基層政府治理創(chuàng)新的發(fā)生路徑
——基于111個(gè)案例的定性比較分析

劉顏俊,宋宸寧,周禮為

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院,北京 100871)

一、問(wèn)題的提出

2021年,黨中央《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》提出“進(jìn)一步推進(jìn)基層治理創(chuàng)新”?；鶎拥奈⑿?chuàng)新可能成為突破性治理變革的基礎(chǔ)[1]1-22。諸如“楓橋經(jīng)驗(yàn)”“最多跑一次”等基層治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),逐漸納入基層治理制度體系中,并在全國(guó)得到推廣。然而,實(shí)踐中缺乏創(chuàng)新實(shí)質(zhì)、需求匹配不足、無(wú)法長(zhǎng)期存續(xù)的“偽創(chuàng)新”現(xiàn)象也十分普遍[2]。那么,卓有成效的基層政府治理創(chuàng)新究竟怎樣才會(huì)發(fā)生呢?

已有研究發(fā)現(xiàn),政府自身的治理難題和上級(jí)壓力會(huì)促使其尋求創(chuàng)新;較高的區(qū)域發(fā)展水平和輿論支持能夠?yàn)檎杏齽?chuàng)新的環(huán)境土壤;充分的資金投入、智力資源和社會(huì)參與則為創(chuàng)新實(shí)施提供資源保障。這些研究多從創(chuàng)新動(dòng)力、環(huán)境和資源等單一維度解釋政府創(chuàng)新的產(chǎn)生,或?qū)嵶C檢驗(yàn)?zāi)撤N因素與政府創(chuàng)新間的關(guān)聯(lián),然而這些因素間究竟存在何種引發(fā)政府創(chuàng)新的組合路徑,尤其對(duì)基層政府而言,學(xué)界仍缺少系統(tǒng)的討論。

本研究以2019—2022年B市H區(qū)平安建設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目評(píng)審活動(dòng)的111份申報(bào)項(xiàng)目為研究對(duì)象,采用清晰集定性比較分析(crisp-set Qualitative Comparative Analysis, 以下簡(jiǎn)稱csQCA),對(duì)基層政府治理創(chuàng)新主要影響因素間的配置組合(configuration)進(jìn)行探索,以此揭示創(chuàng)新發(fā)生的不同路徑,并以典型案例探究不同路徑的內(nèi)在機(jī)制邏輯。本文發(fā)現(xiàn),內(nèi)部創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、外部創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、區(qū)域發(fā)展水平、輿論支持、社會(huì)參與、智力資源和資金支持是可能影響基層政府治理創(chuàng)新的七個(gè)主要因素,這些因素可組合出“動(dòng)力主導(dǎo)—外部驅(qū)動(dòng)”“環(huán)境資源—社會(huì)參與”“資源主導(dǎo)—智力資源”三種創(chuàng)新路徑。其中,當(dāng)基層政府面對(duì)強(qiáng)大的外部驅(qū)動(dòng)力時(shí),即使創(chuàng)新環(huán)境與資源較差,也可能產(chǎn)生治理創(chuàng)新;若基層政府擁有較好的輿論支持環(huán)境,或較高的區(qū)域發(fā)展水平和內(nèi)在創(chuàng)新動(dòng)力,那么當(dāng)政府擁有廣泛的社會(huì)參與資源時(shí)就能有效開(kāi)展治理創(chuàng)新;如果基層政府的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)較強(qiáng),區(qū)域發(fā)展和輿論支持水平較高,且資金充沛時(shí),便能借助智力資源開(kāi)展高質(zhì)量的治理創(chuàng)新。

不同于技術(shù)、制度與社會(huì)變遷等宏觀視角的分析,也不同于針對(duì)單一創(chuàng)新誘發(fā)因素的探討,本文提供了一個(gè)中觀層面的,整合動(dòng)力、環(huán)境、資源三重視角的地方和基層政府創(chuàng)新的解釋理論,揭示了創(chuàng)新發(fā)生的條件配置和不同路徑。本文結(jié)合QCA構(gòu)型分析和典型案例,豐富了QCA方法在國(guó)內(nèi)政治學(xué)與公共管理領(lǐng)域中的應(yīng)用。

二、文獻(xiàn)綜述與理論框架

(一)文獻(xiàn)綜述

政府創(chuàng)新常被視作政府治理中新要素的引入。早在1969年,Walker便提出政府創(chuàng)新是政府采用新項(xiàng)目、新政策和新模式的過(guò)程[3]880-899。陳雪蓮和楊雪冬也將政府創(chuàng)新視作政府應(yīng)用新措施、新方法及新制度解決具體問(wèn)題的過(guò)程[4]91。然而,政府創(chuàng)新并不要求創(chuàng)造新的治理要素。正如熊彼特所指出,創(chuàng)新是原始生產(chǎn)要素通過(guò)重新排列組合形成新生產(chǎn)方式的過(guò)程[5]149-159。因此,政府治理的創(chuàng)新性既可以是引入全新的治理要素,也可以是對(duì)既有治理要素的重組。

