行政法視野下農(nóng)村環(huán)境污染防治研究

（黑龍江大學 黑龍江，哈爾濱 150000）

1 行政法視野下農(nóng)村環(huán)境污染防治概述

1.1 農(nóng)村環(huán)境污染

農(nóng)村環(huán)境污染是指農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活中所產(chǎn)生的破壞農(nóng)村環(huán)境的因素，導(dǎo)致環(huán)境無法承受其給予的壓力，同時給農(nóng)村環(huán)境帶來不小的隱患，從而導(dǎo)致影響農(nóng)民的正常生活和生產(chǎn)現(xiàn)象。由于農(nóng)村和城市的生存環(huán)境和貧富差距的不同，我國的農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量和城市環(huán)境質(zhì)量，呈現(xiàn)出完全不同的狀態(tài)。因此，其主要具有三個顯著的特點：一是排放主體的隨意性和隱蔽性。由于農(nóng)民對環(huán)境保護的意識并不高，隨意堆放垃圾在農(nóng)村已變?yōu)槌B(tài)，隨手扔垃圾已成為習慣，并且污染排放的手段比較隱蔽，從而導(dǎo)致了盡管農(nóng)村環(huán)境污染已經(jīng)累積到一定程度，而不易被人發(fā)現(xiàn)，由于環(huán)境污染范圍廣涉及到農(nóng)村生產(chǎn)生活各個方面，所以它可能會導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)生群體性環(huán)境破壞事件。二是農(nóng)村環(huán)境污染的不確定性。由于農(nóng)作物的生產(chǎn)會受到諸多自然因素的影響，無論是天氣、溫度、還是濕度都可能對農(nóng)村環(huán)境造成嚴重影響可能會帶來潛在的危險，總體上來講它具有復(fù)合性。三是農(nóng)村環(huán)境污染不易被監(jiān)測。由于在農(nóng)村居住的人比較多，并且農(nóng)村范圍比較廣，對于一些造成農(nóng)村環(huán)境污染問題不能及時被發(fā)現(xiàn)，如果對農(nóng)村環(huán)境污染進行監(jiān)督管理，將會導(dǎo)致管理費用過高，想要全面對農(nóng)村環(huán)境污染進行監(jiān)測比較困難。

1.2 農(nóng)村環(huán)境污染防治

農(nóng)村環(huán)境污染防治是指通過前期對農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀進行分析，在了解農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對農(nóng)村環(huán)境污染防治存在的問題進行整理，并制定適用于農(nóng)村環(huán)境污染防治的具體方案，通過引進先進的有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染防治的手段，鼓勵農(nóng)民群眾積極的參與農(nóng)村環(huán)境污染防治治理體系[1]。農(nóng)村環(huán)境污染防治應(yīng)將面源污染和點源污染作為綜合的治理對象，對一些影響農(nóng)村環(huán)境污染的因素，例如，土壤水源和大氣也應(yīng)將其作為治理的對象，應(yīng)該統(tǒng)籌各種防治農(nóng)村環(huán)境污染的手段，將其各種手段統(tǒng)一起來，更為有效的防治農(nóng)村環(huán)境污染。而不應(yīng)僅對影響農(nóng)村環(huán)境的某一具體因素進行防治。農(nóng)村環(huán)境污染防治應(yīng)遵循的基本原則：第一，防治結(jié)合，以防為主。在防的方面，應(yīng)大力加強對農(nóng)村環(huán)境破壞者的監(jiān)督，將其行為嚴格規(guī)范，使其行為順應(yīng)農(nóng)村環(huán)境的發(fā)展，不給農(nóng)村環(huán)境帶來潛在的危害；在治的方面，應(yīng)該將各種有助于農(nóng)村環(huán)境治理的技術(shù)相互結(jié)合，使其發(fā)揮更大對農(nóng)村環(huán)境的保護作用。第二，農(nóng)村環(huán)境保護技術(shù)應(yīng)適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展[2]。在對農(nóng)村環(huán)境污染防治的治理方案中，應(yīng)注重將其防治手段的科學性和其經(jīng)濟發(fā)展的合理性相結(jié)合。第三，應(yīng)堅持人工干預(yù)和自然凈化相結(jié)合的理念。在農(nóng)村環(huán)境遭到污染破壞時首先應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)境的自凈能力，在環(huán)境自凈能力無法充分發(fā)揮作用時應(yīng)該進行人工干預(yù)，但應(yīng)盡量減少人工治理費用。第四，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時應(yīng)注重與農(nóng)村環(huán)境保護相結(jié)合。在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，農(nóng)民應(yīng)盡量減少對農(nóng)村環(huán)境污染的破壞，應(yīng)時刻秉持農(nóng)村環(huán)境保護理念，在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時應(yīng)采取對農(nóng)村環(huán)境污染破壞的最小手段，重點要著眼于農(nóng)民的身體健康。

