美國的東南亞“可持續(xù)基建政策”:演進(jìn)、邏輯與前景

張 寧,毛維準(zhǔn)

(南京大學(xué) a. 亞太發(fā)展研究中心;b. 國際關(guān)系學(xué)院,江蘇 南京 210023)

引 言

近年來,基礎(chǔ)設(shè)施的競爭逐漸成為大國海外戰(zhàn)略競爭的新場域。東南亞地區(qū)是大國基礎(chǔ)設(shè)施競爭的關(guān)鍵地區(qū),中美日歐均試圖擴(kuò)大在東南亞的基建影響力。與此同時(shí),隨著大國競爭的加劇以及東南亞國家需求的擴(kuò)展,海外基建競爭走向具體化、精細(xì)化,涌現(xiàn)出新的競爭焦點(diǎn)。在諸多新生議程中,可持續(xù)基建受到了較多關(guān)注和重視,并成為美國在東南亞基礎(chǔ)設(shè)施外交的新著力點(diǎn)。

在特朗普執(zhí)政期間,美國開始聯(lián)合日本推進(jìn)在東南亞地區(qū)的能源基建和能源出口。(1)韋宗友:《美日在東南亞地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作:舉措、動因與制約因素》,《南洋問題研究》2020年第3期,第2頁。在2018年7月的印太商業(yè)論壇上,時(shí)任美國國務(wù)卿蓬佩奧宣布美國將投資1.135億美元支持一項(xiàng)包括促進(jìn)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的新經(jīng)濟(jì)計(jì)劃。(2)Michael Pompeo, “Remarks on ‘America’s Indo-Pacific Economic Vision’”, July 30, 2018, U.S. Embassy in Sri Lanka, https://lk.usembassy.gov/remarks-on-americas-indo-pacific-economic-vision/.2019年10月,美國智庫布魯金斯學(xué)會在其政策報(bào)告中建議華盛頓應(yīng)加強(qiáng)與日本、澳大利亞、新加坡等長期伙伴的合作,在建立環(huán)境與治理高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上支持東南亞的可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。(3)Jonathan Stromseth, “Don’t Make Us Choose Southeast Asia in the Throes of US-China Rivalry”, October 2019, p. 8, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2019/10/FP_20191009_dont_make_us_choose.pdf.2022年5月,美國時(shí)隔5年再次舉辦美國—東盟峰會,拜登政府承諾將向東盟提供價(jià)值1.5億美元的援助,其中4000萬美元計(jì)劃用于投資清潔能源基礎(chǔ)設(shè)施。(4)The White House, “Fact Sheet: U.S.-ASEAN Special Summit in Washington, DC”, May 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/12/fact-sheet-u-s-asean-special-summit-in-washington-dc/.美國政府還以“可持續(xù)和韌性基礎(chǔ)設(shè)施”為核心,制定了與清潔能源轉(zhuǎn)型等相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展具體目標(biāo),同時(shí)特別提出建設(shè)氣候智能基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)重要海洋基礎(chǔ)設(shè)施等倡議。峰會達(dá)成的美國與東盟《共同愿景聲明》也多次強(qiáng)調(diào)將“可持續(xù)”理念寓于經(jīng)濟(jì)增長與復(fù)蘇、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展以及城市發(fā)展之中,倡導(dǎo)促進(jìn)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展,主張滿足區(qū)域基建需求,發(fā)展低碳與氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。(5)ASEAN, “ASEAN-U.S. Special Summit, 2022 Joint Vision Statement”,https://asean.org/wp-content/uploads/2022/05/Final-ASEAN-US-Special-Summit-2022-Joint-Vision-Statement.pdf.

美國的海外基建動態(tài)受到了國內(nèi)外學(xué)界的廣泛關(guān)注。相關(guān)研究或探討了美國海外基建的總體布局、設(shè)計(jì)思路與發(fā)展脈絡(luò),或關(guān)注具體的基建倡議并加以剖析。與東南亞基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的研究主要包括中國和日本兩國對東南亞基建合作的比較以及對大國在東南亞基建競爭整體態(tài)勢的分析。既有研究以宏觀層面論述的成果居多,鮮有對美國與東南亞等特定區(qū)域基建合作的專門探討,同時(shí)對可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施等新興基建領(lǐng)域也缺乏深入討論。由此,本文將聚焦近年來美國面向東南亞國家發(fā)起的可持續(xù)基建倡議,試圖闡釋美國在東南亞加強(qiáng)可持續(xù)基建的動因、演進(jìn)歷程、政策設(shè)計(jì)邏輯和運(yùn)作方式,并通過分析有利條件和制約因素,來評估雙方在可持續(xù)基建領(lǐng)域合作的前景。

一、可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施及其興起

可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施是人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然結(jié)果,對高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的需求也反映了現(xiàn)代社會生產(chǎn)和生活方式的變革?？沙掷m(xù)基礎(chǔ)設(shè)施(Sustainable Infrastructure)又稱“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”(Green Infrastructure),與“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”相對,從“灰”到“綠”的革新蘊(yùn)含著人們對傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式的反思。一方面,在自然環(huán)境影響上,“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”的建設(shè)和運(yùn)營(包括建筑、交通和電力基礎(chǔ)設(shè)施等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施)不僅會對生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性造成直接或間接的破壞,同時(shí)還是全球70%的溫室氣體(Global Greenhouse Gas, GHG)的主要來源。(6)Deblina Saha, “Low Carbon Infrastructure: An Essential Solution to Climate Change?”, World Bank Blogs, April 18, 2018, https://blogs.worldbank.org/ppps/low-carbon-infrastructure-essential-solution-climate-change.另一方面,由于缺少對可持續(xù)性的足夠關(guān)照,“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”對經(jīng)濟(jì)社會造成了一系列負(fù)面影響,如基礎(chǔ)設(shè)施一旦規(guī)劃不善可能影響就業(yè),難以保障基層社會福利;成本過高的基礎(chǔ)設(shè)施會增加政府債務(wù),增大財(cái)政危機(jī)風(fēng)險(xiǎn);基礎(chǔ)設(shè)施如果設(shè)計(jì)不當(dāng)會提高維護(hù)和更換的成本,還可能為日后的報(bào)廢增加困難等等。(7)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP):《可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的國際良好實(shí)踐原則(第一版)》,內(nèi)羅畢,2021年,第14頁,https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/34853/GPSI_CH.pdf。由此,為了解決或避免上述問題,改善基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的困境,投資和建設(shè)更具可持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施成為備受推崇的應(yīng)對方案。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)發(fā)布的《可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的國際良好實(shí)踐原則》報(bào)告將“可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施”系統(tǒng)定義為“以在整個(gè)生命周期內(nèi)確保經(jīng)濟(jì)和財(cái)政可持續(xù)性、社會可持續(xù)性、環(huán)境可持續(xù)性和制度可持續(xù)性的方式進(jìn)行規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營和報(bào)廢的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)”。(8)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP):《可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的國際良好實(shí)踐原則(第一版)》,內(nèi)羅畢,2021年,第14頁,https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/34853/GPSI_CH.pdf。需要注意的是,這一概念并非專指任何特定領(lǐng)域的任何特定類型的基礎(chǔ)設(shè)施,實(shí)質(zhì)上是對一般意義上的基礎(chǔ)設(shè)施附加了“可持續(xù)性”的要求,作為一種屬性或(基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的)結(jié)果而存在,它包括人工基礎(chǔ)設(shè)施、自然基礎(chǔ)設(shè)施,以及半自然半人工的混合基礎(chǔ)設(shè)施。(9)自然基礎(chǔ)設(shè)施(有時(shí)也被稱為生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施或綠色基礎(chǔ)設(shè)施)指的是“經(jīng)過戰(zhàn)略規(guī)劃和管理的自然土地網(wǎng)絡(luò),如森林和濕地、生產(chǎn)景觀,以及其他保護(hù)或提高生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值和功能并為人類提供相關(guān)利益的開放空間”。自然基礎(chǔ)設(shè)施既可以是先天存在的,也可以是人為創(chuàng)造出來的,其最關(guān)鍵特征在于自然基礎(chǔ)設(shè)施需要人類積極管理,缺少了人為管理便只是“自然”。

在實(shí)踐中,可持續(xù)性和全周期性是可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的兩個(gè)最主要特征。一方面,可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施框架對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)定了經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和制度4個(gè)方面的原則(表1),(10)也有研究者認(rèn)為,整體可持續(xù)性要求滿足社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境三重底線(TBL),因此評估基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)性也應(yīng)考慮這三方面屬性。參見Marjana ijanec Zavrl and Mine Tana? Zeren, “Sustainability of Urban Infrastructures”, Sustainability, No. 2, 2010, pp. 2950-2964。要求在相應(yīng)領(lǐng)域中將對應(yīng)要素納入設(shè)計(jì)和規(guī)劃框架。另一方面,建設(shè)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施要求全程遵循可持續(xù)原則,即從基建規(guī)劃到基建廢止的整個(gè)周期、各個(gè)環(huán)節(jié)均需堅(jiān)持將這四個(gè)可持續(xù)性原則作為約束標(biāo)準(zhǔn)。

