監(jiān)督國企存續(xù)資產(chǎn)處置盤活的難點(diǎn)和對(duì)策

◎蔡露（中國能源建設(shè)集團(tuán)資產(chǎn)管理有限公司，北京 100020）

一、引言

對(duì)國企改制后無法進(jìn)入上市股份公司的存續(xù)資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理，旨在通過對(duì)存續(xù)資產(chǎn)實(shí)施各種處置盤活措施,從而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。目前處置盤活方式是根據(jù)不同資產(chǎn)類型和特點(diǎn)量身定制，如果簡單地使用無差別的監(jiān)督方式，在處置盤活過程中容易因缺失有效監(jiān)督產(chǎn)生不規(guī)范或貪腐現(xiàn)象。因此，只有對(duì)資產(chǎn)盤活處置開發(fā)的各項(xiàng)舉措進(jìn)行深入分析，實(shí)施靈活高效的監(jiān)督管控措施，才能最大限度地保障國有資產(chǎn)不流失。本文結(jié)合某國有集團(tuán)下屬資產(chǎn)管理公司（以下簡稱“資產(chǎn)管理公司”）具體處置盤活集團(tuán)上市后剝離的存續(xù)資產(chǎn)措施，以監(jiān)督妥善處置、最大效能盤活資產(chǎn)為目的，有針對(duì)性地梳理了不同處置盤活措施的監(jiān)督方式，提出了在存續(xù)資產(chǎn)盤活處置過程中加強(qiáng)監(jiān)督工作的整體方案。

二、當(dāng)前存續(xù)資產(chǎn)處置盤活監(jiān)督存在的問題

存續(xù)資產(chǎn)包括從上市公司的剝離出來的困難或“僵尸”企業(yè)、瑕疵房產(chǎn)和土地、非營利性服務(wù)單位等資產(chǎn)，對(duì)這一類資產(chǎn)盤活的監(jiān)督工作不同于以往對(duì)正常企業(yè)或資產(chǎn)的監(jiān)督，如果僅僅采用傳統(tǒng)的監(jiān)督方式容易導(dǎo)致監(jiān)督工作與實(shí)際盤活工作相脫節(jié)，達(dá)不到為企業(yè)經(jīng)營發(fā)展保駕護(hù)航的效果，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）監(jiān)督困難企業(yè)盤活不細(xì)

困難企業(yè)有著管理方式落后、人員積極性差、執(zhí)行力不足等特點(diǎn)。從資產(chǎn)管理公司接管的困難企業(yè)來看，有的企業(yè)管理制度一直沿用十多年前的管理辦法；組織結(jié)構(gòu)長期未進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化；絕大多數(shù)企業(yè)歷史上有拖欠職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)的情況，現(xiàn)有的留守工作人員的積極性不高；對(duì)如何實(shí)現(xiàn)企業(yè)盤活缺少可行的規(guī)劃和目標(biāo)；對(duì)實(shí)施盤活缺少必要的信心。依靠困難企業(yè)自身去進(jìn)行盤活難以實(shí)現(xiàn)。面對(duì)這種情況，采用傳統(tǒng)上級(jí)企業(yè)對(duì)下級(jí)企業(yè)監(jiān)督方式，如制訂方案、交報(bào)告、提交數(shù)據(jù)等監(jiān)督方式，缺乏科學(xué)性、綜合性和時(shí)效性，容易導(dǎo)致盤活方案與困難企業(yè)的實(shí)際脫節(jié)、盤活措施得不到有效的執(zhí)行、盤活效果無法保證的問題，反而失去對(duì)困難企業(yè)盤活監(jiān)督的抓手，使對(duì)困難企業(yè)的盤活監(jiān)督工作流于形式。