2 行政法視野下農(nóng)村環(huán)境污染防治現(xiàn)狀

首先，農(nóng)村主要是農(nóng)作物種植的主要區(qū)域，由于對農(nóng)作物需求量比較大，同時，對農(nóng)作物質(zhì)量有較高的要求，這就需要更多的化肥農(nóng)藥來確保農(nóng)作物的產(chǎn)量，隨著農(nóng)藥大量滲入土壤中，會給水質(zhì)帶來大量的污染。同時也會造成水土流失，農(nóng)作物也會受到藥害，給人們的身體造成危害。其次，由于農(nóng)村也是養(yǎng)殖業(yè)的主要場所，目前農(nóng)村沒有呈現(xiàn)出集中有秩序的養(yǎng)殖，禽類獸類的糞便隨意堆放，沒有相關(guān)處理污染物的配套措施，尤其是一些大型的養(yǎng)殖場污染問題更為嚴重，污染周邊環(huán)境的同時給地下水和土壤造成污染[3]。糞便的直接排放會散發(fā)大量的臭味，氣味的排放也給大氣環(huán)境造成污染，給人類健康帶來危害。最后，隨著農(nóng)村生活質(zhì)量不斷提高，農(nóng)民對生活水平的質(zhì)量也有了較高的期望，這就使得生活垃圾越來越多，給生態(tài)環(huán)境帶來不小的壓力，農(nóng)村的臟亂差現(xiàn)象越來越嚴重，農(nóng)民的環(huán)境保護意識比較薄弱[4]，隨意將生活用水隨意排入河里現(xiàn)象比比皆是，在影響農(nóng)村環(huán)境同時也給農(nóng)民的身體健康帶來不小的潛在損害。農(nóng)村環(huán)境污染情況比較嚴峻，但目前有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染防治方面的法律來看，《環(huán)境保護法》是我國頒布的第一部綜合性有關(guān)環(huán)境保護的法律。在此之后，國家也先后頒布和修改了一些有關(guān)環(huán)境保護的法律法規(guī)和部門規(guī)章，對于農(nóng)村環(huán)境污染防治專項治理，國務(wù)院辦公廳也發(fā)布了一些有關(guān)環(huán)境保護的通知和意見，個別省份也建立起了農(nóng)村環(huán)保工作推進機制，制定了一些有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護的規(guī)劃和實施方案，隨著我國對農(nóng)村環(huán)境污染逐漸重視后，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法工作者和各村民的環(huán)保意識也逐漸增強。

3 行政法視野下農(nóng)村環(huán)境污染防治問題

3.1 農(nóng)村環(huán)境污染防治的立法問題

3.1.1 農(nóng)村環(huán)境污染防治立法指導(dǎo)思想存在問題 首先，農(nóng)村環(huán)境關(guān)于環(huán)境立法問題，主要是以城市為重，以農(nóng)村為次。在《環(huán)境保護法》中一些有關(guān)環(huán)境保護的法律條文，主要提及的是城市環(huán)境保護和工業(yè)生產(chǎn)。相比之下，對于農(nóng)村環(huán)境污染防治的有關(guān)規(guī)定較少，這就導(dǎo)致在農(nóng)村環(huán)境遭到破壞后沒有可以直接援引的法律條文。其次，由于環(huán)境污染分為不同的種類，總體來說農(nóng)村環(huán)境污染主要分為突發(fā)性和累積性兩種環(huán)境污染。而在我國的法律法規(guī)中對環(huán)境保護的條文大都是針對突發(fā)性環(huán)境污染而制定的，對于累積性環(huán)境污染規(guī)定較少，這就導(dǎo)致在發(fā)生累積性環(huán)境污染時沒有法律依據(jù)。再次，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染防治立法對農(nóng)村環(huán)境污染防治規(guī)定不夠全面，應(yīng)整體看待有關(guān)農(nóng)村環(huán)境的各個因素，任何因素如果發(fā)生問題都可能造成農(nóng)村環(huán)境污染，有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染防治立法應(yīng)將農(nóng)村的環(huán)境和農(nóng)民的權(quán)益看得同為重要，規(guī)定的要更加詳細，而不應(yīng)厚此薄彼，過于重視農(nóng)村環(huán)境保護而忽視農(nóng)民的個人環(huán)境權(quán)益。

