我國(guó)地方政府治理能力評(píng)價(jià)與改進(jìn)*

王 慶,張 怡

(蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院,甘肅 蘭州 730020)

一、引言

2013年11月,十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)。2019年10月,黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。2020年10月,黨的十九屆五中全會(huì)將“基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為2035年要實(shí)現(xiàn)的九大遠(yuǎn)景目標(biāo)之一[1]。地方政府作為國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要主體,其治理能力水平會(huì)對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程產(chǎn)生直接影響。在推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中,各地政府紛紛結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況推行相關(guān)措施,在優(yōu)化政府監(jiān)督管理、完善治理體系、構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制等方面取得了一定的成就,政府治理能力有所提升,但是受到各地地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然環(huán)境等因素的影響,地方政府治理能力仍存在差異。在黨的二十大新征程中,地方政府積極響應(yīng)《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的重要部署,堅(jiān)持以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向,堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的工作總基調(diào),適應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局的要求,不僅有助于準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)當(dāng)前地方政府治理能力的現(xiàn)狀,還能為提高地方政府治理能力提供一個(gè)新的視角[2]。

二、文獻(xiàn)綜述

20世紀(jì)90年代以來(lái),治理的概念不斷完善,各國(guó)學(xué)者賦予了治理不同的內(nèi)涵,并將其廣泛應(yīng)用于政治、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域[3]。俞可平認(rèn)為治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、自愿與強(qiáng)制的合作,且治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程,最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治,本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)[4]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治的變遷,眾多學(xué)者聚焦于“治理能力”,而不再局限于“治理”本身。在有關(guān)“治理能力”的研究中,“地方政府治理能力”受到的關(guān)注最多。施雪華對(duì)“政府綜合治理能力”進(jìn)行了系統(tǒng)分析,他認(rèn)為政府綜合治理能力受到特定的歷史、社會(huì)和自然環(huán)境的制約,其根本目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展[5]。邱志強(qiáng)認(rèn)為治理能力是由一系列相輔相成、相互支撐的能力組成的系統(tǒng),對(duì)地方政府而言,基于我國(guó)國(guó)家治理體系的特定內(nèi)涵,可以將治理能力細(xì)化為協(xié)同治理能力、創(chuàng)新治理能力、依法治理能力和危機(jī)治理能力[6]。李靖等認(rèn)為,地方政府治理能力是以地方政府(省市縣級(jí)政府)為治理主體,以多元治理體系為治理格局,以地方政府持續(xù)性擁有既定資源和調(diào)配資源手段為治理基礎(chǔ),以提供地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為治理目標(biāo)的綜合治理能力[7]。

