我國海外利益保護(hù)法律體系建構(gòu)研究

趙永琛

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

在黨的十八屆四中全會上，習(xí)近平總書記指出：“新中國成立以來特別是改革開放以來，經(jīng)過長期努力，我國形成了中國特色社會主義法律體系，國家生活和社會生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，這是一個了不起的重大成就?！保?］

作為中國特色社會主義法律體系的有機(jī)組成部分,海外利益保護(hù)法律體系構(gòu)建取得了重大成就。隨著我國海外利益范圍日益擴(kuò)大，保護(hù)任務(wù)越來越繁重，我國海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)遇到許多新情況和新問題。黨的二十大報告描繪了以中國式現(xiàn)代化全面中華民族復(fù)興的雄偉藍(lán)圖，明確提出要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。這為海外利益保護(hù)法律體系構(gòu)建指明了方向，發(fā)出了動員令。

從傳統(tǒng)立法分類來講，法律體系建構(gòu)主要包括民事、刑事和行政三大領(lǐng)域。但若從中國式現(xiàn)代化角度來看，海外利益保護(hù)法律體系建構(gòu)不僅限于此，還包括更廣的范疇，應(yīng)以中國式現(xiàn)代化為指引加以推進(jìn)。黨的二十大報告提出，中國式現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色，中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，是物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，是走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化。在建立海外利益保護(hù)法律體系過程中，如何體現(xiàn)中國特色，契合國際潮流，確保海外利益保護(hù)走中國式現(xiàn)代化道路，在法治軌道上運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)良法善治，和諧共生，至關(guān)重要。

本文首先探討以中國式現(xiàn)代化為指引推進(jìn)海外利益保護(hù)法律體系構(gòu)建的必要性和重要意義，接著總結(jié)海外利益法律體系建設(shè)的成就及不足，然后闡述全面推進(jìn)海外利益保護(hù)法律建設(shè)的原則、目標(biāo)和任務(wù)，在此基礎(chǔ)上，就健全和完善我國海外利益保護(hù)法律體系的主要著力點(diǎn)和路徑與讀者分享一些看法。

一、構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系的重要意義

在新時代，積極統(tǒng)籌內(nèi)政與外交，統(tǒng)籌國內(nèi)法治和涉外法治，以中國式現(xiàn)代化為視角推進(jìn)我國海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)，不僅符合建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會的實(shí)踐邏輯，更符合全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的時代要求，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和長遠(yuǎn)的歷史意義。

（一）保護(hù)海外經(jīng)濟(jì)利益的客觀要求迫切需要以中國式現(xiàn)代化推進(jìn)海外利益保護(hù)法律體系構(gòu)建

改革開放40 多年來，尤其是加入世界貿(mào)易組織后，我國積極鼓勵企業(yè)“走出去”與世界接軌。數(shù)以萬計的企業(yè)在海外投資開發(fā)，積累起龐大的“海外中國資產(chǎn)”。我國現(xiàn)有世界500 強(qiáng)企業(yè)145家（包括臺灣9 家，香港3 家），其中絕大多數(shù)都是跨國大型企業(yè)。央企在180 多個國家投資經(jīng)商，項目超過8000 個，海外資產(chǎn)超過8 萬億元。①參見國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會網(wǎng)站，http://www.sasac.gov.cn/n2588020/n2877938/n2879597/n2879599/c25684111/content.html。我國購買美國債券近1 萬億美元，投資美歐股市數(shù)以億萬美元計，外匯儲備3 萬億多美元。這是我國改革開放所取得的偉大成果，是全國人民勤勞奮斗的結(jié)晶。依法保護(hù)好“海外中國資產(chǎn)”，就是保衛(wèi)好改革開放，保護(hù)好我國人民的勞動成果。國家有必要進(jìn)一步健全和完善海外利益保護(hù)法律，尤其是保護(hù)我國海外資產(chǎn)安全法律法規(guī)，賦予有關(guān)政府部門、企業(yè)相應(yīng)職責(zé)，督促其依法采取措施，保護(hù)我國在海外的國家、法人和公民合法資產(chǎn)，包括不動產(chǎn)、動產(chǎn)、固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)、增量資產(chǎn)、金融資產(chǎn)、債券、債權(quán)、股市股份、知識產(chǎn)權(quán)等，預(yù)防和反制外國對我國海外資產(chǎn)的不法侵害，尤其要防止外國政府通過經(jīng)濟(jì)制裁、國有化等非法手段予以凍結(jié)、查封、扣押和沒收我國投資海外市場的資產(chǎn)，保障我國海外資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、分配權(quán)的安全。

（二）數(shù)以億計走出國門的國民安全保障迫切需要構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系

疫情發(fā)生前幾年，我國國民出境旅游都超過1.2億人次，行蹤遍及世界全球各個角落。我國學(xué)生留學(xué)海外每年數(shù)十萬。出國經(jīng)商、工作、探親訪友的國民越來越多。擁有中國國籍而僑居外國的國民數(shù)以千萬計。在海外的中國國民經(jīng)常遭遇戰(zhàn)爭、暴亂、恐怖襲擊、搶劫、自然災(zāi)害等各種風(fēng)險，人身安全和財產(chǎn)安全不時遭受侵害。維護(hù)我國國民在海外國民的人身安全、財產(chǎn)安全，成為我國政府義不容辭的責(zé)任，也是億萬家庭時刻關(guān)注的大事。通過制定保護(hù)我國在海外國民安全的法律法規(guī)，促使政府部門和社會擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的行政、社會和法律責(zé)任，是踐行執(zhí)政為民理念的必然選擇。

（三）進(jìn)出口貿(mào)易和能源通道安全迫切需要構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系

我國是世界貿(mào)易第一大國，能源進(jìn)口大國。數(shù)以萬計的商船每天在四大洲五大洋穿梭不停；在歐亞大陸上，每天數(shù)萬列裝載集裝箱的火車風(fēng)馳電掣，運(yùn)送海量貨物、天然氣、石油、煤炭、鐵礦石等商品和貨物往來中國和外國之間；我國與歐亞國家之間鋪設(shè)的輸氣輸油管道源源不斷將天然氣和石油輸送到我國。海洋和歐亞陸地貿(mào)易航線和能源運(yùn)輸通道已成為我國經(jīng)濟(jì)生命線，攸關(guān)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全。當(dāng)今世界并不太平，我國迫切需要建立起強(qiáng)大的海軍和執(zhí)法力量,輔之海商法和國家安全法,以保護(hù)我國進(jìn)出口貿(mào)易和能源通道的暢通，保護(hù)我國經(jīng)濟(jì)生命線的安全。這就需要我國出臺相應(yīng)的法律加以規(guī)制，以便依法建立起保護(hù)我國進(jìn)出口貿(mào)易和能源通道安全格局，完善我國保護(hù)進(jìn)出口貿(mào)易和能源通道安全體系，以法治手段保衛(wèi)我國海陸通道安全。故此，構(gòu)建進(jìn)出口貿(mào)易和能源通道安全保護(hù)法律體系刻不容緩。

