檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議定位探究

韓忠偉,殷 虹

(甘肅政法大學(xué) 法學(xué)院,甘肅 蘭州 730070)

一、 探究前提:檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議體系的規(guī)范構(gòu)成

《行政訴訟法》第1條規(guī)定:“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件,解決行政爭(zhēng)議,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),根據(jù)憲法制定本法”。作為《行政訴訟法》開(kāi)宗明義的第一條,該條款將“解決行政爭(zhēng)議”作為行政訴訟制度構(gòu)建的目的。這給依托于行政爭(zhēng)議解決的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解理論預(yù)設(shè)了前提。檢察機(jī)關(guān)是肩負(fù)保障人民合法權(quán)益、監(jiān)督依法行政的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解,正是檢察機(jī)關(guān)立足當(dāng)前司法實(shí)踐及自身職能以切實(shí)進(jìn)行檢查工作的重要體現(xiàn)。

行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的發(fā)展邏輯,在于檢察機(jī)關(guān)存在的政治性基礎(chǔ)之一是服務(wù)大局、保障民生。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)擴(kuò)大爭(zhēng)議解決范疇、增加爭(zhēng)議解決效果和拓寬爭(zhēng)議解決途徑,將行政爭(zhēng)議進(jìn)行組織化解決,以實(shí)現(xiàn)其滿足公眾利益訴求的內(nèi)核。因此,早在2009年,經(jīng)最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下做好行政審判工作的若干意見(jiàn)》中“爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解”就被提出,以解決行政案件上訴率高等一系列問(wèn)題。而后,2019年最高人民檢察院在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展的“加強(qiáng)行政檢查監(jiān)督 促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”的專項(xiàng)活動(dòng)中,對(duì)于行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的路徑不斷探索。2021年6月,《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》將“行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作”落實(shí)在法律文本中,對(duì)檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)提出了明確要求。同年8月,又以司法解釋的形式在《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》中,強(qiáng)調(diào)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的基本原則、首要任務(wù)和具體方式。

在此背景下,各省、自治區(qū)、直轄市也根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H狀況,開(kāi)始嘗試實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的新途徑。福建省檢察院出臺(tái)《關(guān)于建立行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解“線路圖”工作機(jī)制意見(jiàn)》,創(chuàng)新發(fā)展多元化糾紛解決機(jī)制,以應(yīng)對(duì)實(shí)踐中爭(zhēng)議產(chǎn)生的更新迭代;吉林省檢察院出臺(tái)《關(guān)于支持法治政府建設(shè)營(yíng)造良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的實(shí)施意見(jiàn)》等文件,以源頭治理的方式,減少行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生;江西省檢察院出臺(tái)《關(guān)于在行政檢查工作中積極做好行政爭(zhēng)議化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,將化解對(duì)象及化解措施作出細(xì)化規(guī)定,切實(shí)指導(dǎo)化解爭(zhēng)議工作。雖然在中央和地方范圍內(nèi),對(duì)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解都有相關(guān)規(guī)定出臺(tái),但在具體實(shí)踐中,就該項(xiàng)工作產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)分歧仍有遺存,因此,加強(qiáng)基礎(chǔ)理論性研究,是化解實(shí)踐難題、解決爭(zhēng)議矛盾的前提,也是檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政的必經(jīng)之路。

二、 性質(zhì)爭(zhēng)鳴:既有觀點(diǎn)分析

確定檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的制度定位,首先要對(duì)現(xiàn)行行政檢察制度的關(guān)系進(jìn)行剖析。目前,學(xué)界對(duì)于二者的關(guān)系,以及有關(guān)制度定位存在不同的聲音,確定檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議是否是檢察職能的創(chuàng)新、是否與現(xiàn)行檢察制度有沖突,成為了學(xué)界亟待解決的問(wèn)題。由此產(chǎn)生了法定職責(zé)說(shuō)、權(quán)利救濟(jì)說(shuō)、職能延伸說(shuō)等多種理論。本文認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)在深入分析現(xiàn)有學(xué)說(shuō)的背景下,把握檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的制度定位。