部分學(xué)者從地方政府治理能力的某一方面進(jìn)行了分析。在財(cái)政治理方面,王振宇等基于財(cái)政運(yùn)行的視角,將財(cái)政治理劃分為“預(yù)算—執(zhí)行—平衡”三個(gè)階段,并從財(cái)政預(yù)算能力、財(cái)政執(zhí)行能力、財(cái)政平衡能力三個(gè)方面構(gòu)建起符合我國(guó)國(guó)情的地方政府財(cái)政治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[1]。在科技創(chuàng)新方面,陳套和馮峰認(rèn)為政府是創(chuàng)新系統(tǒng)中創(chuàng)新主體正式關(guān)系的構(gòu)建者和各種非正式關(guān)系的營(yíng)造者,提供政策規(guī)劃和制度保障以及科技公共服務(wù),構(gòu)建出包括創(chuàng)新投入能力、創(chuàng)新擴(kuò)散能力、創(chuàng)新支撐能力和創(chuàng)新協(xié)同能力的“四力”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[8]。另外,還有學(xué)者基于社會(huì)治理精細(xì)化的視角對(duì)政府的社會(huì)治理和公共服務(wù)能力進(jìn)行研究。南銳和汪大海認(rèn)為當(dāng)前背景下社會(huì)治理的價(jià)值趨向是以人的管理與服務(wù)、人的生產(chǎn)生活秩序的維護(hù)、人的全力保障、人的利益實(shí)現(xiàn)與保障為社會(huì)治理的基本目標(biāo),并基于此從社會(huì)保障治理、社會(huì)治安治理、公共服務(wù)治理和社會(huì)參與治理四個(gè)角度對(duì)省域社會(huì)治理能力進(jìn)行測(cè)度[9];劉裕等從安全生產(chǎn)公共服務(wù)的角度出發(fā),構(gòu)建了包含政府安全監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督能力、法制保障能力、技術(shù)裝備保障能力、事故防范和綜合治理能力、事故救援和應(yīng)急處置能力、公眾安全意識(shí)和自救互救能力6個(gè)維度37個(gè)指標(biāo)的安全生產(chǎn)公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[10]。在地方政府治理能力的測(cè)度方法方面,學(xué)者們主要采取的方法有三種:一是利用熵值法對(duì)治理能力進(jìn)行測(cè)度,如付子昊、景普秋[11],馮朝睿、趙倩瑩[12]使用熵權(quán)法對(duì)治理能力綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)計(jì)算權(quán)重和評(píng)分;二是利用層次分析法對(duì)治理能力進(jìn)行測(cè)度,如王芳等采用層次分析法和專家調(diào)查法相結(jié)合的方式為評(píng)價(jià)指標(biāo)確定權(quán)重[13],陳建斌和侯丹丹通過(guò)層次分析法將目標(biāo)問(wèn)題形成因素重新分解排列,最終進(jìn)行權(quán)重賦值[14];三是利用主成分分析法對(duì)治理能力進(jìn)行測(cè)度,如李華等采用主成分分析法通過(guò)提取主成分因子將方差貢獻(xiàn)率作為權(quán)重對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行加權(quán)[15]。

通過(guò)梳理地方政府治理能力的相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn),目前有關(guān)“治理”和“地方政府治理能力”的理論研究開(kāi)始較早,且系統(tǒng)相對(duì)完善,為本文的分析奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。但是也存在一定的局限,現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)地方政府治理能力的評(píng)估和分析主要是針對(duì)某一具體的方面,缺乏對(duì)地方政府治理能力整體性、系統(tǒng)性的研究?；诖?本文采用相關(guān)性分析和鑒別力分析的方法對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行篩選,構(gòu)建起地方政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,利用熵值法和聚類分析法,對(duì)我國(guó)2009-2020年30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)地方政府治理能力進(jìn)行分析和評(píng)價(jià),研究結(jié)論可為提高地方政府治理能力提供參考。

三、地方政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

(一)地方政府治理能力的影響因素

1.經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的根本。黨的十九大以來(lái),經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài),經(jīng)濟(jì)治理成為國(guó)家治理體系的核心和基礎(chǔ),經(jīng)濟(jì)治理能力成為考量國(guó)家治理水平的首要標(biāo)準(zhǔn)[16]。在我國(guó),地方政府根據(jù)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期進(jìn)行財(cái)政預(yù)算編制,經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)財(cái)政預(yù)算編制的規(guī)模更大、效率更高,政府對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷更加積極。另外,在經(jīng)濟(jì)水平較高的地區(qū),財(cái)政均衡性和可持續(xù)性不斷提高,收入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,重點(diǎn)支出能夠得到足額保障。由此可以看出,經(jīng)濟(jì)因素對(duì)地方政府治理能力的強(qiáng)弱起著決定性作用。

2.政治因素

政治建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的保障。政治因素也對(duì)地方政府治理能力起著保障作用。在現(xiàn)有制度下,法制建設(shè)、公共安全是從政治方面提高地方政府治理能力的重要環(huán)節(jié)。健全的法治體系建設(shè)、強(qiáng)大的公共安全保障有助于凝聚社會(huì)共識(shí)、保證團(tuán)結(jié)統(tǒng)一,能夠?yàn)榈胤秸卫砟芰Φ奶嵘龗咔逭系K。