（四）“一帶一路”建設(shè)安全保障迫切需要構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系

“一帶一路”倡議是我國向世界提供的最大的國際合作平臺和國際公共產(chǎn)品。我國已與145個國家、32 個國際組織簽訂“一帶一路”合作文件，在“一帶一路”沿線國家投資興建互聯(lián)互通大型基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)百項大型項目?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)為我國和世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大機(jī)遇，造福全世界。但是，由于“一帶一路”建設(shè)沿線國家與地區(qū)大多處在恐怖主義、極端主義活動猖獗、政治動蕩和社會治安高風(fēng)險區(qū)域，“攔路虎”“劫匪”“強(qiáng)盜”“地頭蛇”“惡霸”和“匪徒”在沿線地帶時隱時現(xiàn)，安全問題始終處在較高風(fēng)險狀態(tài)。保障“一帶一路”建設(shè)安全，單靠外交與領(lǐng)事保護(hù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，而應(yīng)動用相應(yīng)的各種國家工具和資源包括軍警力量參與保護(hù)，也包括企業(yè)自我安保，還應(yīng)協(xié)調(diào)沿線國家和地區(qū)參與保駕護(hù)航。故此，積極構(gòu)建“一帶一路”建設(shè)安全保護(hù)體制機(jī)制法制勢在必行。

（五）全面推進(jìn)中華民族復(fù)興迫切需要構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系

黨的二十大做出全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略規(guī)劃。面對新的歷史使命，我國不僅要堅持改革開放不動搖，堅持推進(jìn)中國式現(xiàn)代化不動搖，而且要積極采取政治、外交、經(jīng)濟(jì)等手段應(yīng)對來自國內(nèi)外的各種風(fēng)險考驗和挑戰(zhàn)，與外部敵對勢力的破壞活動進(jìn)行堅決斗爭，還要抓緊制定相應(yīng)的法律法規(guī)，以法治手段保障關(guān)系國計民生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全［2］。就海外利益保護(hù)而言，要貫徹總體國家安全觀，把維護(hù)國家安全貫穿各方面全過程。要堅持以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)、以軍事科技文化社會安全為保障、以促進(jìn)國際安全為依托，統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、統(tǒng)籌國內(nèi)和國際大局、統(tǒng)籌法人安全和國民安全，強(qiáng)化跨境基礎(chǔ)設(shè)施、國際航運(yùn)通道、國際產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈價值鏈、國際金融等安全保障體系建設(shè)，妥善應(yīng)對國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)、金融危機(jī)和地區(qū)沖突，維護(hù)公平經(jīng)濟(jì)競爭秩序，維護(hù)地緣政治穩(wěn)定，保障我國經(jīng)濟(jì)國內(nèi)循環(huán)和國際循環(huán)的順暢，為以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興營造良好的國際和平環(huán)境。

（六）促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化迫切需要以中國式現(xiàn)代化推進(jìn)海外利益保護(hù)法律體系構(gòu)建

黨的十九屆四中全會通過全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要決定，對海外利益保護(hù)做出新部署。為了貫徹落實(shí)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，要進(jìn)一步加強(qiáng)海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)，不斷增強(qiáng)海外利益政治保護(hù)、外交保護(hù)、軍事保護(hù)、法律保護(hù)、企業(yè)自保、社會保安各方面能力建設(shè)，健全和完善海外利益保護(hù)體制機(jī)制，完善海外利益風(fēng)險管理制度，強(qiáng)化海外應(yīng)急能力建設(shè)。這是促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)依良法治國，行善治安邦，施德政惠民，促和諧共生的國家治理目標(biāo)的關(guān)鍵舉措。

（七）百年大變局疊加大國戰(zhàn)略博弈迫切需要構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系

當(dāng)今世界處在百年未有之大變局，國際形勢復(fù)雜多變，國際格局深刻調(diào)整，國際秩序正在重組，和平與安全不穩(wěn)定、不確定性因素增加，大國博弈越發(fā)尖銳復(fù)雜。近年來，美國把我國定位為長期的首要戰(zhàn)略競爭對手，對我發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)、高科技戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)、意識形態(tài)戰(zhàn)，肆意干涉臺灣、香港、新疆、西藏和南海內(nèi)部事務(wù)，以國家安全為由濫用外資投資審查和出口管制措施打壓我國高科技企業(yè)，搞你輸我贏、你衰我興的零和博弈，全政府全領(lǐng)域全方位阻撓中國崛起。美盟友積極跟進(jìn)，不時開展對華惡意競爭。美西方所作所為嚴(yán)重違反市場經(jīng)濟(jì)原則，嚴(yán)重破壞國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，嚴(yán)重干擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)重破壞我國和平發(fā)展的地區(qū)和國際環(huán)境。為了捍衛(wèi)我國國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，我國有必要健全和完善應(yīng)對百年變局和中美戰(zhàn)略博弈的法律規(guī)則規(guī)制，包括健全和完善反外國制裁法、反外國封鎖法、反外國干涉法、反“長臂管轄”法、反不公平競爭法、保護(hù)芯片安全條例、金融安全法以及維護(hù)臺海安全穩(wěn)定法律、維護(hù)南海安全秩序法律、維護(hù)香港、新疆、西藏安全法律和中國法律域外適用法，等等。

（八）保護(hù)我國全球利益迫切需要構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系

我國是新型世界大國，在全球范圍內(nèi)擁有巨大利益，迫切需要我國依法保護(hù)。一是，維護(hù)我國推進(jìn)全球發(fā)展的需要。我國是一個超級經(jīng)濟(jì)體，具有超大規(guī)模市場，也是世界最大的發(fā)展中國家。我國提出全球發(fā)展倡議，①2021 年9 月21 日，國家主席習(xí)近平在北京以視頻方式出席第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論講話中提出全球發(fā)展倡議。聚焦全球發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，對接聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)，堅持發(fā)展優(yōu)先，倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以人民為中心的理念，堅持普惠包容，堅持創(chuàng)新驅(qū)動，堅持人與自然和諧共生，堅持行動導(dǎo)向，迫切需要通過統(tǒng)籌國內(nèi)法治和國際法治，構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系，維護(hù)我國發(fā)展的良好的國內(nèi)外環(huán)境，維護(hù)全球發(fā)展的市場規(guī)則和營商環(huán)境，以中國的新發(fā)展為世界帶來新機(jī)遇，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮。二是，維護(hù)我國推進(jìn)全球安全的需要。我國是國際社會的重要成員，全球安全與我國息息相關(guān)。我國提出全球安全倡議，①2022 年4 月21 日，國家主席習(xí)近平在博鰲亞洲論壇年會開幕式上以視頻方式發(fā)表題為“攜手迎接挑戰(zhàn)，合作開創(chuàng)未來”的主旨演講，首次提出全球安全倡議。既體現(xiàn)我國捍衛(wèi)全球安全的國際擔(dān)當(dāng)，也是維護(hù)我國全球安全利益之所在。通過構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系，推進(jìn)全球安全法治，有助于落實(shí)全球安全倡議，為動蕩的世界提供更多的確定性和穩(wěn)定性，為推進(jìn)全球發(fā)展倡議提供安全保障，為維護(hù)世界和平與地區(qū)穩(wěn)定發(fā)揮積極作用。三是，維護(hù)我國參與全球治理的需要。當(dāng)今之世，氣候變化、能源危機(jī)、糧食危機(jī)、公共衛(wèi)生危機(jī)、恐怖主義、核擴(kuò)散等全球性問題尖銳復(fù)雜，迫切需要國際社會加以解決。我國是世界政治大國，已走進(jìn)世界舞臺中心，理應(yīng)扛起更多的國際責(zé)任，積極進(jìn)取，參與解決全球性問題的進(jìn)程，為全球治理做出貢獻(xiàn)。法治是解決全球性問題最有效的手段之一。加強(qiáng)海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)，推動國際社會構(gòu)建國際法治，就成為我國參與全球治理的必由之路。