表1 基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)性的實(shí)踐原則

綜上,建設(shè)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施意味著對傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展模式的優(yōu)化,其主要優(yōu)勢在于它超越了對基礎(chǔ)設(shè)施簡單的工具性框定,加入了對于環(huán)境影響和對人類生活質(zhì)量影響的考量。(11)例如,當(dāng)今全球范圍內(nèi)廣為提倡的“智慧城市”(Smart City)就是城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)性優(yōu)化的結(jié)果,它通過投資使用先進(jìn)技術(shù),將基礎(chǔ)設(shè)施與滿足現(xiàn)代生活需求的新活動相結(jié)合,在促進(jìn)城市自身經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)又能推動更高的生活質(zhì)量和更合理地配置資源。參見Webuild, “Sustainable Infrastructure”, November 30, 2020, https://www.webuildgroup.com/en/stories/sustainable-infrastructure。正因如此,可持續(xù)基建蘊(yùn)含巨大的變革潛力和發(fā)展機(jī)遇。一方面,在環(huán)境效益上,可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施有助于減少碳足跡、促進(jìn)可再生能源發(fā)展,這對于推動實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和達(dá)成《巴黎協(xié)定》(TheParisAgreement)目標(biāo)均具有重要意義。(12)UNEP, etc., “Sustainable Infrastructure-An Introduction”, https://sustainable-infrastructure-tools.org/get-started/.另一方面,建設(shè)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施還會附帶可觀的社會效益,如創(chuàng)造綠色就業(yè)崗位、推動綠色經(jīng)濟(jì)增長以及消除不平等。(13)例如,氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施(Climate-resilient Infrastructure)就是可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分,根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的定義,它是指其規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)行的方式能夠有助于預(yù)測、準(zhǔn)備并適應(yīng)不斷變化的氣候條件的基礎(chǔ)設(shè)施。它可以承受并應(yīng)對由惡劣氣候條件造成的破壞,并可以在災(zāi)后得到迅速恢復(fù),從而有效降低氣候?yàn)?zāi)害給人類經(jīng)濟(jì)社會帶來的損害。參見OECD, Climate-resilient Infrastructure, 2018, p. 4, https://www.oecd.org/environment/cc/policy-perspectives-climate-resilient-infrastructure.pdf?？沙掷m(xù)基礎(chǔ)設(shè)施在提高經(jīng)濟(jì)收益上的表現(xiàn)尤其突出。例如,據(jù)測算,投資每100萬美元可再生能源創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會是投資化石燃料的5倍,(14)Heidi Garrett-Peltier, “Green Versus Brown: Comparing the Employment Impacts of Energy Efficiency, Renew-Able Energy, and Fossil Fuels Using an Input-Output Model”, Economic Modelling, Vol. 61, 2017, pp. 439-447.因而可以更好地促進(jìn)就業(yè)。在應(yīng)對氣候變化的行動方面,世界銀行的數(shù)據(jù)顯示,在發(fā)展中國家投資氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施可創(chuàng)造4.2萬億美元的經(jīng)濟(jì)效益,相當(dāng)于每投資1美元可獲得4美元的回報(bào),(15)Stephane Hallegatte, Jun Rentschler and Julie Rozenberg, Lifelines: The Resilient Infrastructure Opportunity, Washington, DC: World Bank, 2019.而對未經(jīng)優(yōu)化的基礎(chǔ)設(shè)施每投資1美元只能獲得1.5美元的收益。(16)UNEP, etc., “Sustainable Infrastructure-An Introduction”, https://sustainable-infrastructure-tools.org/get-started/.此外,另據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(簡稱“經(jīng)合組織”,OECD)估算,在基礎(chǔ)設(shè)施交付中加入性別視角(考慮和響應(yīng)女性的需求)將使該組織成員國的GDP總量在2050年之前增加2.5%。(17)Emerging Markets Sustainability Dialogues (EMSD), “Gender-Responsive Infrastructure”, https://emsdialogues.org/wp-content/uploads/2020/11/The-Solutions-Lab_Gender-responsive-Infrastructure_Thematic-Brief.pdf.因此,將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入可持續(xù)發(fā)展軌道將使這種新型基建模式在經(jīng)濟(jì)上也更具競爭力和吸引力。

二、美國的東南亞可持續(xù)基建倡議的演進(jìn)

為搶占國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展前沿領(lǐng)域,扭轉(zhuǎn)在基建投融資中的被動局面,以美國為代表的西方國家近年來在加大內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的基礎(chǔ)上,先后推出多項(xiàng)方案,加緊全球性基建布局。從奧巴馬、特朗普到拜登政府,亞太和印太地區(qū)均被視為美國海外戰(zhàn)略和利益的重心,隨著中美競爭的加劇,美國已將基建外交視為其構(gòu)建印太經(jīng)濟(jì)秩序的關(guān)鍵內(nèi)容,并日益展現(xiàn)出對可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的重視與投入,作為“印太”地理中心的東盟也成為美國優(yōu)先考慮的對象。據(jù)統(tǒng)計(jì),自1992年至今,美國貿(mào)易發(fā)展署(USTDA)已資助700余項(xiàng)印太地區(qū)的可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施活動。(18)USTDA, “Indo-Pacific”, https://ustda.gov/regions/indo-pacific/.其中,從2016年起,美國從電力部門入手開始與東盟進(jìn)行可持續(xù)基建合作,至今先后提出十余項(xiàng)可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)倡議,大體可以分為3個(gè)階段(表2)。

表2 2016—2022年美國面向東南亞國家的可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施合作倡議

(一)前期試探階段(2016—2017年)

奧巴馬政府于2016年提出“美國國際開發(fā)署亞洲清潔能源計(jì)劃”(USAID Clean Power Asia),宣稱與湄公河下游國家和其他東盟成員國合作,通過構(gòu)建融資支持體系鼓勵(lì)電力行業(yè)的清潔能源投資。(19)USAID, “Fact Sheet: USAID Clean Power Asia”, March 31, 2017, https://www.climatelinks.org/resources/fact-sheet-usaid-clean-power-asia; USAID, “USAID Clean Power Asia”, https://usaidcleanpowerasia.aseanenergy.org/about/.截至2021年6月,該項(xiàng)目5年間已經(jīng)超額10倍完成向低碳電力轉(zhuǎn)型的目標(biāo),在東南亞產(chǎn)生超過1萬兆瓦的清潔能源容量。(20)USAID, “USAID Clean Power Asia Final Report”, June 7, 2021, https://usaidcleanpowerasia.aseanenergy.org/resource/usaid-clean-power-asia-final-report/.2016年9月,美國又將該計(jì)劃作為主要支持機(jī)制納入“美國—東盟互聯(lián)互通”倡議(U.S.-ASEAN Connect),聲稱繼續(xù)通過其亞洲清潔能源計(jì)劃給予東盟成員國連續(xù)多年、數(shù)百萬美元的支持,同時(shí)幫助東盟國家加強(qiáng)其電力部門規(guī)劃、改進(jìn)政策和監(jiān)管框架以及促進(jìn)對并網(wǎng)可再生能源的投資。新冠疫情發(fā)生后,為與東盟全面復(fù)蘇框架(ACRF)相對接,2021年8月發(fā)起新的“美國—東盟互聯(lián)互通綠色經(jīng)濟(jì)系列”,宣稱“致力于通過促進(jìn)可持續(xù)能源和基礎(chǔ)設(shè)施幫助東盟適應(yīng)和減輕氣候變化的不利影響,以及在科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新方面開展合作”,幫助東盟推進(jìn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。(21)U.S. MISSION TO ASEAN, “U.S.-ASEAN Connect”, https://asean.usmission.gov/u-s-asean-connect/; U.S. Mission to ASEAN, “U.S.-ASEAN Connect Response to the ASEAN Comprehensive Recovery Framework”, https://asean.usmission.gov/u-s-asean-connect-response-to-the-asean-comprehensive-recovery-framework/; U.S. Mission to ASEAN, “Advancing Sustainable Recovery”, April 2, 2022, https://asean.usmission.gov/advancing-sustainable-recovery/.兩項(xiàng)倡議均旨在推進(jìn)東盟國家電力行業(yè)向可再生能源轉(zhuǎn)型。這可被視為美國與東盟可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施合作的早期嘗試。

(二)逐步推進(jìn)階段(2018—2020年)

自2018年起,美國面向東盟的可持續(xù)基建計(jì)劃覆蓋面逐步擴(kuò)大,從能源向其他領(lǐng)域延伸(表3)。美國先后發(fā)起“亞洲通過能源促進(jìn)發(fā)展和增長倡議”(Asia EDGE)、“美國—東盟智能城市伙伴關(guān)系”(USASCP)、“基礎(chǔ)設(shè)施交易和援助網(wǎng)絡(luò)”(ITAN)以及“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃(BDN)等新合作倡議,由起初涉足東盟國家的電力基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)展至對整體城市可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源投資、可持續(xù)基建標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注與投入。