3.文化因素

文化建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的靈魂。在政府采取相關(guān)措施、社會(huì)成員共同參與的情況下,文化的獨(dú)特功能可以解決國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中的諸多難題[17]。由此可見(jiàn),文化因素會(huì)在一定程度上對(duì)地方政府治理能力產(chǎn)生重要影響。例如,整合現(xiàn)有的公共文化基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè),科學(xué)規(guī)劃未來(lái)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),注重公共文化產(chǎn)品的有效供給,這些措施會(huì)顯著提升地方政府治理能力。相反,公共文化的盲目投入增加了地方政府的壓力,在政府治理過(guò)程中需要應(yīng)對(duì)文化資源閑置浪費(fèi)、相關(guān)主體投資積極性降低等問(wèn)題,這對(duì)地方治理能力的提高產(chǎn)生了不利影響。

4.社會(huì)因素

社會(huì)建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的條件。社會(huì)性因素也是提高地方政府治理能力的條件,一般包括社會(huì)公平、社會(huì)保障等。本質(zhì)上來(lái)說(shuō),社會(huì)性因素要求地方政府以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、激發(fā)社會(huì)活力為目標(biāo),各主體間通過(guò)有效合作,協(xié)調(diào)各方關(guān)系,促使公共利益最大化,最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和穩(wěn)定。當(dāng)城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大、群眾訴求不能得到充分表達(dá)、社會(huì)權(quán)利不能得到充分保障等社會(huì)性問(wèn)題存在時(shí),容易導(dǎo)致社會(huì)認(rèn)同不足、社會(huì)信任弱化、社會(huì)秩序混亂,嚴(yán)重阻礙地方政府治理能力的提升。

5.生態(tài)因素

生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的基礎(chǔ)。黨的十九屆五中全會(huì)提出“完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,構(gòu)建生態(tài)文明體系,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型,建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”[18]。生態(tài)環(huán)境是人類社會(huì)的重要構(gòu)成,是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ),關(guān)系到人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。但是良好的生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的可持續(xù)發(fā)展效益見(jiàn)效慢、耗時(shí)長(zhǎng),如果政府在發(fā)展的過(guò)程中單純以經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)為導(dǎo)向,生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)作用就會(huì)被弱化,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)發(fā)展失衡。雖然在短時(shí)間內(nèi)可能會(huì)使地區(qū)經(jīng)濟(jì)有所提升,但是由于人類行為對(duì)生態(tài)環(huán)境影響存在滯后性,人類對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞必然會(huì)阻礙社會(huì)發(fā)展,為地方政府治理帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。

(二)評(píng)價(jià)指標(biāo)選取原則

本文結(jié)合“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略目標(biāo),在科學(xué)選取地方政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)的同時(shí)遵循以下原則:科學(xué)性,即綜合考慮地方政府治理能力的特點(diǎn),參照相關(guān)法律法規(guī)、地方實(shí)際情況選擇評(píng)價(jià)指標(biāo);全面性,即指標(biāo)體系各指標(biāo)之間相互聯(lián)系、相互配合,既要兼顧全面,又要重點(diǎn)突出;可行性,即指標(biāo)數(shù)據(jù)可以通過(guò)統(tǒng)計(jì)年鑒等渠道進(jìn)行搜集。

(三)評(píng)價(jià)指標(biāo)的理論初選

結(jié)合上述地方治理能力的相關(guān)文獻(xiàn)及影響因素,從經(jīng)濟(jì)治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社會(huì)治理能力、生態(tài)治理能力五個(gè)維度,初步構(gòu)建起包含1項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、5項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、24項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)的地方政府治理能力初選評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(見(jiàn)表1)。

表1 地方政府治理能力初選評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

(四)評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建

地方政府治理是一項(xiàng)需要長(zhǎng)期投入的系統(tǒng)性工程,在評(píng)價(jià)地方政府治理能力的過(guò)程中,可能會(huì)存在被評(píng)價(jià)對(duì)象信息被過(guò)度使用的情況,降低評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性。因此,為了準(zhǔn)確反映地方政府治理能力的水平,采用相關(guān)性分析和鑒別力分析對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行篩選,刪除與其他指標(biāo)高度相關(guān)或者鑒別能力較低的指標(biāo),保證指標(biāo)體系的科學(xué)高效,降低重復(fù)信息對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的干擾[19]。