（九）踐行中國特色大國外交迫切需要構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系

黨的十八大以來，我國不斷提出外交新理念、新倡議、新戰(zhàn)略，做出新布局、新作為。構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系，有助于推行獨(dú)立自主的和平外交政策，遵循和平共處五項基本原則和國際法基本原則，維護(hù)國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，維護(hù)國際公平正義，推動構(gòu)建新型國際關(guān)系；有助于依照國家無論大小一律平等原則，深化拓展平等、開放、合作的全球伙伴關(guān)系；有助于遵循國際法治原則推動構(gòu)建和平共處、總體穩(wěn)定、均衡發(fā)展的大國關(guān)系格局；有助于貫徹和平友好睦鄰原則，推動周邊安全穩(wěn)定發(fā)展，深化同周邊國家友好互信和利益融合；有助于遵循良法善治原則，加強(qiáng)同發(fā)展中國家團(tuán)結(jié)合作，促進(jìn)共同發(fā)展；有助于積極踐行共商共建共享的全球治理觀，堅持多邊主義，推進(jìn)國際關(guān)系民主化；有助于依照公認(rèn)的國際法原則，堅定維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際體系、以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序、以聯(lián)合國憲章宗旨和原則為基礎(chǔ)的國際關(guān)系基本準(zhǔn)則，維護(hù)全球和平與安全；有助于積極參與全球安全規(guī)則制定，加強(qiáng)國際安全合作，積極參與聯(lián)合國維和行動；有助于健全和平解決國際投資與貿(mào)易爭端機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化，貿(mào)易自由化和便利化?？梢?，構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系，乃是統(tǒng)籌內(nèi)政與外交，踐行中國特色大國外交的關(guān)鍵舉措，也是通過中國特色大國外交為國家發(fā)展和安全服務(wù)。

二、構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系的形勢和任務(wù)

（一）突出特點(diǎn)

一是國內(nèi)法的涉外條款占比較大，海外利益保護(hù)單行立法少。截至2022 年10 月19 日，我國現(xiàn)行有效法律有293 部，其中憲法及5 部修正案和憲法性法律49 件、民商法24 件、行政法97 件、經(jīng)濟(jì)法81 件、社會法27 件、刑法2 件及刑法修正案11 件、訴訟與非訴訟程序法11 件，行政法規(guī)598 件，地方性法規(guī)1.3萬件，法律規(guī)范體系、法律實(shí)施體系、法律保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)加快推進(jìn)。②可參見2022 年10 月19 日中央政法委副秘書長訚柏在二十大新聞記者會上的講話。在這些法律法規(guī)中，以涉外關(guān)系為調(diào)整對象的法律條款數(shù)量占了較大比例，但以海外利益保護(hù)為調(diào)整對象的單行法律和行政法規(guī)卻不超過30 件。很顯然，作為重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域，海外利益法律體系構(gòu)建今后需要大力推進(jìn)，才能適應(yīng)全面依法治國背景下涉外法治的時代需要。

二是海外利益保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)條款涵蓋面寬，系統(tǒng)化體系化遠(yuǎn)未成型。盡管專門的海外利益保護(hù)法律法規(guī)較少，但在各領(lǐng)域單行法律中涉及海外利益保護(hù)的原則規(guī)則和規(guī)章制度倒不鮮見。民商立法構(gòu)建起保護(hù)國家、企業(yè)、公民海外資產(chǎn)和財產(chǎn)的國內(nèi)法基礎(chǔ)框架；行政立法為海外利益行政管理奠定了行政執(zhí)法基礎(chǔ)；經(jīng)濟(jì)立法依法調(diào)整海外資產(chǎn)安全、投資、貿(mào)易、進(jìn)出口、承包工程、金融、稅收、海關(guān)等相關(guān)法律關(guān)系，為保護(hù)海外企業(yè)合法利益奠定經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)；社會立法為保護(hù)身在海外的企業(yè)員工、留學(xué)生、駐外機(jī)構(gòu)人員、公務(wù)出差人員、海員、航空司乘人員、游客、探親人員和僑胞等合法權(quán)益提供基本依據(jù)；刑法及其修正案為司法機(jī)關(guān)與外國合作開展打擊跨國犯罪和涉外犯罪提供依據(jù)；訴訟與非訴訟程序立法為我國解決涉外訴訟并與外國開展刑事、民事司法協(xié)助、引渡提供直接法律依據(jù)。但是，迄今為止，我國還沒有制定《中華人民共和國海外利益保護(hù)法》，以海外利益保護(hù)為主題的各領(lǐng)域各門類法律法規(guī)還沒有形成整體性系統(tǒng)化的規(guī)模，反而呈現(xiàn)單一化、碎片化，尤其是各部門行政規(guī)章之間不協(xié)調(diào)、不規(guī)范、相互矛盾的問題多有存在。這和中國式法治現(xiàn)代化有很大的距離。

三是海外利益保護(hù)政策協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)剛起步，管理制度規(guī)范化有待完善。在國家治理、社會管理和企業(yè)管理進(jìn)程中，黨和政府發(fā)布了許多重要決定、規(guī)劃和政策文件，其中許多內(nèi)容直接與海外利益保護(hù)相關(guān)；政府各部門亦發(fā)布了大量的管理文件，詮釋海外利益保護(hù)的原則和政策。這些文件構(gòu)成我國保護(hù)海外利益的政策依據(jù)，為各部門各地方建立健全風(fēng)險管理、應(yīng)急處置指揮、協(xié)調(diào)、協(xié)同體制機(jī)制，開展海外利益保護(hù)工作發(fā)揮了巨大作用。但是，由于這些文件大多屬于政策指南或內(nèi)部管理文件，不屬于法律法規(guī)，其中有的保密程度較高，透明性較低，給企業(yè)和公民查明法律、援引法律保護(hù)自身合法利益帶來諸多不便，也對依法行政、依法執(zhí)法、嚴(yán)格守法造成不利局面。黨的二十大報告在第七部分“堅持全面依法治國，推進(jìn)法治中國”中，將加強(qiáng)反外國制裁、反封鎖、反外國長臂管轄的立法提到重要議事日程，把海外利益保護(hù)安全擺到重要位置上。這從側(cè)面揭示出我國海外利益保護(hù)法律體系建構(gòu)存在的突出問題，為推動新時代海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)指明了努力的方向。