（二）監(jiān)督“僵尸企業(yè)”出清不全

針對(duì)“僵尸企業(yè)”應(yīng)以市場出清為盤活目標(biāo)，需嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)要求流程開展工作。整個(gè)出清流程中，資產(chǎn)管理公司處于一種配合狀態(tài)，工作中需配合工商、稅務(wù)、社保等政府機(jī)構(gòu)完善相應(yīng)的手續(xù)等工作，而且大部分需處理的事項(xiàng)均為歷史遺留問題。其中涉及“僵尸企業(yè)”職工利益的事項(xiàng)較多，維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)較大。傳統(tǒng)的監(jiān)督工作方式，缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和問題的預(yù)警機(jī)制和預(yù)防思維，不能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行深度分析和研判，導(dǎo)致在市場出清過程中可能出現(xiàn)一系列困難和阻礙。特別是沒有綜合考慮職工利益，缺少面對(duì)特殊情況下對(duì)維穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)。將監(jiān)督工作設(shè)置于事后，往往在產(chǎn)生嚴(yán)重后果之后才啟動(dòng)問責(zé)等追究機(jī)制，缺少事前的統(tǒng)籌謀劃和監(jiān)管。此外監(jiān)督工作還受“結(jié)果導(dǎo)向”思維的影響，認(rèn)為完成出清達(dá)到目標(biāo)即可，未能充分考慮出清對(duì)社會(huì)及國有企業(yè)形象的影響。

（三）監(jiān)督優(yōu)良資產(chǎn)運(yùn)營不精

房地資產(chǎn)在存續(xù)資產(chǎn)中屬于優(yōu)良資產(chǎn)，運(yùn)營好房地資產(chǎn)不僅能盤活閑置資產(chǎn)，甚至能間接盤活房地資產(chǎn)所歸屬的企業(yè)。資產(chǎn)管理公司管理的集團(tuán)存續(xù)房地資產(chǎn)大多十分分散，并且采取的管理方式為委托原主體企業(yè)進(jìn)行管理。在房地資產(chǎn)盤活監(jiān)督的過程中，最關(guān)鍵的就是如何針對(duì)關(guān)鍵的流程節(jié)點(diǎn)進(jìn)行監(jiān)督，把控住關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。傳統(tǒng)監(jiān)督采用事后監(jiān)督的方式對(duì)最終結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，沒有對(duì)房地資產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行分層、分目標(biāo)和環(huán)節(jié)的監(jiān)管，導(dǎo)致“眉毛胡子一把抓”。在監(jiān)督工作中沒有合理分配監(jiān)督力量，產(chǎn)生較多的監(jiān)管漏洞，造成了很多廉潔風(fēng)險(xiǎn)。特別是與政府棚改辦公室、地方房地產(chǎn)企業(yè)等機(jī)構(gòu)合作盤活房地資產(chǎn)時(shí)，未能監(jiān)督建立定期溝通機(jī)制，不能及時(shí)與政府機(jī)構(gòu)交流工作進(jìn)展和發(fā)現(xiàn)的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致房地資產(chǎn)盤活只能等政策或房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主動(dòng)聯(lián)絡(luò)。

（四）監(jiān)督低效資產(chǎn)處置不嚴(yán)

低效資產(chǎn)是國有集團(tuán)剝離主責(zé)主業(yè)上市后剝離的非營利性并承擔(dān)服務(wù)職能的單位，如內(nèi)部醫(yī)院、幼兒園等單位，此部分資產(chǎn)從上市公司剝離后大多數(shù)已成為資產(chǎn)管理公司的包袱，需要進(jìn)行二次剝離，但資產(chǎn)管理公司自身無力運(yùn)營類似資產(chǎn)，盤活的方式為尋求外部專業(yè)的機(jī)構(gòu)或企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營，簽訂相關(guān)的協(xié)議和條款后低價(jià)或無償劃轉(zhuǎn)給該機(jī)構(gòu)或企業(yè)。監(jiān)督工作要關(guān)注這些待剝離資產(chǎn)的運(yùn)營情況，確保它們能夠在進(jìn)行二次剝離前能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)要及時(shí)了解外部專業(yè)機(jī)構(gòu)或企業(yè)的需求，通過建立定期會(huì)議和工作溝通機(jī)制，及時(shí)了解待剝離單位的運(yùn)營情況，協(xié)助他們解決問題，提高管理水平。傳統(tǒng)的監(jiān)督工作并未考慮待剝離資產(chǎn)的監(jiān)督需求，認(rèn)為此類資產(chǎn)將來不屬于資產(chǎn)管理公司的資產(chǎn)且屬于無償劃轉(zhuǎn)交易，因此無須再進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督工作中也缺少要確保待剝離資產(chǎn)能夠得到科學(xué)有效的運(yùn)營和管理的認(rèn)知。

