新型農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型路徑研究*

◎王華麗 夏卉

一、引言

2006 年新農(nóng)村戰(zhàn)略正式實施之后，推進農(nóng)民集中居住成為很多地方政府推動新農(nóng)村建設(shè)的重要工作抓手。之后，伴隨城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點政策的全面推行，地方政府推進農(nóng)民集中居住的力度進一步加大。與之相伴而來的則是越來越多的自然村莊被拆除，農(nóng)民被安置到城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村的規(guī)劃點集中居住，從而形成了一大批既不同于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)，也不同于城市社區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)。在地方實踐中，江蘇、山東、河南等傳統(tǒng)平原農(nóng)區(qū)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)具有代表性。

作為我國快速城鎮(zhèn)化背景下涌現(xiàn)出的新的社區(qū)類型，這一事物近年來引發(fā)了社會和國內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注。圍繞這一實踐進程，少數(shù)研究人員基于不同地區(qū)的個案對新型農(nóng)村社區(qū)的治理模式進行了初步總結(jié)，但由于新型農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)的時間較短，大多數(shù)研究主要圍繞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的內(nèi)在動力機制、建設(shè)模式和存在問題展開，對新型農(nóng)村社區(qū)治理的研究相對較少。雖然大多數(shù)研究能夠認識到新型農(nóng)村社區(qū)是不同于傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)和城市社區(qū)的新生事物，但如何對新型農(nóng)村社區(qū)進行有效治理，還很少有研究涉及這些問題。

從本質(zhì)上講，新型農(nóng)村社區(qū)是在傳統(tǒng)村落空間解構(gòu)基礎(chǔ)上的重構(gòu)，是一種新的社會生活形態(tài)，也因此產(chǎn)生了用傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理方法難以解決的問題，給鄉(xiāng)村治理帶來新的挑戰(zhàn)，治理轉(zhuǎn)型成為當(dāng)前新型農(nóng)村社區(qū)亟待解決的問題。本文將從治理主體、治理能力、治理機制三個方面進行闡述。

二、新型農(nóng)村社區(qū)治理主體及重構(gòu)

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的快速推進，農(nóng)村社會的治理主體也逐漸從一元向多元轉(zhuǎn)變，多元主體協(xié)同共治成為基層治理的重要方式。與之前的農(nóng)村社區(qū)相比，新型農(nóng)村社區(qū)的治理主體發(fā)生了顯著變化，需要在原有基礎(chǔ)上進行重構(gòu)，并建立各主體之間的協(xié)同機制。實踐中，需要理順?biāo)膫€方面的關(guān)系。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)黨組織

對于整村合并型和整村融合型新型農(nóng)村社區(qū)，由于原行政村進行了整體搬遷，為適應(yīng)新的發(fā)展形勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常新建社區(qū)黨組織以加強黨對社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)。由于新型農(nóng)村社區(qū)由多個建制村構(gòu)成，選派一位能夠服眾的社區(qū)黨組織書記尤為重要。出于從現(xiàn)任行政村黨組織書記中選派社區(qū)黨組織書記可能引發(fā)其他建制村黨組織書記不滿的考慮，很多新型農(nóng)村社區(qū)的黨組織書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出任，通常為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記或副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，原行政村黨組織書記擔(dān)任副職。在一些同步設(shè)立社區(qū)居委會的新型農(nóng)村社區(qū)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也在換屆選舉中通過法定程序擔(dān)任了居委會主任。

從制度變遷的角度看，新型農(nóng)村社區(qū)可以視為一種新的制度安排。由于這種制度安排是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的結(jié)果，因此，在新型農(nóng)村社區(qū)治理體系的未來發(fā)展中，必然會形成對地方政府主導(dǎo)的路徑依賴。由于社區(qū)居委會的自治性質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部下沉到社區(qū)任職進一步強化了基層社區(qū)組織的行政化傾向。從社區(qū)穩(wěn)定和社區(qū)治理效能的角度，不論是作為過渡形態(tài)，亦或是未來的常態(tài)，未嘗不是一種解決問題的方式。但問題在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與“生于斯、長于斯”的村部干部相比，其較高的流動性很難確保制度的持續(xù)性，任何一次變動都會對社區(qū)治理帶來沖擊。因此，必須理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)黨組織之間的關(guān)系。

