日本國立科研機(jī)構(gòu)職能變遷分析

朱相麗 王 溯 董 瑜，2

（1.中國科學(xué)院文獻(xiàn)情報(bào)中心，北京 100190；2.中國科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院信息資源管理系，北京 100190）

二戰(zhàn)后，得益于冷戰(zhàn)時(shí)期美國的扶持與幫助等原因，日本科技水平突飛猛進(jìn)發(fā)展，迅速振興崛起成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并成功躋身世界科技強(qiáng)國之列。國立科研機(jī)構(gòu)作為日本科技水平的代表，是日本實(shí)現(xiàn)科技目標(biāo)的重要戰(zhàn)略性科技力量，也是國家創(chuàng)新體系的主要力量。國立科研機(jī)構(gòu)在日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，都發(fā)揮了重要的作用；很大原因在于其職能定位緊隨日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求不斷進(jìn)行調(diào)整。本文從歷史發(fā)展的視角梳理日本國立科研機(jī)構(gòu)職能的變遷，剖析其職能變遷的動(dòng)因，總結(jié)其管理機(jī)制的特點(diǎn)與規(guī)律，以期對(duì)我國國立科研機(jī)構(gòu)的改革以及發(fā)展戰(zhàn)略性科技力量提供參考。

1 日本國立科研機(jī)構(gòu)職能的發(fā)展變遷

國立科研機(jī)構(gòu)，又稱“國家科研機(jī)構(gòu)”，是國家建立并資助的，體現(xiàn)國家意志，有組織、規(guī)模化地開展科研活動(dòng)的各類科研機(jī)構(gòu)，是國家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分［1］。日本國立科研機(jī)構(gòu)職能緊隨社會(huì)發(fā)展需求的變化而調(diào)整，依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況大致分為4個(gè)階段，每個(gè)經(jīng)濟(jì)階段體現(xiàn)出不同的職能特點(diǎn)（表1）。

表1 日本不同經(jīng)濟(jì)階段國立科研機(jī)構(gòu)的職能特點(diǎn)Tab.1 Functional Characteristics of National Research Institutions in Japan at Different Economic Stages

1.1 戰(zhàn)后復(fù)興階段

二戰(zhàn)結(jié)束后，在美國主導(dǎo)下日本成立了不少政府研究機(jī)構(gòu)，同時(shí)推行民主化改革，成立了日本學(xué)術(shù)會(huì)議、科學(xué)技術(shù)行政協(xié)議會(huì)等科技方面的民主咨詢和審議機(jī)構(gòu)。之后，日本又出臺(tái)了一系列法令，以設(shè)置各種科技管理和研究機(jī)構(gòu)，如1948年8月制定《工業(yè)技術(shù)廳設(shè)置法》，成立了新的工業(yè)技術(shù)廳，并管理通產(chǎn)省所屬的13個(gè)試驗(yàn)機(jī)構(gòu)；1956年5月設(shè)置了科學(xué)技術(shù)廳作為日本科技管理的最高行政機(jī)構(gòu)［2］。在構(gòu)筑新科技體制的過程中，解散、改組、成立了一批政府研究所，根據(jù)其領(lǐng)域分別附屬于各政府省廳，服務(wù)各自具體需要。如1948年解散、改組理化學(xué)研究所后為公司，1956年和1958年又分別兩次對(duì)其進(jìn)行解散和改組，并最終將之定位為特定國立研究法人［3］。

在戰(zhàn)后復(fù)興階段，國立科研機(jī)構(gòu)作為政府干預(yù)的重要手段，為日本經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但這個(gè)時(shí)期的日本處于戰(zhàn)后重建期，國家的核心目標(biāo)是恢復(fù)工業(yè)生產(chǎn)，因而這些研究所大多是類似明治初期的完備國家體制、滿足基本國家管理需求的機(jī)構(gòu)，如氣象研究所（1946年）、預(yù)防衛(wèi)生研究所（1947年）、消防研究所（1948年）、運(yùn)輸技術(shù)研究所（1950年）等。這一期間，國立科研機(jī)構(gòu)作為中央各省廳管轄的研究機(jī)構(gòu)獲得全面發(fā)展，各省廳對(duì)所管轄的科研部門和科研項(xiàng)目也制定了一套嚴(yán)格的管理程序。