1.相關(guān)性分析

相關(guān)性分析是指對(duì)具備相關(guān)性的多個(gè)變量進(jìn)行分析。相關(guān)系數(shù)的大小可以分析變量間相關(guān)性的強(qiáng)弱,相關(guān)系數(shù)越大,變量間的相關(guān)性越強(qiáng),相關(guān)系數(shù)越小,變量間的相關(guān)性越弱。本文對(duì)24項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)的相關(guān)性進(jìn)行分析,在保證各指標(biāo)構(gòu)成有機(jī)整體的同時(shí)避免各指標(biāo)間的高度相關(guān)性。設(shè)定相關(guān)系數(shù)的臨界標(biāo)準(zhǔn)值α=0.7,當(dāng)指標(biāo)間的相關(guān)系數(shù)大于α?xí)r,則認(rèn)為該組指標(biāo)為高度相關(guān)指標(biāo)。相關(guān)系數(shù)的計(jì)算公式如下:

(1)

對(duì)地方政府治理能力初選指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)性分析,發(fā)現(xiàn)相關(guān)系數(shù)大于α指標(biāo)共有以下幾組(見(jiàn)表2),結(jié)合指標(biāo)的代表性和使用情況,決定將城鎮(zhèn)人均可支配收入x3、農(nóng)村人均可支配收入x4、第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重x5三個(gè)指標(biāo)剔除,保留人均產(chǎn)出x1這個(gè)指標(biāo)。

表2 地方政府治理能力部分指標(biāo)相關(guān)系數(shù)

2.鑒別力分析

鑒別力是指區(qū)分各項(xiàng)指標(biāo)衡量被評(píng)價(jià)對(duì)象特征的能力,經(jīng)常應(yīng)用于指標(biāo)體系的編制過(guò)程中?？梢酝ㄟ^(guò)計(jì)算變異系數(shù)來(lái)反映各項(xiàng)指標(biāo)鑒別力的強(qiáng)弱,當(dāng)變異系數(shù)較大時(shí),說(shuō)明指標(biāo)的鑒別力較強(qiáng),相反,當(dāng)變異系數(shù)較小時(shí),指標(biāo)的鑒別力較弱。本文對(duì)經(jīng)過(guò)相關(guān)性分析篩選的21項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)行鑒別力分析,保證指標(biāo)體系能夠客觀地從經(jīng)濟(jì)治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社會(huì)治理能力、生態(tài)治理能力等五個(gè)維度反映地方政府治理能力,提高指標(biāo)體系的科學(xué)性。變異系數(shù)的計(jì)算過(guò)程如下:

變異系數(shù):

(2)

其中均值:

(3)

標(biāo)準(zhǔn)差:

(4)

對(duì)地方政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行鑒別力分析(見(jiàn)表3),發(fā)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)指數(shù)x2、城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)x6、每百萬(wàn)人口律師數(shù)量x8、教育支出占一般公共預(yù)算支出的比重x11、人均受教育年限x12、普通高中師生比x13、城鎮(zhèn)居民可支配收入之比x19、生活垃圾無(wú)害化處理率x21及人均公園綠地面積x23的變異系數(shù)分別為0.029 6、0.154 7、0.199 5、0.156 0、0.104 0、0.183 2、0.147 0、0.161 7、0.225 9,均小于0.25,變異系數(shù)較小,鑒別力較弱,將這9項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)刪除;其他評(píng)價(jià)指標(biāo)的變異系數(shù)較大,整體鑒別力較好,對(duì)其他評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行保留。

表3 地方政府治理能力鑒別力分析結(jié)果

3.評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定

從相關(guān)性和鑒別力兩個(gè)方面進(jìn)行分析,最終建立起地方政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(見(jiàn)表4)。

表4 地方政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

指標(biāo)體系由三個(gè)層次構(gòu)成,共包含1項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、5項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、12項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。第一層次為目標(biāo)層,即“地方政府治理能力”,用于考察30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的政府治理能力,方便對(duì)地方政府治理能力進(jìn)行橫向及縱向比較;第二層次為準(zhǔn)則層,根據(jù)“五位一體”總體戰(zhàn)略目標(biāo),將地方政府治理能力劃分為經(jīng)濟(jì)治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社會(huì)治理能力和生態(tài)治理能力五個(gè)部分;第三層次是指標(biāo)層,對(duì)地方政府治理能力進(jìn)行具體評(píng)價(jià)。