政府創(chuàng)新的根本目的是通過(guò)治理變革提升政府效能。麥克勞克林等指出,政府創(chuàng)新不僅包含創(chuàng)新性,也包含有效性[6]7。俞可平也認(rèn)為,政府創(chuàng)新要能提高行政效率、創(chuàng)造公共價(jià)值、增進(jìn)公共利益[7]。判斷政府創(chuàng)新有效性的重要標(biāo)準(zhǔn),是創(chuàng)新項(xiàng)目能在時(shí)間和空間上存續(xù)或進(jìn)一步發(fā)展[8]。一言蔽之,政府創(chuàng)新的有效性可通過(guò)可持續(xù)性與可擴(kuò)散性來(lái)檢驗(yàn)。因此,本文認(rèn)為政府創(chuàng)新是政府為回應(yīng)環(huán)境與危機(jī),通過(guò)引入理念、技術(shù)、制度等方面的新治理要素或重組既有治理要素,實(shí)現(xiàn)治理效能提升的實(shí)踐,包含創(chuàng)新性和有效性兩個(gè)層面的內(nèi)涵。

政府創(chuàng)新何以發(fā)生?已有研究的回答多集中于動(dòng)力、環(huán)境和資源三個(gè)角度。創(chuàng)新動(dòng)力是創(chuàng)新發(fā)生的起點(diǎn)。羅杰斯指出,創(chuàng)新始于察覺(jué)到某種問(wèn)題或需求的存在,繼而刺激人們創(chuàng)造出解決問(wèn)題或滿足需求的創(chuàng)新舉措[9]118。早期研究多從宏觀結(jié)構(gòu)性變遷中尋找政府創(chuàng)新的動(dòng)因,全球化、科技革命及其帶來(lái)的社會(huì)治理挑戰(zhàn)被視作創(chuàng)新動(dòng)力的主要源泉。近來(lái)研究更突出政府的主體性,關(guān)注來(lái)自政府內(nèi)部和外部的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力。中央或上級(jí)的號(hào)召與要求、本轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)發(fā)展問(wèn)題、政府內(nèi)部的自覺(jué)創(chuàng)新訴求等因素成為推動(dòng)政府創(chuàng)新的重要?jiǎng)右騕10]。

外部環(huán)境對(duì)于創(chuàng)新也至關(guān)重要。創(chuàng)新環(huán)境是有利于(但不直接驅(qū)動(dòng))創(chuàng)新發(fā)生的各類外部條件,包括制度空間、物質(zhì)條件和社會(huì)支持力量等因素[11]。由于我國(guó)基層政府所處的制度空間較為穩(wěn)定,區(qū)域間發(fā)展水平和社會(huì)支持水平的差異性更受學(xué)者關(guān)注。

政府創(chuàng)新同樣離不開(kāi)充分的創(chuàng)新資源。開(kāi)放創(chuàng)新理論(Open Innovation Theory)認(rèn)為,把知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、人才等資源,用一種流程方式應(yīng)用到組織內(nèi)部,能夠驅(qū)動(dòng)組織創(chuàng)新的產(chǎn)生[12]54。智力資源、資金和社會(huì)參與是政府創(chuàng)新賴以實(shí)現(xiàn)的主要資源。孫萍等發(fā)現(xiàn)資金支持、智力資源是引發(fā)高水平地方政府創(chuàng)新的關(guān)鍵因素[13]。陳朋基于中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的研究發(fā)現(xiàn),公眾參與也會(huì)對(duì)政府創(chuàng)新產(chǎn)生重要影響[14]。

本文認(rèn)為,動(dòng)力、環(huán)境或資源等對(duì)政府創(chuàng)新雖然重要,但其影響是非線性的、相互作用的,因而創(chuàng)新發(fā)生的因果路徑是多樣的。當(dāng)前研究或聚焦于單一因素的影響和作用機(jī)理,或籠統(tǒng)地納入若干因素進(jìn)行定性案例分析,缺乏對(duì)多因素間關(guān)系和配置組合如何塑造政府創(chuàng)新不同生成路徑的構(gòu)型分析(configurative analysis)。因此,本文綜合主要的政府創(chuàng)新影響因素形成理論框架,采用QCA方法,探索多種主要影響因素如何配置可以促進(jìn)政府創(chuàng)新,并利用典型案例分析不同但等效的創(chuàng)新組合路徑的內(nèi)在機(jī)制。