1.2 經(jīng)濟(jì)高速增長期

1955—1970年日本政府采取各種產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。相關(guān)政策包括針對(duì)合成纖維、石油、機(jī)械、電子、航空等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的扶植政策以及針對(duì)中小型企業(yè)的支持政策等。由此，日本逐漸形成了以企業(yè)為主體、以技術(shù)引進(jìn)和吸收為核心特征的創(chuàng)新體系。相對(duì)而言，國立科研機(jī)構(gòu)在國家創(chuàng)新體系中更多地處于服務(wù)企業(yè)的從屬地位［4］。1966年，通產(chǎn)省還專門制定了“大型工業(yè)技術(shù)研究開發(fā)制度”（即“大項(xiàng)目”制度），由國家撥付所需資金，推動(dòng)國立科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)、產(chǎn)業(yè)界共同協(xié)作研發(fā)［5］。在該體制下，國立科研機(jī)構(gòu)作為初具雛形的“產(chǎn)學(xué)官”合作模式中的重要一員，參與國家的重點(diǎn)綜合性研究項(xiàng)目。

雖然國立科研機(jī)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域更多地是以服務(wù)企業(yè)為主要功能，但在一些市場機(jī)制下相對(duì)投資不足的原子能、空間、海洋開發(fā)等前沿領(lǐng)域中，國立科研機(jī)構(gòu)扮演了更重要的角色。例如，1963年，原子能研究所的核動(dòng)力試驗(yàn)反應(yīng)堆成功進(jìn)行了首次發(fā)電；1970年東京大學(xué)鹿兒島宇宙空間觀測(cè)所發(fā)射了L火箭，同年，東京大學(xué)航空宇宙所人造地球衛(wèi)星“大隅號(hào)”發(fā)射成功［6］；1971年以后海洋科學(xué)中心承擔(dān)了深海潛水調(diào)查船的研發(fā)等［7］。

在“貿(mào)易立國”的國策下，日本科技在此階段仍然以企業(yè)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)為重心。但相較于戰(zhàn)后重建期，國立科研機(jī)構(gòu)的作用已經(jīng)從主要支持國家管理擴(kuò)展到對(duì)企業(yè)提供相關(guān)支持，并在一些特定的前沿領(lǐng)域中發(fā)揮更大的作用。

1.3 經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長期

20世紀(jì)70年代，由于產(chǎn)業(yè)長期以重化工業(yè)為主導(dǎo)，日本開始面臨越來越嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)污染問題。1973年第一次石油危機(jī)爆發(fā)，沉重地打擊了日本高能耗的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，美日貿(mào)易摩擦日趨加劇。在該階段，日本提出了“技術(shù)立國”戰(zhàn)略，以環(huán)保、能源等領(lǐng)域作為切入點(diǎn)，并開始著重在高精尖領(lǐng)域加大研發(fā)力度，以提高自主創(chuàng)新能力。這些調(diào)整使得日本在1970—1989年的20年間，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)年均增長率4.8%，其中1.5%靠技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)，占經(jīng)濟(jì)增幅的31.3%［8］。

此期間，日本不斷成立新的國立科研機(jī)構(gòu)以適應(yīng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域研究需要，比如成立高能物理研究所（1971年）、宇宙開發(fā)事業(yè)團(tuán)筑波宇宙中心（1972年）、國立公害研究所（1974年）、理化學(xué)研究所生命科學(xué)推進(jìn)本部（1974年）、分子科學(xué)研究所（1975年）、財(cái)團(tuán)法人原子能工學(xué)試驗(yàn)中心（1976年）、基礎(chǔ)生物研究所（1977年）、生理學(xué)研究所（1977年）、水產(chǎn)工程學(xué)研究所（1979年）、養(yǎng)殖研究所（1979年）、新能源產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)（New Energy and Industrial Technology Development Organization，NEDO）（1980年）、農(nóng)業(yè)研究中心（1981年）、農(nóng)業(yè)生物資源研究所（1983年）、產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合開發(fā)機(jī)構(gòu)（1988年）等專業(yè)國立科研機(jī)構(gòu)。