(一)法定職責(zé)說(shuō)

法定職責(zé)說(shuō)的本質(zhì),是將檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議視作檢察機(jī)關(guān)的法定職能,其正當(dāng)性源于“人民檢察院組織法的法律依據(jù)和法律解釋空間”[1],由此,可以將其擴(kuò)大解釋為檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議,本質(zhì)上,就是以檢察監(jiān)督的方式行使檢察權(quán)[2]。行政爭(zhēng)議化解中的“爭(zhēng)議”主要是針對(duì)行政訴訟監(jiān)督案件中的行政爭(zhēng)議,爭(zhēng)議的化解與行政訴訟工作的開(kāi)展密不可分。換言之,對(duì)行政機(jī)關(guān)針對(duì)“爭(zhēng)議”的解決手段,大體上屬于行政檢察的組成因子,是行政檢察的工作方式。

其一,待化解行政爭(zhēng)議的對(duì)象與行政檢察監(jiān)督的對(duì)象具有一致性。與法院需化解的行政爭(zhēng)議不同,檢察機(jī)關(guān)須化解的行政爭(zhēng)議對(duì)象,與行政檢察監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行類比后,相似性更高。首先,相較法院需要解決的“程序空轉(zhuǎn)”“訴非所求”和“無(wú)理訴求”三類行政爭(zhēng)議案件。與之不同的是,檢察環(huán)節(jié)行政爭(zhēng)議的范疇更大,如審判和執(zhí)行監(jiān)督的行政爭(zhēng)議、行政非訴執(zhí)行的行政爭(zhēng)議等區(qū)別于法院環(huán)節(jié)的“爭(zhēng)議”。作為準(zhǔn)司法程序的非訴執(zhí)行程序,當(dāng)然也是行政檢察監(jiān)督的延伸;其二,化解行政爭(zhēng)議的具體方式與監(jiān)督行政檢察的監(jiān)督方式類似。檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議的方式具有復(fù)合性的特點(diǎn)。其中,抗訴、提出再審檢察建議、結(jié)證違法檢察建議等具有剛性方式,與行政檢察機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督方式高度一致。而組織聽(tīng)證、檢察宣告以及促成和解等不具有剛性的方式,也可以歸類于檢察監(jiān)督的工作方式中;其三,化解行政爭(zhēng)議的具體要求與監(jiān)督行政檢察的目標(biāo)趨同?；庑姓?zhēng)議的工作重點(diǎn)在于,針對(duì)爭(zhēng)議的解決。其內(nèi)核在于“案結(jié)事了”與“定分止?fàn)帯钡娜诤辖y(tǒng)一。在側(cè)面對(duì)裁判程序、審查內(nèi)容、裁判結(jié)果的公正性、全面性、有效性提出了要求,這與監(jiān)督行政檢察工作的根本目的具有相似性[3]。

(二)權(quán)利救濟(jì)說(shuō)

有的學(xué)者認(rèn)為,實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)議化解不屬于檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé),其本質(zhì)是針對(duì)司法活動(dòng)產(chǎn)生“爭(zhēng)議”時(shí),權(quán)利救濟(jì)的手段。權(quán)利救濟(jì)說(shuō)主要依托于,化解行政爭(zhēng)議的具體活動(dòng),不屬于檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法定方式,故而,檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議,作為一種政府基于綜合治理手段下產(chǎn)生的新型司法服務(wù),應(yīng)當(dāng)歸屬于權(quán)利救濟(jì)的范疇。

