以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果促進(jìn)遼寧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大

◎金迪

一、遼寧省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基本情況

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。按照黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，遼寧省自2017 年開(kāi)始，按照試點(diǎn)先行、全面推進(jìn)的方式，歷時(shí)5 年完成了清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)、股權(quán)量化、成立股份經(jīng)濟(jì)合作社等工作，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性改革任務(wù)基本完成。

（一）改革主要工作

1.抓好改革試點(diǎn)。2017 年以來(lái)，我省先后共有22 個(gè)縣、6 個(gè)市承擔(dān)了四批國(guó)家農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)任務(wù)。2020 年，我省被確定為第五批整省試點(diǎn)，于2020 年底提前一年完成了試點(diǎn)工作，通過(guò)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部督查驗(yàn)收。在試點(diǎn)過(guò)程中，各地堅(jiān)持邊干邊學(xué)，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳總結(jié)梳理各地主要做法和經(jīng)驗(yàn)，相繼編印了《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革輔導(dǎo)材料》《遼寧省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見(jiàn)匯編》《遼寧省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革典型經(jīng)驗(yàn)匯編》等材料，為后期試點(diǎn)地區(qū)和整省試點(diǎn)工作提供積極有益的參考，改革穩(wěn)步推進(jìn)。

2.堅(jiān)持高位推動(dòng)。省委、省政府印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，明確地方黨委、政府主體責(zé)任，省市縣鄉(xiāng)四級(jí)均成立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組。省政府連續(xù)4 年召開(kāi)全省農(nóng)村改革工作部署推進(jìn)會(huì)議，針對(duì)成員身份認(rèn)定、股權(quán)量化等敏感環(huán)節(jié)，縣級(jí)出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，村級(jí)結(jié)合實(shí)際制定具體工作方案。

3.強(qiáng)化督導(dǎo)檢查。在改革攻堅(jiān)期，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳組織開(kāi)展了改革工作年度自查、各市交叉互檢及改革回頭看等工作，結(jié)合日常發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，幫助村集體查缺補(bǔ)漏，及時(shí)整改，推動(dòng)改革工作質(zhì)量提升。

（二）改革主要成果

1.摸清了集體家底。截至2021 年底，全省共核實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)1117.35 億元，其中：經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)366.98 億元、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)750.37 億元，核實(shí)集體土地總面積1.72 億畝，為后續(xù)集體資產(chǎn)開(kāi)發(fā)與利用奠定了基礎(chǔ)。

2.集體成員權(quán)益得到了有效維護(hù)。按照廣吸納、寬覆蓋的原則和有法依法、無(wú)法依規(guī)、無(wú)規(guī)依民的思路，各地統(tǒng)籌考慮戶(hù)籍、土地、歷史貢獻(xiàn)等因素，嚴(yán)格履行民主程序基礎(chǔ)上開(kāi)展了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作，實(shí)現(xiàn)成員身份應(yīng)確盡確。截至2022 年上半年，全省成立集體經(jīng)濟(jì)組織12479個(gè)，確認(rèn)集體成員身份1905.8 萬(wàn)人。

3.股份合作經(jīng)營(yíng)機(jī)制初步建立。各集體經(jīng)濟(jì)組織堅(jiān)持宜簡(jiǎn)不宜繁的原則，充分考慮本村人員結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)資源情況，精準(zhǔn)施策，嚴(yán)格程序，開(kāi)展了集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)量化。全省共確認(rèn)集體股東9576 個(gè)，成員股東1905.8 萬(wàn)個(gè)，量化集體資產(chǎn)244.3 億元。

二、遼寧省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果的應(yīng)用情況

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)即將完成，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)我省多數(shù)地方只是利用清家底、權(quán)屬明的改革成果，采取資產(chǎn)資源對(duì)外發(fā)包租賃的做法發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，渠道相對(duì)單一，收益水平不高，帶動(dòng)能力不明顯，集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體資產(chǎn)股份權(quán)益獲得感不強(qiáng)。針對(duì)問(wèn)題，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合多部門(mén)從集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理、盤(pán)活利用、成員權(quán)益的維護(hù)和保障及集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)配套制度建設(shè)等角度發(fā)力，推動(dòng)改革成果應(yīng)用。

（一）采取的主要措施

1.推進(jìn)農(nóng)村三變改革。2020 年6 月，省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組在錦州義縣召開(kāi)了全省三變改革現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村三變改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，各市制定了落實(shí)三變改革工作意見(jiàn)或辦法，推動(dòng)集體產(chǎn)權(quán)制度改革向縱深發(fā)展。省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳通過(guò)調(diào)研走訪和各市推薦，對(duì)全省集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目進(jìn)行總結(jié)梳理，擇優(yōu)選擇了42 個(gè)項(xiàng)目，編印了《遼寧省農(nóng)村三變改革典型經(jīng)驗(yàn)匯編》。