這些機(jī)構(gòu)主要瞄準(zhǔn)新政策定位的重點(diǎn)領(lǐng)域開展研發(fā)，特別是對(duì)于一些急切需要的技術(shù)領(lǐng)域。日本政府同時(shí)還以“大項(xiàng)目”的形式組織國立科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)與企業(yè)共同研發(fā)。此時(shí)，日本國立科研機(jī)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的作用開始突顯，不再是企業(yè)的支持機(jī)構(gòu)，而更多地與企業(yè)平等參與重要的大項(xiàng)目。國立科研機(jī)構(gòu)開始作為滿足國家緊急需求以及面向國家長期發(fā)展的重點(diǎn)前沿領(lǐng)域開展研究時(shí)所依仗的重要力量而存在。

1.4 經(jīng)濟(jì)停滯期

20世紀(jì)90年代，日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入停滯。由于日本戰(zhàn)后長期以產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)為核心，對(duì)基礎(chǔ)研究重視不足，使得其技術(shù)優(yōu)勢(shì)缺乏后勁，且在由工業(yè)化向信息化轉(zhuǎn)型中決策失誤，導(dǎo)致其競爭力難以提振。為應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)，日本于1995年出臺(tái)《科學(xué)技術(shù)基本法》，全面展開“科學(xué)技術(shù)創(chuàng)造立國”新戰(zhàn)略，從過去的單純重視技術(shù)，轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)科學(xué)和應(yīng)用技術(shù)共同發(fā)展，從而使得國立科研機(jī)構(gòu)的作用更加凸顯。

為適應(yīng)新的科技戰(zhàn)略要求，日本開始推進(jìn)國立科研機(jī)構(gòu)的改革。1997年，日本針對(duì)國立科研機(jī)構(gòu)組織管理僵化、科研人員公務(wù)員身份導(dǎo)致流動(dòng)不足、缺乏活力等問題，打破了任職終身制，引進(jìn)了“任期制”，以促進(jìn)科研人員的創(chuàng)造能力，培養(yǎng)青年科學(xué)家。依據(jù)《獨(dú)立行政法人通則法》（1999年），2001年以后日本逐步對(duì)國立科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行了獨(dú)立法人化改革，賦予獨(dú)立法人地位，在預(yù)算使用和組織等方面確保國立科研機(jī)構(gòu)自主的運(yùn)營效率，并改革研究人員的公務(wù)員身份，引進(jìn)競爭制度，推進(jìn)靈活的人事與工資制度改革。

2015年，日本基于《獨(dú)立行政法人通則法》修正案，進(jìn)一步推出國立科研機(jī)構(gòu)化改革，從獨(dú)立行政法人中劃分出31個(gè)“國立科研機(jī)構(gòu)”（2016年整合為27個(gè)），將那些開展基礎(chǔ)技術(shù)、共性技術(shù)研發(fā)，研發(fā)任務(wù)具有長期性、不確定性、不可預(yù)見性和專業(yè)性等特點(diǎn)的國立科研機(jī)構(gòu)與其它獨(dú)立行政法人剝離，單獨(dú)制定制度與政策。2016年，日本又基于承擔(dān)國家戰(zhàn)略性科學(xué)技術(shù)任務(wù)、有望在國際競爭中領(lǐng)先的標(biāo)準(zhǔn)，從國立科研機(jī)構(gòu)中選擇理化學(xué)研究所、產(chǎn)業(yè)技術(shù)綜合研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、物質(zhì)材料機(jī)構(gòu)3家機(jī)構(gòu)確立為“特定國立科研機(jī)構(gòu)”（超級(jí)法人），設(shè)置特例法，進(jìn)行分類管理，并在經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)、人事調(diào)配、人員薪酬等方面給予更多自主支配權(quán)利。

至此，日本形成了以27個(gè)國立科研機(jī)構(gòu)，特別是3個(gè)超級(jí)法人為中心的國家戰(zhàn)略科技力量，圍繞著每五年一期的《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》重點(diǎn)規(guī)劃的研發(fā)領(lǐng)域，展開服務(wù)于國家長期可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略性研發(fā)活動(dòng)。