其一,“化解”不等同于“解決”。不同于法院對(duì)于爭(zhēng)議直接以“解決”的方式處理,檢察機(jī)關(guān)對(duì)于爭(zhēng)議則采用了“化解”一詞?；诜稍~匯的視角分析,首先“化解”一詞相較于“解決”而言范圍更廣且主觀性較強(qiáng),“化解”包括但不僅限于“解決”。以“化解”來(lái)進(jìn)行制度描述,其自身推動(dòng)、促進(jìn)解決之意得到彰顯。主要表明檢察權(quán)的性質(zhì)及在行政爭(zhēng)議解決中的功能,突出檢查工作的主動(dòng)作為,體現(xiàn)了行為的主動(dòng)性與過(guò)程性,同時(shí)強(qiáng)調(diào)其對(duì)行政爭(zhēng)議不具有最終的解釋權(quán),只是通過(guò)監(jiān)督或其他工作措施來(lái)推動(dòng)行政爭(zhēng)議的解決;其二,檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的,化解行政爭(zhēng)議的活動(dòng),體現(xiàn)為以“我管”促“督管”。立足于檢察機(jī)關(guān)自身形成的爭(zhēng)議化解機(jī)制,是以檢察機(jī)關(guān)自身為主導(dǎo)、多元主體共同參與的制度體系。相比于法院,行政機(jī)關(guān)針對(duì)爭(zhēng)議的化解方式更具靈活性。

(三)職能延伸說(shuō)

還有的學(xué)者認(rèn)為,行政爭(zhēng)議化解已經(jīng)成為一種新的工作機(jī)制,應(yīng)將其視作檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督職能的延伸[4]。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解檢察參與機(jī)制是以促進(jìn)行政雙方和解為目的,以行政爭(zhēng)議法律關(guān)系主體申請(qǐng)或邀請(qǐng)為條件、以提供專業(yè)優(yōu)勢(shì)服務(wù)為內(nèi)容,以行政訴訟監(jiān)督機(jī)制為保障機(jī)制的行政監(jiān)察工作機(jī)制[5]。相比于將行政爭(zhēng)議化解完全納入行政檢察職責(zé)中,將其賦予一定的獨(dú)立性,作為檢察職責(zé)的外部延伸更為合理。 首先,提出該學(xué)說(shuō)的學(xué)者認(rèn)為,行政爭(zhēng)議化解須被當(dāng)做整體看待。行政爭(zhēng)議化解的本質(zhì)上就是一種整合行政監(jiān)督方式手段的特殊工作方式。這里的行政爭(zhēng)議化解是發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)牽引作用,通過(guò)綜合運(yùn)用強(qiáng)調(diào)人的主觀能動(dòng)性,依靠機(jī)制來(lái)運(yùn)行和發(fā)揮作用?？傮w上,檢察機(jī)關(guān)的化解方式可以分為:傳統(tǒng)監(jiān)督方式和新型監(jiān)督方式兩類。前者包括抗訴、再審檢察建議等傳統(tǒng)意義上的行政訴訟監(jiān)督方式,后者是針對(duì)爭(zhēng)議的其他化解方式。毫無(wú)疑問(wèn),前者包含于檢察職責(zé)的范疇,后者卻不然。但后者與前者有著密不可分的關(guān)系,二者的意義都在于對(duì)于“爭(zhēng)議”的化解。若將后者單獨(dú)進(jìn)行定義與前者分割尤顯不妥。就此,“職能延伸說(shuō)”應(yīng)運(yùn)而生。

三、 探究結(jié)論:對(duì)復(fù)雜模式的解構(gòu)