(二)理論框架

基于既有文獻(xiàn),本文提出一個(gè)由創(chuàng)新動(dòng)力、創(chuàng)新環(huán)境和創(chuàng)新資源三部分構(gòu)成的政府創(chuàng)新解釋框架。創(chuàng)新動(dòng)力是創(chuàng)新項(xiàng)目的起點(diǎn),為基層政府帶來(lái)創(chuàng)新原動(dòng)力;良好的創(chuàng)新環(huán)境是保障創(chuàng)新實(shí)踐順利開(kāi)展不可或缺的外部條件;充足的創(chuàng)新資源為基層政府提供多樣化的創(chuàng)新工具(見(jiàn)表1)。

創(chuàng)新動(dòng)力主要包括:(1)內(nèi)部驅(qū)動(dòng)。內(nèi)部驅(qū)動(dòng)是源于地方政府的創(chuàng)新動(dòng)力。地方政府開(kāi)展治理過(guò)程中所面臨的社會(huì)發(fā)展問(wèn)題、政府內(nèi)部的自覺(jué)創(chuàng)新訴求都被視作政府創(chuàng)新的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力。(2)外部驅(qū)動(dòng)。政府創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力不僅來(lái)自政府內(nèi)部,也來(lái)自外部。吳建南等學(xué)者所提出的外部壓力—內(nèi)在壓力二元分析框架便對(duì)此作出清晰的區(qū)分界定。中央政府和上級(jí)政府的號(hào)召要求、政策試點(diǎn)都是典型的外部驅(qū)動(dòng)力[15]。

創(chuàng)新環(huán)境主要包括:(1)區(qū)域發(fā)展水平。Boyne等發(fā)現(xiàn),一個(gè)地區(qū)的發(fā)展水平與地方政府創(chuàng)新行為正相關(guān)[16]419-435。較高的區(qū)域發(fā)展水平有利于激發(fā)民眾產(chǎn)生新的治理需求,從而推動(dòng)政府治理的變革和創(chuàng)新。我國(guó)東部地區(qū)各類政府創(chuàng)新數(shù)量高于中西部地區(qū)的事實(shí)說(shuō)明這一效應(yīng)在我國(guó)同樣存在[17]。(2)輿論支持。社會(huì)支持水平往往體現(xiàn)為社會(huì)輿論。輿論壓力有助于遏制領(lǐng)導(dǎo)的隨意決策,充分的輿論支持能夠增強(qiáng)創(chuàng)新項(xiàng)目的持續(xù)性與穩(wěn)定性[18]。輿論支持與媒體報(bào)道息息相關(guān)。媒體對(duì)政府創(chuàng)新項(xiàng)目的關(guān)注,能幫助民眾充分了解創(chuàng)新項(xiàng)目,也使政府能及時(shí)掌握輿論走向與民眾需求[19],克服創(chuàng)新過(guò)程中的阻力。

創(chuàng)新資源主要包括:(1)社會(huì)參與。公眾對(duì)政府創(chuàng)新項(xiàng)目的直接參與有利于項(xiàng)目實(shí)施。高翔發(fā)現(xiàn),對(duì)地方創(chuàng)新項(xiàng)目參與程度更深的公民更傾向于正面評(píng)價(jià)項(xiàng)目的有效性,因此更加支持項(xiàng)目的實(shí)施[20]。(2)智力資源。高校、研究機(jī)構(gòu)等智力資源承擔(dān)著知識(shí)創(chuàng)新、傳播和應(yīng)用的重要任務(wù),在國(guó)家創(chuàng)新體系中發(fā)揮重要作用。而基層政府屬地內(nèi)的高校和科研院所也可通過(guò)適當(dāng)合作渠道發(fā)揮出專業(yè)優(yōu)勢(shì),為基層治理創(chuàng)新提供科學(xué)的政策建議。(3)資金支持。資金支持是政府創(chuàng)新的重要資源保障,充足的資金投入能夠提升政府的創(chuàng)新容錯(cuò)力,使基層政府更敢于進(jìn)行創(chuàng)新嘗試[21]221-247。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)研究方法