2 日本國立科研機(jī)構(gòu)職能變遷的動(dòng)因

國立科研機(jī)構(gòu)是國家整體科研布局的基礎(chǔ)，國家通過對(duì)其的戰(zhàn)略調(diào)整體現(xiàn)國家的科技政策與戰(zhàn)略需求。國立科研機(jī)構(gòu)職能的變遷與日本整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求同步，主要受日本科技政策與推進(jìn)體制的影響。為了深入分析國立科研機(jī)構(gòu)職能的變遷的動(dòng)因需要了解日本科技政策及科技體制的演化歷程。在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，日本科技政策呈現(xiàn)不同演化特點(diǎn)（表2）。

表2 不同經(jīng)濟(jì)階段日本科技政策與體制的變化Tab.2 Changes in Japanese Science and Technology Policy at Different Economic Stages

2.1 日本科技政策的演化歷程

2.1.1 戰(zhàn)后復(fù)興階段

戰(zhàn)后，日本認(rèn)識(shí)到復(fù)興經(jīng)濟(jì)的基本措施是技術(shù)進(jìn)步，相繼提出了《重建日本經(jīng)濟(jì)的基本問題》（1946年）和《振興科學(xué)技術(shù)的決議》（1949年）報(bào)告。針對(duì)現(xiàn)實(shí)情況，日本選擇了把有限的資金用于急需的重要技術(shù)項(xiàng)目的引進(jìn)。政府首先通過法律手段，制定實(shí)施《外資法》和《外匯管理法》，重點(diǎn)扶持了有利于實(shí)現(xiàn)重化學(xué)工業(yè)化以及能夠形成比較優(yōu)勢(shì)的出口產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了這些部門和產(chǎn)業(yè)的技術(shù)引進(jìn)。這期間，日本主要依靠引進(jìn)外國的基礎(chǔ)工業(yè)技術(shù)，如鋼鐵、煤炭、造船等，且技術(shù)引進(jìn)和消化吸收的主體是企業(yè)。1956年，企業(yè)的研究經(jīng)費(fèi)占全國的41.9%，研究人員占28.2%，而國立科研機(jī)構(gòu)在這兩個(gè)指標(biāo)上只分別占15.9%和12%。國立科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)主要用于工學(xué)（60.8%）和農(nóng)學(xué)（30.3%）。特別是針對(duì)后者，國立機(jī)構(gòu)從事農(nóng)學(xué)研究的經(jīng)費(fèi)占全國的31%之多，而用于從事理學(xué)基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)占全國的11.4%［9］。

基于以上情況，可見在戰(zhàn)后復(fù)興階段，國立科研機(jī)構(gòu)更多地是針對(duì)國家基本的運(yùn)行與管理的需要開展工作。

2.1.2 經(jīng)濟(jì)高速增長期

日本1955年開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高度成長期，1955—1972年日本經(jīng)濟(jì)連續(xù)18年高速增長，年均實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率為9.7%，高居發(fā)達(dá)國家榜首，國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到世界第二位。在此期間，日本電力、鋼鐵、石油化工、汽車等重要產(chǎn)業(yè)部門努力追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，積極推動(dòng)了技術(shù)革新。僅1961年，日本企業(yè)就新成立了11個(gè)研究所［10］?？萍颊叻矫妫毡就ㄟ^了《科學(xué)技術(shù)廳設(shè)置法草案》（1956年）、《科學(xué)技術(shù)會(huì)議設(shè)置法草案》（1959年）、《原子能研究所法》（1960年），設(shè)立了 “重要技術(shù)研究開發(fā)補(bǔ)助金制度”（1968年）。

由此，日本逐漸形成了以企業(yè)為主體、以技術(shù)引進(jìn)和吸收為核心特征的創(chuàng)新體系。技術(shù)研發(fā)力量逐漸從大學(xué)和國立科研機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到企業(yè)研發(fā)部分。相對(duì)而言，大學(xué)和國立科研機(jī)構(gòu)在國家創(chuàng)新體系中更多地處于服務(wù)企業(yè)的從屬地位。