三、實(shí)施存續(xù)資產(chǎn)處置盤活監(jiān)督的對(duì)策建議

（一）全程參與推動(dòng)困難企業(yè)脫困

對(duì)于存續(xù)的困難企業(yè)，盤活的目的在于幫助企業(yè)脫困，提升企業(yè)活力。一般采取整體托管、業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型、企業(yè)改制、土地資源盤活的方式來實(shí)施，強(qiáng)化監(jiān)督工作必須要緊盯各種處置方式實(shí)施環(huán)節(jié)，切實(shí)提升監(jiān)督效果。

1.參與前期謀劃，督導(dǎo)制訂科學(xué)方案。企業(yè)脫困必須要有科學(xué)的實(shí)施方案。履行監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)和人員要全程參與實(shí)施方案的制定過程。從各種處置方案的動(dòng)議啟動(dòng)之初，監(jiān)督人員就應(yīng)積極參與，列席研究談?wù)摃?huì)議，督導(dǎo)會(huì)議嚴(yán)格按照規(guī)章制度要求召開，監(jiān)督好論證決策程序。同時(shí)還應(yīng)立足企業(yè)實(shí)際參與調(diào)查研究和分析，監(jiān)督企業(yè)是否充分發(fā)揮集體決策效能，集中集體的智慧和力量科學(xué)完整地制訂各種方案，保障脫困方案貼近現(xiàn)實(shí)且具備可操作性。

2.監(jiān)督運(yùn)行過程，推動(dòng)方案嚴(yán)格落實(shí)。每一條幫助困難企業(yè)的盤活措施都有相對(duì)獨(dú)立的實(shí)施路徑。要做好各種路徑實(shí)施過程中的監(jiān)督，就要從團(tuán)隊(duì)組建、路徑關(guān)鍵點(diǎn)、實(shí)施過程是否符合規(guī)章制度等方面進(jìn)行監(jiān)督，根據(jù)處置方案制定的環(huán)節(jié)步驟，適時(shí)組織各職能部門評(píng)判環(huán)節(jié)，從而推動(dòng)處置實(shí)施過程規(guī)范有序。對(duì)采用將困難企業(yè)整體托管到集團(tuán)內(nèi)部優(yōu)勢企業(yè)的盤活方式，要盯緊內(nèi)部對(duì)優(yōu)勢企業(yè)的選擇環(huán)節(jié)，監(jiān)督托管企業(yè)選擇工作是否科學(xué)準(zhǔn)確，兩個(gè)企業(yè)是否形成優(yōu)勢互補(bǔ)；對(duì)采用業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的盤活方式，要盯緊新興業(yè)務(wù)發(fā)展是否科學(xué)合理，是否有利于重塑企業(yè)造血能力；對(duì)采用企業(yè)改制的盤活方式，要盯緊清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)等中間過程，推動(dòng)改變企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營機(jī)制。

3.科學(xué)評(píng)估成效，增強(qiáng)戰(zhàn)略質(zhì)效。監(jiān)督企業(yè)脫困的結(jié)果，是需要重點(diǎn)監(jiān)督的內(nèi)容，聚焦結(jié)果管控，以問題為導(dǎo)向，從處置結(jié)果倒推監(jiān)督實(shí)施過程，可以有效排查處置流程中各種問題。要根據(jù)各種處置路徑的落實(shí)成效，對(duì)照實(shí)施方案的預(yù)估各階段成效進(jìn)行綜合對(duì)比，以逆向思維進(jìn)行倒推排查，梳理處置流程中問題與不足，積極提出整改意見，推動(dòng)處置路徑科學(xué)穩(wěn)步實(shí)施。