四是海外利益保護(hù)原則性規(guī)范傾向性強(qiáng)，可操作性相對薄弱。由于海外利益保護(hù)是國家治理的新領(lǐng)域，涉外因素多，有關(guān)保護(hù)規(guī)則、制度、規(guī)制建設(shè)一時難于跟上節(jié)奏，只能“摸著石頭過河”，加上我國長期形成的立法“宜粗不宜細(xì)”的習(xí)慣思維，行政執(zhí)法權(quán)力配置程序、行政授權(quán)、委托授權(quán)規(guī)范不健全，給海外利益行政執(zhí)法保護(hù)帶來很大的自由裁量空間。許多涉外法律法規(guī)多以附加一些原則性規(guī)范為準(zhǔn)據(jù)來調(diào)整相關(guān)的法律關(guān)系，導(dǎo)致可操作性法律程序規(guī)則匱乏，從而造成適用上的不便。故此，海外利益保護(hù)領(lǐng)域依法行政、依法執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)格守法存在巨大的改進(jìn)空間，需要通過法律體系建設(shè)補(bǔ)上這個短板。

五是海外利益保護(hù)涉外法多維需求大，國內(nèi)法域外適用和國際法國內(nèi)法化建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。誠如上述，為了推行對外開放政策，我國對涉外法律規(guī)范體系建設(shè)、實(shí)施體系和法治體系關(guān)注度很高，一直著力加強(qiáng)以中國式現(xiàn)代化為目標(biāo)的國家治理體系和治理能力的建設(shè)，故而對海外利益保護(hù)法制建設(shè)寄予厚望。但是，畢竟我國對如何推進(jìn)涉外法治、如何適用國際法和國際慣例開展海外利益保護(hù)工作起步比較晚，對國內(nèi)法域外適用經(jīng)驗不足，深深影響到海外利益保護(hù)法律體系的構(gòu)建。更為關(guān)鍵的是，我國長期存在國內(nèi)法和國際法二元認(rèn)知偏差問題，即憲法確認(rèn)國內(nèi)法優(yōu)先，民法典和涉外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法認(rèn)可國際法優(yōu)先；國際法不能自動轉(zhuǎn)為國內(nèi)法，法院不能直接援引國際條約作為依據(jù)審判裁量案件；國內(nèi)法不認(rèn)可我國加入的國際條約的可直接適用性。這使得海外利益保護(hù)涉外法律建構(gòu)陷入法理困境，導(dǎo)致該領(lǐng)域法律規(guī)則規(guī)制進(jìn)展遲緩。

總體而言，雖然我國海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)成就不凡，但同黨和國家事業(yè)發(fā)展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，海外利益保護(hù)法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題，海外利益保護(hù)法律體系還不夠完備；有的法律法規(guī)未能全面反映我國利益保護(hù)的客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)；立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出；海外利益風(fēng)險管理制度缺失較多，海外利益安全監(jiān)管手段比較單一，應(yīng)急保護(hù)能力相對薄弱，海外利益安全保障體系不夠健全，海外利益保護(hù)隱患較多執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在。①2014 年10 月23 日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，指出我國法制建設(shè)中存在若干問題和不足，這在海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)中同樣存在。

（二）目標(biāo)和任務(wù)

海外利益保護(hù)法律體系構(gòu)建是一項法治系統(tǒng)工程，是全面依法治國的重要一環(huán)。其總目標(biāo)與全面依法治國的總目標(biāo)是一致的，那就是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的海外利益保護(hù)法律規(guī)范體系、高效的海外利益保護(hù)法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的海外利益法治監(jiān)督體系、有力的海外利益保護(hù)法治保障體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家在海外利益保護(hù)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

從宏觀角度來講，我國要以實(shí)現(xiàn)海外利益保護(hù)體系高水平完整性為目標(biāo)，突出重點(diǎn)，抓住主要矛盾，著力打通堵點(diǎn)，建立起以憲法為核心，以海外利益保護(hù)法為骨干，以海外利益保護(hù)專門法為網(wǎng)絡(luò)，以海外利益保護(hù)行政法規(guī)和司法解釋為節(jié)點(diǎn)的四級海外利益保護(hù)法律體系。

當(dāng)前，海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)的大方向是圍繞保護(hù)對象、目標(biāo)、保護(hù)主體、保護(hù)制度、保護(hù)手段、保護(hù)方式、保護(hù)途徑進(jìn)行總體規(guī)劃，選擇如下著力點(diǎn)加以推進(jìn)：一是國家保護(hù)海外利益原則亟待入憲。二是海外利益保護(hù)綜合立法亟須提上立法議事日程。三是海外經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)配套法律法規(guī)缺口亟待補(bǔ)齊。四是涉外知識產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)法律和民商事司法保護(hù)和非訴保護(hù)法律亟待加快完善。五是海洋領(lǐng)域保護(hù)綜合法律和配套條例有待充實(shí)健全。六是海外利益外交與領(lǐng)事保護(hù)法律有待盡早出臺。七是海外利益保護(hù)執(zhí)法和保護(hù)立法急需跟上實(shí)踐步伐。八是海外利益軍事保護(hù)工作和立法工作需要急起直追。九是國際發(fā)展援助法律建構(gòu)亟待完善。十是有關(guān)投資保護(hù)、國有資產(chǎn)安全保護(hù)、金融資產(chǎn)安全、司法協(xié)助、引渡、反腐敗、打擊跨國犯罪、禁毒、執(zhí)法合作、領(lǐng)事保護(hù)互助、移民遣返、簽證互惠等專項條約亟待商簽。十一是推動海外利益保護(hù)的國際規(guī)則創(chuàng)制工作有待加強(qiáng)，等等。

三、構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系的原則和策略

（一）主要原則

1.堅持和平發(fā)展原則。和平與發(fā)展是當(dāng)今時代的兩大主題。海外利益保護(hù)法律體系構(gòu)建要認(rèn)真貫徹和平發(fā)展原則。一是，要把和平發(fā)展理念貫徹到海外利益保護(hù)法治體系建設(shè)中。在制定每一部海外利益保護(hù)法律規(guī)制時，將和平發(fā)展原則作為指導(dǎo)思想和指南，落實(shí)到各部法律法規(guī)之中。要貫徹不爭霸原則，反對政治上的霸權(quán)主義、大國沙文主義。堅持和平共處五項基本原則，禁止侵犯別國主權(quán)、安全，干涉別國內(nèi)政。二是，要把國際公認(rèn)的和平發(fā)展規(guī)則制度規(guī)制引入我國海外利益保護(hù)法律體系之中。諸如，禁止非法戰(zhàn)爭，保護(hù)國家的正當(dāng)合法自衛(wèi)權(quán)；禁止推行種族主義制度，禁止種族隔離、種族歧視；保護(hù)文明多樣化發(fā)展，禁止搞文明沖突、文明隔閡，激化文明沖突，支持文明多元化、文明交融發(fā)展，等等。三是，要把防范和懲治有違甚至損害和平發(fā)展的國際不法行為列入海外利益保護(hù)法律規(guī)則制度規(guī)制中。諸如，堅決禁止任何國家或跨國企業(yè)破壞別國發(fā)展，堅決禁止以非法手段掠奪別國資源，堅決禁止欺負(fù)、壓榨、奴役別國人民。遵守和平發(fā)展的人類價值觀，防范和懲治以違反人權(quán)、侵犯自由的方式謀取自身利益最大化的行為，維護(hù)公平正義。

