發(fā)的脫貧人口集體返貧現(xiàn)象。規(guī)模性返貧現(xiàn)象容易在脫貧完成的初期出現(xiàn),是由于沖擊和脆弱性耦合所致,具有突發(fā)性、密集性等返貧特性。突發(fā)性體現(xiàn)在返貧風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)定,如地震、洪澇等自然災(zāi)害對(duì)脫貧人口家庭生產(chǎn)和對(duì)個(gè)體基本生計(jì)的影響;密集性體現(xiàn)在特定的時(shí)期和空間內(nèi),返貧容易形成傳染效應(yīng)和鏈?zhǔn)椒磻?yīng),包括產(chǎn)業(yè)鏈斷裂導(dǎo)致村落大面積返貧、氣候惡劣引致種植戶或養(yǎng)殖戶群體返貧等。[7,10]由此可見(jiàn),相對(duì)于零星返貧,規(guī)模性返貧對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和健康發(fā)展具有更嚴(yán)重的威脅。

規(guī)模性返貧的誘發(fā)因素相對(duì)復(fù)雜,大致可分為內(nèi)生因素和外生因素兩類(lèi)。在內(nèi)生因素層面,脫貧戶的脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足是返貧的重要誘因。貧困地區(qū)人口的自我認(rèn)知程度不高,長(zhǎng)期的貧困導(dǎo)致脫貧人口深陷貧困恥辱感中,極大地影響了個(gè)人擺脫貧困的能力和信心,成為返貧發(fā)生的重要因素。[26]此外,由于惰性和消極性,許多脫貧戶產(chǎn)生了對(duì)外部幫扶的依賴,沒(méi)有培育出有效的內(nèi)生脫貧意識(shí),使其在幫扶結(jié)束后不久又恢復(fù)了貧困狀態(tài)。客觀來(lái)看,人力資本是導(dǎo)致目前中國(guó)出現(xiàn)返貧的重要原因,包括脫貧戶的健康水平、教育和經(jīng)驗(yàn)等。[7]張車(chē)偉的研究表明了營(yíng)養(yǎng)和健康在勞動(dòng)生產(chǎn)中的重要促進(jìn)作用,實(shí)證表明因病導(dǎo)致健康水平下降將直接減少農(nóng)戶收入,帶來(lái)潛在的返貧風(fēng)險(xiǎn)。[27]周亞虹等、程名望等將農(nóng)村技能培訓(xùn)和工作經(jīng)驗(yàn)納入人力資本分析框架,認(rèn)為脫貧戶的可持續(xù)生計(jì)能力相對(duì)薄弱,在遭遇沖擊后主動(dòng)增強(qiáng)生計(jì)能力的意識(shí)不強(qiáng),而開(kāi)展技能培訓(xùn)與分享工作經(jīng)驗(yàn)有助于糾正農(nóng)戶的自我認(rèn)知偏差,增強(qiáng)其脫貧能力。[28-29]此外,家庭資產(chǎn)結(jié)構(gòu)也十分重要。周迪和王明哲基于脆弱性脫貧理論,以消費(fèi)情況作為判定貧困的依據(jù)來(lái)解釋返貧現(xiàn)象,認(rèn)為脫貧群體中必然存在部分資金匱乏的脆弱性脫貧家庭,當(dāng)面臨突發(fā)事件沖擊時(shí),該類(lèi)家庭內(nèi)部缺少抵御風(fēng)險(xiǎn)的儲(chǔ)備資金,從而導(dǎo)致返貧。[17]

圖1 1990-2023年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織食品價(jià)格指數(shù)數(shù)據(jù)來(lái)源:聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織

在外生因素層面,規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的誘因主要來(lái)源于自然、社會(huì)、市場(chǎng)、政策等方面,這往往更容易引起集中性致貧和規(guī)模性返貧。據(jù)應(yīng)急管理部統(tǒng)計(jì),2022年我國(guó)自然災(zāi)害以地質(zhì)災(zāi)害、森林草原火災(zāi)為主,共造成1.12億人次受災(zāi),農(nóng)作物受災(zāi)面積高達(dá)12071.6千公頃,導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失2386.5億元。與近5年均值相比,因?yàn)?zāi)引致的直接經(jīng)濟(jì)損失雖然下降了25.3%,但仍處于高位。自然災(zāi)害破壞了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施,破壞了脫貧戶賴以生存的農(nóng)業(yè)資源,也阻斷了農(nóng)戶的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源,甚至可能危及到脫貧脆弱人口的生命安全,最終使其再度回到貧困線以下。[30]在以農(nóng)作物為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的農(nóng)村脫貧地區(qū),農(nóng)戶的收入水平與農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)緊密相關(guān)。由聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織食品價(jià)格指數(shù)(見(jiàn)圖1)可知,1990—2023年間,食品價(jià)格指數(shù)持續(xù)波動(dòng),尤其在2020年至2023年間,植物油價(jià)格指數(shù)和谷物價(jià)格指數(shù)的波幅較大,經(jīng)歷了先漲后跌的過(guò)程,社會(huì)恐懼心理大大增加了市場(chǎng)負(fù)面情緒,加之新型冠狀病毒感染引發(fā)的負(fù)面沖擊,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)受到了一定影響。脫貧人口尚處于脆弱性脫貧階段和貧困邊緣,家庭資產(chǎn)積累薄弱,缺乏抵御沖擊的有效機(jī)制,在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)動(dòng)蕩和新型冠狀病毒感染暴發(fā)的持續(xù)威脅下,易引致大規(guī)模的返貧致貧。此外,返貧外生監(jiān)測(cè)的缺位和政策落實(shí)的偏差成為了返貧的重要隱患。在貧困監(jiān)測(cè)和治理過(guò)程中,部分基層部門(mén)沒(méi)有深入走訪貧困地區(qū),未將扶貧資源精準(zhǔn)、有效地服務(wù)于真正貧困的人群,出現(xiàn)“扶富不扶貧”現(xiàn)象。[31]扶貧政策的執(zhí)行效力越低,返貧風(fēng)險(xiǎn)也就越大。