2.1.3 經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長期

20世紀(jì)70年代，因長期以重化工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，日本開始面臨越來越嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)公害問題；同時(shí)日美貿(mào)易摩擦，美國指責(zé)日本在基礎(chǔ)研究方面搭便車。內(nèi)外壓力之下，日本開始進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新、重視克服公害的科學(xué)技術(shù)。如，重視生命科學(xué)和環(huán)境科學(xué)等新一代科學(xué)技術(shù)的研發(fā)，并且給予了制度上的保證。1977年5月，日本科學(xué)技術(shù)會(huì)議向內(nèi)閣提交了6號(hào)答詢報(bào)告《立足于長期展望的綜合性科學(xué)技術(shù)政策的基本內(nèi)容》，以資源、能源、糧食、環(huán)境、安全以及保護(hù)與增進(jìn)國民健康等作為今后科技的重大課題，同時(shí)以原子能、宇宙開發(fā)、海洋開發(fā)等大型科技研究為中心，推動(dòng)帶頭學(xué)科，發(fā)展基礎(chǔ)科學(xué)。

在政策變化過程中，日本不斷成立國立科研機(jī)構(gòu)以適應(yīng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域的研究需要。日本國立科研機(jī)構(gòu)的作用突出，尤其在國家急切需要的技術(shù)領(lǐng)域，國立科研機(jī)構(gòu)以更加平等的地位參與企業(yè)的共同研發(fā)。

2.1.4 經(jīng)濟(jì)停滯期

20世紀(jì)90年代，隨著泡沫經(jīng)濟(jì)的崩潰，日本進(jìn)入長期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯期，由于長期對(duì)基礎(chǔ)研究重視不足，使得其技術(shù)優(yōu)勢(shì)缺乏后勁，民間研發(fā)投資有所縮減。1995年，日本正式發(fā)布《科學(xué)技術(shù)基本法》，提出了科技立國方針，并根據(jù)《科學(xué)技術(shù)基本法》規(guī)定制定科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃，重視科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新一體化的推進(jìn)方案。自此，日本處于基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究共同發(fā)展階段，并在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域取得了系列重要成績，2000—2018年，日本共有18名研究人員獲得了諾貝爾獎(jiǎng)［11］。表3給出了日本1995年以來，科技政策與科技推進(jìn)制度的變遷情況。

表3 日本科學(xué)基本法設(shè)立以后科技政策／科技推進(jìn)體制的變遷［12］Tab.3 Changes in Science and Technology Policy／Science and Technology Promotion System after the Establishment of the Science Basic Law in Japan［12］

日本科學(xué)技術(shù)政策以《科學(xué)技術(shù)基本法》（1995年）及《科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新基本法》（2021年）和在此基礎(chǔ)上制定的《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》為中心實(shí)施［13］。自1996年起，日本內(nèi)閣每五年制定一期《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》，截至2021年共實(shí)施6期。每期《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》的實(shí)施內(nèi)涵都有明確地變化：科研的視野從研究開發(fā)系統(tǒng)擴(kuò)大到科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)，科學(xué)研發(fā)的戰(zhàn)略性與重點(diǎn)化更加明確（表4）。目前日本科技創(chuàng)新政策涉及如下三大支柱包括。1）加強(qiáng)創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)數(shù)字化社會(huì)和碳中和，建立一個(gè)有彈性、安全和有保障的社會(huì)，通過社會(huì)實(shí)施來解決問題。2）加強(qiáng)科研能力。為年輕和女性研究人員提供更多的支持；支持基礎(chǔ)研究，促進(jìn)人文和社會(huì)科學(xué)的發(fā)展；大學(xué)改革。3）教育和人才培養(yǎng)。從小學(xué)、中學(xué)開始科學(xué)、技術(shù)、工程、藝術(shù)和數(shù)學(xué)教育，推廣“生生用平板”數(shù)字化學(xué)校的概念；培養(yǎng)“循環(huán)教育”的環(huán)境和文化。

表4 第1～6期日本科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃的概要Tab.4 Outline of the 1st-6th Japan Science and Technology Basic Plan