2.堅持合作共贏原則。合作共贏是時代潮流。在海外利益保護(hù)法律構(gòu)建過程中，要堅持對外開放的基本國策，堅定奉行互利共贏的開放戰(zhàn)略，不斷以中國新發(fā)展為世界提供新機(jī)遇，推動建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)，更好惠及各國人民。通過與外國合作伙伴締結(jié)雙邊與區(qū)域投資貿(mào)易協(xié)定，推進(jìn)雙邊、區(qū)域和多邊經(jīng)貿(mào)合作，促進(jìn)國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)，共同營造有利于發(fā)展的國際環(huán)境，共同培育全球發(fā)展新動能。要堅持反對保護(hù)主義，反對筑墻設(shè)壘、“脫鉤斷鏈”，反對單邊制裁、極限施壓，維護(hù)經(jīng)濟(jì)全球化，捍衛(wèi)多邊主義。要堅持經(jīng)濟(jì)全球化正確方向，通過制定、修改涉外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、投資法律，積極推動貿(mào)易和投資自由化便利化。加大對全球發(fā)展合作的資源投入，致力于縮小南北差距，堅定支持和幫助廣大發(fā)展中國家加快發(fā)展。要以海外利益保護(hù)法律建設(shè)為推動力，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家服務(wù)。

3.堅持統(tǒng)籌發(fā)展與安全原則。海外利益保護(hù)本質(zhì)上和國家發(fā)展與安全密不可分。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)指出，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的保障。要貫徹總體國家安全觀，構(gòu)建國家安全治理體系，提高國家安全治理能力，健全國家安全法治體系。通過法律規(guī)制，保護(hù)海外政治與外交利益、海外安全與軍事利益、海外執(zhí)法和司法利益，實(shí)際上就是維護(hù)國家安全；保護(hù)海外投資安全、金融安全、能源航運(yùn)通道安全，保護(hù)深海、極地、太空、網(wǎng)絡(luò)安全以及地區(qū)和全球發(fā)展利益，都是直接為我國發(fā)展服務(wù)，是貫徹發(fā)展是第一要務(wù)之所需。所以，在推進(jìn)我國海外利益保護(hù)法律體系建構(gòu)過程中，必須平衡好發(fā)展與安全關(guān)系，使每一部海外利益保護(hù)法律的立改廢既符合國家發(fā)展利益的要求，又契合國家安全的需要。

4.堅持人民利益至上原則。堅持人民至上，是黨的二十大闡明的新時代黨和政府必須遵循的根本原則。黨和政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)要堅持以人民為中心的發(fā)展思想。維護(hù)人民根本利益，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，讓現(xiàn)代化建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民。“推進(jìn)全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益”。①參見2022 年10 月19 日中央政法委副秘書長訚柏在二十大新聞記者會上的講話。所以，海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)歸根結(jié)底是為保護(hù)人民利益服務(wù)的，必須堅持人民至上原則，將人民利益保護(hù)放到海外利益保護(hù)法律體系建構(gòu)的至高無上的位置上，體現(xiàn)在法律體系建設(shè)各個環(huán)節(jié)之中。

5.堅持整體系統(tǒng)原則。海外利益保護(hù)涉及面廣，范圍大，國內(nèi)國際因素相互交織，風(fēng)險挑戰(zhàn)復(fù)雜多樣，不能靠單打獨(dú)斗或一招搞定，也不可能畢其功于一役，必須統(tǒng)籌兼顧各方面關(guān)系，協(xié)調(diào)整合國內(nèi)國際資源，動用各種政策工具和手段，綜合施策，方能有所成效。海外利益保護(hù)的法律規(guī)制既要進(jìn)行頂層設(shè)計，統(tǒng)合保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃，也要夯實(shí)基礎(chǔ)，穩(wěn)步推進(jìn)；既要進(jìn)行宏觀把控，也要從微觀立法技術(shù)入手推進(jìn)；既要做好理論規(guī)制，也要結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗，貼近中國實(shí)際推進(jìn)；既要堅持優(yōu)良傳統(tǒng)，更要發(fā)揮創(chuàng)新精神，推陳出新；既要從本國實(shí)際出發(fā)，也要借鑒外國有益經(jīng)驗，多層次、寬領(lǐng)域、廣覆蓋、系統(tǒng)化做好海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)。

6.堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向原則。聚焦海外利益保護(hù)的突出問題和法治建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)，著眼推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和全面依法治國的總要求，固根基、揚(yáng)優(yōu)勢、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項，切實(shí)增強(qiáng)時代性、針對性、實(shí)效性。

（二）建構(gòu)布局和策略

1.統(tǒng)籌兼顧，多方耦合，協(xié)同推進(jìn)

從宏觀角度上講，舉凡我國延伸到中華人民共和國領(lǐng)域之外的政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、教育、科技、文化、旅游、社會利益等都可列入海外利益保護(hù)范疇［3］，都需要各級政府、社會團(tuán)體、法人和自然人廣泛參與，從而形成國家政治與外交、安全與軍事、執(zhí)法與司法保護(hù)和應(yīng)急管理以及企業(yè)和社會組織自我保護(hù)和公民自助全要素全領(lǐng)域的保護(hù)大格局。為了協(xié)同推進(jìn)我國海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)，應(yīng)妥善處理好“三個結(jié)合”，明確海外利益保護(hù)立法的主攻方向，促使海外利益保護(hù)法律體系構(gòu)建現(xiàn)代化。

第一，綜合立法和單行立法相結(jié)合。所謂綜合立法，是指通過修憲，明確將“國家保護(hù)海外利益”原則列入憲法條文，實(shí)現(xiàn)憲法層面的新突破，然后，研究制定一部內(nèi)容全面的綜合性法律——《中華人民共和國海外利益保護(hù)法》，把海外利益保護(hù)法的宗旨、保護(hù)原則、保護(hù)范圍、海外利益保護(hù)風(fēng)險管理、應(yīng)急管理、海外利益外交與領(lǐng)事保護(hù)、執(zhí)法保護(hù)、軍事保護(hù)、企業(yè)內(nèi)保、公民自保以及海外利益保護(hù)行政責(zé)任和法律責(zé)任等相關(guān)制度一一加以規(guī)范，為制定海外利益保護(hù)下位法提供指南。考慮到這種綜合立法模式需要解決的法律制度建設(shè)問題比較復(fù)雜，立法周期較長，最便捷的方式是，根據(jù)海外利益保護(hù)所關(guān)涉的具體問題，按照急用先立，成熟一個制定一個的原則來考量，列出立法規(guī)劃，分門別類制定專項法律和行政法規(guī)，逐步加以完善。②立法模式可以仿照《中華人民共和國國家安全法》。我國國家安全法律體系的構(gòu)建路徑就是，先制定《中華人民共和國國家安全法》，再制定其他方面的安全法律及其實(shí)施細(xì)則，如《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》和《中華人民共和國生物安全法》等，從而構(gòu)成一個具有內(nèi)在邏輯的完整的法律體系。