在具體指標(biāo)方面,二級(jí)指標(biāo)經(jīng)濟(jì)治理能力包含“人均產(chǎn)出”和“對(duì)外開(kāi)放程度”兩個(gè)指標(biāo),“人均產(chǎn)出”反映人口層面上的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要指標(biāo),“對(duì)外開(kāi)放程度”由進(jìn)口與國(guó)民生產(chǎn)總值的比率表示,用來(lái)反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益;政治治理能力包含“公共安全支出占一般公共預(yù)算支出的比重”和“犯罪率”兩個(gè)指標(biāo),用來(lái)反映地方政府對(duì)公共安全的重視程度及政府的執(zhí)行能力;文化治理能力包含“文化體育與傳媒支出占一般公共預(yù)算支出的比重”和“人均擁有圖書(shū)館藏量”兩個(gè)指標(biāo),前者可以從文化投入的角度反映地方政府滿足人民文化需求的能力,后者可以從文化產(chǎn)出的角度反映地區(qū)文化的發(fā)展情況;社會(huì)治理能力包含“社會(huì)保障和就業(yè)支出占一般公共預(yù)算支出的比重”“每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量”及“職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保數(shù)”三個(gè)指標(biāo),從就業(yè)、醫(yī)療等方面反映政府提供公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的能力;生態(tài)治理能力包括“環(huán)保支出占一般公共預(yù)算支出的比重”“廢氣中二氧化硫排放量”及“森林覆蓋率”三個(gè)指標(biāo),分別從資金投入、污染治理和生態(tài)建設(shè)三個(gè)方面反映地方政府的生態(tài)治理的情況。

四、研究數(shù)據(jù)與方法

(一)數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選取我國(guó)30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)2009—2020年的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,數(shù)據(jù)主要來(lái)源于各省統(tǒng)計(jì)局公布的統(tǒng)計(jì)年鑒及社會(huì)發(fā)展公報(bào),個(gè)別年份缺失數(shù)據(jù)采取平均值代替處理。

(二)研究方法

1.熵值法

“熵”起源于熱力學(xué),主要用來(lái)衡量系統(tǒng)的有序程度。熵值法可以對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行客觀賦權(quán),其核心思想就是計(jì)算各指標(biāo)的信息熵度量指標(biāo)的相對(duì)變動(dòng)程度,并由此確定指標(biāo)的權(quán)重系數(shù),進(jìn)而對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象做出評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)對(duì)象的指標(biāo)數(shù)據(jù)差異越大,該指標(biāo)的有序程度越低,熵值越小,在評(píng)價(jià)過(guò)程中獲得的權(quán)重越大,反之則獲得的權(quán)重越小。熵值法計(jì)算步驟如下:

第一,選取指標(biāo)。構(gòu)建原始矩陣X={xi.j}m×n,其中xi.j表示第i個(gè)地區(qū)第j個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo):

(5)

第二,將評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。地方政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)包括正向和負(fù)向指標(biāo),正向指標(biāo)越大,地方政府的治理能力越強(qiáng),負(fù)向指標(biāo)越大,地方政府的治理能力越弱。對(duì)正、負(fù)向指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理,使指標(biāo)數(shù)據(jù)具有可比性:

正向指標(biāo):

(6)

負(fù)向指標(biāo):

(7)

第三,計(jì)算各項(xiàng)評(píng)級(jí)指標(biāo)的熵值:

(8)

(9)

第四,計(jì)算各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)熵值的冗余度:

Dj=1-Ej

(10)

第五,計(jì)算各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重:

(11)

第六,計(jì)算各年份各地區(qū)地方政府治理能力的綜合得分:

(12)

2.聚類分析

聚類分析是在數(shù)據(jù)相似的基礎(chǔ)上對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類。K-means是一種常用的聚類分析方法,核心思想是在數(shù)據(jù)中隨機(jī)選取n個(gè)初始聚類中心Ci,通過(guò)計(jì)算其他數(shù)據(jù)與Ci的歐氏距離,找出與目標(biāo)對(duì)象最接近的Ci,并將數(shù)據(jù)對(duì)象分配到聚類中心的簇中,計(jì)算每個(gè)簇中的數(shù)據(jù)平均值形成新的聚類中心,然后進(jìn)行下一次迭代,直到達(dá)到最大的迭代次數(shù)為止,最終輸出聚類分析的結(jié)果。