表3 美國面向東南亞的可持續(xù)基建倡議(2018—2020年)

資料來源:作者根據(jù)相關(guān)倡議官方網(wǎng)站的情況說明整理繪制。

此外,2019年8月至2020年10月,美國還將2015年發(fā)起的“湄公河下游倡議”(Lower Mekong Initiative)升級為“湄公河—美國伙伴關(guān)系”(Mekong-U.S. Partnership, MUSP),并以該伙伴關(guān)系為核心部署了“日美湄公河電力伙伴關(guān)系”(JUMPP)和“可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施伙伴關(guān)系”(SIP),構(gòu)筑起覆蓋湄公河流域國家的多重可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施合作機(jī)制網(wǎng)絡(luò),通過擴(kuò)大合作議題、升級機(jī)制規(guī)格以及強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)合作,突出美國在湄公河地區(qū)的主體地位。(22)姚全、鄭先武:《美國湄公河區(qū)域戰(zhàn)略的重塑與中國的策略選擇》,《東南亞研究》2022年第2期,第92—112頁。

(三)系統(tǒng)集成階段(2021年至今)

2021年拜登上臺執(zhí)政后,東南亞在美國外交中的戰(zhàn)略地位再次得到提升,美國政府調(diào)整其東南亞政策,深化與東盟國家合作,相繼提出“重建更好世界”計(jì)劃(B3W)、“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”(PGII)、“美國—東盟電動汽車倡議”(EVI)以及“美國—東盟基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通平臺”(PIC)等合作計(jì)劃。在這一階段,美國的可持續(xù)基建倡議已經(jīng)走向系統(tǒng)化,在內(nèi)容上不再局限于對某一側(cè)面的專門關(guān)注,而是將可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施所涉及的各個(gè)面向均納入考慮范疇,并開始注重倡議之間的聯(lián)結(jié),如“重建更好世界”倡議有意呼應(yīng)“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃,推動美國的歐洲盟友加入其中,“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”則被認(rèn)為是“重建更好世界”倡議的延續(xù)。在行動節(jié)奏上,美國也比以往更加重視基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通,加大投入力度,加緊制度性安排,一年之內(nèi)接連提出多項(xiàng)可持續(xù)基建倡議。

2021年6月,美國在七國集團(tuán)(G7)峰會上提出“重建更好世界”倡議,倡導(dǎo)價(jià)值驅(qū)動、高標(biāo)準(zhǔn)、透明和氣候友好等原則,重點(diǎn)關(guān)注氣候、健康、數(shù)字技術(shù)以及性別平等4個(gè)領(lǐng)域的催化投資,計(jì)劃在2035年之前籌措資金以滿足中低收入國家40萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施需求。不過,“重建更好世界”倡議高調(diào)出臺而落實(shí)乏力,2021年12月,作為“重建更好世界”倡議支柱之一的近2萬億美元社會福利支出與應(yīng)對氣候變化法案在美國國會投票表決時(shí)遭遇重大挫折,2022年年初,美國啟動了一些“重建更好世界”倡議相關(guān)項(xiàng)目,但投資額加總起來不到600萬美元。拜登政府先后通過《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》(InfrastructureInvestmentandJobsActof2021)和《通脹削減法案》(InflationReductionActof2022,IRA)兩部立法,部分推進(jìn)了“重建更好世界”中的國內(nèi)外可持續(xù)基建項(xiàng)目,但總體成果仍然有限。此后,美國又將“重建更好世界”重新包裝打造新計(jì)劃,與其他西方國家聯(lián)合擴(kuò)大對發(fā)展中國家基建投資。2022年6月,美國提出醞釀已久的“印太經(jīng)濟(jì)框架”,并在其中將清潔能源、去碳化和基礎(chǔ)設(shè)施作為其“清潔經(jīng)濟(jì)”支柱的重要指標(biāo);(23)“印太經(jīng)濟(jì)框架”(IPEF)的四大支柱分別為韌性經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)經(jīng)濟(jì)、清潔經(jīng)濟(jì)和公平經(jīng)濟(jì)。有智庫特別強(qiáng)調(diào),“印太經(jīng)濟(jì)框架”的基建因素必須“在世界金融、環(huán)境和社會等領(lǐng)域納入可持續(xù)性承諾”。(24)The Whilte House, “Fact Sheet: In Asia, President Biden and a Dozen Indo-Pacific Partners Launch the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity”, May 23, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/05/23/fact-sheet-in-asia-president-biden-and-a-dozen-indo-pacific-partners-launch-the-indo-pacific-economic-framework-for-prosperity/; Matthew P. Goodman and William Alan Reinsch, “Filling in the Indo-Pacific Economic Framework”, Center for Strategic and International Studies, January 26, 2022, https://www.csis.org/analysis/filling-indo-pacific-economic-framework.2022年6月,拜登與其他七國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人共同宣布建立“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”,表示到2027年將動員6000億美元向全球提供優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施,以滿足中低收入國家巨大的基礎(chǔ)設(shè)施需求,計(jì)劃投資于氣候適應(yīng)性基礎(chǔ)設(shè)施、轉(zhuǎn)型能源技術(shù)等以加強(qiáng)全球能源安全;改善水和衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施以推進(jìn)性別平等;發(fā)展和升級衛(wèi)生系統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施來促進(jìn)全球衛(wèi)生安全等。(25)The White House, “Fact Sheet: President Biden and G7 Leaders Formally Launch the Partnership for Global Infrastructure and Investment”, June 26, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/06/26/fact-sheet-president-biden-and-g7-leaders-formally-launch-the-partnership-for-global-infrastructure-and-investment/.2022年11月,拜登在沙姆沙伊赫氣候變化大會(COP27)、東盟峰會以及二十國集團(tuán)(G20)會議上宣布“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”新項(xiàng)目,包括印度尼西亞加入“公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”(JETP)、美國—印尼“千年挑戰(zhàn)公司(MCC)契約”等。

在2022年11月舉辦的第十屆美國—東盟峰會上,美國倡導(dǎo)建立“美國—東盟全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”(CSP),并提出“促進(jìn)連通性”目標(biāo)以及“美國—東盟電動汽車倡議”(EVI)和建立“美國—東盟基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通平臺”(PIC)的行動計(jì)劃。在“美國—東盟電動汽車倡議”下,雙方將共同在東南亞發(fā)展綜合電動汽車生態(tài)系統(tǒng),美國將支持東盟國家電動汽車基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、集成和部署,支持制定東盟電動汽車實(shí)施路線圖,提供能力建設(shè)和技術(shù)援助,以加速電動汽車在東南亞的普及,同時(shí)促進(jìn)東盟與美國公司的伙伴關(guān)系,并使東盟政府和公司熟悉美國的解決方案和技術(shù)。(26)The White House, “Fact Sheet: President Biden and ASEAN Leaders Launch the U.S.-ASEAN Comprehensive Strategic Partnership”, November 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/12/fact-sheet-president-biden-and-asean-leaders-launch-the-u-s-asean-comprehensive-strategic-partnership/.“美國—東盟基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通平臺”旨在支持東盟加強(qiáng)東南亞互聯(lián)互通的舉措,并促進(jìn)在“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”支持下對區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行高質(zhì)量投資。美國將該機(jī)制落地在雅加達(dá),將支持實(shí)施《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃研究(三)》和其他關(guān)鍵的東盟基礎(chǔ)設(shè)施倡議。(27)The White House, “Fact Sheet: President Biden and ASEAN Leaders Launch the U.S.-ASEAN Comprehensive Strategic Partnership”, November 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/11/12/fact-sheet-president-biden-and-asean-leaders-launch-the-u-s-asean-comprehensive-strategic-partnership/.