第二，條條管理和塊塊管理規(guī)制相結(jié)合。由于海外利益保護(hù)參與部門多，央地關(guān)系復(fù)雜，條條管理、塊塊管理和條塊結(jié)合管理時常交互進(jìn)行，需要適用的法律多元復(fù)合，涉外經(jīng)濟(jì)法、涉外民商法、涉外行政法、涉外社會法和涉外刑事法都有可能同時交替適用來解決具體的事務(wù)。比如，我國公民在海外遭遇戰(zhàn)亂，生命和財產(chǎn)安全處在危險中，需要國家協(xié)助撤離戰(zhàn)亂地區(qū)時，就涉及外交、安全、交通運(yùn)輸、民航、衛(wèi)生、出入境、海關(guān)、僑務(wù)等部門和軍隊的條條管理問題。外事部門及其他相關(guān)部門需通過外交途徑協(xié)調(diào)所在國各方乃至外部力量，保護(hù)我國公民人身安全，包括開通撤離戰(zhàn)區(qū)的安全通道，給予撤離便利；民航、交通、出入境、僑務(wù)等部門需協(xié)助運(yùn)送僑民撤離，有時還需要軍隊給予支持［4］。而這些部門如何整合力量和資源開展應(yīng)急處置，一般都會遇到指揮管理、通訊聯(lián)絡(luò)、情報信息整合、海陸空交通運(yùn)輸、后勤保障等塊塊管理問題。這就需要從我國國情和治理模式出發(fā)理順條條管理和塊塊管理，協(xié)調(diào)處理好各種法律關(guān)系。當(dāng)務(wù)之急是根據(jù)海外利益保護(hù)條條管理、塊塊管理以及條塊結(jié)合體制機(jī)制的實(shí)際需要，在規(guī)劃立法過程中，分門別類，明確各部門各地方職責(zé)分工，強(qiáng)化協(xié)同性，有計劃有步驟地將條條管理和塊塊管理相關(guān)制度予以法治化規(guī)范化，盡可能消除政出多門、多頭管理、各自為政、相互扯皮掣肘等弊端。

第三，國內(nèi)立法和國際定規(guī)矩相結(jié)合。誠如上述，海外利益保護(hù)必須統(tǒng)籌兼顧國內(nèi)法治和國際法治。為了充分運(yùn)用法治手段處理海外利益保護(hù)事宜，國家不僅要把海外利益保護(hù)國內(nèi)法體系建立起來，而且還要將我國已加入的國際條約、協(xié)定等納入國內(nèi)法體系之中，更要在國際上積極推動國際法的創(chuàng)制，將國際新規(guī)矩立起來，使之成為國際通行規(guī)則［5］，這是完善海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。

2.多維發(fā)力，有機(jī)整合，一體建設(shè)

由于在領(lǐng)土管轄外開展海外利益保護(hù)工作具有很大局限性，要充分考慮各種內(nèi)外因素，以保平安、規(guī)避風(fēng)險、應(yīng)對危機(jī)、制止侵犯為四大軸心，結(jié)合國家治理、行政管理、社會治理、市場管理的實(shí)際情況，全面推進(jìn)海外利益保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、保障體制建設(shè)，構(gòu)筑起符合我國國情和國際潮流的海外利益保護(hù)法律體系。

第一，保平安。從不同的維度看，海外利益保護(hù)可謂林林總總，有關(guān)法律構(gòu)建自然而然也要從多維度展開。如果從被保護(hù)客體來看，海外利益保護(hù)對象有國家利益、企業(yè)利益、社會利益、公民利益，其所需要處理的法律關(guān)系、保護(hù)范圍、渠道與方式等各有不同，法律規(guī)制自然也不同。如果從利益性質(zhì)和類別來看，則有經(jīng)濟(jì)利益、政治利益、軍事利益、文化利益、社會利益等之分，其所需要保護(hù)的對象和客體各不相同，保護(hù)手段也隨之變化。如果從保護(hù)主體來看，有國家、政府、社會、企業(yè)、自然人，其掌握的權(quán)力和資源各有不同，其保護(hù)能力也不一樣。如果從保護(hù)手段來看，則有政治、外交、軍事、經(jīng)濟(jì)、執(zhí)法、司法、社會、宗教、教育等，其保護(hù)法律依據(jù)不同，保護(hù)方式差異更甚［6］。盡管如此，歸根結(jié)底保平安都是其最高的追求。所以，從海外利益保護(hù)的根本目的來看，加強(qiáng)海外利益保護(hù)法制建設(shè)，就要處處從保平安著眼。這也是建設(shè)平安中國的應(yīng)有之義。

第二，規(guī)避風(fēng)險。海外利益保護(hù)最原初的出發(fā)點(diǎn)和歸宿就是規(guī)避風(fēng)險。不管哪一類利益保護(hù)，只有管控好風(fēng)險，才能盡到保護(hù)之責(zé)，完成保護(hù)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)。否則，任何所謂“保護(hù)”都會流于失敗或空談。這就要求海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)必須將政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、金融風(fēng)險、暴恐風(fēng)險、社會治安風(fēng)險、法律風(fēng)險、疫情風(fēng)險和自然災(zāi)害等評估排查、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急體制建設(shè)納入其中，一體規(guī)范，以便各級政府部門、各地方和各企業(yè)、各單位健全完善相關(guān)制度，建立起風(fēng)險管理公共服務(wù)平臺，做好風(fēng)險管理、預(yù)警管理和應(yīng)急管理，謹(jǐn)慎規(guī)避各種風(fēng)險，保護(hù)海外利益安全。

第三，應(yīng)對危機(jī)。這是從國家治理、政府管理、公共治理、社會治理角度入手，預(yù)先將海外利益危機(jī)管理體制機(jī)制及其職責(zé)、措施和辦法予以規(guī)范，以便各級政府部門、各地方和各企業(yè)、各單位發(fā)揮我國社會主義集中力量辦大事的體制優(yōu)勢和中華民族團(tuán)結(jié)凝集力，依法整合調(diào)動各種國內(nèi)國際資源和政策工具，吸納各部門各地方和社會力量，共同參與應(yīng)對各種海外利益保護(hù)的急難險重問題，保護(hù)好我海外利益。同時，把保護(hù)海外利益不力，構(gòu)成瀆職、失職的行政和法律責(zé)任明確地加以法定化，促使海外利益保護(hù)管理者與責(zé)任者依法履行職責(zé)，采取法定措施應(yīng)對危機(jī)，做好善后工作。

第四，制止侵犯。這是從外交與安全、軍事與情治、民事與刑事等不同角度審視應(yīng)對各種侵害行為的可能性和危害性，授權(quán)外交、執(zhí)法、司法、軍事和其他相關(guān)部門依照相關(guān)法律實(shí)施響應(yīng)性保護(hù)，反制、制止、禁止、懲治來自國內(nèi)外針對我國海外利益的政治侵犯、軍事侵略、安全破壞、刑事犯罪、民事?lián)p害等危害行為［7］。這類保護(hù)有別于預(yù)防性保護(hù)，大多屬于危機(jī)響應(yīng)范疇，故而其法律規(guī)范以禁止性規(guī)則為主，屬于后置法。在規(guī)劃我國海外利益保護(hù)立法時，應(yīng)更多地聚焦于如何動用政治與外交、安全與軍事、執(zhí)法與司法手段應(yīng)對外部威脅和挑戰(zhàn)，反制和打擊外國侵犯行為，如何運(yùn)用硬實(shí)力和軟實(shí)力尤其是法治手段化解危機(jī)，維護(hù)我國海外利益安全至上。