(二)防范規(guī)模性返貧的政策梳理

脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后,部分脫貧地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)仍較為落后,脫貧人口的自我發(fā)展能力不足。由于部分脫貧人口存在返貧風(fēng)險(xiǎn),以及邊緣人口存在致貧風(fēng)險(xiǎn),一旦扶貧政策停止,這部分群體很可能再次陷入貧困。對(duì)此,國(guó)務(wù)院扶貧辦頒布出一系列防止返貧的政策要求,對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的過(guò)渡和銜接作出政策指導(dǎo),切實(shí)防止出現(xiàn)規(guī)模性返貧,相關(guān)政策如表1所示。

表1 防止規(guī)模性返貧的相關(guān)政策一覽表

自2020年《國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確將防止返貧作為后脫貧時(shí)代工作的重點(diǎn)任務(wù),并作出了總體的工作安排與目標(biāo)設(shè)定以來(lái),國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了防返貧的具體政策要求。政策對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施(如電力、公路設(shè)施)、金融服務(wù)、就業(yè)安置、疾病醫(yī)療、鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)、數(shù)字興農(nóng)、人才培育等方面提出了要求和意見(jiàn),防止規(guī)模性返貧的政策體系逐漸完善。

在基礎(chǔ)層面,相關(guān)政策聚焦農(nóng)村發(fā)展薄弱環(huán)節(jié),著力增強(qiáng)脫貧地區(qū)公共交通、水電工程、安置社區(qū)建設(shè),提高地區(qū)服務(wù)水平和治理能力。此外,部分政策積極整改農(nóng)村的封建鄉(xiāng)俗,明確治理高價(jià)彩禮、厚葬薄養(yǎng)、人情攀比等陳規(guī)陋習(xí),引導(dǎo)脫貧群體自覺(jué)踐行移風(fēng)易俗的長(zhǎng)效機(jī)制,煥發(fā)鄉(xiāng)村文明新氣象。在發(fā)展層面,2022年國(guó)家鄉(xiāng)村振興局、教育部辦公廳、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合啟動(dòng)的“雨露計(jì)劃+”就業(yè)促進(jìn)行動(dòng)組織引導(dǎo)脫貧家庭的新成長(zhǎng)勞動(dòng)力接受職業(yè)教育,通過(guò)動(dòng)員職業(yè)院校、用工企業(yè)、人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)凝聚社會(huì)合力,為脫貧群體的長(zhǎng)期發(fā)展奠基。隨著經(jīng)濟(jì)化、數(shù)字化程度加深,《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的通知》要求銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)聚焦農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域,強(qiáng)化農(nóng)村金融服務(wù)能力建設(shè),提升“三農(nóng)”領(lǐng)域的保險(xiǎn)服務(wù)質(zhì)效;《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2022-2025年)》明確數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)為升級(jí)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新發(fā)展智慧農(nóng)業(yè)、拓寬新業(yè)態(tài)新模式、提升鄉(xiāng)村數(shù)字治理能力、構(gòu)建鄉(xiāng)村文化數(shù)字網(wǎng)絡(luò)、深化網(wǎng)絡(luò)幫扶政策等,充分發(fā)揮信息化在防返貧工作中的重要驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)作用,通過(guò)數(shù)字賦能促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面升級(jí)。

三、規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制中存在的問(wèn)題

(一)規(guī)模性返貧防控機(jī)制的差異化不足

隨著防止返貧工作的全面啟動(dòng),全國(guó)各地也陸續(xù)印發(fā)了相應(yīng)的防止規(guī)模性返貧的文件,相關(guān)舉措如表2所示。

表2 全國(guó)部分省級(jí)行政區(qū)防止規(guī)模性返貧的主要舉措

通過(guò)梳理各地防止規(guī)模性返貧文件可見(jiàn),各省早已啟動(dòng)了防返貧的監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制。政策從鞏固脫貧攻堅(jiān)成果逐漸深入到拓展脫貧攻堅(jiān)成果;從外部監(jiān)測(cè)防止規(guī)模性返貧,到內(nèi)部賦能實(shí)現(xiàn)脫貧人口可持續(xù)增收和脫貧地區(qū)有效發(fā)展,同時(shí)這也對(duì)各地做好后續(xù)監(jiān)測(cè)和扶持工作提出了更高的要求。整體來(lái)看,部分省份的規(guī)模性返貧的防范機(jī)制大多是三個(gè)層面:一是脫貧個(gè)體自主申報(bào);二是基層部門(mén)數(shù)據(jù)比對(duì)和專(zhuān)項(xiàng)排查;三是常態(tài)化篩查預(yù)警。對(duì)于脫貧個(gè)體自主申報(bào),陜西、江西、云南等地區(qū)依托數(shù)字平臺(tái)完善了農(nóng)戶的自主申請(qǐng)流程,提高了防返貧工作的組織化程度與透明度,數(shù)字平臺(tái)的引入幫助提升脫貧農(nóng)戶的人力資本水平和信息化程度,更加注重對(duì)脫貧農(nóng)戶自身發(fā)展能力的培育;同時(shí),河北省建立“村—鎮(zhèn)—縣”三級(jí)審核的快速響應(yīng)機(jī)制,這有利于推動(dòng)地區(qū)進(jìn)行更加精準(zhǔn)、高效和公平的監(jiān)測(cè)和幫扶行動(dòng)。對(duì)于數(shù)據(jù)比對(duì)和專(zhuān)項(xiàng)排查,多數(shù)基層政府部門(mén)設(shè)立了合理的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn),陜西、重慶等地對(duì)不同返貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶予以差異化預(yù)警標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合信息技術(shù)開(kāi)展逐戶逐項(xiàng)排查,確保精準(zhǔn)控制返貧風(fēng)險(xiǎn);江西省分類(lèi)制定預(yù)警清單和排查工作,強(qiáng)調(diào)基層治理體系的完善,增強(qiáng)自治性和公共性。對(duì)于常態(tài)化篩查預(yù)警,江蘇省分層分級(jí)推進(jìn)行業(yè)部門(mén)信息實(shí)時(shí)更新,不斷完善監(jiān)測(cè)對(duì)象的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù),統(tǒng)籌利用網(wǎng)絡(luò)資源,定期集中排查規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)隱患;江西省由基層干部設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)小組,定期回訪篩查,著重關(guān)注監(jiān)測(cè)對(duì)象新增識(shí)別戶或自然增減戶的幫扶落實(shí)情況。通過(guò)“線上+線下”并行的方式,大部分省份和地區(qū)順利開(kāi)展了防止規(guī)模性返貧工作。此外,廣西、海南等地充分考慮了區(qū)域發(fā)展差異,結(jié)合地方地理?xiàng)l件和文化根基形成特色產(chǎn)業(yè)、打造專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng),實(shí)現(xiàn)多種要素的綜合利用,提升脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正向溢出效應(yīng),保障了當(dāng)?shù)孛撠毴罕姺€(wěn)定增收。