2.做好成員身份問(wèn)題化解及證書(shū)發(fā)放工作。為了落實(shí)成員集體資產(chǎn)權(quán)益，給成員吃上定心丸，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳印發(fā)了《遼寧省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳辦公室關(guān)于印發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)證書(shū)樣式的通知》，指導(dǎo)各地發(fā)放集體經(jīng)濟(jì)組織成員證書(shū)。同時(shí)，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺(tái)產(chǎn)權(quán)管理系統(tǒng)反饋成員身份兩頭占問(wèn)題，印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)有關(guān)工作的通知》，要求各地按照講清政策權(quán)益、尊重本人意愿、保障和諧穩(wěn)定原則，在雙方集體經(jīng)濟(jì)組織及當(dāng)事人對(duì)接溝通的基礎(chǔ)上，由當(dāng)事人自主選擇保留一方成員身份，并簽署《身份重復(fù)成員承諾書(shū)》。因放棄成員身份而退出的股權(quán)（份額），經(jīng)成員代表大會(huì)討論通過(guò)可收為集體股權(quán)（份額）或量化給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并將最終結(jié)果向全體成員公示。目前，已化解成員身份兩頭占問(wèn)題51348 件。

3.實(shí)施開(kāi)展扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。按照中央組織部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于堅(jiān)持和加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)扶持壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的通知》要求，省委組織部、省財(cái)政廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳把發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)作為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要舉措，精心部署、狠抓落實(shí)，推動(dòng)全省村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。2019-2022 年，共下達(dá)補(bǔ)助資金24.3 億元，扶持壯大村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目3620 個(gè)。通過(guò)各項(xiàng)政策疊加，全省村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力明顯提升，有收益的村占比由2017 年的32%提高到2021 年末的67%。

（二）集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展典型案例

通過(guò)不斷的實(shí)踐和探索，各地圍繞發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，總結(jié)出了土地股份合作型、生產(chǎn)服務(wù)型、產(chǎn)業(yè)發(fā)展型等多種模式，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著提升。

1.資源開(kāi)發(fā)型。朝陽(yáng)市的凌源市四官營(yíng)子鎮(zhèn)小窩鋪村通過(guò)盤(pán)活集體閑置土地、荒廢果園、四荒地、廠房、學(xué)校等資源，吸納農(nóng)戶(hù)自留地入股，整合財(cái)政投入資金、集體持有資金、扶貧互助資金、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金和社會(huì)閑散資金等各類(lèi)政策性資金，確定三變＋鄉(xiāng)村旅游模式，打造了國(guó)家AAA 級(jí)景區(qū)窩鋪人家生態(tài)旅游度假區(qū)。兩年來(lái)累計(jì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收入50萬(wàn)元，農(nóng)民分紅18 萬(wàn)元，帶動(dòng)全村501 戶(hù)1634 人增收，有效帶動(dòng)了就業(yè)務(wù)工及周邊商貿(mào)服務(wù)業(yè)。

2.土地股份合作型。大連市普蘭店區(qū)楊樹(shù)房街道戰(zhàn)家村以村級(jí)土地股份合作社為經(jīng)營(yíng)實(shí)體，全村承包地入股，村土地股份合作社對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行控制經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶(hù)承包地入股后年終可享受保底＋分紅，經(jīng)營(yíng)主體憑著勞動(dòng)經(jīng)營(yíng)取得經(jīng)營(yíng)收入，除上交保底+二次分紅收入外，多勞多得。2019 年，農(nóng)民股東每畝（股）平均收入達(dá)500 多元（保底收入+二次分紅+種植補(bǔ)貼），合作社實(shí)現(xiàn)集體收入30 多萬(wàn)元。

3.產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型。葫蘆島市的興城市堿廠村依托資源優(yōu)勢(shì)，抓住興城花生這個(gè)地理標(biāo)志品牌，借助興城市花生產(chǎn)區(qū)優(yōu)勢(shì)與第三方合作投資成立了村辦集體企業(yè)心連心花生加工廠，按照投資比例進(jìn)行年分紅。瞄準(zhǔn)興城泳裝產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，但用工難、用地貴等難題，發(fā)揮鄉(xiāng)下辦廠的成本優(yōu)勢(shì)，投入扶貧資金及壯大集體經(jīng)濟(jì)資金通過(guò)招商形式，與第三方合作辦廠，村集體每年獲得固定分紅15 萬(wàn)元。利用水庫(kù)資源與第三方合作，成立了興城市紅岸水利文化拓展基地，將休閑農(nóng)業(yè)與農(nóng)家賓館、民俗體驗(yàn)、休閑旅游、農(nóng)家樂(lè)等產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。