總體來看,在合作領(lǐng)域上,美國主要關(guān)注能源基礎(chǔ)設(shè)施,特別是試圖加大對東盟向可再生能源轉(zhuǎn)型的投資以及提供相應(yīng)技術(shù)支持。前期試探階段和逐步推進(jìn)階段內(nèi)的大多數(shù)倡議均圍繞可再生能源和能源轉(zhuǎn)型展開,系統(tǒng)集成階段的“電動汽車倡議”同樣旨在支持轉(zhuǎn)變能源利用方式。在援助方式上,融資支持是美國可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施援建的最主要路徑,大多數(shù)倡議涉及投融資版塊,特別強(qiáng)調(diào)通過開發(fā)私人投資市場來構(gòu)建資金支持體系。此外,美國還將可持續(xù)基建標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和技術(shù)與數(shù)據(jù)共享、專家評估等方面的支持納入其制度性安排。

三、美國在東南亞加強(qiáng)可持續(xù)基建的動因

那么,美國為何特別聚焦于可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施呢?東南亞國家對可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的需求、美國提升可持續(xù)發(fā)展國際引領(lǐng)力的戰(zhàn)略目標(biāo)以及與中國競爭的現(xiàn)實(shí)需要等因素創(chuàng)造了美國參與東南亞可持續(xù)基建競爭的平臺和契機(jī)。

(一)東南亞對可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施需求增長

東南亞是全球經(jīng)濟(jì)增長率最高的地區(qū)。近些年,隨著城市化的加速發(fā)展,區(qū)域內(nèi)各國對新基礎(chǔ)設(shè)施的需求顯著上升。2021年中國發(fā)布的《“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)報(bào)告》顯示,東南亞地區(qū)基建需求旺盛、發(fā)展勢頭強(qiáng)勁,加上其友好的發(fā)展環(huán)境、較強(qiáng)的投資吸引力和成本優(yōu)勢,以125的得分連續(xù)兩年居于區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)排行榜首位。(28)中國對外承包工程商會:《2021年度“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)報(bào)告》,2021年7月5日,https://www.chinca.org/CICA/info/21070513270411。指數(shù)排名包含七大區(qū)域,分別為:東南亞、獨(dú)聯(lián)體和蒙古、葡語國家、西亞北非、中亞、南亞、中東歐。據(jù)亞洲開發(fā)銀行(ADB)估算,東盟2016—2030年的基礎(chǔ)設(shè)施需求在28萬億美元(基線估計(jì)值)至31萬億美元(考慮氣候變化適應(yīng)的估計(jì)值)之間,每年存在著920億美元的資金缺口。(29)EU-ASEAN Business Council, “Bridging the Gap: Funding of Sustainable Infrastructure in ASEAN”, May 2020, p. 6, https://www.eu-asean.eu/wp-content/uploads/2022/02/Bridging-the-Gap-Funding-of-Sustainable-Infrastructure-in-ASEAN-2020.pdf.東盟巨大的基礎(chǔ)設(shè)施缺口阻礙了其經(jīng)濟(jì)的快速增長,而這一需求可以通過綠色和可持續(xù)融資來彌補(bǔ),這也使得基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域成為東南亞地區(qū)最大的綠色金融機(jī)遇之一。

有3個(gè)因素驅(qū)動著東南亞國家對于可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施需求的增長。首先,氣候變化和資源稀缺是東盟對可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施需求的主要推動因素。隨著快速的經(jīng)濟(jì)增長及其對氣候帶來的全方位影響,全球?qū)沙掷m(xù)發(fā)展的重視程度相應(yīng)提高,這也拉動了東盟對可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的需求。與此同時(shí),國際社會對氣候變化的高度關(guān)注和對人權(quán)問題的重視也影響了利益攸關(guān)方對基礎(chǔ)設(shè)施等長期項(xiàng)目的看法和融資方式,在此背景下,綠色和可持續(xù)融資受到越來越多的推崇,因其能夠促進(jìn)資本有效地流向更可持續(xù)且具有更強(qiáng)氣候適應(yīng)性的活動和項(xiàng)目,從而有助于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)性挑戰(zhàn)。例如,在2015年9月聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會上世界各國領(lǐng)導(dǎo)人通過的17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中,“目標(biāo)7”即提到了確保“所有人都能獲得負(fù)擔(dān)得起的、可靠的、可持續(xù)的現(xiàn)代能源”,這對電力和運(yùn)輸部門尤其重要。據(jù)估計(jì),2016年至2030年期間亞洲發(fā)展中國家在這兩個(gè)領(lǐng)域所需的氣候調(diào)整投資分別為14.7萬億美元和8.4萬億美元,這也進(jìn)一步創(chuàng)造了東南亞國家生產(chǎn)清潔能源的需求。(30)Mark Rathbone, Devin Chan and Oliver Redrup, “Understanding Infrastructure Opportunities in ASEAN: Infrastructure Series Report 1”, Singapore PwC, 2017, pp. 7, 14.為彌補(bǔ)巨大的基礎(chǔ)設(shè)施缺口,在區(qū)域?qū)用?東盟做出更強(qiáng)有力的承諾,引導(dǎo)更多的綠色和可持續(xù)融資,在國家層面,許多東盟國家政府也采取更多措施,強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)過程中的可持續(xù)性。

其次,新冠疫情后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇為東南亞國家發(fā)展可持續(xù)基建帶來契機(jī)。基礎(chǔ)設(shè)施投資被廣泛認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵驅(qū)動力,基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長與GDP增長呈直接正相關(guān),加大基礎(chǔ)設(shè)施投資可以增加一個(gè)國家的產(chǎn)出,從而提高GDP增長率。新冠疫情爆發(fā)后,東盟國家多個(gè)經(jīng)濟(jì)部門遭受重創(chuàng),在著力恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的同時(shí),東盟也開始反思其固有發(fā)展模式,提出了“綠色復(fù)蘇”計(jì)劃,聲稱致力于打造一個(gè)具有韌性和可持續(xù)性的未來。該計(jì)劃將“重建更清潔”(Build Back Cleaner)作為目標(biāo)之一,并對有利于提高能源效率和支持脫碳的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資,這一舉措將拉動?xùn)|盟國家對于可持續(xù)基建的需求。此外,東南亞基建市場對投資者具有較強(qiáng)吸引力,可持續(xù)性也越來越受到重視。盡管疫情使得一些項(xiàng)目被推遲,但基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)已被證明具有很強(qiáng)的韌性。與以往的危機(jī)一樣,隨著疫情影響的逐漸消退,人們也越來越期望基礎(chǔ)設(shè)施融資的增長將超過其歷史值。長期而言,投資者們?nèi)匀粯O度看好亞太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè),同時(shí)也更加重視負(fù)責(zé)任的治理。例如,在一項(xiàng)調(diào)查中,有60%的受訪者將環(huán)境、社會和治理(ESG)因素列為“非常重要”的因素,(31)White &Case, Asia-Pacific Infrastructure 2021: Strong Foundations in a Changing World, p. 1. ESG是環(huán)境(Environmental)、社會(Social)和治理(Governance)的縮寫,是一種新興的、關(guān)注企業(yè)環(huán)境、社會、治理績效而非財(cái)務(wù)績效的投資理念和企業(yè)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。ESG評價(jià)旨在發(fā)掘關(guān)注環(huán)境、有社會責(zé)任心的企業(yè)。這反映出投資方對具有可持續(xù)性的基礎(chǔ)設(shè)施管理的需求日益增長。

最后,烏克蘭危機(jī)加速推動能源轉(zhuǎn)型,東盟的能源基礎(chǔ)設(shè)施需求進(jìn)一步增長。2022年年初烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后,煤炭等化石燃料價(jià)格的波動對東盟各國依賴于化石能源的電力系統(tǒng)造成嚴(yán)重影響,為持續(xù)地獲取低成本的能源供應(yīng),發(fā)展新能源將是東盟的不二選擇。(32)顧佰和、于東暉:《東盟國家新能源發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》,《中國報(bào)道》2022年第12期,第54頁。基于此,發(fā)展新能源的共識正在不斷凝聚,東盟整體及東盟各國均制定了可再生能源發(fā)展目標(biāo),計(jì)劃到2025年,東盟國家一次能源結(jié)構(gòu)中可再生能源占比將達(dá)23%。(33)ASEAN Center for Energy, “ASEAN Renewable Energy Outlook”, July 6, 2021, https://aseanenergy.org/asean-renewable-energy-outlook/.2022年11月的沙姆沙伊赫氣候變化大會上,東盟在大會聯(lián)合聲明中提到,東盟整體可再生能源占一次能源消費(fèi)總量的比例已達(dá)14.32%,可再生能源裝機(jī)占比在2020年上升至33.5%,未來東盟還將進(jìn)一步擴(kuò)大在可再生能源、新興低碳能源、儲能、綠氫和其他綠色備選技術(shù)領(lǐng)域的投資。(34)ASEAN, “ASEAN Joint Statement on Climate Change to the 27th Session of the Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC COP-27)”, https://asean.org/wp-content/uploads/2022/11/33-ASEAN-Joint-Statement-on-Climate-Change-to-UNFCCC-COP-27.pdf.