基于上述整理可以發(fā)現(xiàn),目前規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)防范政策的差異化仍有不足,主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:其一,針對(duì)不同規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的化解機(jī)制缺乏異質(zhì)性?，F(xiàn)有政策的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制大多呈現(xiàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化的特點(diǎn),缺少對(duì)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)探討,即應(yīng)對(duì)潛在返貧風(fēng)險(xiǎn)和顯性返貧風(fēng)險(xiǎn)的針對(duì)性化解機(jī)制尚不完善,從而難以精準(zhǔn)防范,例如:中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)和東部地區(qū)所面臨的規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展限制因素不同,需要與之匹配的化解機(jī)制予以控制;而陜西、重慶等中西部地區(qū)與江蘇等東部地區(qū)尚未在突出風(fēng)險(xiǎn)差異、完善化解方式、提高支持效能方面分類(lèi)施策。其二,針對(duì)不同脫貧群體的人才培育機(jī)制的差異化有待提升。目前政策體系僅停留在促進(jìn)全體脫貧人口穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增收層面,尚未關(guān)注到脫貧人口的思想轉(zhuǎn)化和文化能力提升層面,難以考慮到不同類(lèi)別的脫貧人群的個(gè)性化培育機(jī)制。因此, 如何從“輸血式”幫扶轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健睅头?是當(dāng)前培育防返貧內(nèi)生性動(dòng)力的關(guān)鍵所在。

(二)規(guī)模性返貧防控措施的精準(zhǔn)性有待提升

返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和防控措施的精準(zhǔn)性很大程度上影響著規(guī)模性返貧是否發(fā)生。如何打通防止規(guī)模性返貧的“最后一公里”是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)防控的關(guān)鍵問(wèn)題。有研究指出依托貧困脆弱性理論來(lái)加強(qiáng)防止規(guī)模性返貧的監(jiān)測(cè)防控工作,如呂光明等通過(guò)測(cè)算脆弱線來(lái)甄別我國(guó)脫貧地區(qū)返貧防治的瞄準(zhǔn)對(duì)象,再利用Logit模型找出瞄準(zhǔn)對(duì)象動(dòng)態(tài)變化的主要誘因,認(rèn)為可以依托已有的全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)信息系統(tǒng),依據(jù)貧困脆弱性水平來(lái)制定返貧線標(biāo)準(zhǔn),并定期進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,從而保障我國(guó)農(nóng)村防返貧工作的精準(zhǔn)開(kāi)展。[32]從實(shí)踐層面來(lái)看,云南省2021年首次設(shè)立了政府救助平臺(tái),通過(guò)手機(jī)移動(dòng)端實(shí)現(xiàn)各種救助服務(wù)事項(xiàng)的申報(bào),為突破防返貧監(jiān)測(cè)的“最后一公里”提供了高效平臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì),2021年云南省政府救助平臺(tái)收到的群眾救助申請(qǐng)超過(guò)15萬(wàn)件,成功解決超過(guò)13萬(wàn)件。其中,救助涉及低保、就業(yè)、疾病、住房、飲食等方面,覆蓋面較廣,幫扶效率高,在此過(guò)程中脫貧群眾的自我發(fā)展能力逐步增強(qiáng)。此外,江西省通過(guò)打造防返貧監(jiān)測(cè)平臺(tái),以“自主申報(bào)、數(shù)據(jù)核對(duì)、干部摸排”三線并行模式實(shí)現(xiàn)了對(duì)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的有效防控,同時(shí)推進(jìn)對(duì)脫貧攻堅(jiān)成果的暗訪督導(dǎo)行動(dòng),深入村莊定期走訪抽查核實(shí),建立政策互動(dòng)機(jī)制,提高脫貧農(nóng)戶的主體性意識(shí),保障政策與需求相匹配。統(tǒng)計(jì)顯示,2021年江西省累計(jì)識(shí)別存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)戶共11.4萬(wàn)人,并消除了66.6%人群的返貧風(fēng)險(xiǎn)。

值得注意的是,雖然目前關(guān)于規(guī)模性返貧防控的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已取得了顯著成果,但防控措施的精準(zhǔn)性仍有提升空間。一方面,現(xiàn)有的防控機(jī)制存在一定的時(shí)滯性。以防返貧監(jiān)測(cè)平臺(tái)為例,脫貧農(nóng)戶在面臨返貧風(fēng)險(xiǎn)時(shí),首先需要在線上網(wǎng)站提交幫扶申請(qǐng),經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)審核等一系列流程后才能獲取相應(yīng)的幫扶措施。上述流程在實(shí)施過(guò)程中難免存在時(shí)滯,這可能加重脫貧農(nóng)戶的貧困狀態(tài),尤其是在面臨重大疾病等問(wèn)題時(shí)。另一方面,防控監(jiān)測(cè)的精準(zhǔn)度缺乏主動(dòng)性。具體而言,大部分平臺(tái)僅通過(guò)設(shè)立預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)來(lái)瞄準(zhǔn)返貧監(jiān)測(cè)對(duì)象,沒(méi)有對(duì)該群體進(jìn)行分類(lèi)排查,而是當(dāng)農(nóng)戶自主提出需求時(shí)再進(jìn)行幫扶。這類(lèi)監(jiān)測(cè)機(jī)制較為被動(dòng),防控措施缺乏精準(zhǔn)性,無(wú)法及時(shí)、主動(dòng)地捕捉返貧信號(hào),從而使規(guī)模性返貧的防控措施與農(nóng)戶需求相偏離。