本文采用定性比較分析法對(duì)基層政府創(chuàng)新的發(fā)生路徑進(jìn)行研究。該方法是一種案例導(dǎo)向的構(gòu)型分析方法,通過(guò)運(yùn)用集合論和布爾代數(shù)方法進(jìn)行組態(tài)比較,分析條件變量與結(jié)果變量的因果關(guān)系,反映變量間非線性、非概率性、不可相加性的因果聯(lián)系,探索因果等效性和多樣性特征[22]49-57,常被用于研究復(fù)雜誘因案例的模型提煉與理論構(gòu)建。本研究更關(guān)注條件變量是否存在,因此,將條件變量與結(jié)果變量均設(shè)置為二分變量,采用清晰集定性比較方法(csQCA)。在使用QCA檢驗(yàn)政府創(chuàng)新的發(fā)生路徑后,本文將使用典型案例揭示創(chuàng)新路徑的具體因果過(guò)程。

(二)案例選擇

本文從B市H區(qū)平安建設(shè)創(chuàng)新項(xiàng)目評(píng)審活動(dòng)中獲取案例庫(kù)。為保證研究結(jié)果的時(shí)效性和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性,本文選定2019—2022年H區(qū)各街鎮(zhèn)申報(bào)的111個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目為研究對(duì)象,使用文本分析法將項(xiàng)目申報(bào)材料中的文本內(nèi)容轉(zhuǎn)換為條件變量和結(jié)果變量的編碼,建立QCA分析數(shù)據(jù)庫(kù)。

(三)變量設(shè)計(jì)與操作化

1.結(jié)果變量界定

本文以“基層政府治理創(chuàng)新是否發(fā)生”作為結(jié)果變量(Y)。如前所述,政府創(chuàng)新需以 “創(chuàng)新性”和“有效性”為判斷標(biāo)準(zhǔn)。“創(chuàng)新性”方面,本文參照既有研究,以是否引入新的治理要素(X1)或是否存在治理要素的新組合(X2)為標(biāo)準(zhǔn)。案例提及“引入技術(shù)、理念、功能、制度、組織、信息、人財(cái)物、資源”等新的治理要素,將X1編碼為“1”,否則為“0”。案例提及“技術(shù)、理念、功能、制度、組織、信息、人財(cái)物、資源”等治理要素的重新組合,將X2編碼為“1”,否則為“0”?！坝行浴狈矫?通過(guò)考察創(chuàng)新項(xiàng)目是否具有可持續(xù)性(X3)或可擴(kuò)散性(X4)來(lái)測(cè)量。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)搜索相關(guān)新聞、實(shí)地走訪及咨詢項(xiàng)目參與人員,了解創(chuàng)新項(xiàng)目仍在運(yùn)行,將X3編碼為“1”,否則為“0”。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)搜索其他地區(qū)也存在此類創(chuàng)新,將X4編碼為“1”,否則為“0”。根據(jù)公式 Y=(X1∨X2)∧(X3∨X4),(1)其中,“∨”表示邏輯運(yùn)算“或”,而“∧”表示邏輯運(yùn)算“且”?！皠?chuàng)新性”和“有效性”需同時(shí)成立才被認(rèn)為發(fā)生了基層政府治理創(chuàng)新(Y=1)。

2.條件變量界定

根據(jù)前文理論框架,參考既有文獻(xiàn)的變量操作化方式,結(jié)合本文所選案例集的數(shù)據(jù)可得性,將各條件變量的編碼方式設(shè)置如下。

(1)創(chuàng)新動(dòng)力維度。內(nèi)部驅(qū)動(dòng):案例材料提及“根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)”“利用地區(qū)資源發(fā)展”“為解決問(wèn)題或困難”“滿足治理需要”等涉及解決治理問(wèn)題、推動(dòng)地區(qū)發(fā)展、提高或新增公共服務(wù)的內(nèi)容,編碼為“1”,否則為“0”。外部驅(qū)動(dòng):案例材料提及“按照文件或上級(jí)部門要求” “為落實(shí)政策”“由上級(jí)選定為試點(diǎn)”等涉及上級(jí)要求、宏觀政策的內(nèi)容,編碼為“1”,否則為“0”。

(2)創(chuàng)新環(huán)境維度。區(qū)域發(fā)展水平:H區(qū)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展程度將29個(gè)街鎮(zhèn)劃分為建成區(qū)、大院地區(qū)、城鄉(xiāng)接合部地區(qū)和北部地區(qū)。(2)參考《H區(qū)統(tǒng)籌城市環(huán)境建設(shè)管理工作考核評(píng)價(jià)辦法(2022年修訂版)》。其中,大院地區(qū)和建成區(qū)發(fā)展水平較高,將這類街鎮(zhèn)編碼為“1”,其余街鎮(zhèn)編碼為“0”。輿論支持:根據(jù)是否有媒體對(duì)創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行報(bào)道判斷,將申報(bào)材料中提及媒體報(bào)道,以及通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)檢索出創(chuàng)新項(xiàng)目報(bào)道的案例編碼為“1”,否則為“0”。