（二）原村干部與社區(qū)居委會

村干部是農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的執(zhí)行者，是社區(qū)治理的中間力量。對于那些沒有新成立社區(qū)居委會的新型農(nóng)村社區(qū)，原村委會的村干部依然在本村任職，新型農(nóng)村社區(qū)的成立只不過是換了一個辦公地點，并沒有影響到他們的切身利益。但在那些新成立社區(qū)居委會的新型農(nóng)村社區(qū)，情況就有很大不同。這是因為，按照社區(qū)居委會的設(shè)置原則，居委會的組成人員肯定大大少于各行政村合并之前的人數(shù)，誰留任、誰退出是不得不面對的重要問題。對于原行政村的村支部書記、村委會主任、會計“三大員”而言，通常留任不成問題，但其他村委會的副職人員就存在很大的不確定性。

人員去留背后涉及到的不僅僅是利益問題，而且很多時候“利益”并不是主要的，這是因為今天的很多村干部都有自己的副業(yè)，很少有人會通過這一職業(yè)謀生。利益背后的“面子”“家族”“宗族”等問題往往更為重要。盡管隨著現(xiàn)代化進程的快速推進，傳統(tǒng)農(nóng)村的家族勢力、宗族勢力日趨弱化是一個不可逆的事實，但在一些可能會涉及家族、宗族利益的關(guān)鍵節(jié)點，這種力量依然可以發(fā)揮巨大作用。這是因為，村委會的任何一個干部背后都代表一定的族群，即便村干部本人高風(fēng)亮節(jié)、公道正派，也從來不認為他代表那些人群。但在“好事人”的多次挑唆下，也很有可能會成為社區(qū)相關(guān)工作推進的阻力。一旦出現(xiàn)這樣的情況，這都不再是單一的個體行為。何況現(xiàn)實中沒有私心雜念的村干部畢竟是少數(shù)。因此，在重構(gòu)新型農(nóng)村社區(qū)治理主體的過程中，必須處理好原有村干部與社區(qū)居委會之間的關(guān)系。

（三）社區(qū)居民與居民代表

在村級治理層面，村民是鄉(xiāng)村治理的重要主體，村民通過村民代表大會參與鄉(xiāng)村治理是常用方式。農(nóng)民入住新型農(nóng)村社區(qū)后，社區(qū)人口規(guī)模倍增，對于整村合并但沒有設(shè)立社區(qū)居委會的新型農(nóng)村社區(qū)，在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，各村委會依然可以沿用原來的模式進行社區(qū)治理；對于整村融合型新型農(nóng)村社區(qū)和已設(shè)立社區(qū)居委會的新型農(nóng)村社區(qū)，就需要重新推選居民代表。實踐中，社區(qū)通常按照新的居住區(qū)域分配居民代表，如果是多層居民樓，以每棟或每幢為單位推選；如果是別墅，則按照區(qū)域戶數(shù)推選。在推選過程中，如果所選區(qū)域入住的大多是原村居民，農(nóng)村熟人社會的特點會使該項工作比較順利。如果所選區(qū)域入住的居民來自多個行政村，因為新的熟人社會的建立需要時間沉淀，居民代表的產(chǎn)生可能會遇到困難。

（四）新的社區(qū)組織與社區(qū)居委會

新型農(nóng)村社區(qū)的出現(xiàn)為兩類新的社區(qū)組織的出現(xiàn)創(chuàng)造了條件，一類為社區(qū)物業(yè)組織，一類為社區(qū)社會組織，他們構(gòu)成了社區(qū)治理的新主體。對于社區(qū)物業(yè)組織，有的新型農(nóng)村社區(qū)通過在社區(qū)居委會增設(shè)環(huán)境和物業(yè)管理委員會，或組建屬于社區(qū)所有的物業(yè)公司，由社區(qū)進行統(tǒng)一管理；有的新型農(nóng)村社區(qū)則從外部引入物業(yè)公司，將社區(qū)物業(yè)統(tǒng)一外包。由于現(xiàn)有物業(yè)管理制度都以城市社區(qū)為背景，難以在農(nóng)村社區(qū)取得理想效果，因此，不論哪種形式的物業(yè)管理模式，都需要結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)自身特點進行創(chuàng)新，而不能照搬。對于社會組織，這是新型農(nóng)村社區(qū)所欠缺的，也是未來參與社區(qū)治理的重要社會力量。新型農(nóng)村社區(qū)的人口集聚優(yōu)勢，降低了社會組織開展社區(qū)服務(wù)的成本，為社區(qū)社會組織的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。實踐中，需要根據(jù)社區(qū)居民的需求發(fā)展不同類型的社區(qū)社會組織，并根據(jù)新型農(nóng)村社區(qū)的特點發(fā)揮社區(qū)組織、社會工作者、社區(qū)自愿者、社會慈善資源在社區(qū)治理中的作用。