(三)規(guī)模性返貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)挖掘不夠深入

規(guī)模性返貧是在不穩(wěn)定的社會(huì)生態(tài)體系中由返貧風(fēng)險(xiǎn)的疊加、擴(kuò)散、連鎖而逐漸形成的。一旦規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)源被觸發(fā),脫貧群體將大范圍地回到貧困線以下,這會(huì)對(duì)脫貧攻堅(jiān)成果和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生巨大的負(fù)面沖擊,因此加強(qiáng)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防控具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?，F(xiàn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有效預(yù)防了顯性返貧風(fēng)險(xiǎn),但社會(huì)對(duì)于潛在的規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的挖掘還有待深入。

潛在規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)包括自然因素、市場(chǎng)因素和主體因素。[11]長(zhǎng)期以來(lái),貧困與自然災(zāi)害總是相伴而生。自然災(zāi)害作為潛在的返貧風(fēng)險(xiǎn),相比于其他因素而言抵御難度較大且不確定因素較多。在我國(guó),農(nóng)村脫貧地區(qū)大多分布于自然資源匱乏、生態(tài)環(huán)境復(fù)雜、易發(fā)生地震洪澇等災(zāi)害的地區(qū)。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的依賴性高,農(nóng)戶往往是“靠天吃飯”,維持生存的生產(chǎn)資料來(lái)源不穩(wěn)定;傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體系下的農(nóng)戶綜合素質(zhì)較低,抵御災(zāi)害的能力有限,對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防意識(shí)和能力薄弱。[33]市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是新發(fā)展階段下脫貧農(nóng)戶所面臨的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)。隨著農(nóng)村市場(chǎng)的不斷完善和農(nóng)戶的市場(chǎng)參與度提高,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品期貨期權(quán)等農(nóng)村金融衍生品層出不窮,脫貧農(nóng)戶面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出多樣化、高風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn),這將增大規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)。此外,脫貧農(nóng)戶的主體因素是發(fā)生規(guī)模性返貧的內(nèi)生原因,包括教育程度、健康水平、社會(huì)資本以及個(gè)人發(fā)展志向與意志力。當(dāng)脫貧人口存在生計(jì)脆弱時(shí)易發(fā)生返貧;[25]當(dāng)脫貧群眾存在發(fā)展意志不堅(jiān)定、內(nèi)生動(dòng)力缺乏時(shí)易發(fā)生規(guī)模性返貧。歸根結(jié)底,持續(xù)性減貧仍然需要內(nèi)生動(dòng)力的激發(fā),要求深入分析規(guī)模性返貧的潛在風(fēng)險(xiǎn),多維度提升脫貧主體的基礎(chǔ)素質(zhì)。

目前地方性政策對(duì)于潛在規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的防控目標(biāo)不夠明確。大多數(shù)省份及地方部門(mén)采取的是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防治機(jī)制,沒(méi)有深入挖掘地方脫貧戶面臨的潛在返貧風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到不同脫貧地區(qū)的地理?xiàng)l件、發(fā)展基礎(chǔ)和文化根基存在一定差異,基層政府后續(xù)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方資源的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì),靈活設(shè)計(jì)分類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的化解機(jī)制與發(fā)展思路,完善防治規(guī)模性返貧的長(zhǎng)效機(jī)制與政策保障體系。

四、規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)防控機(jī)制設(shè)計(jì)

(一)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)防控的目標(biāo)定位

為堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線要求,需要從多層次、多角度、多領(lǐng)域建立起長(zhǎng)效防控機(jī)制和政策保障體系。明確規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)防控的目標(biāo)定位是進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)的首要工作,可以分為總體目標(biāo)和階段性目標(biāo)兩類(lèi)。

從總體來(lái)看,作為鞏固脫貧成果的首要任務(wù),防止規(guī)模性返貧的總體要求是落實(shí)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接,構(gòu)建內(nèi)生持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)脫貧人口的可持續(xù)發(fā)展,繼而推進(jìn)共同富裕進(jìn)程。從發(fā)展階段來(lái)看,又可分為短期目標(biāo)、中期目標(biāo)、長(zhǎng)期目標(biāo)。在脫貧結(jié)束初期,脫貧群體大多處于脆弱性脫貧階段和貧困邊緣,因此短期目標(biāo)重點(diǎn)在于防范規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。隨著脫貧成果的不斷鞏固,返貧風(fēng)險(xiǎn)逐步獲得有效防控,因此下一階段需要著力培育脫貧人口的內(nèi)生發(fā)展能力,即中期目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)脫貧人口的可持續(xù)發(fā)展。最后,長(zhǎng)期目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)脫貧地區(qū)與脫貧人口的共同富裕,這要求多元主體和群體共同參與,形成利益聯(lián)結(jié)共同體,以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(二)返貧風(fēng)險(xiǎn)防范的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

當(dāng)前,全球減貧工作有了巨大進(jìn)展,有關(guān)防返貧的政策措施層出不窮。下面對(duì)國(guó)際上主要的防返貧措施進(jìn)行梳理和總結(jié)。

1.主要措施

在南非地區(qū),發(fā)展中國(guó)家的兒童貧困問(wèn)題根深蒂固。由于非婚生率較高,許多南非兒童飽受著社會(huì)惡習(xí)的影響,得不到健康的家庭教育和良性的社會(huì)互動(dòng),家庭、環(huán)境、社會(huì)等負(fù)面因素的沖擊都可能加劇兒童犯罪、脆弱性問(wèn)題,使其進(jìn)一步陷入代際貧困的惡性循環(huán)。[34]在初期,南非政府采取社會(huì)援助轉(zhuǎn)移支付的形式作為幫扶方案的主要內(nèi)容,兒童可以獲得兒童撫養(yǎng)補(bǔ)助金、寄養(yǎng)兒童補(bǔ)助金和照料撫養(yǎng)補(bǔ)助金三種社會(huì)資金援助,但有報(bào)告指出,這些外援資金并不足以滿足兒童的需要。[35]隨后,Barnes等量化出南非兒童遭受的剝奪程度,從收入、就業(yè)、教育、生活環(huán)境和照顧五個(gè)方面形成了市鎮(zhèn)一級(jí)多重剝奪指數(shù),這是首次在南非小地區(qū)層面嘗試編制兒童多重貧困指數(shù),該指數(shù)清晰地反映了全國(guó)的兒童貧困情況和重點(diǎn)領(lǐng)域,為地方一級(jí)政策和干預(yù)措施的制定提供了有效信息和重點(diǎn)方向。[36]南非加強(qiáng)了對(duì)重點(diǎn)貧困領(lǐng)域兒童的幼兒教育、基礎(chǔ)教育、住房和生活條件的政策保障,特別注重兒童早期發(fā)展階段的教育,同時(shí)將處于弱勢(shì)地位的非貧困兒童也納入政策保障范圍,在充分滿足兒童發(fā)展需要的同時(shí)還能夠有效預(yù)防邊緣脆弱性兒童重返貧困的發(fā)生。此外,南非政府強(qiáng)調(diào)了父親在兒童成長(zhǎng)過(guò)程中的重要地位,盡量降低因家庭教育的缺位導(dǎo)致兒童受虐待和貧窮情況的發(fā)生率。經(jīng)過(guò)實(shí)踐數(shù)據(jù)證實(shí),南非兒童多維貧困率在各個(gè)地理位置上有不同程度的下降。[37]