3.以能力現(xiàn)代化為牽引，全域聯(lián)動，穩(wěn)步推進(jìn)

海外利益保護(hù)能力高低，直接影響保護(hù)的效能。在規(guī)劃立法時，要重點(diǎn)著眼如何通過規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和法制規(guī)制，穩(wěn)步推進(jìn)國家外交保護(hù)與協(xié)助、執(zhí)法保護(hù)、司法保護(hù)與救濟(jì)、軍事保護(hù)能力建設(shè)、市場保護(hù)能力建設(shè)，促進(jìn)海外利益保護(hù)能力法治化現(xiàn)代化，穩(wěn)步提升保護(hù)水平。

第一，外交與領(lǐng)事保護(hù)常態(tài)化。通過外交與領(lǐng)事渠道保護(hù)海外利益，是各國的慣常做法，依照國際法和習(xí)慣規(guī)則，外事部門通過發(fā)展與駐在國友好關(guān)系，營造良好的國際環(huán)境，維護(hù)本國國家利益、企業(yè)利益和公民利益不受非法侵害，處理危及本國國家、公民、企業(yè)安全的緊急事態(tài)，維護(hù)本國公民、法人合法權(quán)益。這是其義不容辭的使命，也是其日常任務(wù)［8］。為此，要通過立法，賦予外事部門開展外交與領(lǐng)事保護(hù)的權(quán)責(zé)，促使外事部門依法管理、依法保護(hù)，實(shí)現(xiàn)外交與領(lǐng)事對海外利益保護(hù)常態(tài)化規(guī)范化。

第二，執(zhí)法與司法保護(hù)機(jī)制化。由于許多海外利益執(zhí)法與司法保護(hù)和救濟(jì)措施通常超出外交與外事部門的職權(quán)范圍，唯有執(zhí)法部門和司法機(jī)關(guān)與外國同行開展警務(wù)合作和司法協(xié)助，才能有效行使執(zhí)法和司法權(quán)能，妥善處理涉法事務(wù)。在處理跨國犯罪、恐怖主義以及各種侵犯我在海外企業(yè)和公民的刑事犯罪時更是如此。故此，在海外利益保護(hù)立法中，要盡可能分類規(guī)范使用執(zhí)法與司法手段保護(hù)海外利益的權(quán)限和程序規(guī)則，使之法定化機(jī)制化。

第三，軍事保護(hù)常備化。當(dāng)外國武裝侵犯我國領(lǐng)土主權(quán)、破壞我國統(tǒng)一或大規(guī)模殺害我國僑民，如事態(tài)危急且關(guān)系重大，就需要我國動用武裝力量自衛(wèi)反擊，保家衛(wèi)國，救民于水火；當(dāng)我國企業(yè)或公民遭遇國家間沖突、戰(zhàn)爭或所在國發(fā)生社會暴亂和騷亂或嚴(yán)重自然災(zāi)害時，有時需動用?？哲姷任溲b力量給予救援，協(xié)助撤僑［9］。為妥善應(yīng)對諸如此類事態(tài)，都需要通過立法，賦予我國軍隊合法保護(hù)海外利益的權(quán)力和職責(zé)，規(guī)范動用武裝力量處理海外利益保護(hù)的程序和規(guī)程，包括武器使用規(guī)則，使之能開展日常準(zhǔn)備，加強(qiáng)針對性訓(xùn)練，以便用之能動，動之能勝。

第四，企業(yè)保護(hù)市場化。對于“走出去”的企業(yè)而言，建立健全海外投資保險制度、海外資產(chǎn)安全管理制度、企業(yè)風(fēng)險管理制度、應(yīng)急管理制度、環(huán)境保護(hù)制度、勞工權(quán)益保護(hù)制度、反商業(yè)賄賂制度等，都是海外企業(yè)自我保護(hù)的日常功課［10］。立法機(jī)關(guān)和政府部門要通過法律規(guī)制，依法約束企業(yè)增強(qiáng)風(fēng)險意識，加強(qiáng)自保，開展保險公司、安保公司、行業(yè)協(xié)會和僑團(tuán)組織或其他社團(tuán)保護(hù)工作市場化運(yùn)作［11］，構(gòu)筑起完善的企業(yè)內(nèi)部保護(hù)體制機(jī)制，優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部安全管理制度，健全市場調(diào)節(jié)機(jī)制，而不能一味等靠要國家給予外部保護(hù)。

第五，民間海外安保與法律服務(wù)規(guī)范化。立法機(jī)關(guān)要通過立法將海外公民自我保護(hù)制度規(guī)范化。商務(wù)、經(jīng)濟(jì)、文化、旅游、教育等部門要加強(qiáng)行政規(guī)章建設(shè)，強(qiáng)化民間海外安保規(guī)范化建設(shè)［12］，督促在海外的公民提高自我防范意識，做好出國旅游、留學(xué)、工作、探親、定居應(yīng)急準(zhǔn)備，提高安全防范意識，加強(qiáng)自我保護(hù)，防患于未然。

四、構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系的著力點(diǎn)和路徑

海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)不是一朝一夕就能一蹴而就，每一部法律的立改廢都是國家調(diào)整特定社會關(guān)系的產(chǎn)物，其背后邏輯是國家治理和社會治理的需要。今后，要本著輕重緩急的精神，從保護(hù)哪些海外利益，誰來保護(hù)，如何保護(hù)等方面尋找著力點(diǎn)和突破口，急用先立，有計劃有步驟構(gòu)建海外利益保護(hù)法律體系，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興服務(wù)。

（一）接軌國際規(guī)則，健全和完善海外經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)立法

1.完善海外投資保護(hù)法律。海外投資涉及外國工商、金融、稅收等事務(wù)，需要外國給予市場準(zhǔn)入許可、安全審查許可和法律保護(hù)等。盡管商務(wù)主管部門高度重視締結(jié)投資保護(hù)協(xié)定，但也很難和所有國家都簽訂投資保護(hù)協(xié)定。由于我國法人和自然人投資遍及全球各個角落，這就存在不確定風(fēng)險［13］。如果我國公司或公民在那些沒與我國締結(jié)投資保護(hù)協(xié)定的國家從事投資而受到損害時，就很難尋求雙邊投資協(xié)定的保護(hù)，只能選擇適用國內(nèi)法或外國法或國際仲裁途徑來加以保護(hù)。為此，有必要借鑒現(xiàn)行國際規(guī)則和美歐立法成例，研究制定《涉外投資風(fēng)險管理法》《海外資產(chǎn)安全法》《海外金融保護(hù)法》《涉外稅收法》《海外反壟斷法》《海外反不正當(dāng)競爭法》《海外保險法》《涉外企業(yè)保安法》等法律法規(guī)，建立相應(yīng)的海外投資管理制度，為海外投資提供法制保障。