2.2 日本現(xiàn)行的科技創(chuàng)新體系

日本科技創(chuàng)新政策推進(jìn)體系呈現(xiàn)出一種政府主導(dǎo)型的格局（圖1）。綜合科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新會(huì)議是科技政策的“司令部”，作為核心決策層對(duì)科技創(chuàng)新事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理；文部科學(xué)省等各政府省廳作為具體的管理層，根據(jù)每五年一期的《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》來確定與各自職能相關(guān)的具體研發(fā)目標(biāo)；JSPS、JST等專門資助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)主持推進(jìn)各項(xiàng)科技計(jì)劃；國立科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)、企業(yè)等機(jī)構(gòu)作為主要的研發(fā)主體，通過各自獨(dú)立或“產(chǎn)學(xué)官”合作的方式具體執(zhí)行研發(fā)計(jì)劃。

圖1 日本科技創(chuàng)新體系［14］Fig.1 Japanese Science and Technology Innovation System［14］

國立科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)是日本國家創(chuàng)新體系中的兩大公共科研主體。其中，大學(xué)以基礎(chǔ)研究為主；國立科研機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)基礎(chǔ)性、前沿性、戰(zhàn)略性的研究工作。后者作為國家實(shí)現(xiàn)面向長遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的主要力量，承擔(dān)來自政府的指令性計(jì)劃，大多是國家急需、民間企業(yè)和大學(xué)不易完成的跨學(xué)科、長周期、高投入、風(fēng)險(xiǎn)大的研究項(xiàng)目，雖然也強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)研究，但更多地以實(shí)用性為導(dǎo)向進(jìn)行研究。

3 日本國立科研機(jī)構(gòu)管理制度的變遷

日本國立科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)立于20世紀(jì)50年代，分別為隸屬于各省、廳的非獨(dú)立行政法人，依據(jù)國家科技政策設(shè)置，經(jīng)費(fèi)主要來自政府預(yù)算，根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展需求開展工作。人事制度采用國家公務(wù)員制度管理。國立科研機(jī)構(gòu)在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了舉足輕重的作用。但這一研究體制存在一些弊病，比如，經(jīng)費(fèi)和人才分散、機(jī)構(gòu)的重疊、研究項(xiàng)目重復(fù)、公務(wù)員身份限制了人才流動(dòng)，導(dǎo)致研究效率較為低下，到20世紀(jì)90年代這一問題尤為突出。

為了消除僵化的科研機(jī)構(gòu)管理體制，全面激發(fā)機(jī)構(gòu)的研發(fā)動(dòng)力和創(chuàng)新活力。2001年起，日本科研機(jī)構(gòu)逐步從所屬的主管省廳剝離出來，轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)獨(dú)立運(yùn)作的“獨(dú)立行政法人”。2014年，根據(jù)業(yè)務(wù)特性的不同將獨(dú)立行政法人分為三類，行政執(zhí)行法人、中期目標(biāo)管理型法人和國立研究開發(fā)法人（即國立科研機(jī)構(gòu)），并將國立研究開發(fā)法人劃分出來，單獨(dú)制定適合研究開發(fā)規(guī)律的管理制度，最大程度地釋放研究機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新活力。國立科研機(jī)構(gòu)的獨(dú)立行政法人制度在行政管理、重大決策等方面有較大的自主權(quán)，具有如下特點(diǎn)。

3.1 以政府穩(wěn)定投入為主的資助模式

日本國立科研機(jī)構(gòu)的研究經(jīng)費(fèi)來源廣泛，但總體上以政府穩(wěn)定投入為主，鼓勵(lì)市場拓展。政府的經(jīng)費(fèi)投入主要可以分為兩類，即穩(wěn)定支持的“運(yùn)營交付金”（事業(yè)運(yùn)行費(fèi)）和“競爭性資金”兩大類。其中，前者約占總經(jīng)費(fèi)80%～90%，主要用于支付研究人員及輔助人員工資、最低限度研究經(jīng)費(fèi)、研究基礎(chǔ)運(yùn)營費(fèi)（保養(yǎng)、維護(hù)設(shè)備費(fèi)用、設(shè)備費(fèi)）等；而后者的比例在逐年上升，但近五年始終在12%左右浮動(dòng)。除政府穩(wěn)定投入外，國立科研機(jī)構(gòu)還從民間（包括私立大學(xué)、企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)）以及國外獲得一些資金，但這兩類資金比例很小。日本理化學(xué)研究所（りかがくけんきゅうしょ，RIKEN）2016—2020年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算收入可一定程度上反映出這一特點(diǎn)（表5）。