三、新型農(nóng)村社區(qū)治理機制及創(chuàng)新

構(gòu)建有效的治理機制，是提升新型農(nóng)村社區(qū)治理效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。相對于城市治理，傳統(tǒng)農(nóng)村因為文化、制度等方面的特點，治理成本相對較低。新型農(nóng)村社區(qū)因具有城市社區(qū)和傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的雙重特點，可以通過創(chuàng)新新型農(nóng)村社區(qū)治理機制，同時發(fā)揮城鄉(xiāng)兩個方面的優(yōu)勢，降低治理成本。新型農(nóng)村社區(qū)治理機制的構(gòu)建必須遵循簡約、有效的原則，其中，以下三個方面的機制創(chuàng)新尤為重要。

（一）溝通聯(lián)絡(luò)與動員機制

新型農(nóng)村社區(qū)改變了村莊的空間形態(tài)和農(nóng)民的居住方式，特別是那些已經(jīng)入住多層或高層樓房的合村并居型和多村融合型社區(qū)，農(nóng)民家庭生活的私密性顯著增強。傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)通過“大喇叭”或“走村穿巷”等低成本方式與居民進行溝通聯(lián)絡(luò)與動員已不再適用。由于新型農(nóng)村社區(qū)的出現(xiàn)并沒有改變社區(qū)青壯年勞動力外出務(wù)工的現(xiàn)狀，留在社區(qū)居住的依然以老人、婦女和孩子為主，老年人面臨的數(shù)字鴻溝問題又制約了現(xiàn)代信息技術(shù)傳遞的效果。因此，必須創(chuàng)新新型農(nóng)村社區(qū)與居民的日常溝通聯(lián)絡(luò)和動員機制，以適應(yīng)新的居住形態(tài)。

（二）民主協(xié)商機制

民主協(xié)商是社區(qū)治理的基本原則。相對于行政村，新型農(nóng)村社區(qū)的人口數(shù)量更加龐大，社區(qū)治理主體更加多元，各主體的利益訴求更加多樣化。由于社區(qū)治理主體大多以碎片化形態(tài)存在，社區(qū)在處理社區(qū)事務(wù)的過程中，就需要貼近社區(qū)管理實際，貼近居民需求，同時通過有效的組織化來實現(xiàn)其對治理活動的參與，才能更好地提高社區(qū)治理效能。為此，就需要建立一個既能激發(fā)居民參與社區(qū)事務(wù)熱情，又能有效保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，同時還能提高居民對社區(qū)的認同感、歸屬感和滿意度的多元主體參與的民主協(xié)商機制。

（三）集體經(jīng)濟融合發(fā)展機制

伴隨新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進，組成社區(qū)的各行政村的集體資產(chǎn)隨之增加，集體經(jīng)濟收入有了明顯增加。現(xiàn)行制度下，村集體資產(chǎn)由村集體經(jīng)濟組織進行管理，在權(quán)屬上由具有村集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)的村民共同所有。對于多村合并型和多村融合型新型農(nóng)村社區(qū)而言，將分屬于各行政村所有的村集體經(jīng)濟資產(chǎn)、資源等進行統(tǒng)一管理是一個巨大的挑戰(zhàn)。村集體經(jīng)濟收入除了以分紅或福利的形式按比例分給具有資格權(quán)的村民外，還有相當(dāng)比例的部分用于向社區(qū)提供公共物品，由于公共物品消費上的非排他性，需要由社區(qū)根據(jù)居民需要統(tǒng)一提供。因此，探索建立社區(qū)內(nèi)相關(guān)行政村村集體經(jīng)濟融合發(fā)展機制，推進社區(qū)集體經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展是當(dāng)前亟待解決的問題。

四、新型農(nóng)村社區(qū)治理能力及提升

建設(shè)服務(wù)型社區(qū)，大幅減少事務(wù)性工作，增加服務(wù)性工作，是新型農(nóng)村社區(qū)治理面臨的根本性轉(zhuǎn)變和要求。實踐中，需要圍繞以下三個方面持續(xù)提升新型農(nóng)村社區(qū)的治理能力。