(3)創(chuàng)新資源維度。社會(huì)參與:案例材料中提及居民參與、與地區(qū)單位合作、社會(huì)組織參與、購(gòu)買第三方專業(yè)服務(wù)等內(nèi)容,編碼為“1”,否則為“0”。智力資源:如果案例所在街鎮(zhèn)內(nèi)存在985和211高校、科研院所、科技園區(qū)三類智力資源中的任何一類,則編碼為“1”,否則為“0”。資金支持:案例材料中提及投入資金情況、場(chǎng)地建設(shè)、實(shí)物制作、獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)放、購(gòu)買服務(wù)、系統(tǒng)開(kāi)發(fā)等內(nèi)容,編碼為“1”, 否則為“0”。

四、結(jié)果分析

通過(guò)對(duì)111個(gè)創(chuàng)新項(xiàng)目申報(bào)材料的文本分析,并查閱相關(guān)資料對(duì)缺失信息進(jìn)行補(bǔ)充,形成本文的原始數(shù)據(jù)表。在定性比較分析的操作中,頻數(shù)閾值決定了納入分析的條件組合路徑需具有的最小個(gè)案數(shù),根據(jù)總案例數(shù)確定頻數(shù)閾值為2;一致性反映的是具有特定前因或前因組合且顯示出相同結(jié)果的案例比例,設(shè)置為0.8[23]393-420。

(一)單變量必要性分析

在探究發(fā)生結(jié)果變量的條件變量組合前,需要先對(duì)單一條件變量做必要性分析。使用fsQCA3.0軟件,得到7個(gè)條件變量(包括正、反變量)的必要性分析結(jié)果。

由下頁(yè)表2可知,7個(gè)條件變量的覆蓋率均達(dá)到較高水平,表明條件變量均對(duì)基層政府治理創(chuàng)新的發(fā)生具有較好的解釋力。但他們的一致性都未達(dá)到0.8,也反映出7個(gè)條件變量單獨(dú)作用對(duì)推動(dòng)政府創(chuàng)新發(fā)生的必要性和充分性均較弱。據(jù)此,可得出命題1。

表2 條件變量必要性分析

命題1:內(nèi)部驅(qū)動(dòng)、外部驅(qū)動(dòng)、區(qū)域發(fā)展水平、輿論支持、社會(huì)參與、智力資源和資金支持等因素均不能單獨(dú)構(gòu)成基層政府治理創(chuàng)新發(fā)生的必要條件和充分條件。基層政府創(chuàng)新的發(fā)生并不能由單一條件變量導(dǎo)致,需要通過(guò)多個(gè)條件變量的組合才能實(shí)現(xiàn)。

(二)多個(gè)條件變量的組態(tài)分析

QCA方法會(huì)得出“復(fù)雜解”“中間解”“簡(jiǎn)約解”三種結(jié)果?！皬?fù)雜解”不考慮現(xiàn)實(shí)中未發(fā)生的情況,“簡(jiǎn)約解”考察了所有“邏輯余項(xiàng)”,常用于分析導(dǎo)致結(jié)果發(fā)生的核心條件,“中間解”能兼顧運(yùn)算結(jié)果的有效性和簡(jiǎn)約性。本研究將“中間解”和“簡(jiǎn)約解”中均出現(xiàn)的條件變量定義為核心條件,將僅存在于“中間解”而“簡(jiǎn)約解”中未出現(xiàn)的條件變量定義為邊緣條件,用拉金的邏輯路徑表對(duì)結(jié)果進(jìn)行整理,繪制組態(tài)分析表。

如表3所示,引發(fā)基層政府治理創(chuàng)新的條件變量組態(tài)有12種(P1—P12),一致性均大于0.8,說(shuō)明以上組態(tài)對(duì)結(jié)果的發(fā)生有較強(qiáng)解釋力?？偢采w率為0.69,說(shuō)明以上組合路徑占了基層政府治理創(chuàng)新案例的69%?？傄恢滦詾?.984,反映出符合以上組合路徑的案例中,98.4%發(fā)生了基層政府治理創(chuàng)新。根據(jù)表3結(jié)果,可得出命題2。

表3 條件變量組態(tài)分析

命題2:根據(jù)核心條件可分為3種條件組合路徑:以外部驅(qū)動(dòng)為核心條件的“動(dòng)力主導(dǎo)—外部驅(qū)動(dòng)(S1)”型;具備一定創(chuàng)新環(huán)境時(shí),以社會(huì)參與為核心條件的“環(huán)境資源—社會(huì)參與(S2)”型;以智力資源為核心條件的“資源主導(dǎo)—智力資源(S3)”型。