(二)美國致力提升可持續(xù)發(fā)展國際引領(lǐng)力

可持續(xù)發(fā)展不僅成為國際社會具有較高認(rèn)同的“共同價(jià)值觀”,又在近幾年受到了美國智庫和戰(zhàn)略決策者的重新重視?！翱沙掷m(xù)性”是當(dāng)代國際社會中受到廣泛認(rèn)可的共有觀念,并且已經(jīng)從科學(xué)和學(xué)術(shù)概念逐漸轉(zhuǎn)化為在世界范圍內(nèi)普遍倡導(dǎo)并為許多經(jīng)濟(jì)體(包括國家、企業(yè)等)所奉行的發(fā)展原則。然而由于缺乏足夠重視,美國在推動實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的道路上長期處于相對落后位置,例如,美國是經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(DAC)20個(gè)主要捐助方中唯一未將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)納入指導(dǎo)其國際發(fā)展投資和戰(zhàn)略的政策的國家。據(jù)此,有研究者建議通過制定國家可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)路線圖、建立可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)委員會等措施來協(xié)調(diào)美國在域內(nèi)外的政策領(lǐng)導(dǎo),以加強(qiáng)美國在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)方面的領(lǐng)導(dǎo)力。(35)IISD, “Brookings Brief Calls for Stronger US Leadership on SDGs”, March 17, 2022, https://sdg.iisd.org/news/brookings-brief-calls-for-stronger-us-leadership-on-sdgs/.

以應(yīng)對氣候變化的行動為例,在過去三屆政府中,美國的氣候政策經(jīng)歷了多次轉(zhuǎn)變。奧巴馬任期內(nèi)施行的改善氣候變化的政策相繼被特朗普政府廢除,其中尤以退出《巴黎協(xié)定》最具代表性,這一舉動在國際社會招致強(qiáng)烈批評。拜登執(zhí)政后,美國政府重新重視可持續(xù)發(fā)展,破與立并行,同時(shí)在推動綠色發(fā)展上國內(nèi)外聯(lián)動。首先,引導(dǎo)美國的氣候治理參與重回正軌。拜登上臺后推動美國重新加入《巴黎協(xié)定》,主持氣候變化領(lǐng)導(dǎo)人峰會,召開能源與氣候變化主要經(jīng)濟(jì)體論壇,并明確將氣候變化作為美國外交政策的核心支柱。(36)Joanna Lewis and Laura Edwards, “Assessing China’s Energy and Climate Goals”, Washington DC: Center for American Progress, May 2021, https://www.americanprogress.org/article/assessing-chinas-energy-climate-goals/.其次,加大對可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。新冠疫情后,美國將恢復(fù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和刺激綠色增長作為氣候政策和外交方面的優(yōu)先事項(xiàng),拜登政府承諾在未來10年投資近2萬億美元用于綠色能源和基礎(chǔ)設(shè)施,以推動電力部門向清潔能源過渡。(37)Richard Holden, “Vital Signs: A Global Carbon Price Could Soon Be a Reality-Australia Should Prepare”, November 12, 2020, https://theconversation.com/vital-signs-a-global-carbon-price-could-soon-be-a-reality-australia-should-prepare-149919; Matt McDonald, “Under Biden, the US Would No Longer Be a Climate Pariah-and That Leaves Scott Morrison Exposed”, The Conversation, August 25, 2020, https://theconversation.com/under-biden-the-us-would-no-longer-be-a-climate-pariah-and-that-leaves-scott-morrison-exposed-144870.最后,對外援助路徑也被納入美國氣候政策的討論議程,例如專注于環(huán)境和氣候變化的“中外對話”(China Dialogue)網(wǎng)站創(chuàng)始人伊莎貝爾·希爾頓(Isabel Hilton)曾提出,美國可以率先向發(fā)展中國家提供清潔能源和援助計(jì)劃,以便在獲得軟實(shí)力的同時(shí)協(xié)助氣候行動。(38)Isabel Hilton, etc., “How Should the U.S. Approach Climate Diplomacy with China?”, July 12, 2021, https://www.chinafile.com/conversation/how-should-us-approach-climate-diplomacy-china.

(三)與中國爭奪可持續(xù)基建領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和規(guī)則創(chuàng)制權(quán)

在與“一帶一路”倡議的競爭中取得相對優(yōu)勢也是美國在東南亞推動可持續(xù)基建的重要?jiǎng)恿χ弧?020年,東盟超越歐盟和美國成為中國最大的貿(mào)易伙伴,對此有美國智庫指出,隨著中國和東盟經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加強(qiáng),美國“出局”的風(fēng)險(xiǎn)越來越大,東南亞地區(qū)已經(jīng)逐漸發(fā)展成為中美之間戰(zhàn)略競爭的溫床。(39)David Dollar and Jonathan Stromseth, “The US Must Urgently Rethink Its Economic Policies in Asia”, Brookings, February 17, 2021, https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2021/02/17/us-must-urgently-rethink-its-economic-policies-in-asia/.海外基礎(chǔ)設(shè)施是大國經(jīng)濟(jì)競爭的重要領(lǐng)域,而在當(dāng)前東南亞基建的投融資格局中,美國并未占據(jù)優(yōu)勢。數(shù)十年來,日本一直是東南亞最大的基建投資國,自“一帶一路”倡議提出后,中國異軍突起。盡管美國是僅次于日本的東南亞外資來源國,但基礎(chǔ)設(shè)施并非其對東南亞投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。(40)韋宗友:《美日在東南亞地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作:舉措、動因與制約因素》,《南洋問題研究》2020年第3期,第2頁。

此外,伴隨全球氣候變化形勢日益嚴(yán)峻,全球能源格局加速變動,以促進(jìn)清潔能源技術(shù)進(jìn)步、拓展海外可持續(xù)基建范圍、推廣可持續(xù)基建標(biāo)準(zhǔn)等為主要表現(xiàn)形式的大國戰(zhàn)略競爭正逐漸展開,主要大國均力圖擴(kuò)大在這一新興領(lǐng)域的影響力,搶占技術(shù)發(fā)展和規(guī)則創(chuàng)設(shè)制高點(diǎn)。隨著中美戰(zhàn)略競爭加劇,中國海外基建越來越成為美國戰(zhàn)略決策者的重要關(guān)切,美國試圖裹挾西方國家將可持續(xù)基建競爭作為展開全面對華戰(zhàn)略競爭的一部分。2022年2月,拜登政府的首份《美國的印太戰(zhàn)略》報(bào)告就表達(dá)了其對中國在印太地區(qū)影響力擴(kuò)大的擔(dān)憂,聲稱“中國正在結(jié)合其經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量……尋求成為世界上最有影響力的大國……其勢頭在印度—太平洋地區(qū)最為尖銳”,美國為此提出明確目標(biāo),即“塑造其(中國)運(yùn)作的戰(zhàn)略環(huán)境……建立一種最大限度地有利于美國及其盟友……的影響力平衡”以及通過加強(qiáng)美國在該地區(qū)的作用,推動建設(shè)“自由開放、互聯(lián)互通、繁榮、安全和有韌性的印太地區(qū)”。(41)The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States”, February 2022, pp. 5-7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.其中,“互聯(lián)互通”目標(biāo)涉及擴(kuò)大美國在東南亞的外交存在,“繁榮”和“韌性”目標(biāo)分別涉及脫碳和清潔能源投資、溫室氣體控制和減少氣候脆弱性,均體現(xiàn)出對可持續(xù)發(fā)展理念的關(guān)切。

四、美國的東南亞可持續(xù)基建政策的運(yùn)作方式

美國針對東南亞地區(qū)實(shí)施可持續(xù)基建政策主要通過制度設(shè)計(jì)、倡議執(zhí)行和倡議推廣等環(huán)節(jié)來展現(xiàn)其獨(dú)特運(yùn)作。

(一)制度設(shè)計(jì)

美國的東南亞可持續(xù)基建動議有兩個(gè)顯著特點(diǎn)。一方面,注重發(fā)展戰(zhàn)略對接,如美國將其所倡導(dǎo)的“基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通平臺”與《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃研究(三)》對接起來,將“美國—東盟互聯(lián)互通”與新冠疫情后東盟的可持續(xù)復(fù)蘇聯(lián)系起來,又將“電動汽車倡議”與東盟國家的碳中和目標(biāo)相對接,由此突出了美國與東盟之間在發(fā)展規(guī)劃上的供需銜接和高度匹配性。

另一方面,建立城市間對標(biāo)與幫扶機(jī)制,拉動次國家層面的合作。以“美國—東盟智能城市伙伴關(guān)系”為例,該倡議下的“水智能參與計(jì)劃”(WiSE)將東盟國家城市和美國的城市配對,(42)城市配對具體情況,包括:泰國普吉島和威斯康星州密爾沃基,越南胡志明市和加利福尼亞州舊金山,馬來西亞新山和華盛頓特區(qū),老撾萬象和俄勒岡州希爾斯伯勒,菲律賓宿霧和佛羅里達(dá)州邁阿密。并通過知識交流、行業(yè)實(shí)踐以及私營部門與水務(wù)公司和管理區(qū)的合作來加強(qiáng)東南亞的水安全,這一舉措提高了規(guī)劃的可信度、針對性及項(xiàng)目成果的可預(yù)見性。