（一）社區(qū)黨組織引領(lǐng)帶動能力

社區(qū)黨組織是黨在新型農(nóng)村社區(qū)的工作基礎(chǔ)，新型農(nóng)村社區(qū)治理能力提升的關(guān)鍵在于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮社區(qū)黨組織戰(zhàn)斗堡壘的作用。新型農(nóng)村社區(qū)因治理架構(gòu)重塑和黨員數(shù)量大幅增加，社區(qū)黨組織的引領(lǐng)帶動能力面臨挑戰(zhàn)，必須進一步建立社區(qū)黨組織對社區(qū)發(fā)展重大事項的決定權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)保障權(quán)和管理監(jiān)督權(quán)，確保社區(qū)黨組織權(quán)責(zé)一致、統(tǒng)籌有力，使社區(qū)各項工作充分體現(xiàn)黨的意志和要求。

（二）社區(qū)居委會為民服務(wù)能力

從外觀看，盡管新型農(nóng)村社區(qū)的很多方面與城市社區(qū)已沒有太大的差距，但社區(qū)性質(zhì)和社區(qū)居民的特征表明，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)仍屬于鄉(xiāng)村振興的一部分，社區(qū)居委會下設(shè)機構(gòu)也必須契合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)要求。由于合村并居后社區(qū)的事務(wù)性工作大大減少，社區(qū)工作的重心就轉(zhuǎn)換到服務(wù)性工作上，為民服務(wù)能力建設(shè)成為社區(qū)治理能力提升的重要內(nèi)容。

（三）社區(qū)集體經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展能力

發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟是新型農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟職能，既是區(qū)別于城市社區(qū)的關(guān)鍵點所在，也是新型農(nóng)村社區(qū)治理能力提升的物質(zhì)保障。發(fā)展社區(qū)集體經(jīng)濟的關(guān)鍵是推進集體經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展，對于多村合并形成的新型農(nóng)村社區(qū)，當(dāng)前的工作重點在于將不同行政村的集體經(jīng)濟進行整合，發(fā)揮社區(qū)資源的綜合效益。

五、結(jié)論

新型農(nóng)村社區(qū)是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過程中的特有形態(tài)，有自身的發(fā)展規(guī)律和運行機制。在新型農(nóng)村社區(qū)治理過程中，既不能完全沿用傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的制度安排，也不能簡單套用城市社區(qū)治理的思路，應(yīng)在深化認識其本質(zhì)特點和充分借鑒現(xiàn)有實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以社區(qū)居民的實際需求為導(dǎo)向，充分發(fā)揮傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理和城市社區(qū)治理的優(yōu)勢，重構(gòu)治理主體，創(chuàng)新社區(qū)治理機制，提升治理能力，最終實現(xiàn)新型農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型。為此，還需要做好以下三個方面的工作。

第一，做好新型農(nóng)村社區(qū)的頂層設(shè)計工作。一是從有利于新型農(nóng)村社區(qū)長效治理的考慮出發(fā)，合理確定新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)模，高起點做好社區(qū)建設(shè)規(guī)劃、配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人口入住等基礎(chǔ)性工作；二是推進新型農(nóng)村社區(qū)治理地方立法工作，規(guī)范撤并村民委員會改設(shè)社區(qū)居民委員會的條件和程序，明確社區(qū)居委會的治理架構(gòu)、崗位設(shè)置，使新型農(nóng)村社區(qū)治理有法可依。

第二，強化新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)型職能轉(zhuǎn)變。一是轉(zhuǎn)變社區(qū)留任村干部的治理理念，建立社區(qū)居民溝通聯(lián)絡(luò)和動員機制，經(jīng)常性開展入戶走訪，了解社區(qū)居民的需求。二是建立多元共治民主協(xié)商機制，聚焦社區(qū)居民關(guān)心的民生實事和重要事項，定期開展民主協(xié)商活動；三是培育社區(qū)社會組織，圍繞社區(qū)需求，積極承接政府購買社會服務(wù)項目。

第三，發(fā)展壯大社區(qū)集體經(jīng)濟。一是建立集體經(jīng)濟融合發(fā)展機制，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)一股份量化村集體資產(chǎn)，成立社區(qū)股份經(jīng)濟合作社，重新組建產(chǎn)權(quán)清晰的社區(qū)集體經(jīng)濟組織。二是完善社區(qū)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，尊重社區(qū)股份經(jīng)濟合作社的獨立法人和市場主體地位，將市場原則與基層組織工作原則相結(jié)合，建構(gòu)有效的激勵約束機制，提升日常運營管理的規(guī)范程度。