在歐美地區(qū),多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家較早完成脫貧,并進(jìn)一步開(kāi)展了相對(duì)貧困的治理實(shí)踐。許多歐美國(guó)家實(shí)行“救濟(jì)+福利補(bǔ)償”的防返貧模式,具體而言,政府一方面開(kāi)展返貧風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與防治,另一方面對(duì)存在返貧風(fēng)險(xiǎn)的人群進(jìn)行福利補(bǔ)償和幫扶以消除返貧隱患。Andre?和Heien通過(guò)梳理,總結(jié)美國(guó)通過(guò)政府主導(dǎo)、社會(huì)參與以及農(nóng)民評(píng)判的方式,為農(nóng)戶提供直接或間接救助,并引導(dǎo)其參與村社治理,增強(qiáng)農(nóng)戶責(zé)任意識(shí)和村莊凝聚力,有效減緩了農(nóng)村相對(duì)貧困問(wèn)題。[38]2022年2月,美國(guó)農(nóng)業(yè)部發(fā)布了“公平行動(dòng)計(jì)劃”,致力于改善包括黑人、西班牙裔、印第安人、亞裔美國(guó)人等農(nóng)戶在內(nèi)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)利益相關(guān)者獲得項(xiàng)目和服務(wù)的機(jī)會(huì),并且在8月投入高達(dá)250億美元于“從學(xué)習(xí)到領(lǐng)導(dǎo):培養(yǎng)下一代多樣化的糧食和農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)人員”計(jì)劃中,為下一代人口創(chuàng)造更多的職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。此外,歐洲其他國(guó)家的貧困治理體系逐漸完備,不同國(guó)家的貧困治理工作的目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)有所差異,具體措施如表3所示。

表3 歐洲部分國(guó)家治理貧困問(wèn)題的主要措施比較

2.成功經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家的減貧治理還是發(fā)達(dá)國(guó)家的相對(duì)貧困治理實(shí)踐,都存在能夠優(yōu)化中國(guó)防治返貧政策體系的可借鑒之處。正如英國(guó)差異化的濟(jì)貧政策,分階段和地域制定幫扶政策,能有效緩解不同地域的貧困矛盾。此外,Omotoso等指出,目前大部分社會(huì)政策制定往往更傾向于最貧窮的群體,而其他社會(huì)弱勢(shì)群體基本上被排除在政策體系之外。[39]南非和西班牙的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)表明,社會(huì)政策需要充分考慮處于弱勢(shì)地位的非貧困群體,這對(duì)于解決脆弱性脫貧具有重要意義。近年來(lái),歐美國(guó)家在農(nóng)村相對(duì)貧困治理方面的機(jī)制逐步完善,大致總結(jié)如下:首先,明確貧困門(mén)檻和參考標(biāo)準(zhǔn);其次,通過(guò)加強(qiáng)教育培訓(xùn)和就業(yè)引導(dǎo)的方式降低弱勢(shì)群體的知識(shí)貧困和能力貧困,同時(shí)對(duì)該群體實(shí)施心理干預(yù)以降低隱形貧困;最后是完善防返貧監(jiān)測(cè)機(jī)制,將存在返貧隱患的人群作為重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象。[40]

3.啟示

已有的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和防治提供了新的視角:其一,防返貧政策框架需要進(jìn)一步擴(kuò)大。貧困線的界定標(biāo)準(zhǔn)有必要從多維視角來(lái)綜合考量,從而找出隱形貧困群體并予以監(jiān)測(cè)。其二,從分類(lèi)視角構(gòu)建規(guī)模性返貧防控機(jī)制。充分考慮地區(qū)和個(gè)體的發(fā)展差異,因地制宜地進(jìn)行政策配套設(shè)計(jì)。其三,著力培育內(nèi)生發(fā)展能力。從主體參與度和扶志教育引領(lǐng)等方面激發(fā)脫貧群眾的發(fā)展動(dòng)力。

(三)規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)防控機(jī)制設(shè)計(jì)