(二)倡議執(zhí)行

美國政府注重通過信息公開提高項(xiàng)目透明度,即倡議進(jìn)展和活動信息的跟進(jìn)及披露。對于發(fā)起的每一個(gè)可持續(xù)基建倡議,白宮均發(fā)布相關(guān)情況說明書(Fact Sheet),其中,對于執(zhí)行周期長的重大倡議,美國政府還會創(chuàng)建專門網(wǎng)站來支持項(xiàng)目介紹和信息公開,如“湄公河—美國伙伴關(guān)系”即建立了官方網(wǎng)站,并設(shè)置倡議概況、具體項(xiàng)目介紹、合作伙伴、重大活動以及新聞報(bào)道與資源獲取版塊供公眾訪問和獲取信息,“亞洲清潔能源計(jì)劃”官方網(wǎng)站還提供了大量電子出版物用以介紹項(xiàng)目概況、進(jìn)展及成果、政策簡報(bào)、研究論文,等等。

此外,價(jià)值觀嵌入仍然是美國設(shè)計(jì)國際制度的慣常操作,如“重建更好世界”“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”均強(qiáng)調(diào)民主、人權(quán)、性別平等、透明等原則。2022年3月美日澳共同操縱經(jīng)合組織發(fā)布的《藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò):關(guān)于高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資全球認(rèn)證框架的提案》也將氣候韌性基礎(chǔ)設(shè)施與勞工、人權(quán)、環(huán)境與社會實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)相捆綁。(43)OECD, “The Blue Dot Network: A Proposal for a Global Certification Framework for Quality Infrastructure Investment”, March 21, 2022, https://www.oecd.org/corporate/Towards-a-global-certification-framework-for-quality-infrastructure-investment.htm.

(三)倡議推廣

與偏重經(jīng)濟(jì)手段、注重成果與實(shí)效的中國基建路線不同,美國基建路徑更加注重政治手段,通過操縱多種比較優(yōu)勢資源塑造對抗性基建網(wǎng)絡(luò)平臺。(44)毛維準(zhǔn):《美國的印太基建攻勢:演變、邏輯與局限》,《南開學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第2期,第90頁。對于國際公共產(chǎn)品的供給而言,美國倡議不僅避實(shí)就虛,戰(zhàn)略喧囂多于務(wù)實(shí)合作,并且其遏制或破壞意圖大于建設(shè)和貢獻(xiàn)意義。在政策手段上,美國主要通過議題聯(lián)結(jié)、話語塑造、盟友動員、規(guī)范操縱,構(gòu)建其在東南亞的可持續(xù)基建體系。

其一,美國的基建新動議將基礎(chǔ)設(shè)施同發(fā)展議題聯(lián)結(jié)起來。發(fā)展可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施具有較強(qiáng)的議題吸納性,其與環(huán)境、投資、治理、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等多個(gè)議題深度關(guān)聯(lián)。而美國強(qiáng)調(diào)推廣“可持續(xù)的”基礎(chǔ)設(shè)施,意味著將基礎(chǔ)設(shè)施與其他發(fā)展議題相捆綁,則是從發(fā)展戰(zhàn)略上直接深化了同東道國的政策對接程度。此外,由于基礎(chǔ)設(shè)施屬于領(lǐng)域性國際公共產(chǎn)品,較小地受到自然地理?xiàng)l件的限制,這一特性便推動著更多行為體競相參與同一區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng),從而賦予了消費(fèi)者一端(及海外基建受援國)更大的選擇權(quán)(即通過發(fā)揮不同供應(yīng)方的不同比較優(yōu)勢,消費(fèi)者可獲得最大收益)。(45)張春:《國際公共產(chǎn)品的供應(yīng)競爭及其出路——亞太地區(qū)二元格局與中美新型大國關(guān)系建構(gòu)》,《當(dāng)代亞太》2014年第6期,第52—72頁。廣泛的適用性和選擇的多樣性均有助于提升美國可持續(xù)基建倡議的吸引力。

其二,美國的可持續(xù)基建倡議具有顯著的針對性,美西方國家通過話語塑造污名化“一帶一路”,推出自己的所謂“更優(yōu)”方案,目的在于形成與中國海外基建的精準(zhǔn)競爭,遏制“一帶一路”發(fā)展勢頭。包括引導(dǎo)“環(huán)境破壞論”“債務(wù)陷阱”等論調(diào)塑造國際輿論,盡管后來諸多研究報(bào)告均指出這些負(fù)面敘事體證據(jù)不足,但相關(guān)批評聲浪所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)確實(shí)影響了倡議的落實(shí)。例如,以2019年為分界線,此前東南亞地區(qū)(除越南和新加坡外)有明顯的“追隨北京”的趨勢,但2019年以來越來越多的國家圍繞“中國勞工、政治問題、環(huán)境問題、成本問題以及部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目(尤其高鐵)的適用性問題”提出批評,不僅使得“一帶一路”遭遇被負(fù)面輿論包圍的困境,同時(shí)中國也日益被東盟國家賦予一種無所不在、果敢決斷和強(qiáng)硬的形象。(46)[美]沈大偉:《中國在當(dāng)代東南亞的角色》,苗中泉譯,《南洋問題研究》2022年第2期,第38頁。在制造輿論陷阱的同時(shí),美國還在其海外可持續(xù)基建方案中強(qiáng)調(diào)透明度、財(cái)務(wù)可持續(xù)性、社會環(huán)境責(zé)任等,這些要素與“一帶一路”所面對的批評直接對應(yīng),極力突出美國方案的比較優(yōu)勢。例如,在提出“重建更好世界”倡議的2021年峰會公報(bào)中,七國集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人專門承諾“從2022年開始,不再使用政府資金支持新的海外煤電項(xiàng)目,而且要向二十國集團(tuán)和更廣范圍推廣這一‘最佳做法’”。

其三,美國通過捆綁和吸納盟友發(fā)起或推行可持續(xù)基建計(jì)劃,企圖打造一個(gè)對沖“一帶一路”的俱樂部式跨國網(wǎng)絡(luò)。一方面,美國依仗其傳統(tǒng)盟友聯(lián)合推出“重建更好世界”“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”等可持續(xù)基建倡議,在政策設(shè)計(jì)中通過資金、收益、風(fēng)險(xiǎn)等的共同分擔(dān)實(shí)現(xiàn)自身與盟友在整體戰(zhàn)略利益上的深度捆綁。另一方面,美國還注重調(diào)動盟國優(yōu)勢,通過整合盟友資源提高自身可持續(xù)基建倡議競爭力。在特朗普政府時(shí)期,美國就注重與日本、澳大利亞、韓國等盟國和伙伴國合作推動印太地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展,并且合作內(nèi)容非常廣泛,除了提供融資支持外,還包括商業(yè)合作與市場發(fā)展、技術(shù)培訓(xùn)和能力建設(shè)、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定和規(guī)則建設(shè)等。(47)仇朝兵:《美國“印太戰(zhàn)略”下的基礎(chǔ)設(shè)施合作及其對中國的意涵》,《國際經(jīng)濟(jì)合作》2022年第2期,第23頁。如“日美湄公河電力伙伴關(guān)系”就提出美國與日本協(xié)調(diào)提供技術(shù)援助來支持湄公河地區(qū)國家發(fā)展優(yōu)質(zhì)能源基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)能源安全。

其四,以操縱規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)為突破口搶占海外可持續(xù)基建競爭制高點(diǎn)。相較于以項(xiàng)目和實(shí)質(zhì)性成果為載體的經(jīng)濟(jì)競爭路線,歐美發(fā)達(dá)國家更擅長發(fā)揮其在規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)操縱方面的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢。當(dāng)前,可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施尚未形成普遍認(rèn)可或廣泛應(yīng)用的分行業(yè)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施方法、操作指南或指標(biāo)體系,投資者對綠色技術(shù)的不熟悉,以及缺少全生命周期的統(tǒng)籌規(guī)劃,均限制了可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。(48)錢釗暉、李霞、唐華清:《瀾滄江—湄公河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶綠色與可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施合作前景》,《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2020年第5期,第188—189頁。對此,美國試圖在基建標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的爭奪中打開突破口。從2019年起,美國聯(lián)合日本和澳大利亞以策劃“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃為開端倡導(dǎo)基建標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定,推動開發(fā)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)從而對印太及其他地區(qū)基建項(xiàng)目進(jìn)行評估、認(rèn)證和投資,三國又于2022年3月操縱經(jīng)合組織出臺了“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)認(rèn)證框架倡議”(草案),繼續(xù)強(qiáng)調(diào)提高透明度和嚴(yán)格評估資金回報(bào),謀求國際基建標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)先制定權(quán)。2021年的“重建更美好世界”倡議也將“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”作為其通用標(biāo)準(zhǔn)的平臺。此外,“湄公河—美國伙伴關(guān)系”也提出區(qū)域銀行協(xié)會、國家銀行和人權(quán)委員會將發(fā)揮功能,采用制定環(huán)境、社會和治理標(biāo)準(zhǔn)的原則或政策,以審查和批準(zhǔn)新基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