（二）緊盯流程推動(dòng)“僵尸企業(yè)”出清

出清是推動(dòng)存續(xù)“僵尸企業(yè)”有效處置方式。對(duì)于“僵尸企業(yè)”，其最終出路就是要完全市場化退出。主要是通過三步來實(shí)施，一是通過“職工分流”完成人員出清，二是通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁等方式推動(dòng)債務(wù)出清，三是搶抓國企改革等重大政策機(jī)遇推動(dòng)企業(yè)退出。監(jiān)督工作必須要緊盯“三步走”策略，強(qiáng)化監(jiān)督。

1.深入排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，確立監(jiān)督目標(biāo)。要對(duì)“三步走”進(jìn)行深入研究分析，細(xì)察梳理各個(gè)環(huán)節(jié)之中的安全風(fēng)險(xiǎn)隱患點(diǎn)：對(duì)于人員的安置是否符合要求規(guī)定；企業(yè)債務(wù)處置是否不新增債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；在退出機(jī)制的落實(shí)上，程序是否規(guī)范，各種流程運(yùn)行是否符合規(guī)定。將各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)明確，形成監(jiān)督清單，做到監(jiān)督有方向有目標(biāo)。

2.聚焦目標(biāo)嚴(yán)格管控，確保措施落實(shí)。圍繞梳理后的監(jiān)督清單，逐條對(duì)照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行針對(duì)性監(jiān)督。重點(diǎn)對(duì)員工安置及各項(xiàng)保障措施是否落實(shí)、企業(yè)債權(quán)債務(wù)清理是否得當(dāng)、重大決策是否符合“三重一大”要求、集體決策是否符合民主集中制要求等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，推動(dòng)各項(xiàng)制度規(guī)定落到實(shí)處，保障出清措施落實(shí)。

3.圍繞質(zhì)效監(jiān)督，保障最終成效。聚焦人員安置、債務(wù)處置、企業(yè)退出結(jié)果監(jiān)督，通過社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督發(fā)揮實(shí)效，科學(xué)評(píng)判出清措施實(shí)施成效，積極深入被安置人員之中開展調(diào)研走訪，聽取基層一線的聲音，聚焦涉及人民群眾切身利益問題開展監(jiān)督。

（三）把控重點(diǎn)推動(dòng)優(yōu)良資產(chǎn)運(yùn)營

對(duì)于存在一定瑕疵不能進(jìn)入上市公司的房地資產(chǎn)，主要采用運(yùn)營的方式進(jìn)行盤活，運(yùn)營的方式主要從清查核實(shí)、回歸上市、聯(lián)合開發(fā)三個(gè)方面具體實(shí)施，監(jiān)督工作要盯緊這三個(gè)舉措的落實(shí)，發(fā)揮出優(yōu)良資產(chǎn)最大功效。

1.分層級(jí)實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)督。聚焦決策層開展監(jiān)督，通過前期參與存續(xù)房地資產(chǎn)回歸上市公司、聯(lián)合開發(fā)優(yōu)質(zhì)地塊的研究，綜合評(píng)估公開出售流通股、定向增發(fā)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓和注資入股等“回歸”方式以及合作開發(fā)、高危住房改造、政府收儲(chǔ)、掛牌轉(zhuǎn)讓等盤活形式[1]，促進(jìn)科學(xué)選擇的回歸或盤活方式。聚焦執(zhí)行層開展監(jiān)督，通過對(duì)編制規(guī)劃、確權(quán)辦證等基礎(chǔ)工作的從嚴(yán)監(jiān)督和管控，核查存續(xù)房地資產(chǎn)處置過程中制度貫徹落實(shí)情況，以嚴(yán)格監(jiān)督為規(guī)范實(shí)施房地資產(chǎn)價(jià)值盤活提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