五、結(jié)果分析

(一)指標(biāo)權(quán)重的確定

根據(jù)本文建立的地方政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,利用熵值法對(duì)2009-2020年地方政府治理能力進(jìn)行測(cè)算(見(jiàn)表5):

表5 地方政府治理能力評(píng)價(jià)體系指標(biāo)權(quán)重

由表可知,在各級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重中,經(jīng)濟(jì)治理能力的權(quán)重為0.295 6,政治治理能力的權(quán)重為0.141 0,文化治理能力的權(quán)重為0.175 3,社會(huì)治理能力的權(quán)重為0.225 8,生態(tài)治理能力的權(quán)重為0.162 4,說(shuō)明經(jīng)濟(jì)治理能力對(duì)地方政府治理能力的影響最大。在具體指標(biāo)方面,對(duì)外開(kāi)放程度、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保數(shù)、人均擁有圖書(shū)館館藏量三個(gè)指標(biāo)對(duì)地方政府治理能力的影響程度最大,權(quán)重分別為0.208 1、0.134 6、0.116 2。廢氣中二氧化硫排放量這一指標(biāo)的權(quán)重最小,為0.022 5。

(二)評(píng)價(jià)結(jié)果分析

2009-2020年我國(guó)30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)地方政府治理能力水平如表6所示:

表6 地方政府治理能力評(píng)價(jià)結(jié)果

從時(shí)間趨勢(shì)來(lái)看,我國(guó)地方政府治理能力整體呈上升趨勢(shì),但仍存在較大的上升空間。2009-2020年30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)地方政府治理能力的平均值由0.264 6上升到0.317 9,增加了0.053 3,呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。結(jié)合我國(guó)近年來(lái)的實(shí)踐可以看出,我國(guó)在提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面取得了顯著成效。值得關(guān)注的是,部分年份地方政府治理能力的均值較上一年出現(xiàn)了小幅度的下降,例如2011年、2012年、2014年和2020年,說(shuō)明我國(guó)地方政府治理能力的發(fā)展趨勢(shì)呈現(xiàn)出一定的波動(dòng)性。這主要是由于中西部部分地區(qū)的政治治理能力不穩(wěn)定導(dǎo)致全國(guó)平均水平出現(xiàn)波動(dòng);另外受到新冠疫情的影響,2020年全國(guó)大部分省份地方政府治理能力出現(xiàn)小幅度下滑。

從地區(qū)差異來(lái)看,我國(guó)大部分省份地方政府治理能力均有所提高,但是區(qū)域不平衡的問(wèn)題突出。根據(jù)各省份地方政府治理能力的排名可以發(fā)現(xiàn),北京、上海、廣東、浙江這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府治理能力較強(qiáng),排名始終保持在全國(guó)前五的水平,而新疆、甘肅、貴州等西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)排名相對(duì)靠后,總體上呈現(xiàn)出“東高西低”的特點(diǎn)。例如,浙江省人均產(chǎn)出指標(biāo)由2009年的43 543元增長(zhǎng)至100 620元,上漲了57 077元,職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保數(shù)上漲了119.78%,而甘肅省人均產(chǎn)出指標(biāo)僅由2009年的12 802元增長(zhǎng)至35 995元,職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保數(shù)僅上漲了32.95%,地區(qū)間差異很大。在所有省份中排名上升速度最快的是重慶市。從指標(biāo)層面上看,重慶市在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)治理能力五個(gè)方面的排名均有所上升?？梢钥闯?重慶市從黨的十八大以來(lái),推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)健康發(fā)展、建立“一區(qū)兩群”協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果等一系列措施取得了顯著成效。排名下降最多的省份是遼寧省,主要是因?yàn)檫|寧省在政治、文化治理能力方面的排名有所下降,但這并不意味著遼寧省的政府治理能力出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象,而是因?yàn)槠渲卫砟芰υ鏊佥^緩,導(dǎo)致治理能力增速較快的省份超過(guò)了遼寧省。