五、美國與東南亞的可持續(xù)基建合作前景

美國試圖在戰(zhàn)略規(guī)劃和政策設(shè)計(jì)中最大限度地發(fā)揮其比較優(yōu)勢,其計(jì)劃的確呈現(xiàn)出一些新意,尤其在可持續(xù)基建融資方面將對東南亞國家產(chǎn)生較大吸引力,短期內(nèi)或?qū)⒋蜷_合作新局面。

一方面,美國的可持續(xù)基建理念及規(guī)則與東南亞國家具有較高契合度,直接迎合了后者的籌資需要。以“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”為例,該計(jì)劃主要通過建立自愿的、聚焦私營部門的、政府支持的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目認(rèn)證制度,支持和吸引高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施投資,而美國及其盟友在制度設(shè)計(jì)上保留了較高的開放性和靈活性。正如美國國務(wù)卿布林肯所強(qiáng)調(diào)的,“對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目認(rèn)證……完全是自愿的,對所有國家開放,對所有符合這些標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目開放,此外,氣候變化和反腐敗在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目認(rèn)證中會得到充分考慮”。(49)U.S. Department of State, “Secretary Antony J. Blinken at Blue Dot Network Discussion”, October 5, 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-blue-dot-network-discussion/.這一方面體現(xiàn)出美國的基建計(jì)劃對可持續(xù)、具有氣候韌性的基礎(chǔ)設(shè)施的專門重視和投入意愿,同時(shí)也表明當(dāng)前在建項(xiàng)目或擬投項(xiàng)目只要愿意采取“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”的基建標(biāo)準(zhǔn),都可以通過貼牌“重建更好世界”(或之后“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”)從而在短期內(nèi)獲得較高的融資支持并取得進(jìn)展。(50)朱旭、韓文超:《“印太戰(zhàn)略”框架下美日基礎(chǔ)設(shè)施合作》,《現(xiàn)代國際關(guān)系》2022年第12期,第41頁?？傊?美國的可持續(xù)基建規(guī)則體系降低了基建項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻,有助于提高融資效率,可為當(dāng)前在建項(xiàng)目補(bǔ)充資金、重新注入動力,因而直接迎合了東南亞國家可持續(xù)基建的資金需求。

另一方面,美國方案中注重通過開發(fā)私人投資市場來構(gòu)建資金支持體系的融資方式也迎合了東南亞國家對可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的融資需求。這主要基于以下兩方面原因:其一,從預(yù)算規(guī)模來看,發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,面臨著基建資金短缺難題。實(shí)際上,世界上大多數(shù)國家沒有足夠的公共部門資本用于急需的新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或用于更新和維護(hù)舊基礎(chǔ)設(shè)施,而新興經(jīng)濟(jì)體可用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的公共預(yù)算甚至更少,因此,除政府支持外必須額外尋求其他資金來源。其二,融資結(jié)構(gòu)不合理,難以支持東南亞國家的可持續(xù)基建雄心。當(dāng)前亞洲發(fā)展中國家對于公共部門融資高度依賴,政府融資占亞洲基礎(chǔ)設(shè)施支出的90%(遠(yuǎn)高于全球平均水平40%),加上許多國家的公共預(yù)算有限,政府支出將難以滿足可持續(xù)基建需求和填補(bǔ)缺口。因此東南亞各國政府迫切需要采取更多措施,調(diào)動大量私營部門參與,從而吸引綠色和可持續(xù)融資來予以補(bǔ)充。(51)Mark Rathbone, Devin Chan and Oliver Redrup, “Understanding Infrastructure Opportunities in ASEAN: Infrastructure Series Report 1”, Singapore PwC, 2017, p. 17.美國基建模式以私人融資為主、公共融資為輔,通過調(diào)動私營部門資本和發(fā)展金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行催化投資實(shí)現(xiàn)目標(biāo),這一融資方式能夠較好與東南亞國家的基礎(chǔ)設(shè)施需求相對接。

盡管美國的可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施倡議短期內(nèi)展現(xiàn)出一些比較優(yōu)勢,不過,美國與東南亞的可持續(xù)基建合作在資金、能力、東南亞國家態(tài)度等方面還存在諸多不確定性。長遠(yuǎn)來看,上述因素均有可能制約美國計(jì)劃的行動效果。

第一,投資虛化。資金是開展海外可持續(xù)基建的支柱,美國近兩年提出的海外基建規(guī)劃在資金上規(guī)模龐大,而美國當(dāng)前所面臨的籌資困境可能導(dǎo)致其合作構(gòu)想落實(shí)前景堪憂。以“重建更好世界”倡議為例,該倡議宣稱向中低收入國家提供支持以在2035年之前幫助其填補(bǔ)40萬億美元的基建資金缺口。而美國當(dāng)前通脹蔓延、經(jīng)濟(jì)惡化,資金籌集上的困難增加了美國的可持續(xù)基建投資走向虛化的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面,美國的七國集團(tuán)伙伴的經(jīng)濟(jì)形勢也不容樂觀,普遍的經(jīng)濟(jì)下滑和衰退給“重建更好世界”這一藍(lán)圖蒙上陰影。實(shí)際上,美國政府當(dāng)局也已經(jīng)意識到這一點(diǎn),2022年提出的“全球基礎(chǔ)設(shè)施和投資伙伴關(guān)系”在資金安排上已走向更加務(wù)實(shí)的路線,該計(jì)劃擬在五年內(nèi)籌集6000億美元,籌資預(yù)期較“重建更好世界”大幅降低。

第二,能力不足。中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域具有一定比較優(yōu)勢,積累了充足的海外基建經(jīng)驗(yàn)且擁有更快的基建時(shí)間表,同時(shí)由于同為發(fā)展中國家,中國自身的基建經(jīng)驗(yàn)也可以直接向其他發(fā)展中國家遷移,具有更高的契合度和可靠性。相較而言,美國自身基建發(fā)展相對緩慢,裝備、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、人力資源都比較欠缺,且基建效率低下。此外,美國的海外基建具有明顯的針對性,多為被動反應(yīng),啟動晚且進(jìn)展緩慢。在價(jià)格和成本上,中國企業(yè)已占據(jù)較大市場份額,市場份額本身能夠持續(xù)轉(zhuǎn)化為成本優(yōu)勢,而歐美公司在基建領(lǐng)域的造價(jià)成本較高,在硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目競標(biāo)中不占據(jù)優(yōu)勢。在綜合競爭力上,中國的基建能力有著更高的國際認(rèn)可度。在全球工程建設(shè)領(lǐng)域權(quán)威學(xué)術(shù)雜志《工程新聞紀(jì)錄》(ENR)發(fā)布的2022年“全球最大250家國際承包商”榜單中,共有79家中國企業(yè)入圍(其中8家進(jìn)入前十強(qiáng)),土耳其以42家上榜企業(yè)居第二位,美國位列第三位(41家)。中國上榜企業(yè)的平均國際營業(yè)額為14.3億美元,平均國際業(yè)務(wù)占比為8%。中國工程承包公司的營業(yè)額超過第二名西班牙和第三名法國之和,雙倍于美日公司之和。(52)ENR, “ENR 2022 Top 250 Global Contractors”, https://www.enr.com/toplists/2022-Top-250-Global-Contractors-Preview.此外,大型基建項(xiàng)目通常投入資金大、建設(shè)周期長、資金回流風(fēng)險(xiǎn)高,令不少西方國家望而卻步,而中國則更有意愿向?qū)ㄓ衅惹行枨蟮陌l(fā)展中國家進(jìn)行長線投資。(53)梁海明、馮達(dá)旋:《持續(xù)提升中國與東南亞國家基建合作的優(yōu)勢》,《中國貿(mào)易報(bào)》2023年2月16日,第3版。據(jù)此,以“重建更好世界”為例,七國集團(tuán)的海外基建項(xiàng)目一旦進(jìn)入實(shí)操層面,其國內(nèi)并沒有足夠的企業(yè)和工人支持建設(shè),若進(jìn)行公正公開的招投標(biāo),中國企業(yè)中標(biāo)的概率很大,這反而相當(dāng)于把“一帶一路”延伸到了“重建更好世界”中。