表5 2016—2020年日本RIKEN的預(yù)算收入（單位：百萬日元）Tab.5 2016-2020 RIKEN’s Budgeted Revenue（Million Yen）

3.2 主管部門對(duì)機(jī)構(gòu)實(shí)行目標(biāo)管理制度

日本國立科研機(jī)構(gòu)（如RIKEN）實(shí)行由主管大臣、相關(guān)審議會(huì)和法人共同規(guī)劃面向中長期發(fā)展的三位一體的管理制度。審議會(huì)對(duì)研發(fā)目標(biāo)的達(dá)成提出相關(guān)意見，主管大臣會(huì)在此基礎(chǔ)上制定發(fā)展總體方針和中長期目標(biāo)。研發(fā)法人根據(jù)中長期目標(biāo)制定詳細(xì)的中長期規(guī)劃（期限5～7年）和年度計(jì)劃，并向社會(huì)公開。

日本各省廳國立研發(fā)法人審議會(huì)對(duì)各省廳監(jiān)管的法人年度運(yùn)營及中期目標(biāo)達(dá)成度進(jìn)行評(píng)價(jià)。審議會(huì)的成員來自日本產(chǎn)學(xué)研各界，也可以任命外國人擔(dān)任評(píng)審委員，但外國評(píng)委總數(shù)不能超過國立研發(fā)法人審議會(huì)委員總數(shù)（16～20人）的1／5。審議會(huì)就評(píng)價(jià)結(jié)果向主管省廳的主管大臣提出建議，作為交付運(yùn)營費(fèi)的參考。如文部省對(duì)RIKEN研發(fā)業(yè)績?cè)u(píng)估的維度主要涉及六個(gè)方面：1）根據(jù)國家社會(huì)需求推進(jìn)戰(zhàn)略性、重點(diǎn)研究；2）促進(jìn)世界一流基地的開發(fā)、共享與利用；3）促進(jìn)創(chuàng)造性、挑戰(zhàn)性的高級(jí)融合研究，促進(jìn)范式轉(zhuǎn)化；4）通過戰(zhàn)略性、重點(diǎn)性合作以及網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，將研究開發(fā)成果回饋社會(huì)；5）完善研究環(huán)境、培養(yǎng)優(yōu)秀研究人員；6）推進(jìn)事業(yè)有效運(yùn)行方面的措施。除了主管大臣評(píng)估外，各研究法人必須將中期計(jì)劃、年度計(jì)劃、事業(yè)報(bào)告、財(cái)務(wù)決算、薪資水平等信息進(jìn)行公開，確保業(yè)務(wù)的透明。

3.3 管理上擁有更多的自主權(quán)

日本國立科研機(jī)構(gòu)在管理上除了要基于《科學(xué)技術(shù)基本法》和《獨(dú)立行政法人通則法》及其修正案等政策法之外，一般都還有各自的機(jī)構(gòu)法，如日本理化所的《國立科研機(jī)構(gòu)理化學(xué)研究所法》等。2015年，改革后的國立科研機(jī)構(gòu)實(shí)行法人代表（理事長）負(fù)責(zé)制，理事長全面負(fù)責(zé)該研發(fā)法人的經(jīng)營和管理。除理事長和監(jiān)事（由外部人士擔(dān)任）由主管大臣任命外，研發(fā)法人有權(quán)自主決定內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、中層領(lǐng)導(dǎo)干部任免等事項(xiàng)［15］。機(jī)構(gòu)人員主要采用合同聘任制。在財(cái)務(wù)管理方面也享有較大的自主權(quán)，在主管省廳確定工資總額度的前提下，有權(quán)決定內(nèi)部人員的工資分配，人員薪酬制度改革激發(fā)了研發(fā)法人的活力［16］。