3.1.2 法律法規(guī)中對農(nóng)村環(huán)境污染防治的規(guī)定不健全 雖然目前我國對于農(nóng)村環(huán)境污染防治立法數(shù)量有所增多，但仍然存在一些需要解決的問題。尤其是目前我國沒有頒布有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護的立法，對于一些現(xiàn)行已有的法律法規(guī)在農(nóng)村環(huán)境污染方面規(guī)定的不夠細致，在對農(nóng)村環(huán)境污染防治時可能會出現(xiàn)沒有法律所依據(jù)的情況[5]。已有的關(guān)于環(huán)保方面的法律法規(guī)的服務(wù)意識，不符合現(xiàn)在所提倡的公眾參與和政府服務(wù)的趨勢。由于我國各個農(nóng)村之間有關(guān)地理，人文之間存在著差異，這就需要各級政府不斷完善本地區(qū)有關(guān)環(huán)境的法規(guī)和規(guī)章。

3.1.3 民間環(huán)保組織沒有相應(yīng)的公信力 民間環(huán)保組織能夠更好的為人民發(fā)聲，對于一些破壞農(nóng)村環(huán)境的行為進行監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的污染問題，對預(yù)防農(nóng)村環(huán)境污染的發(fā)生具有一定的作用。它的存在更加有助于環(huán)境執(zhí)法者切實有效地履行義務(wù)，保障農(nóng)民群眾的利益。但就目前來看民間環(huán)保組織沒有相應(yīng)的公信力，這就導(dǎo)致民間環(huán)保組織開展活動時受到限制。

3.2 農(nóng)村環(huán)境污染防治的執(zhí)法問題

3.2.1 農(nóng)村環(huán)境污染防治的執(zhí)法者問題 農(nóng)村環(huán)境污染防治的執(zhí)法者農(nóng)村環(huán)境污染意識不高，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染日漸變得嚴重。同時，執(zhí)法者在農(nóng)村環(huán)境污染防治手段方面，手段缺乏力度，在相對人破壞環(huán)境造成污染拒不履行之后，執(zhí)法者無法對其采取必要的強制措施，強制環(huán)境破壞者為自己的行為負責，執(zhí)法者的環(huán)境保護意識不高，會助長環(huán)境破壞者的違法行為。

3.2.2 執(zhí)法機構(gòu)在農(nóng)村環(huán)境污染防治方面 執(zhí)法機構(gòu)在環(huán)境執(zhí)法過程中，執(zhí)法機構(gòu)權(quán)責不明，沒有明確分工。在農(nóng)村并未設(shè)置環(huán)境保護執(zhí)法機構(gòu)，由于機構(gòu)中專業(yè)人員較少，發(fā)揮的作用也較小。環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)缺乏相應(yīng)的資金支持，這就導(dǎo)致執(zhí)法機構(gòu)在人員配備上存在著專業(yè)人員較少，素質(zhì)不高的現(xiàn)象。

3.3 農(nóng)村環(huán)境污染防治的司法問題

3.3.1 司法組織在農(nóng)村環(huán)境污染防治中存在著缺陷司法人員對一些其他案件標的額較大或?qū)ψ约嚎冃в嘘P(guān)的案件比較重視，而對專業(yè)性較強，取證較為困難的農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)案件關(guān)注較少，甚至有的地方在農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)案件中相互推脫。