4.飛地經(jīng)濟(jì)型。丹東市的東港市小甸子鎮(zhèn)小甸子村立足設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展和電商銷(xiāo)售優(yōu)勢(shì)，整合小甸子村、西上坡村、汪家隈村等3 個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)扶持資金，在小甸子村建立了全市第一個(gè)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)。后期又有3 個(gè)村將爭(zhēng)取到的集體經(jīng)濟(jì)扶持資金通過(guò)飛地模式投入到園區(qū)中，壯大園區(qū)規(guī)模，吸納村民以土地和資金入股，參與到生產(chǎn)和管理中來(lái)。園區(qū)采取三權(quán)分立模式管理資產(chǎn)，即資產(chǎn)所有權(quán)歸村集體、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)歸合作社、資產(chǎn)處置和資金使用審批權(quán)歸鎮(zhèn)黨委、政府。鎮(zhèn)、村、合作社與社員之間相互監(jiān)督、相互作用，最大程度避免了集體資產(chǎn)和資金流失。

三、問(wèn)題與建議

遼寧省以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大取得了一定效果，但還存在以下問(wèn)題：

一是集體經(jīng)濟(jì)不平衡問(wèn)題。受地域條件、經(jīng)濟(jì)條件影響，城中村、近郊村、資源資產(chǎn)多的村對(duì)改革的關(guān)注度高，方案相對(duì)完備，成果應(yīng)用相對(duì)廣泛；而經(jīng)濟(jì)薄弱村考慮問(wèn)題不長(zhǎng)遠(yuǎn)，農(nóng)民對(duì)改革本身關(guān)注和參與意識(shí)不強(qiáng)，成果未得到充分應(yīng)用，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。以2021 年收益情況為例，表現(xiàn)為兩多一少：沒(méi)有收益的村多，共4026 個(gè)，占比32.8%；萬(wàn)元以下收益的村多，共5705 個(gè)，占比46.5%；收益超50 萬(wàn)元的村少，共501 個(gè)，占比4.1%。

二是集體資產(chǎn)股份權(quán)能等方面探索不夠。各地改革的重心偏重于完成程序性工作，在農(nóng)民持有集體資產(chǎn)股份權(quán)能方面探索不夠。改革后新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的關(guān)系尚未完全厘清，各司其職、各盡所能的機(jī)制還未完全建立。

三是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的途徑不多。集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的村，收入來(lái)源主要是資源開(kāi)發(fā)、資產(chǎn)租賃，路徑相對(duì)單一。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱村的造血功能不足，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人缺乏市場(chǎng)思維，經(jīng)營(yíng)頭腦和管理能力欠缺，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的思路不清，帶領(lǐng)集體成員致富能力不強(qiáng)。

四是集體資產(chǎn)管理不規(guī)范，保值增值能力不足。部分村存在清產(chǎn)核資不徹底，資產(chǎn)登記、入賬不及時(shí)；履行民主程序不規(guī)范，超期、低價(jià)發(fā)包集體資源；財(cái)務(wù)管理制度不健全；村集體對(duì)歷史遺留的問(wèn)題合同疏于清理，對(duì)非法侵占的集體資產(chǎn)不敢維權(quán)，對(duì)長(zhǎng)期拖欠的集體資金怠于追討等問(wèn)題，損害集體及成員權(quán)益。

為促進(jìn)遼寧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，應(yīng)在以下方面做好調(diào)整：

一是合理界定集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)范圍。鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)興旺是關(guān)鍵。目前，集體經(jīng)濟(jì)組織受經(jīng)營(yíng)范圍限制，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)如光伏發(fā)電、餐飲、鄉(xiāng)村旅游等，稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為超出登記證書(shū)的經(jīng)營(yíng)范圍，不予開(kāi)具稅務(wù)發(fā)票，影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

二是加大稅收支持力度。建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部積極與國(guó)家稅務(wù)總局溝通，研究制定集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)收入稅收減免政策。

三是出臺(tái)抵押融資辦法。《土地承包法》規(guī)定承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)規(guī)定。目前，與此配套的辦法沒(méi)有出臺(tái)，由于缺乏土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押條件、抵押登記要件和程序等具體規(guī)定，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作沒(méi)能全面開(kāi)展。

四是加快集體經(jīng)濟(jì)組織立法及相關(guān)配套政策的制定進(jìn)程。目前，集體經(jīng)濟(jì)組織作為特殊法人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)支持，經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)不順暢?，F(xiàn)行的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)核算辦法也不能滿(mǎn)足改革后財(cái)務(wù)分離需要。

五是強(qiáng)化農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)。各級(jí)政府應(yīng)該研究出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)、激勵(lì)政策，鼓勵(lì)涉農(nóng)院校畢業(yè)生、鄉(xiāng)賢能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。