第三,東南亞國家態(tài)度不明朗。主要表現(xiàn)為東南亞諸國對可持續(xù)基建的需求不聚焦、不穩(wěn)定。這一方面受制于東盟的能源結(jié)構(gòu),其能源轉(zhuǎn)型左右搖擺,各國脫碳阻力重重。目前東南亞國家仍然嚴(yán)重依賴以煤炭為主的化石燃料,燃煤電廠占該地區(qū)發(fā)電量的40%以上,在全球清潔能源轉(zhuǎn)型背景下,煤電的加速退出將加劇本地區(qū)的電力系統(tǒng)與能源安全風(fēng)險(xiǎn)。(54)顧佰和、于東暉:《東盟國家新能源發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》,《中國報(bào)道》2022年第12期,第54—55頁。同時(shí),許多東盟國家將液化天然氣(LNG)作為由煤炭向可再生能源過渡階段的替代選擇,然而持續(xù)的烏克蘭沖突使得液化天然氣價(jià)格波動,加上本地區(qū)能源需求的不斷增長,綜合考量之下東南亞各國可能會延長對煤炭的依賴。東盟秘書長林玉輝(Lim Jock Hoi)曾在第26屆聯(lián)合國氣候變化大會上表示,未來5年東南亞至少需要3670億美元的氣候融資來支持其能源計(jì)劃才能實(shí)現(xiàn)所承諾的脫碳目標(biāo),(55)Francesca Regalado, “ASEAN Urges Developed World to Lift Climate Financing Over $100bn”, NIKKEI Asia, October 27, 2021, https://asia.nikkei.com/Spotlight/Environment/Climate-Change/COP26/ASEAN-urges-developed-world-to-lift-climate-financing-over-100bn.而能源需求和負(fù)擔(dān)成本同時(shí)增加將成為東南亞脫碳努力的最大障礙。另一方面,轉(zhuǎn)向可再生能源生產(chǎn)將比擴(kuò)建現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施花費(fèi)更多,而新冠疫情帶來的經(jīng)濟(jì)衰退也促使東南亞國家傾向于將提振和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)作為優(yōu)先事項(xiàng),可持續(xù)發(fā)展相關(guān)目標(biāo)或因施行條件高、難度大等因素而被置于次要地位或遲滯推進(jìn)。因此從供需匹配來看,可持續(xù)基建或許更多只是美國的單方面愿景,至少短期內(nèi)在東南亞的擴(kuò)展空間有限。正如黃氏河(Hoang Thi Ha)在分析近年來美國在湄公河流域的行動時(shí)所指出的,盡管美國在戰(zhàn)略意圖上訴諸“可持續(xù)增長”作為抵御中國影響力的重要工具,但是其對高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施的重視并不總是適合該地區(qū)政府和企業(yè)的基本需求。(56)Hoang Thi Ha, “Is the US a Serious Competitor to China in the Lower Mekong?”, ISEAS Perspective, No. 37, May 3, 2023.

六、結(jié)語

可持續(xù)基建合作已成為美國加強(qiáng)與東南亞國家關(guān)系的新動向。自2016年至今,美國先后提出一系列面向東南亞的可持續(xù)基建合作倡議,相繼經(jīng)歷了前期試探、逐步推進(jìn)和系統(tǒng)集成3個(gè)階段。在合作領(lǐng)域上,美國對于能源基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)注和投入最多,主要通過資金支持、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和技術(shù)與數(shù)據(jù)支持推動其可持續(xù)基建外交。氣候變化與聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的引導(dǎo)、新冠疫情后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇以及烏克蘭危機(jī)之下的能源轉(zhuǎn)型推動了東南亞國家對可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施需求的增長。拜登上臺后重新重視可持續(xù)發(fā)展,通過內(nèi)外聯(lián)動加大可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施投入和對外援助力度以及與“一帶一路”競爭提升其可持續(xù)發(fā)展國際引領(lǐng)力。美國可持續(xù)基建政策的運(yùn)作方式也有其特點(diǎn),在制度設(shè)計(jì)上注重發(fā)展戰(zhàn)略對接和調(diào)動次國家層面合作,在倡議執(zhí)行環(huán)節(jié)注重信息公開和價(jià)值觀嵌入。在推廣策略上,美國主要通過議題聯(lián)結(jié)、話語塑造、盟友動員、規(guī)范操縱塑造和強(qiáng)化其在東南亞的可持續(xù)基建體系。美國的可持續(xù)基建計(jì)劃在融資方面呈現(xiàn)出一些新意,短期內(nèi)將對東南亞國家產(chǎn)生一定吸引力,然而長遠(yuǎn)來看,雙方的可持續(xù)基建合作在資金、能力、東盟國家態(tài)度等方面還存在諸多不確定性,行動實(shí)效可能受到制約。

美國在東南亞的可持續(xù)基建動議是冷戰(zhàn)對抗思維指導(dǎo)下制定的合作計(jì)劃,其在融資方式和綠色轉(zhuǎn)型導(dǎo)向上均對東南亞國家具有一定吸引力,同時(shí)美國對于可持續(xù)基建標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)的搶占和爭奪也將對中國企業(yè)形成潛在的標(biāo)準(zhǔn)壁壘,這些均有可能對中國“一帶一路”倡議的實(shí)施產(chǎn)生一定沖擊和負(fù)面影響。隨著中美戰(zhàn)略競爭走向深入,兩國對外基建援助路線也必將各自揚(yáng)長避短,繼續(xù)展開激烈博弈。不過,中美兩國在基建領(lǐng)域仍然存在合作可能。一方面,中國長期在發(fā)展合作中保持開放態(tài)度,并且自美國提出海外基建倡議以來,中國政府也已在多個(gè)外交場合表明合作意愿。如2022年2月,時(shí)任中國外交部長王毅在《上海公報(bào)》發(fā)表50周年活動的視頻致辭中敦促華盛頓與中國在亞太地區(qū)共同構(gòu)建“開放包容、創(chuàng)新增長、互聯(lián)互通、合作共贏的大家庭”,而不是讓該地區(qū)成為兩國對立沖突的角斗場。他還表示,“中方對美方參與共建‘一帶一路’倡議和全球發(fā)展倡議持開放態(tài)度,也愿考慮同美方‘重建更好世界’倡議進(jìn)行協(xié)調(diào),向世界提供更多的優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品”。(57)《王毅向“上海公報(bào)”發(fā)表50周年紀(jì)念大會發(fā)表講話》,中華人民共和國外交部網(wǎng)站,2022年2月28日,http://bbs.fmprc.gov.cn/wjb_673085/zzjg_673183/bmdyzs_673629/xwlb_673631/202202/t20220228_10646168.shtml。

另一方面,近年來中國也致力于提升自身軟實(shí)力,在推動基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展上有所作為,從之前側(cè)重于大型基建等“重資產(chǎn)”項(xiàng)目到未來更多聚焦“輕資產(chǎn)”,強(qiáng)調(diào)綠色、健康、數(shù)字化等領(lǐng)域的合作。2021年9月,習(xí)近平主席在第76屆聯(lián)合國大會上宣布中國將大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展,不再新建境外煤電項(xiàng)目。(58)《習(xí)近平在第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話(全文)》,新華網(wǎng),2021年9月22日,http://www.xinhuanet.com/2021-09/22/c_1127886754.htm。中國在同年發(fā)布的《“一帶一路”綠色能源合作青島倡議》中提到,未來中國與東南亞之間的綠色能源合作將成為區(qū)域能源合作的重點(diǎn)。(59)《〈“一帶一路”綠色能源合作青島倡議〉發(fā)布》,中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站,2021年10月19日,https://www.gov.cn/xinwen/2021-10/19/content_5643582.htm。2022年11月,中國與東盟共同發(fā)表《關(guān)于加強(qiáng)中國—東盟共同的可持續(xù)發(fā)展聯(lián)合聲明》,提出“加強(qiáng)在新能源技術(shù)開發(fā)應(yīng)用、綠色投融資、能力建設(shè)等方面的合作,推動能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級……建立中國—東盟清潔能源合作中心,實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展和綠色可持續(xù)增長”。(60)《關(guān)于加強(qiáng)中國—東盟共同的可持續(xù)發(fā)展聯(lián)合聲明(全文)》,中華人民共和國外交部網(wǎng)站,2022年11月12日,https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/202211/t20221112_10973110.shtml。此外,中國也在出臺綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)綠色化等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),為“一帶一路”國際合作提供更清晰、更具體的綠色標(biāo)準(zhǔn),有力推動相關(guān)項(xiàng)目的落地和實(shí)施。(61)許勤華:《攜手共建一帶一路》,人民網(wǎng),2021年1月20日,http://theory.people.com.cn/n1/2021/0120/c40531-32005382.html。

因此,面對美國的可持續(xù)基建倡議及行動,中國一方面應(yīng)當(dāng)正視其存在、予以積極關(guān)注并借鑒其優(yōu)長為己所用,另一方面也應(yīng)在尋求共贏合作上尋找突破口。中國需要深入研究美國及其盟國和伙伴國家正在推進(jìn)和塑造的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的原則、標(biāo)準(zhǔn)和倡議,同時(shí)與東南亞國家在具體基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合作中探討標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則,與國際通行做法和實(shí)踐相契合,在具體合作中積極塑造相關(guān)領(lǐng)域的國際規(guī)則,(62)仇朝兵:《美國“印太戰(zhàn)略”下的基礎(chǔ)設(shè)施合作及其對中國的意涵》,《國際經(jīng)濟(jì)合作》2022年第2期,第27頁。同時(shí),也要努力探索更多務(wù)實(shí)合作空間,為中美兩國及印太地區(qū)帶來更多長遠(yuǎn)利益,共同促進(jìn)區(qū)域和平、穩(wěn)定與繁榮,加快推進(jìn)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和愿景。