3.3.2 司法制度在農(nóng)村環(huán)境污染防治中并不健全[6]對于農(nóng)民來說通過起訴來維護自身利益方面有些困難，農(nóng)民無法承擔訴訟費用，由于訴訟耗費時間，耗費精力，而農(nóng)民在經(jīng)濟和能力方面有限，很少農(nóng)民群眾愿意把錢花到農(nóng)村環(huán)境污染訴訟之中。同時，訴訟費用的繳納也勸退了一些想要通過訴訟來獲得環(huán)境權(quán)的經(jīng)濟條件較差的農(nóng)民。由于農(nóng)民在農(nóng)村環(huán)境污染中并不具備相應(yīng)的專業(yè)性，對一些需要取證，質(zhì)證有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染方面的事情時，并不具備相應(yīng)的訴訟技能，這就導(dǎo)致農(nóng)民想要行使環(huán)境訴權(quán)比較困難。同時，農(nóng)村環(huán)境污染也存在訴訟時效問題，訴訟時效為3年，由于農(nóng)村環(huán)境污染是日積月累而造成的，農(nóng)村環(huán)境污染具有一定的潛伏期，其產(chǎn)生的危害不能明顯的表現(xiàn)出來，具有隱蔽性，而且其產(chǎn)生隱形的危害，會導(dǎo)致農(nóng)民身體產(chǎn)生各種慢性病，這種慢性病可能會經(jīng)過很久的時間才會被人發(fā)現(xiàn)，所以，盡管其適用最長時效20年，也可能難以保護受害人的合法權(quán)益。目前環(huán)境行政公益訴訟主要是由檢察院提起的訴訟，但目前缺乏與之配套的訴訟規(guī)則，使得環(huán)境行政公益訴訟在實踐中得到很少應(yīng)用。

4 行政法視野下農(nóng)村環(huán)境污染防治對策

4.1 健全農(nóng)村環(huán)境污染防治立法

4.1.1 樹立符合農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀的立法思想 在立法時，應(yīng)秉持農(nóng)村環(huán)境保護和城市環(huán)境保護地位同等重要的理念，二者是相互依存的關(guān)系，不能用分割的眼光去看待兩者之間的聯(lián)系，無論是農(nóng)村環(huán)境被破壞，還是城市環(huán)境被破壞，都將會給對方帶來不可泯滅的傷害，公眾應(yīng)該參與到農(nóng)村環(huán)境立法中，集思廣益，發(fā)揮公眾參與的作用，借鑒國外農(nóng)村環(huán)境較好的立法思想。同時，立法思想應(yīng)重視在一定情形下政府應(yīng)對環(huán)境破壞者進行干預(yù)，環(huán)境違法者違法破壞環(huán)境之前通過采取一定的手段進行預(yù)防，采取一些先進的手段來降低對農(nóng)村環(huán)境的污染。農(nóng)村環(huán)境立法思想也要重視事前審批，通過事前審批可以預(yù)防一些潛在對環(huán)境有所污染的因素，在未造成農(nóng)村環(huán)境污染之前，把對有關(guān)環(huán)境污染因素扼殺在搖籃里。

4.1.2 對農(nóng)村環(huán)境污染防治的相關(guān)法律法規(guī)進行完善 隨著農(nóng)村地區(qū)被國家重視，一些有利于農(nóng)民群眾的國家政策在農(nóng)村開展，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境污染問題也變得日益嚴重，但就我國目前來說與環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)，大都是針對城市環(huán)境保護而制定的，如將其作為農(nóng)村環(huán)境污染治理的依據(jù)，因其缺乏相應(yīng)的針對性，而無法應(yīng)用于農(nóng)村環(huán)境污染治理當中。國家應(yīng)盡快修改《環(huán)境保護法》使其一些有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染問題符合農(nóng)村環(huán)境污染的現(xiàn)狀，同時，國家應(yīng)該制定有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染的立法，對農(nóng)村環(huán)境保護做出具體規(guī)定，對一些破壞農(nóng)村環(huán)境的違法者給予相應(yīng)的處罰措施，地方也應(yīng)加強有關(guān)各地方農(nóng)村環(huán)境立法，由于一些農(nóng)村對環(huán)境破壞的程度種類等的不同，無法對各個地方的農(nóng)村環(huán)境問題做到面面俱到，因為它們相互之間存在著差異性。立法者應(yīng)結(jié)合本地農(nóng)村環(huán)境污染防治的現(xiàn)狀，完善其相應(yīng)的法律法規(guī)。