3.4 確保卓越人才的培養(yǎng)和吸引政策

強(qiáng)大的研究團(tuán)隊(duì)，頂尖研究人才資源是綜合性國立科研機(jī)構(gòu)的核心競爭力。為培養(yǎng)和吸引卓越人才，“特定國立科研機(jī)構(gòu)法”在薪酬體系和人事管理方面率先嘗試新政策，例如擴(kuò)大間接經(jīng)費(fèi)用途以充實(shí)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)、從企業(yè)共同研發(fā)經(jīng)費(fèi)中給科研人員發(fā)放勞務(wù)費(fèi)等；確保科研人員舒心工作的服務(wù)政策，例如設(shè)置專業(yè)人員負(fù)責(zé)知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理，由專門人員開展政府采購等。此外，RIKEN設(shè)立了培養(yǎng)、吸引年輕人員的制度，比如初級(jí)研究助理制度（1996年）、基礎(chǔ)科學(xué)特別研究員制度（1989年）和獨(dú)立主干研究員制度（2001年）和白眉研究員制度（2017年）。

4 啟示

國立科研機(jī)構(gòu)是國家整個(gè)科技布局的基礎(chǔ)，作為政府必須扶持和掌握的重要戰(zhàn)略力量，其職能的變遷只能緊隨整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求而不斷調(diào)整，相應(yīng)的科研管理體制及機(jī)制跟隨定位的改變及時(shí)變化。解決重大問題需要打破學(xué)科、部門之間的條塊分割，國立科研機(jī)構(gòu)促進(jìn)不同學(xué)科、不同部門跨領(lǐng)域的合作，發(fā)揮著綜合力量。當(dāng)前，我國國立科研機(jī)構(gòu)依然存在一些問題，比如科研管理制度過于行政化、缺乏管理資助權(quán)、缺少長期穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)等，造成國立科研機(jī)構(gòu)的很多創(chuàng)新活動(dòng)難以進(jìn)行。為充分提高國立科研機(jī)構(gòu)的研究活力，提出以下建議。

1）根據(jù)世界發(fā)展趨勢(shì)，聚焦基礎(chǔ)科學(xué)前沿研究，特別是需要長期積累和持續(xù)堅(jiān)持的一些科學(xué)問題，進(jìn)行長期的研究關(guān)注；重點(diǎn)選擇一些對(duì)我國中長期發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義的方向進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，對(duì)一些可能帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)革命的方向，集中優(yōu)勢(shì)力量，集中攻關(guān)，充分發(fā)揮國立科研機(jī)構(gòu)“國家隊(duì)”的職能。國立科研機(jī)構(gòu)的定位及時(shí)根據(jù)國家戰(zhàn)略需求調(diào)整，建議國家賦予國立科研機(jī)構(gòu)更多的自主權(quán)，以便采用靈活柔性的管理體制與機(jī)制，促進(jìn)科研成果的高效產(chǎn)出。

2）針對(duì)國立科研機(jī)構(gòu)定位的不同，完善分類評(píng)價(jià)制度的建設(shè)。突出問題導(dǎo)向，尊重科研內(nèi)在規(guī)律，強(qiáng)化評(píng)估評(píng)價(jià)專業(yè)化組織建設(shè)，形成針對(duì)國立科研機(jī)構(gòu)的科技評(píng)價(jià)體系，提升評(píng)價(jià)的科學(xué)化和專業(yè)化水平，確保機(jī)構(gòu)和人員良性循環(huán)的發(fā)展活力。

3）強(qiáng)化國立科研機(jī)構(gòu)培養(yǎng)戰(zhàn)略人才的功能定位，探索實(shí)行與使命定位相匹配的戰(zhàn)略人才培養(yǎng)模式，建立更加開放的戰(zhàn)略人才培養(yǎng)機(jī)制。針對(duì)科技創(chuàng)新人才、創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才、產(chǎn)業(yè)急需人才、優(yōu)秀青年人才等分類制定人才引進(jìn)和培養(yǎng)計(jì)劃以及生活補(bǔ)助和經(jīng)費(fèi)配套政策。

作者貢獻(xiàn)說明

朱相麗：設(shè)計(jì)文章框架，收集整理資料，撰寫文章；

王 溯：檢索資料，部分文段的梳理；

董 瑜：論文校對(duì)。