1.風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制

進(jìn)行規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警,首先需要準(zhǔn)確界定返貧標(biāo)準(zhǔn)。目前在地方實(shí)踐中,主要以“兩不愁三保障”加上一定水平的收入貧困線作為返貧的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),該標(biāo)準(zhǔn)主要參照的是脫貧攻堅(jiān)期的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),無(wú)法充分識(shí)別脫貧人口的發(fā)展能力,未來(lái)需進(jìn)一步融入“發(fā)展能力”維度的指標(biāo),從而滿足規(guī)模性返貧監(jiān)測(cè)的多維需求。其次,合理設(shè)置返貧預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)是預(yù)防規(guī)模性返貧的關(guān)鍵。脆弱性脫貧理論認(rèn)為,貧困對(duì)象在脫貧初期處于貧困邊緣,缺少足夠的抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊的資產(chǎn)儲(chǔ)備,可能隨時(shí)再度陷入貧困。[17]鑒于此,返貧預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)線應(yīng)適當(dāng)提高,同時(shí)分層次設(shè)置預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)。一方面,返貧監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的提高可以將更多貧困邊緣人群納入防控體系,而非僅關(guān)注重點(diǎn)返貧風(fēng)險(xiǎn)人群,避免機(jī)制設(shè)計(jì)與社會(huì)實(shí)際需求的偏差;另一方面,分層次設(shè)置預(yù)警標(biāo)準(zhǔn),對(duì)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)對(duì)象予以針對(duì)性幫扶,對(duì)其他弱勢(shì)群體進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)測(cè)。最后,有效、可行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)是落實(shí)防返貧政策的重要手段。隨著數(shù)字化程度加深,線上防返貧監(jiān)測(cè)平臺(tái)得到了廣泛應(yīng)用與推廣,大數(shù)據(jù)技術(shù)幫助各地政府掌握了精準(zhǔn)信息,從而能夠動(dòng)態(tài)地、及時(shí)地推進(jìn)返貧跟蹤工作。但需要注意的是,根據(jù)中國(guó)家庭追蹤調(diào)查2020年的數(shù)據(jù),統(tǒng)計(jì)得出農(nóng)村低收入群體(1)根據(jù)2020年農(nóng)戶家庭人均收入分布,將收入分布位于尾部25%的定義為低收入群體,即家庭人均收入不超過(guò)7500元的人群。中的移動(dòng)上網(wǎng)率僅為40.15%,說(shuō)明仍有將近60%的低收入農(nóng)戶從未使用過(guò)移動(dòng)上網(wǎng),且這部分群體大多是老齡人口,接受新技術(shù)的能力與意愿相對(duì)較低。這可能導(dǎo)致某些數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施不完善的地區(qū)難以推進(jìn)線上監(jiān)測(cè)系統(tǒng),因而需要建立“線上+線下”相結(jié)合的返貧監(jiān)測(cè)體系,加快補(bǔ)齊落后地區(qū)的數(shù)字基礎(chǔ)建設(shè),健全數(shù)字鄉(xiāng)村治理工作;同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)鄉(xiāng)村老齡人口人文關(guān)懷,確保監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)行之有效;強(qiáng)化數(shù)據(jù)的共享共用,通過(guò)信息化手段鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。

2.風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)防范化解機(jī)制

不同脫貧地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大,所面臨的返貧風(fēng)險(xiǎn)有所不同,這從客觀上要求脫貧地區(qū)須建立差異化的風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制,采取針對(duì)性的政策舉措。精準(zhǔn)把握返貧風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別是構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制的首要問(wèn)題,再依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)討論出相應(yīng)的解決方式。

根據(jù)返貧風(fēng)險(xiǎn)的程度不同,返貧可以分為零星返貧和規(guī)模性返貧。于前者,政策應(yīng)以“重點(diǎn)對(duì)象重點(diǎn)防治”的模式開(kāi)展,基層部門(mén)則負(fù)責(zé)貫徹落實(shí),做好一對(duì)一的監(jiān)測(cè)工作;于后者,政策需要積極完善和優(yōu)化脫貧地區(qū)的特殊扶持政策,在突出支持重點(diǎn)、完善幫扶方式、提高幫扶效能上下功夫,從整體層面精準(zhǔn)發(fā)力。根據(jù)返貧風(fēng)險(xiǎn)的誘因不同,返貧風(fēng)險(xiǎn)又可以分為自然因素、社會(huì)因素、市場(chǎng)因素、政策因素和內(nèi)生因素等方面。對(duì)于自然風(fēng)險(xiǎn),需要健全脫貧地區(qū)多災(zāi)種監(jiān)測(cè)預(yù)警體系:一是制定統(tǒng)一的應(yīng)急管理綜合信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)地震、水文、氣象等數(shù)據(jù)共享;二是加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)勘測(cè)技術(shù)隊(duì)伍建設(shè),落實(shí)個(gè)人和干部責(zé)任,明確脫貧群眾和干部的防治目標(biāo)任務(wù);三是針對(duì)重點(diǎn)薄弱地區(qū),加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)工程,提高脫貧人群的自然災(zāi)害抵御能力,引導(dǎo)脫貧農(nóng)戶適應(yīng)氣候、自然變化,預(yù)防饑餓和貧困;最后,還需完善后續(xù)重建保障工作。對(duì)于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),需要遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)的客觀發(fā)展規(guī)律,因地制宜采取政策舉措。具體而言,首先應(yīng)充分了解地方資源的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì),靈活調(diào)整發(fā)展思路,加快形成地方特色產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)扶持資金的高效利用,進(jìn)而營(yíng)造真正益貧式的社會(huì)發(fā)展環(huán)境,為脫貧地區(qū)持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。此外,可以充分利用普惠金融,提升脫貧農(nóng)戶的基本金融素養(yǎng),借助保險(xiǎn)手段緩解經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的負(fù)面沖擊,降低脫貧農(nóng)戶的貧困脆弱性。[41]對(duì)于政策因素,一方面,地方政府在防返貧工作期間應(yīng)盡量減少脫貧地區(qū)那些致力于長(zhǎng)期發(fā)展項(xiàng)目的干部的頻繁調(diào)任,從而避免政策失靈現(xiàn)象;另一方面,嚴(yán)格開(kāi)展防返貧工作的監(jiān)管,嚴(yán)厲打擊地方存在的形式主義、官僚主義等問(wèn)題。對(duì)于內(nèi)生因素,則需要地方深入挖掘脫貧人口內(nèi)生動(dòng)力,變被動(dòng)為主動(dòng)。一是提升脫貧個(gè)體自主能力,繼續(xù)統(tǒng)籌推進(jìn)扶志扶智,加強(qiáng)職業(yè)教育和技能培訓(xùn);二是提升脫貧地區(qū)自治能力,完善村委會(huì)治理體系,強(qiáng)調(diào)基層陣地內(nèi)生發(fā)展能力的培育和建設(shè)。對(duì)應(yīng)不同返貧風(fēng)險(xiǎn)變化,厘清化解機(jī)制和工作思路,才能使防返貧工作順利開(kāi)展。