4.1.3 賦予民間環(huán)保組織相應(yīng)的公信力 由于民間環(huán)保組織是為保護環(huán)境而自發(fā)組織起來的一種組織，在環(huán)境保護方面有自己獨特的手段，民間環(huán)保組織在對農(nóng)村環(huán)境保護上具有其他不可比擬的作用，賦予民間環(huán)保組織相應(yīng)的公信力，就要確保民間環(huán)保組織的有其自身的獨立性，政府對其只能起到引導(dǎo)和監(jiān)督的作用，不能隨意干涉民間環(huán)保組織的活動，對于符合公益訴訟的民間環(huán)保組織應(yīng)授予其承擔部分的公共事務(wù)的職能，確保其能參與到執(zhí)法的各個方面，切實有效的防治農(nóng)村環(huán)境污染。

4.2 強化農(nóng)村環(huán)境污染防治執(zhí)法

4.2.1 加強農(nóng)村環(huán)境污染執(zhí)法者的環(huán)境理念 農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法者應(yīng)對一些隱藏的農(nóng)村環(huán)境污染問題，應(yīng)及時發(fā)現(xiàn)，及時報告，及時著手調(diào)查，對于農(nóng)村環(huán)境污染執(zhí)法者存在的環(huán)境理念比較薄弱，專業(yè)性不強的，應(yīng)開設(shè)一些培訓(xùn)課程，強化執(zhí)法人員的技能性和專業(yè)性。提升執(zhí)法人員的專業(yè)性有助于農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

4.2.2 要想農(nóng)村環(huán)境污染防治效果得到更好的實現(xiàn)，就應(yīng)建立健全農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的設(shè)置，明確各機構(gòu)之間的權(quán)利和義務(wù)，增強其權(quán)威性和公信力，同時吸引一些對保護農(nóng)村環(huán)境專業(yè)性較強的人才，來參與農(nóng)村環(huán)境污染防治的項目中，建立一只高素質(zhì)，專業(yè)性較強的農(nóng)村環(huán)境污染防治人才。

4.3 健全農(nóng)村環(huán)境污染防治司法

4.3.1 健全司法組織 有一些省市已經(jīng)建立了有關(guān)環(huán)境保護的巡回法庭，聚集一些有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護專業(yè)性較強的法官隊伍，有利于推進農(nóng)村環(huán)境污染案件的審理，發(fā)揮有助于發(fā)揮司法在農(nóng)村環(huán)境污染防治中的作用。由于公益訴訟的訴訟程序還沒有形成具體的規(guī)則，這就需要一些法院的法官給予農(nóng)村環(huán)境污染防治的專業(yè)性建議。在一些農(nóng)村環(huán)境污染比較嚴重的地區(qū)如有必要應(yīng)設(shè)立環(huán)保巡回法庭，同時，在環(huán)保巡回法庭審理中，應(yīng)不同于普通案件和公益訴訟案件，應(yīng)做到具體問題具體分析。

4.3.2 健全司法制度 對于農(nóng)村環(huán)境污染防治的訴訟時效應(yīng)該予以修改，因為農(nóng)村環(huán)境污染是一個日積月累的過程，訴訟時效的設(shè)置本身就是為了保護人民的權(quán)益，督促人民盡快的行使權(quán)利，如果在訴訟時效期間發(fā)現(xiàn)不了農(nóng)村環(huán)境污染存在問題，很可能農(nóng)民就無法保護自己的環(huán)境權(quán)益，可以對訴訟時效予以修改這一舉動將會更加有助于農(nóng)民保護自身的環(huán)境權(quán)益。同時，對于訴訟費用負擔方面，由原告方先行墊付會導(dǎo)致原告方經(jīng)濟負擔較大，因為大多數(shù)的原告方都是農(nóng)民，應(yīng)該采用社會共擔的方法，應(yīng)該專門設(shè)立有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染專項基金。

5 結(jié)語

為切實有效的保障農(nóng)村環(huán)境污染防治工作順利開展，就應(yīng)從行政法的視野對農(nóng)村環(huán)境污染防治的現(xiàn)狀出發(fā)，分析農(nóng)村環(huán)境污染防治存在的問題，在存在問題的基礎(chǔ)上對農(nóng)村環(huán)境污染防治存在問題提出解決對策。要想健全農(nóng)村環(huán)境污染行政法防治工作，就必須立足于我國農(nóng)村環(huán)境污染防治的國情，大力提升公眾參與的意識，為我國農(nóng)村環(huán)境污染防治的可持續(xù)發(fā)展注入源源不斷的動力。