(三)聚類分析結(jié)果

依據(jù)30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)地方政府治理能力進(jìn)行K-均值聚類分析,選用歐式距離作為面板數(shù)據(jù)的相似性指標(biāo),將30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)劃分為4類(見(jiàn)表7),結(jié)果發(fā)現(xiàn)影響不同省份地方政府治理能力的因素有所相同。

表7 地方政府治理能力聚類分析區(qū)域劃分

第一類包括北京、浙江、廣東,共3個(gè)省(直轄市)。該類的特征是地方政府治理能力的綜合得分較高,經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)治理能力的差異較小。該類主要是以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份為主,無(wú)論是從地方政府治理能力的得分,還是從治理能力的排名來(lái)看,該類城市均處于全國(guó)領(lǐng)先水平。北京是國(guó)家的首都,一直是國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的最前沿;浙江處于長(zhǎng)江三角區(qū),廣東處于珠江三角區(qū),依托地理位置優(yōu)勢(shì),對(duì)外開(kāi)放水平高,經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速。從指標(biāo)層面來(lái)看,相較于其他三類,該類省市指標(biāo)間的差異較小,治理能力得到了全面提升。

第二類僅包括上海一個(gè)城市。上海地方政府治理能力的綜合得分較高,但是生態(tài)治理能力與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)治理能力的差異較大。上海作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、教育、科技等多個(gè)領(lǐng)域的中心城市,經(jīng)濟(jì)治理能力及文化治理能力優(yōu)勢(shì)明顯,這是上海治理能力始終位于全國(guó)前列的重要原因。生態(tài)治理能力得分較低,盡管近年來(lái)上海生態(tài)治理能力有一定程度的提升,但是受限于自身的地理位置、人口以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局等因素,其生態(tài)治理能力仍處于落后的位置。

第三類包括天津、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、江蘇、安徽、山東、河南、四川、甘肅、青海、寧夏、新疆,共13個(gè)省(直轄市)。該類的特征是地方政府治理能力的綜合得分具有波動(dòng)性,生態(tài)治理能力有待提升。部分省份在生態(tài)治理能力方面受到了較大阻礙,例如甘肅、青海、新疆地區(qū)森林資源匱乏,受到自然環(huán)境的制約,而山西、河南、山東地區(qū)由于自然資源和區(qū)域發(fā)展定位的原因,其生態(tài)治理能力和其他類別的城市相比也有較大差距。

第四類包括河北、吉林、黑龍江、福建、江西、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、貴州、云南、陜西,共13個(gè)省份。該類省份地方政府治理能力的綜合得分具有波動(dòng)性,治理能力存在明顯短板。例如,貴州、云南的經(jīng)濟(jì)治理能力偏低,河北、黑龍江的文化治理能力偏低,廣西、福建的社會(huì)治理能力偏低,但是該類省份的生態(tài)治理能力表現(xiàn)較好。海南、貴州等省份由于工業(yè)基礎(chǔ)薄弱,資源消耗和環(huán)境污染較少,生態(tài)治理能力相對(duì)較好。另外一些工業(yè)基礎(chǔ)較好的省份則針對(duì)生態(tài)問(wèn)題推出了一系列治理措施,湖北省以提高資源利用效率和改善生態(tài)環(huán)境為目標(biāo),協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng),生態(tài)治理取得了顯著成效;河北省在全國(guó)率先出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)全省鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的通知》,實(shí)現(xiàn)環(huán)保機(jī)構(gòu)全覆蓋,另外還建成了覆蓋省市縣鄉(xiāng)和企業(yè)的五級(jí)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),對(duì)重點(diǎn)工業(yè)污染源進(jìn)行全流程的監(jiān)管,生態(tài)治理能力顯著增強(qiáng)。