五、基層政府創(chuàng)新路徑的案例分析

(一)“動(dòng)力主導(dǎo)—外部驅(qū)動(dòng)”路徑

“動(dòng)力主導(dǎo)—外部驅(qū)動(dòng)”路徑包含了“中間解”的6條組態(tài)(P1—P6),其核心條件是外部驅(qū)動(dòng),能夠有效解釋59.8%的案例。典型案例是派出所“兩站”建設(shè),(3)“兩站”指綜治中心平安建設(shè)工作站和派出所社區(qū)警務(wù)工作站。包括XYL街道2019年項(xiàng)目、XSQ街道2019年項(xiàng)目、HD街道2019年項(xiàng)目、WQ鎮(zhèn)2020年項(xiàng)目、SZ鎮(zhèn)2020年項(xiàng)目。

這5個(gè)案例都是重新組合了平安建設(shè)工作與派出所警務(wù)工作兩項(xiàng)治理要素,且經(jīng)過(guò)兩三年的運(yùn)轉(zhuǎn),“兩站”建設(shè)持續(xù)完善,提高了公共服務(wù)質(zhì)量和效率,符合政府創(chuàng)新的創(chuàng)新性與有效性要求。5個(gè)街鎮(zhèn)的創(chuàng)新資源和環(huán)境存在明顯差異。XYL街道的所有條件變量都具有較高水平。其余四個(gè)街鎮(zhèn)中,在創(chuàng)新環(huán)境方面,HD街道經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高,XSQ街道接近建成區(qū)發(fā)展水平,SZ鎮(zhèn)、WQ鎮(zhèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū),發(fā)展水平較低;XYL街道、HD街道的創(chuàng)新項(xiàng)目得到了媒體報(bào)道,其他三個(gè)街鎮(zhèn)缺少媒體關(guān)注。在創(chuàng)新資源方面,XYL、HD和XSQ三個(gè)街道邀請(qǐng)高校參與社會(huì)治理,聯(lián)系地區(qū)行業(yè)委員、律師專業(yè)調(diào)委會(huì)等第三方機(jī)構(gòu)協(xié)同治理,SZ鎮(zhèn)和WQ鎮(zhèn)并無(wú)相關(guān)社會(huì)參與活動(dòng);XYL街道和HD街道轄區(qū)內(nèi)有211、985高校,XSQ街道轄區(qū)內(nèi)有國(guó)家級(jí)技術(shù)研究中心等科研機(jī)構(gòu),SZ鎮(zhèn)、WQ鎮(zhèn)缺少這類智力資源;5個(gè)街鎮(zhèn)在“兩站”建設(shè)的房屋租賃、站內(nèi)設(shè)計(jì)裝修、第三方運(yùn)維等方面均有資金支持。

創(chuàng)新資源和環(huán)境迥異的多個(gè)街鎮(zhèn)之所以均完成了“兩站”建設(shè)治理創(chuàng)新,其關(guān)鍵在于都面臨強(qiáng)大的外部驅(qū)動(dòng)力。2019年,H區(qū)要求各街鎮(zhèn)推進(jìn)“兩站”建設(shè)。該政策明確了基層街鎮(zhèn)“兩站”建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)各街鎮(zhèn)產(chǎn)生了強(qiáng)大的外部壓力,促使其開(kāi)展創(chuàng)新以完成上級(jí)要求。外部驅(qū)動(dòng)引發(fā)基層政府治理創(chuàng)新的核心邏輯在于:上級(jí)要求及宏觀政策本身具有創(chuàng)新性;基層政府有落實(shí)上級(jí)政策要求的績(jī)效壓力;此類創(chuàng)新路徑是決策者實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)阻力最小化和機(jī)會(huì)最大化的最優(yōu)之選。綜上,創(chuàng)新環(huán)境與資源相對(duì)較差的幾個(gè)案例,可得出命題3。

命題3:“動(dòng)力主導(dǎo)—外部驅(qū)動(dòng)”路徑更適合創(chuàng)新環(huán)境相對(duì)欠缺、創(chuàng)新資源較不足的基層政府。從上級(jí)政策等外部驅(qū)動(dòng)條件中挖掘創(chuàng)新點(diǎn),更利于此類基層政府的治理創(chuàng)新。