對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議現(xiàn)有的研究分析可知,行政法學(xué)者針對(duì)這種行政活動(dòng)進(jìn)行研究時(shí),多以行政行為形式化為視角。圍繞著法定職責(zé)、權(quán)利救濟(jì)等嘗試定性[6]。雖然學(xué)界對(duì)于檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的法律性質(zhì)進(jìn)行了充分的探究,但總體而言,這些定性活動(dòng)譬如“盲人摸象”,只看到了檢察機(jī)關(guān)在化解行政爭(zhēng)議時(shí),某一個(gè)或幾個(gè)特殊節(jié)點(diǎn)并進(jìn)行分析,并不能將檢察機(jī)關(guān)作出的所有行為形式化定性。諸如此類“殘缺”的性質(zhì)探究,溯其根源在于傳統(tǒng)行政行為理論存在缺陷。行政行為作為“最常見(jiàn)的公共行政活動(dòng)方式,是傳統(tǒng)行政法基本概念,是行政活動(dòng)方式類型化的基石,也是行政主體完成行政任務(wù)的手段[7]”行政行為在現(xiàn)代行政結(jié)構(gòu)發(fā)生根本變化的今天,依然處于行政法學(xué)的核心地位,但其也不可避免的,產(chǎn)生了僵化和抽象的現(xiàn)象,難以達(dá)到與不斷變化的行政現(xiàn)實(shí)針對(duì)性匹配。面對(duì)“新”的檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解手段,運(yùn)用形式化行政行為已經(jīng)無(wú)法精準(zhǔn)定性,祛檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議行為的形式化,運(yùn)用新的行政行為理論或許能有新的收獲[8]。

(一)厘定檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的難點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議的方式相較于有明確規(guī)定的法律監(jiān)督方式與其他工作方式而言,具有開(kāi)放性與包容性。這就意味檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議的手段繁多且復(fù)雜,難以將其定性為具體類別的行政行為。當(dāng)前,檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的實(shí)踐工作,可作為樣本進(jìn)行歸類分析的化解模式主要包括“程序空轉(zhuǎn)”、當(dāng)事人不服法院裁判、程序違法。在各個(gè)化解模式內(nèi)部也存在不同性質(zhì)的化解手段,檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的手段繁多、性質(zhì)復(fù)雜是定性的難點(diǎn)。

對(duì)三種模式作進(jìn)一步分析可知:首先,“程序空轉(zhuǎn)”中還可以區(qū)分為法院駁回當(dāng)事人起訴確有不當(dāng)時(shí),檢察機(jī)關(guān)抗訴啟動(dòng)法院程序維護(hù)當(dāng)事人利益,以及法院駁回起訴并無(wú)不當(dāng)時(shí),檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的一系列化解活動(dòng)。抗訴作為檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)之一手段較為單一,而檢察機(jī)關(guān)作出的化解活動(dòng)手段則較為復(fù)雜,利用剛性手段的同時(shí)也通過(guò)協(xié)調(diào)、勸導(dǎo)等柔性手段維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益;其次,“當(dāng)事人不服法院裁判”中可以依照法院是否有過(guò)錯(cuò)分為兩類,法院裁判確有錯(cuò)誤的,檢察機(jī)關(guān)的化解手段主要為抗訴及再審檢察建議。而作為案件眾多且復(fù)雜的法院裁判并無(wú)不當(dāng)?shù)那闆r下,檢察機(jī)關(guān)僅能就此作出不支持監(jiān)督的決定。由于其復(fù)雜性與特殊性的特點(diǎn),在此情形內(nèi)進(jìn)一步的細(xì)化區(qū)分才能保障化解手段的實(shí)質(zhì)性落實(shí)。在法院裁判并無(wú)不當(dāng)?shù)那闆r下,將其粗略分為行政行為存在違法、行政行為不存在明顯違法和當(dāng)事人訴訟確有困難三種情形。行政行為存在違法情形時(shí),檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)在于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)糾正其錯(cuò)誤的行為,以達(dá)到對(duì)行政當(dāng)事人合法權(quán)益的救濟(jì)。行政行為不存在明顯的違法情形時(shí),檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)在于協(xié)助行政當(dāng)事人厘清法律事實(shí)進(jìn)而回歸理性、習(xí)俗罷訪,承擔(dān)“釋法說(shuō)理”的職責(zé),以達(dá)到糾正當(dāng)事人法律認(rèn)識(shí)偏差、維護(hù)社會(huì)輿情穩(wěn)定的效果。若存在行政當(dāng)事人由于行政訴訟導(dǎo)致生活保障確有困難,此時(shí)檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)在于協(xié)調(diào)司法、民政、社會(huì)等救助方式,履行自身社會(huì)責(zé)任與義務(wù),以達(dá)到傳遞司法溫度、建設(shè)和諧社會(huì)、體現(xiàn)人文關(guān)懷的目的;最后,解決“程序違法”,多為對(duì)于法院在進(jìn)行行政審判程序中或?qū)徟泻蟮膱?zhí)行互動(dòng)中產(chǎn)生的違法行為的化解,可分為審判程序違法以及審后執(zhí)行違法兩種情形。檢察機(jī)關(guān)針對(duì)這兩種行為均可以檢察建議的方式進(jìn)行爭(zhēng)議化解,不同的是,在前者作出檢察建議的同時(shí),法院與檢察院可以共同進(jìn)行爭(zhēng)議化解,協(xié)調(diào)、及時(shí)地推進(jìn)爭(zhēng)議化解工作的開(kāi)展。通過(guò)分析可知,檢察機(jī)關(guān)化解爭(zhēng)議的手段較為復(fù)雜,盡管在一個(gè)情形下,化解手段的性質(zhì)與方法也不盡相同。對(duì)復(fù)雜的化解工作以傳統(tǒng)行政行為形式化的方式進(jìn)行定性困難重重。