3.內(nèi)生動(dòng)力分類(lèi)培育機(jī)制

脫貧人群和脫貧地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力培育是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程,涉及到多方利益主體,因此有必要分層分類(lèi)構(gòu)建對(duì)應(yīng)的培育機(jī)制。首先,政府部門(mén)是脫貧地區(qū)和脫貧人口內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力培育的重要主體,旨在為內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力培育提供配套的政策支持體系,同時(shí)應(yīng)合理利用資源稟賦和要素優(yōu)勢(shì),吸引發(fā)達(dá)地區(qū)的市場(chǎng)資源,形成利益聯(lián)結(jié)。其次,脫貧地區(qū)企事業(yè)單位是培育內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的有力支撐。由于脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力有限、村部治理效能需提升,因此需要企事業(yè)單位等社會(huì)力量的對(duì)口幫扶和協(xié)同合作。由企事業(yè)單位牽頭建立“一對(duì)一”“一對(duì)多”和“多對(duì)一”等對(duì)口幫扶機(jī)制,可進(jìn)一步優(yōu)化智力援助,將脫貧地區(qū)脫貧人口的被動(dòng)性意愿轉(zhuǎn)化為主動(dòng)性、自發(fā)性行動(dòng)。再次,在新發(fā)展階段,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是培育脫貧群體內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的重要補(bǔ)充。在脫貧地區(qū)積極引入專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員,根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),組建一支具備專(zhuān)業(yè)技能、多思路、懂管理的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體隊(duì)伍,幫助脫貧人口掌握內(nèi)生發(fā)展技能。此外,應(yīng)發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的示范帶動(dòng)作用,引導(dǎo)脫貧群眾在典范學(xué)習(xí)中受啟發(fā),從思想上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的發(fā)展理念。最后,基層干部是脫貧人口培育內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的重要保障。脫貧人口要獲得長(zhǎng)期內(nèi)生發(fā)展能力,必須擁有良好的基層組織建設(shè),依靠專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的不斷完善,切實(shí)強(qiáng)化整體工作效能。一方面,要提高脫貧群眾在社會(huì)治理中的參與度,形成相互聯(lián)結(jié)、相互成就、相互支持的良性過(guò)程;另一方面,要不斷完善農(nóng)村組織建設(shè),利用多種組織形式開(kāi)展內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的持續(xù)性培育。

脫貧人口是核心主體。內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力培育是以脫貧人口為核心，多元主體共同參與的利益連帶機(jī)制?？陀^來(lái)看，脫貧群眾自身缺乏“造血”能力和自發(fā)性意識(shí)，僅依靠其單個(gè)主體無(wú)法形成協(xié)同發(fā)展的局面，因此要充分調(diào)動(dòng)各參與主體的積極性和創(chuàng)造性，對(duì)不同脫貧主體建立相應(yīng)的培育機(jī)制，合理打通梗阻。具體而言，可以從基本素質(zhì)、社會(huì)能力、外界助力等維度構(gòu)建內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力培育框架。一是注重脫貧個(gè)體的基本素質(zhì)提升。根據(jù)脫貧群眾受教育水平不同，分類(lèi)開(kāi)展扶志扶智教育，對(duì)有特殊需求的脫貧群眾提供漢字學(xué)習(xí)、上網(wǎng)學(xué)習(xí)、數(shù)學(xué)學(xué)習(xí)和職業(yè)技能指導(dǎo)，確保基礎(chǔ)教育的全面覆蓋；對(duì)有教育基礎(chǔ)的脫貧群眾開(kāi)展市場(chǎng)素養(yǎng)、現(xiàn)代科技、法律咨詢以及政治思想等宣講和培訓(xùn)，激發(fā)脫貧群眾確立自身發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)增強(qiáng)其自信心、參與感和幸福感。二是培育脫貧群體社會(huì)交際能力。對(duì)基礎(chǔ)薄弱的脫貧群體開(kāi)展普通話學(xué)習(xí)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)培訓(xùn)、數(shù)字技能指導(dǎo)等；對(duì)具有一定社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的脫貧群體則開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)、社會(huì)交往能力培訓(xùn)，加強(qiáng)脫貧主體的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。三是轉(zhuǎn)變外界助力方式，強(qiáng)調(diào)脫貧人群主體意識(shí)。一方面，為脫貧人群提供充分的就業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)，以匹配不同年齡階段、不同類(lèi)型脫貧群體的實(shí)際需求，包括：落實(shí)就業(yè)支持政策，及時(shí)公布就業(yè)信息，引導(dǎo)脫貧人口合理就業(yè)；建立勞務(wù)協(xié)作平臺(tái)，完善東西部跨區(qū)域人才對(duì)接機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)供需對(duì)接；擴(kuò)大社會(huì)保障范圍和深度，合理發(fā)展公益性崗位，鼓勵(lì)喪失自主活動(dòng)能力的弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育地區(qū)性特色產(chǎn)業(yè)，包括：加速推進(jìn)村莊高速公路、水利電力、互聯(lián)網(wǎng)點(diǎn)等基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)，做好垃圾分類(lèi)、污水治理和資源回收等環(huán)境整治工作；構(gòu)建村鎮(zhèn)服務(wù)，提供就業(yè)指導(dǎo)、醫(yī)療救助、衛(wèi)生健康、法律咨詢等公共服務(wù)；結(jié)合地區(qū)優(yōu)勢(shì)培育出特色的、具有差異化的龍頭企業(yè)，同時(shí)將特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目下沉到脫貧村和脫貧戶，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)脫貧群眾就業(yè)，共享產(chǎn)業(yè)成果。最后，培育長(zhǎng)期內(nèi)生動(dòng)力需要堅(jiān)持常態(tài)化激勵(lì)。對(duì)于脆弱群體，需要及時(shí)掌握其思想動(dòng)態(tài)，著力預(yù)防精神返貧；對(duì)于弱勢(shì)群體，需要發(fā)揮社會(huì)保障的兜底作用，在幫扶過(guò)程中提升該群體發(fā)展能力；對(duì)于普通群體，可以借助金融手段、數(shù)字技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮金融對(duì)農(nóng)戶收入的保障作用，發(fā)揮數(shù)字化對(duì)農(nóng)戶增收的驅(qū)動(dòng)作用。

五、規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)防控機(jī)制的政策保障

建立規(guī)模性返貧的分類(lèi)防控長(zhǎng)效機(jī)制,需要有效的政策保障體系和措施予以實(shí)現(xiàn)。下面將從風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)防范化解以及內(nèi)生動(dòng)力分類(lèi)培育三個(gè)層面進(jìn)行具體的政策布控,確保上述機(jī)制的有效運(yùn)行,精準(zhǔn)控制規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)。