六、結(jié)論及政策建議

本文以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為出發(fā)點(diǎn),通過(guò)相關(guān)性、鑒別力分析對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行篩選,構(gòu)建起由經(jīng)濟(jì)治理能力、政治治理能力、文化治理能力、社會(huì)治理能力和生態(tài)治理能力五個(gè)維度構(gòu)成的地方政府治理能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,依托熵值法和聚類分析法,對(duì)我國(guó)2009-2020年30個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)地方政府治理能力進(jìn)行分析,結(jié)果發(fā)現(xiàn):第一,從時(shí)間趨勢(shì)來(lái)看,我國(guó)地方政府治理能力平均值由0.264 6上升到0.317 9,整體上呈現(xiàn)出上升趨勢(shì),但是仍存在較大的上升空間;第二,從地區(qū)差異來(lái)看,我國(guó)地方政府治理能力區(qū)域不平衡的問(wèn)題突出,東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府治理能力較強(qiáng),中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府的治理能力較弱,總體上呈現(xiàn)出“東高西低”的特點(diǎn);第三,利用聚類分析將30個(gè)省份地方政府治理能力分為4類,影響4類省份地方政府治理能力的因素有所不同。

為提高地方政府治理能力,根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及研究結(jié)論提出以下建議:

第一,優(yōu)化地方政府治理體系結(jié)構(gòu),提高政府治理質(zhì)量。雖然目前我國(guó)地方政府治理能力整體呈現(xiàn)出上升趨勢(shì),但是仍然存在很大的上升空間。因此,地方政府治理能力必須適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求,完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念,在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)五個(gè)方面構(gòu)建起相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的治理機(jī)制,強(qiáng)化不同方面的資源配置,注重不同方面的有效開(kāi)發(fā),繼續(xù)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、加強(qiáng)地方執(zhí)法能力建設(shè)、完善公共文化服務(wù)體系、發(fā)揮社會(huì)保障功能、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)控,切實(shí)提高地方政府治理能力的質(zhì)量。

第二,促進(jìn)地區(qū)間地方政府治理能力協(xié)調(diào)發(fā)展,縮小治理能力區(qū)域差距。我國(guó)地方政府治理能力的突出問(wèn)題是區(qū)域發(fā)展不平衡,這將直接影響國(guó)家治理能力的提升。因此,必須進(jìn)一步完善地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制,縮小區(qū)域發(fā)展鴻溝。例如,對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供一定的政策幫扶和財(cái)政支持,完善中央政府與地方政府間的轉(zhuǎn)移支付體系,建立發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制,鼓勵(lì)科技教育人才向邊遠(yuǎn)地區(qū)和基層一線流動(dòng),轉(zhuǎn)變中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,克服地理區(qū)位、資源稟賦等因素的制約,縮小地方政府治理能力的區(qū)域差距。

第三,發(fā)揮地方政府治理能力優(yōu)勢(shì),補(bǔ)齊地方政府治理能力短板。由于各省地理區(qū)位、發(fā)展基礎(chǔ)等條件的不同,影響我國(guó)各省地方政府治理能力的因素也有所不同,地方政府必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,因地制宜采取差異化的發(fā)展戰(zhàn)略。第一類省份應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),輻射帶動(dòng)周邊省份共同發(fā)展,提高我國(guó)整體治理能力的同時(shí)為自身發(fā)展尋求新的突破點(diǎn)。第二類省份應(yīng)繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)治理和文化治理方面的優(yōu)勢(shì),補(bǔ)齊生態(tài)治理方面的短板,強(qiáng)化生態(tài)治理的科技支撐,運(yùn)用信息技術(shù)提高生態(tài)監(jiān)測(cè)能力。第三類省份應(yīng)協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)治理能力,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),完善法律法規(guī),提高對(duì)違法犯罪行為的處罰力度,大力扶持文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新,完善社會(huì)保障制度,減少政府治理的不穩(wěn)定性;同時(shí)重點(diǎn)提升生態(tài)治理能力,加大生態(tài)保護(hù)方面的財(cái)政投入,處理好政府與企業(yè)的關(guān)系,政府鼓勵(lì)企業(yè)注重生態(tài)保護(hù)并給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠,企業(yè)減少因追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的破壞,以此減輕生態(tài)環(huán)境壓力。第四類省份應(yīng)發(fā)揮生態(tài)治理方面的優(yōu)勢(shì),大力發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì),節(jié)約能源,提升綠色發(fā)展的總體水平,并以此帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)治理能力提升,補(bǔ)齊治理能力短板。