(二)厘定檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議定性的嘗試

基于檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議行為的復(fù)雜性,本文擬將定性工作以“兩步走”的方式推進(jìn):第一步,對(duì)爭(zhēng)議化解行政行為進(jìn)行祛形式化分析,這意味著不對(duì)行政行為——化解爭(zhēng)議的本身進(jìn)行整體或分類化定性,以祛形式化的手段對(duì)其進(jìn)行歸類分析;第二步,在祛形式化的基礎(chǔ)上分理出“勸議性爭(zhēng)議化解手段”的概念,將檢察機(jī)關(guān)在化解行政爭(zhēng)議中具有勸導(dǎo)性、建議性的行政活動(dòng)剝離出來(lái),與諸如檢察建議、抗訴等“傳統(tǒng)爭(zhēng)議化解手段”區(qū)別,準(zhǔn)確把握爭(zhēng)議化解的內(nèi)涵。

第一步:祛形式化分析。對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議進(jìn)行傳統(tǒng)形式化定性存在種類復(fù)雜、容易遺漏等問(wèn)題。形式化定性不利于實(shí)踐中實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議工作推行,不符合化解爭(zhēng)議及時(shí)性、針對(duì)性、準(zhǔn)確性的具體要求。鑒于檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議運(yùn)行機(jī)制的復(fù)雜性,同時(shí)對(duì)其性質(zhì)的厘定是以立足實(shí)踐為基調(diào)進(jìn)行的,故而對(duì)其定性分析的第一步就是對(duì)傳統(tǒng)形式化定性的化解,換言之就是對(duì)其進(jìn)行祛形式化分析。為使檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中針對(duì)爭(zhēng)議化解手段靈活運(yùn)用,同時(shí)保障爭(zhēng)議化解“實(shí)質(zhì)性”效果,傳統(tǒng)形式化分類定義尤顯繁瑣,在該種定義下,諸如檢察機(jī)關(guān)的“解釋說(shuō)理”“協(xié)調(diào)勸導(dǎo)”等柔性化解手段的定位尷尬,在實(shí)踐中運(yùn)用此類化解手段缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的制度引導(dǎo)。但在化解行政爭(zhēng)議的工作中,與抗訴、檢察建議等傳統(tǒng)爭(zhēng)議化解手段有著相同的作用,是傳統(tǒng)爭(zhēng)議化解手段“失靈”后的補(bǔ)救措施,更是在傳統(tǒng)爭(zhēng)議化解手段“不適”時(shí)的主要化解方式。由此可知,囿于形式化定性視角中,種類復(fù)雜、定性不明等問(wèn)題亟待解決,本文籍此,提出“祛形式化”分析方式,不再以傳統(tǒng)行政行為種類對(duì)爭(zhēng)議化解行為進(jìn)行定義,而是著眼于化解行政爭(zhēng)議的手段本身的強(qiáng)制力分析,將其分為“傳統(tǒng)爭(zhēng)議化解手段”和“勸議性爭(zhēng)議化解手段”。