(一)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制的政策保障

政策要協(xié)調(diào)綜合優(yōu)勢(shì),完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度。一是抓好基層組織建設(shè),夯實(shí)運(yùn)行監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)。諸如在公共交通、水電設(shè)施、基礎(chǔ)教育、健康養(yǎng)老、職業(yè)培訓(xùn)等方面,保障不同脫貧群體平等地獲得社會(huì)服務(wù);建立村級(jí)、縣級(jí)的信息互通和情報(bào)傳遞制度,捕捉脫貧地區(qū)發(fā)展中的趨勢(shì)性問(wèn)題,適時(shí)提出風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控的修整建議。二是創(chuàng)新防返貧工作思路,提高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的科學(xué)性。合理應(yīng)用科技、金融等第三方手段賦能政策發(fā)展。在新發(fā)展階段,不僅要充分發(fā)揮金融的普惠性優(yōu)勢(shì),合理利用小額信貸支持脫貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,利用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),穩(wěn)定增收,還應(yīng)當(dāng)不斷開(kāi)發(fā)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)的優(yōu)勢(shì),建立全方位、多層次、宏微觀相結(jié)合的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),準(zhǔn)確及時(shí)地捕捉脫貧個(gè)體的返貧風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)立體化的運(yùn)行指標(biāo)監(jiān)測(cè)。三是關(guān)注形式變化,做好預(yù)警,實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。政策需圍繞不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)工作重心,不斷更新風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的指標(biāo)體系,建立先行指標(biāo),重點(diǎn)監(jiān)測(cè)脫貧地區(qū)的基本指標(biāo),為實(shí)施有效調(diào)節(jié)提供參考依據(jù)。

(二)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)防范化解機(jī)制的政策保障

政策要依托風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的實(shí)際數(shù)據(jù),分類(lèi)制定防范化解的支持體系。一是因地制宜發(fā)展地方特色,根據(jù)地方資源創(chuàng)新返貧風(fēng)險(xiǎn)的防范化解模式。政策引導(dǎo)脫貧地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),建設(shè)綠色產(chǎn)業(yè)園、休閑農(nóng)業(yè)園、有機(jī)種養(yǎng)殖園等特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目,利用當(dāng)?shù)刭Y源特點(diǎn)和獨(dú)特地勢(shì),做出差異化定位,防范規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn);再依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)發(fā)展旅游業(yè)、特色商業(yè)等附加值較高的新興產(chǎn)業(yè),盤(pán)活脫貧地區(qū)的思想、文化和經(jīng)濟(jì),有力化解返貧風(fēng)險(xiǎn),帶動(dòng)脫貧群眾共享和發(fā)展脫貧成果。二是廣泛借鑒不同風(fēng)險(xiǎn)的化解機(jī)制,搭建風(fēng)險(xiǎn)信息交流平臺(tái)。一方面,應(yīng)當(dāng)充分了解脫貧地區(qū)的地方發(fā)展特色、地理?xiàng)l件、文化根基等基本條件,合理利用制度框架銜接多方主體的防返貧工作,既不能照搬照抄其他脫貧地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)化解模式,也要防止對(duì)本地區(qū)傳統(tǒng)模式的“一刀切”;另一方面,借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)交流風(fēng)險(xiǎn)的分類(lèi)化解方式,共享返貧風(fēng)險(xiǎn)的控制方法,協(xié)力筑起資源互助平臺(tái),對(duì)于類(lèi)似的返貧風(fēng)險(xiǎn),不同地區(qū)有機(jī)會(huì)分享其化解經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)。

(三)內(nèi)生動(dòng)力分類(lèi)培育機(jī)制的政策保障

政策要根據(jù)脫貧地區(qū)和脫貧群眾的重點(diǎn)需求進(jìn)行優(yōu)化,加大益貧式政策支持力度,因地制宜、分類(lèi)施策,落實(shí)好分地區(qū)、分群體的精準(zhǔn)防控策略,例如:面向脆弱群體提供特惠性保護(hù)政策支持體系,著力做好返貧風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)監(jiān)測(cè)工作;面向脫貧大眾提供普惠性政策支持體系,做好風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警的常態(tài)化工作。一是注重文化、政治和社會(huì)素養(yǎng)的提升,激活脫貧主體的能動(dòng)性和自主性。健全基礎(chǔ)教育和高等教育鼓勵(lì)政策體系,為不同發(fā)展需求的脫貧群體提供相應(yīng)的發(fā)展路徑;開(kāi)展實(shí)用技能、經(jīng)營(yíng)管理、創(chuàng)新思維等培訓(xùn),加強(qiáng)脫貧群眾的勵(lì)志性學(xué)習(xí),在潛移默化中逐漸消除農(nóng)村傳統(tǒng)封建思想,激發(fā)致富動(dòng)力;定期對(duì)脫貧人群進(jìn)行政治素養(yǎng)和法律素養(yǎng)培訓(xùn),拓寬脫貧人口的政治參與渠道,增強(qiáng)其社會(huì)參與感與責(zé)任感。二是完善技能培訓(xùn)體系,加大就業(yè)支持與保障力度。完善脫貧地區(qū)的技能培訓(xùn)政策體系,實(shí)行就業(yè)、創(chuàng)業(yè)分類(lèi)指導(dǎo),從而滿足不同年齡階段、不同家庭背景人群的實(shí)際需求;合理發(fā)展公益性崗位,依托鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際情況,通過(guò)以工代賑等形式提供就業(yè),對(duì)喪失內(nèi)生發(fā)展能力的群體通過(guò)兜底安置予以扶持。三是綜合利用多方幫扶資源,培育有效的內(nèi)生動(dòng)力。通過(guò)加強(qiáng)東西部協(xié)作,搭建起資源共享平臺(tái)。優(yōu)先支持弱勢(shì)脫貧人口就業(yè),與此同時(shí),密切跟蹤風(fēng)險(xiǎn)密集區(qū)域的脫貧人口情況,及時(shí)落實(shí)好兜底保障工作;通過(guò)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制和內(nèi)生激勵(lì)機(jī)制為脫貧地區(qū)政策的長(zhǎng)效發(fā)展賦能,不僅能夠帶動(dòng)更多外部資源向脫貧地區(qū)匯集,也為脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接、進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民農(nóng)村共同富裕提供有力的政策保障。