(二)“環(huán)境資源—社會(huì)參與” 路徑

“環(huán)境資源—社會(huì)參與”路徑包含了“中間解”中的5條組態(tài)(P7—P11),其核心條件是“社會(huì)參與”與特定條件的組合,包括 “社會(huì)參與*內(nèi)部驅(qū)動(dòng)*區(qū)域發(fā)展水平”以及“社會(huì)參與*輿論支持”,(4)“*”表示不同條件變量同時(shí)存在。該路徑能夠有效解釋29.9%的案例。該路徑在創(chuàng)新環(huán)境和動(dòng)力方面存在兩種條件組合:具備較高的輿論支持水平,或同時(shí)具備較強(qiáng)的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)和較高的區(qū)域發(fā)展水平。關(guān)鍵是,以上兩種條件組合均需配合較充分的社會(huì)參與才能引發(fā)治理創(chuàng)新。典型案例有WSL街道2021年的“平安HX商圈治理中心”項(xiàng)目、QH街道2021年“黨建引領(lǐng)老舊小區(qū)治理‘一核五聯(lián)3+3’模式探索”項(xiàng)目、XSQ街道2022年“小小交警隊(duì):推行1+3+N模式破解學(xué)校門前交通安全難題”項(xiàng)目。

從創(chuàng)新動(dòng)力看,三個(gè)案例均有很強(qiáng)的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)。 WSL街道為保障大型賽事場(chǎng)館及周邊安全,需要優(yōu)化平安聯(lián)防工作;QH街道面臨老舊小區(qū)治理難題;XSQ街道則需解決交通安全隱患頑疾。從創(chuàng)新環(huán)境看,作為建成區(qū)的WSL街道區(qū)域發(fā)展水平較高,QH和XSQ街道是城鄉(xiāng)接合部,發(fā)展水平較低,但三者均獲得媒體報(bào)道,有充分的輿論支持。在創(chuàng)新資源方面,三個(gè)街鎮(zhèn)的資金投入和智力資源存在差異,但都有活躍的社會(huì)參與。WSL街道通過(guò)聯(lián)合商圈商戶,將單位門店納入平安聯(lián)防工作,發(fā)動(dòng)員工志愿者,為平安建設(shè)擴(kuò)充人員儲(chǔ)備。QH街道通過(guò)改選議事委員,規(guī)范選人用人標(biāo)準(zhǔn),由民主投票選出居民認(rèn)可的代理人,吸納社區(qū)治理專業(yè)人才,建立專家委員會(huì)等方式擴(kuò)大社會(huì)參與。XSQ街道與學(xué)校、交警支隊(duì)三方聯(lián)動(dòng),吸納學(xué)生成立“小小交警隊(duì)”,發(fā)動(dòng)家長(zhǎng)志愿者,共同維護(hù)校園周邊交通秩序。

“環(huán)境資源—社會(huì)參與”路徑以兩種條件組合體現(xiàn)出創(chuàng)新維度間的互動(dòng):當(dāng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高,居民將產(chǎn)生更多治理訴求,成為引發(fā)創(chuàng)新的內(nèi)部驅(qū)動(dòng),同時(shí)也更愿意參與創(chuàng)新項(xiàng)目;媒體關(guān)注將增加居民對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目的認(rèn)知,產(chǎn)生居民動(dòng)員效應(yīng)。社會(huì)參與作為此種路徑核心條件的內(nèi)在邏輯是:社會(huì)參與為基層政府提供了新的治理要素,滿足創(chuàng)新性要求;有利于政府辨識(shí)創(chuàng)新著力點(diǎn),保障了創(chuàng)新項(xiàng)目的有效性;有利于達(dá)成社會(huì)共識(shí),減少基層政府創(chuàng)新中產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。由此,可得出命題4。

命題4:如果基層政府擁有較好的輿論環(huán)境,或同時(shí)具備較高區(qū)域發(fā)展水平和內(nèi)部創(chuàng)新驅(qū)動(dòng),充分的社會(huì)參與資源便能有效促進(jìn)治理創(chuàng)新的發(fā)生。

(三)“資源主導(dǎo)—智力資源”路徑

“資源主導(dǎo)—智力資源”路徑僅包含“中間解”中的1條組態(tài)(P12),其核心條件是“智力資源”,且需要滿足內(nèi)部驅(qū)動(dòng)、區(qū)域發(fā)展水平、輿論支持、資金支持4個(gè)邊緣條件,該路徑能夠有效解釋17.2%的案例。典型案例有BTPZ街道2019年“5G新型智慧社區(qū)”項(xiàng)目、ZGC街道2022年“智慧消防生態(tài)圈”項(xiàng)目。