第二步:分離“勸議性爭(zhēng)議化解手段”。解決勸議性爭(zhēng)議化解手段的界定標(biāo)準(zhǔn)是將其從爭(zhēng)議化解手段中剝離后的首要任務(wù)。應(yīng)當(dāng)就亟待解決的爭(zhēng)議性質(zhì)以確定是否屬于“勸議性爭(zhēng)議化解手段”。依爭(zhēng)議性質(zhì)來(lái)看,檢察機(jī)關(guān)化解的爭(zhēng)議經(jīng)過(guò)司法程序或其他法律程序的化解手段,法律程序已經(jīng)終結(jié),但是當(dāng)事人與司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的對(duì)抗性并未消除。這種情形下,作為爭(zhēng)議一方的行政、司法機(jī)關(guān)在進(jìn)行司法、行政活動(dòng)是不存在程序違法,換言之,未出現(xiàn)傳統(tǒng)意義上的“過(guò)錯(cuò)”。這種類型的爭(zhēng)議與傳統(tǒng)意義上依靠檢察機(jī)關(guān)抗訴、檢察建議等手段救濟(jì)的爭(zhēng)議相比,屬于不存在既定化解手段的爭(zhēng)議,所以其情形更為復(fù)雜、化解的難度也更高,對(duì)檢察機(jī)關(guān)化解爭(zhēng)議工作也有更高的要求[9]。著眼于檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的工作,任何一類爭(zhēng)議都能夠利用勸導(dǎo)、建議的方式作為主要或是輔助的化解手段來(lái)進(jìn)行爭(zhēng)議化解工作。若將所有爭(zhēng)議化解工作中的此類手段集體歸類于“勸議性爭(zhēng)議化解手段”中,則會(huì)降低該類手段的可研究性,本文提出的“勸議性爭(zhēng)議化解手段”僅縮小解釋為有且只能由檢察機(jī)關(guān)作出的、并不存在既定解決方式的爭(zhēng)議。例如,在當(dāng)事人不服法院裁判且法院裁判并無(wú)不妥,行政機(jī)關(guān)也沒(méi)有過(guò)錯(cuò)時(shí),檢察機(jī)關(guān)通過(guò)“釋法說(shuō)理”的手段協(xié)助當(dāng)事人厘清事實(shí)的“釋法說(shuō)理”的勸導(dǎo)行為;行政當(dāng)事人由于行政訴訟導(dǎo)致生活保障確有困難,檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)、社會(huì)福利保障機(jī)構(gòu)的建議、協(xié)調(diào)行為。

四、 模型架構(gòu):勸議性爭(zhēng)議化解的規(guī)范化設(shè)計(jì)

勸議性爭(zhēng)議化解較大程度依靠檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮主觀能動(dòng)性以確定化解爭(zhēng)議的方式,此類模式下,以“勸議”手段進(jìn)行爭(zhēng)議化解工作天然的在法律控制、規(guī)范化管理方面難度較高,這是其性質(zhì)決定、不可避免的特征。正確運(yùn)用勸議手段化解行政爭(zhēng)議是檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議工作的重心之一,對(duì)于其規(guī)范化、常態(tài)化的管理和指導(dǎo)是勸議性爭(zhēng)議化解工作順利進(jìn)行的前提[10]。

(一)權(quán)益性爭(zhēng)議化解工作的性質(zhì)

檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政爭(zhēng)議作出的勸議性工作要依據(jù)針對(duì)性、及時(shí)性和引導(dǎo)性原則,以達(dá)到其化解爭(zhēng)議的根本目的。首先,檢察機(jī)關(guān)作出的勸議性建議要符合針對(duì)性的要求,勸議工作要圍繞當(dāng)事人的訴求開(kāi)展,不同于傳統(tǒng)爭(zhēng)議化解方式強(qiáng)調(diào)對(duì)行政行為合法性的審查,而對(duì)行政相對(duì)人的訴求缺乏關(guān)注。然而,勸議工作主要著眼于深入探求行政相對(duì)人的根本訴求,并針對(duì)不同訴求提出與之相匹配的建議。其次,檢察機(jī)關(guān)作出的勸議性建議要符合及時(shí)性的要求,在發(fā)覺(jué)傳統(tǒng)化解爭(zhēng)議手段不能或不完全能解決行政相對(duì)人的訴求時(shí),要及時(shí)提出可操作性的建議。在行政相對(duì)人對(duì)法院判決結(jié)果不理解、對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為不理解時(shí),及時(shí)針對(duì)行政相對(duì)人一系列問(wèn)題進(jìn)行答疑解惑,做好“釋法說(shuō)理”工作,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。最后,檢察機(jī)關(guān)作出的勸議性建議要符合引導(dǎo)性的要求,行政當(dāng)事人由于法律認(rèn)知的差異,在進(jìn)行行政訴訟活動(dòng)中,對(duì)訴訟請(qǐng)求難以正確把握,倘若出現(xiàn)訴訟結(jié)果不符合自身預(yù)期的情況,行政相對(duì)人往往存在直接認(rèn)定判決違法的情況,更甚者對(duì)司法公正性提出疑問(wèn)。檢察機(jī)關(guān)在此情況下作出的勸議性建議作用于行政相對(duì)人,解釋相關(guān)法律規(guī)定、行政程序,勸解行政當(dāng)事人接受判決,發(fā)揮引導(dǎo)作用。

(二)確定“勸議建議表”制度

檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作依賴于行政當(dāng)事人與檢察機(jī)關(guān)的雙重支持與配合。建立健全權(quán)益回單制度,適時(shí)提高勸議性建議的“剛性”,是其規(guī)范化的路徑之一。檢察機(jī)關(guān)在作出勸議性建議后,針對(duì)需要檢察機(jī)關(guān)提出建議的爭(zhēng)議制作勸議建議表。將爭(zhēng)議主要矛盾、提出的建議若干條和建議人員姓名、職務(wù)規(guī)范在建議表上。一份交由行政相對(duì)人,便于行政相對(duì)人隨時(shí)查閱,“防止二次建議”,另一份由檢察機(jī)關(guān)存檔,定時(shí)對(duì)勸議建議表進(jìn)行抽驗(yàn),以抽驗(yàn)結(jié)果計(jì)入公務(wù)員年度總結(jié)考核。對(duì)針對(duì)性較高、可操作性強(qiáng)的勸議建議表總結(jié)、裝訂成冊(cè)傳閱學(xué)習(xí)。對(duì)于需要檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮“釋法說(shuō)理”的行政爭(zhēng)議,檢察機(jī)關(guān)總結(jié)行政爭(zhēng)議相關(guān)法律法規(guī)及相關(guān)案例指導(dǎo),與行政相關(guān)人當(dāng)面進(jìn)行勸解工作,將相關(guān)法律法規(guī)名稱及法條序號(hào)、指導(dǎo)案例標(biāo)號(hào)簡(jiǎn)記于勸議建議表,方便行政相對(duì)人事后自行查閱學(xué)習(xí),見(jiàn)表1。