2. 分目標(biāo)實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)督。聚焦具體環(huán)節(jié)推動(dòng)分類別實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)督。緊盯關(guān)鍵人員崗位職責(zé)的落實(shí)，強(qiáng)化政治監(jiān)督，通過檢查“三重一大”會(huì)議記錄、開展談心談話等方式，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)；緊盯房地資產(chǎn)處置關(guān)鍵流程，對(duì)照《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國資委、財(cái)政部令第32 號(hào))《關(guān)于企業(yè)國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國資發(fā)產(chǎn)權(quán)規(guī)〔2022〕39 號(hào)) 等規(guī)定進(jìn)行梳理排查，推動(dòng)企業(yè)審計(jì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督等專項(xiàng)監(jiān)督，綜合評(píng)估各環(huán)節(jié)實(shí)施質(zhì)效。

3. 分環(huán)節(jié)實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)督。圍繞清查核實(shí)措施，從嚴(yán)監(jiān)督，推動(dòng)摸清家底，科學(xué)編制規(guī)劃，完成土地、房產(chǎn)確權(quán)辦證，規(guī)范國有資產(chǎn)管理，為實(shí)現(xiàn)了國有資產(chǎn)保值增值提供堅(jiān)強(qiáng)保證[2]；圍繞回歸上市措施，開展存續(xù)房地資產(chǎn)重回上市公司政策研究過程監(jiān)督，排查問題隱患，以精準(zhǔn)監(jiān)督實(shí)施；圍繞聯(lián)合開發(fā)措施，盯緊企業(yè)的合作開發(fā)、掛牌轉(zhuǎn)讓等盤活形式，檢查企業(yè)落實(shí)協(xié)同開發(fā)、內(nèi)外聯(lián)合，一企一策、一地一策情況，增強(qiáng)運(yùn)營戰(zhàn)略質(zhì)效。

（四）從嚴(yán)監(jiān)督推動(dòng)低效資產(chǎn)處置

對(duì)廢舊物資、承擔(dān)服務(wù)職能的幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老院等資產(chǎn)，采取快速剝離的方式進(jìn)行處置，為企業(yè)發(fā)展減壓減負(fù)，讓企業(yè)能夠輕松前行。監(jiān)督的重點(diǎn)在于剝離的過程中合規(guī)高效，不發(fā)生廉潔風(fēng)險(xiǎn)事件。

1.從嚴(yán)監(jiān)督處置方案。對(duì)于上述低效資產(chǎn)，如何進(jìn)行科學(xué)評(píng)估價(jià)值，是具體實(shí)施中監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員要重點(diǎn)關(guān)注的點(diǎn)。同時(shí)，要充分發(fā)揮綜合監(jiān)督能力，以審計(jì)監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督評(píng)估資產(chǎn)處置方案的合理性，對(duì)于負(fù)累資產(chǎn)價(jià)值做精準(zhǔn)評(píng)估，防范國有資產(chǎn)遭到侵蝕流失[3]。

2.從嚴(yán)把控實(shí)施環(huán)節(jié)。企業(yè)要發(fā)展，實(shí)施剝離是關(guān)鍵。作為資產(chǎn)管理公司，在處置環(huán)節(jié)之中，必須要嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)章制度，規(guī)范處置流程保證國有資產(chǎn)處置安全穩(wěn)定。同時(shí)積極對(duì)接國地稅、銀行、工商等部門，獲取專業(yè)化的意見建議，監(jiān)督剝離方式高效實(shí)施。

3.從嚴(yán)核查結(jié)果成效。要聚焦成效核查，通過社會(huì)監(jiān)督、企業(yè)活力評(píng)估、處置后持續(xù)跟蹤監(jiān)督等途徑，把控剝離后的成效，不僅要評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)成效，還要評(píng)價(jià)社會(huì)效益，監(jiān)督再監(jiān)督，確保低效資產(chǎn)處置提質(zhì)增效。

四、結(jié)語

綜上所述，強(qiáng)化監(jiān)督能夠有效提升企業(yè)存續(xù)資產(chǎn)處置質(zhì)效，必須堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，從具體實(shí)施方案的流程、環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)督，督導(dǎo)各級(jí)人員嚴(yán)守規(guī)章制度要求，充分發(fā)揮存續(xù)資產(chǎn)獨(dú)特作用，保護(hù)好國有資產(chǎn)，為國有企業(yè)持續(xù)順利推進(jìn)改革提供堅(jiān)強(qiáng)保證。