從創(chuàng)新動(dòng)力看, BTPZ街道面對(duì)社區(qū)復(fù)雜的治理環(huán)境,需利用科技手段提高社會(huì)治理能力,ZGC街道則需提升消防工作水平,降低火災(zāi)發(fā)生率。從創(chuàng)新環(huán)境看,兩者的區(qū)域發(fā)展和輿論支持水平都比較高,兩個(gè)案例也都獲得了媒體廣泛關(guān)注。從創(chuàng)新資源看,兩個(gè)街道的資金投入充分,但社會(huì)參與情況有所差異。BTPZ街道項(xiàng)目申報(bào)材料中未提及社會(huì)參與情況。ZGC街道則與地區(qū)單位“RX咖啡”、平安建設(shè)科技聯(lián)盟成員單位合作,鼓勵(lì)中小學(xué)生創(chuàng)作藝術(shù)作品并成為消防安全宣傳員。

兩個(gè)街道治理創(chuàng)新的核心要素在于智力資源。BTPZ街道轄區(qū)內(nèi)有多家985、211高校,ZGC街道轄區(qū)有多家科研院所。BTPZ街道將5G通信技術(shù)、人工智能(AI)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)(IOT)和云計(jì)算等技術(shù)應(yīng)用于治安防范、垃圾分類、養(yǎng)老看護(hù)、安全宣教等領(lǐng)域。ZGC街道建設(shè)高樓應(yīng)急安全逃生智聯(lián)系統(tǒng),成為全市首個(gè)啟用該系統(tǒng)的試點(diǎn)單位。智力資源作為核心條件的內(nèi)在邏輯是:高校學(xué)術(shù)關(guān)注和科技支撐,為創(chuàng)新項(xiàng)目提供了充分的理論指導(dǎo)和技術(shù)支持;智力資源作為新治理要素時(shí),較易獲得媒體關(guān)注,有利于創(chuàng)新擴(kuò)散,使創(chuàng)新項(xiàng)目易滿足創(chuàng)新性和有效性要求。據(jù)此,可得出命題5。

命題5:“資源主導(dǎo)—智力資源”路徑更適合創(chuàng)新動(dòng)力來(lái)自內(nèi)部驅(qū)動(dòng)、區(qū)域發(fā)展和輿論支持水平較高、資金投入較充分的基層政府。相對(duì)于前兩類創(chuàng)新路徑,該路徑以智力資源賦能治理創(chuàng)新,更易產(chǎn)生高質(zhì)量甚至首創(chuàng)性的創(chuàng)新項(xiàng)目。

六、結(jié)論

基層是國(guó)家治理的基礎(chǔ)單元,基層治理創(chuàng)新有機(jī)會(huì)成為國(guó)家治理體系重大變革的起點(diǎn)。本文基于B市H區(qū)平安建設(shè)治理創(chuàng)新的案例集,使用定性比較分析,揭示出可能催生治理創(chuàng)新的三種條件組合路徑。其中,“動(dòng)力主導(dǎo)—外部驅(qū)動(dòng)”路徑說(shuō)明,即使基層政府的創(chuàng)新環(huán)境與資源相對(duì)不足,當(dāng)面臨來(lái)自上級(jí)政策壓力的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)時(shí),也能從中挖掘創(chuàng)新點(diǎn),形成治理創(chuàng)新。“環(huán)境資源—社會(huì)參與”路徑表明,如果政府有充分的社會(huì)參與資源,那么當(dāng)政府的輿論環(huán)境較好,或政府轄區(qū)發(fā)展水平較高且具備較強(qiáng)創(chuàng)新內(nèi)驅(qū)力時(shí),便可能引發(fā)治理創(chuàng)新?！百Y源主導(dǎo)—智力資源”路徑表明,當(dāng)有著強(qiáng)烈的內(nèi)在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、具備較理想的區(qū)域發(fā)展水平和輿論環(huán)境且資金支持較充分時(shí),基層政府可利用智力資源開(kāi)發(fā)出高質(zhì)量的治理創(chuàng)新項(xiàng)目。

本研究表明,基層政府治理創(chuàng)新的生成并沒(méi)有單一模式。強(qiáng)烈的改革創(chuàng)新動(dòng)機(jī)、良好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境、獨(dú)特的創(chuàng)新資源均可能在不同條件情景下激發(fā)基層政府的創(chuàng)新潛力?；鶎诱氁宰陨愍?dú)特的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)為突破口,著力營(yíng)造匹配性條件,從而找到適合自身的創(chuàng)新路徑。在未來(lái),政府創(chuàng)新研究應(yīng)更多關(guān)注政府創(chuàng)新的“在地性”,對(duì)創(chuàng)新路徑進(jìn)行更豐富的組態(tài)分析;拓展至對(duì)更高層次的縣、市政府創(chuàng)新的分析;也可精進(jìn)混合研究設(shè)計(jì),尤其是深入、細(xì)致地追蹤因果效應(yīng)的機(jī)制性過(guò)程,從而進(jìn)一步完善政府創(chuàng)新的理論建構(gòu)。