表1 勸議建議表

確定勸議建議表制度,規(guī)范行政機(jī)關(guān)勸議工作的進(jìn)行,方便了行政當(dāng)事人,檢察機(jī)關(guān)勸議工作往往是當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行,行政當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)議主要矛盾的疑惑性較高,且就相關(guān)法律法規(guī)的了解性低,一次性、當(dāng)場(chǎng)作出的勸議活動(dòng)難以徹底解決行政爭(zhēng)議達(dá)到雙方平衡狀態(tài),就同一爭(zhēng)議點(diǎn)的多次解答會(huì)導(dǎo)致行政資源浪費(fèi)、增加檢察機(jī)關(guān)不必要工作量。勸議建議表便于行政當(dāng)事人在接受了當(dāng)場(chǎng)勸議工作后,針對(duì)具體勸議內(nèi)容的復(fù)盤,加深對(duì)相關(guān)內(nèi)容的理解。行政當(dāng)事人出現(xiàn)由于自身原因無(wú)法進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)勸議的情形時(shí),可以就爭(zhēng)議主要矛盾、理解難點(diǎn)及自身訴求等情況以紙質(zhì)或網(wǎng)絡(luò)郵件的方式向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)制作勸議建議書(shū)。檢察機(jī)關(guān)在收到申請(qǐng)后,應(yīng)當(dāng)在七個(gè)工作日內(nèi)制作建議書(shū)并反饋,以保障建議實(shí)效性。

(三)提升行政檢察人員專業(yè)性

引導(dǎo)行政當(dāng)事人接受判決、對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行釋法說(shuō)理活動(dòng)要求辦案人員具備深厚的法理基礎(chǔ)同時(shí),商談技巧和能力也不可或缺。換言之,就是要求辦案人員在綜合運(yùn)用法律法規(guī)、司法解釋和其他知道案例的同時(shí),對(duì)社會(huì)學(xué)、大眾心理學(xué)也要有一定研究,才能保障勸議工作順利進(jìn)行,提升相關(guān)人員專業(yè)素能刻不容緩。對(duì)此,首先要重視行政檢察人員業(yè)務(wù)能力的提升,多渠道、多手段提升人員素能。定期組織交流會(huì)、學(xué)習(xí)會(huì),由專業(yè)素能較高的檢察人員分享經(jīng)驗(yàn),集思廣益探討多發(fā)型行政爭(zhēng)議,以期達(dá)到勸議工作類型化、標(biāo)準(zhǔn)化的新目標(biāo)。組織檢察人員周期性進(jìn)行法律法規(guī)、相關(guān)司法解釋以及指導(dǎo)案例綜合運(yùn)用方式學(xué)習(xí),突破單一化學(xué)習(xí)方式和內(nèi)容至上主義,重點(diǎn)著眼于綜合運(yùn)用方式培養(yǎng),提升檢察人員綜合素養(yǎng)。其次,法院、司法局聯(lián)合培養(yǎng),提升人員素能。通過(guò)派員到法院、司法局進(jìn)行掛職鍛煉,使檢察人員在參與行政復(fù)議、行政審判工作的過(guò)程中,把控行政爭(zhēng)議的主要矛盾點(diǎn),提升勸議針對(duì)性,達(dá)到增強(qiáng)爭(zhēng)議化解能力的最終目的。最后,規(guī)定科學(xué)設(shè)定爭(zhēng)議化解工作質(zhì)效評(píng)價(jià)指標(biāo),摒棄單純的以爭(zhēng)議化解率為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)定綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),將行政當(dāng)事人滿意成度、勸議建議表詳準(zhǔn)度、爭(zhēng)議化解量相結(jié)合,三位一體對(duì)檢察工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。

五、結(jié)語(yǔ)

檢察機(jī)關(guān)參與行政爭(zhēng)議化解工作是建設(shè)多元化行政糾紛解決機(jī)制、促進(jìn)案結(jié)事了的重要手段。在立足實(shí)踐、建立雙贏共贏的理念指引下,探索構(gòu)建“勸議性爭(zhēng)議化解工作”機(jī)制。穩(wěn)步開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作,始終堅(jiān)持法治思維和法治方式,打造良性互動(dòng)工作格局。實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)就行政爭(zhēng)議提出針對(duì)性化解建議,推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。