2.加緊制定海外國有資產(chǎn)監(jiān)管法律。長期以來，我國一直鼓勵企業(yè)“走出去”，但對走出去的企業(yè)資產(chǎn)如何保值增值，如何對海外投資形成的資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，如何管理海外企業(yè)的成本和收益核算以及利益分配，如何防止國有資產(chǎn)流失，如何防止海外資產(chǎn)被貪污挪用等，并沒有完善的監(jiān)管法律來規(guī)范，存在著若干潛在風(fēng)險。這就需要認(rèn)真研究美歐經(jīng)濟(jì)與金融安全法治經(jīng)驗，研究制定《海外國有資產(chǎn)監(jiān)管法》《涉外審計法》《海外反腐敗法》等法律法規(guī)，建立起完善的海外投資監(jiān)管制度，盡快補(bǔ)上法律漏洞，預(yù)防和消除海外企業(yè)貪污、瓜分國有資產(chǎn)或非法轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)，防止國企投資決策失誤、亂作為或不作為，導(dǎo)致國家經(jīng)濟(jì)利益、企業(yè)利益、社會利益受損，維護(hù)海外資產(chǎn)管理秩序，維護(hù)海外資產(chǎn)安全。

3.加快制定海外利益風(fēng)險管理法。從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律來看，海外投資、經(jīng)商、興業(yè)總是伴隨著各種風(fēng)險。如今我國在世界各地投資經(jīng)商不同于帝國主義、殖民主義所作所為，是在共商共建共享條件下通過和平友好方式，實(shí)現(xiàn)合作共贏。但是，我們走和平發(fā)展道路，不等于其他國家都會和我們相向而行。來自外國的政策風(fēng)險、政治風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、政府管理風(fēng)險、社會治理風(fēng)險和犯罪風(fēng)險無處不有［14］。在當(dāng)代歷史上，一些國家發(fā)生戰(zhàn)爭或內(nèi)亂，侵害我國外交設(shè)施；一些國家發(fā)生債務(wù)危機(jī)，嫁禍于人，對我國資產(chǎn)予以國有化，侵害我國資產(chǎn)安全；一些國家采取制裁、凍結(jié)、扣押、沒收我國資產(chǎn)，侵害我國國家經(jīng)濟(jì)金融利益；一些國家發(fā)生打砸搶燒，損毀我企業(yè)投資項目，危及我國企業(yè)財產(chǎn)安全；一些國家反政府團(tuán)體和恐怖分子或犯罪分子故意綁架、襲擊、殺害我企業(yè)員工等等。烏克蘭危機(jī)爆發(fā)以來，美國政府聯(lián)合北約各成員國、社會、企業(yè)對俄羅斯實(shí)施史無前例的全方位經(jīng)濟(jì)與金融、人文與技術(shù)制裁，扣押、凍結(jié)、沒收俄羅斯政府、公司和公民合法資產(chǎn)，將俄羅斯金融機(jī)構(gòu)踢出全球銀行金融電訊系統(tǒng)（SWIFT）。美西方國家明目張膽劫掠俄羅斯合法財產(chǎn)的非法行為，嚴(yán)重侵害俄羅斯國家利益，嚴(yán)重破壞國際金融秩序，嚴(yán)重破壞西方金融體制信譽(yù)，其教訓(xùn)極其慘烈。這警示我國：必須充分評估我國海外利益面臨的各種潛在風(fēng)險和挑戰(zhàn)，未雨綢繆，分清輕重緩急，加緊制定海外利益風(fēng)險管理法律，包括應(yīng)對外國經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融危機(jī)法律，為國有資產(chǎn)管理、投資、金融等部門拿起法律武器進(jìn)行國際斗爭，加強(qiáng)防范，及時規(guī)避各種風(fēng)險，保護(hù)海外投資安全提供充足的法律保障。

（二）凝集共識，加快“一帶一路”建設(shè)保障立法

“一帶一路”倡議提出9 年多來，我國在推進(jìn)互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施項目、資源開發(fā)等方面投入巨量資金，形成龐大的國家資產(chǎn)，給全球帶來巨大的貿(mào)易機(jī)會、商業(yè)利潤、金融利益和就業(yè)機(jī)會。迄今為止，我國與大多數(shù)國家通過締結(jié)“一帶一路”建設(shè)合作諒解備忘錄的形式來確定合作關(guān)系，構(gòu)筑起國際合作的條約法基礎(chǔ)，但卻沒有制定出任何相關(guān)的國內(nèi)法，而只是通過頒布一些內(nèi)部文件作為指南。這種狀況需要盡快改變，應(yīng)加快國內(nèi)立法，保障“一帶一路”行穩(wěn)致遠(yuǎn)。一是，加緊制定“一帶一路”共商共建共享規(guī)則。通過制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、民商事和行政法規(guī)以及各行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，健全完善基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、貿(mào)易暢通、金融融通管理制度，包括“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作條例、中外經(jīng)濟(jì)走廊合作開發(fā)法、中外合作開發(fā)運(yùn)營高速鐵路條例等，將中國標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范予以國際法化，推進(jìn)各參與國和第三方實(shí)現(xiàn)共商共建共享共治。二是，加緊制定“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通安全保障法律和法規(guī)，包括跨境輸送油氣管道保護(hù)法、中歐班列安全保障條例、海底電纜光纜安全保護(hù)條例等，保障基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)安全。三是，加緊制定與“一帶一路”建設(shè)密切相關(guān)的其他管理法律，包括“一帶一路”重大項目風(fēng)險監(jiān)測評估與安全審查條例，“一帶一路”項目沿線土地、移民、環(huán)保政策等法律法規(guī)，“一帶一路”國家聯(lián)合仲裁機(jī)制、國際商事法庭及其訴訟規(guī)則，促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)和管理規(guī)范化和法治化。

（三）推進(jìn)區(qū)域合作，健全和完善海外民商事保護(hù)立法

隨著民法典的出臺，我國民商事法律體系已建成，基本可以滿足保護(hù)國家、企業(yè)、公民海外合法財產(chǎn)的涉外法治需要，但若從區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易自由化的新形勢新任務(wù)看，尚有許多方面有待完善。

1.抓緊制定全面落實(shí)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）的配套法律法規(guī)。RCEP 是我國與東盟國家、日本、韓國、澳大利亞和新西蘭締結(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定，2022 年1 月1 日起生效實(shí)施。它標(biāo)志著全球人口最多、經(jīng)貿(mào)規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ淖杂少Q(mào)易區(qū)正式落地。在締約談判過程中，我國認(rèn)真審查該協(xié)定所涉及的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資、原產(chǎn)地規(guī)則、貿(mào)易救濟(jì)、海關(guān)程序與貿(mào)易便利化、衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施、技術(shù)法規(guī)與合格評定程序、電信、知識產(chǎn)權(quán)、電子商務(wù)、法律機(jī)制、政府采購等領(lǐng)域法律法規(guī)，做好了相應(yīng)的法律準(zhǔn)備工作。今后，我國還需圍繞各領(lǐng)域進(jìn)行一些細(xì)致的法規(guī)修訂工作，尤其要做好RCEP給予大幅降稅、投資貿(mào)易便利化、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作與政治協(xié)調(diào)的協(xié)定條款與國內(nèi)法的銜接，使之完全適應(yīng)RCEP 制度安排，為促進(jìn)我國與協(xié)定締約國區(qū)域自由貿(mào)易化、區(qū)域一體化打下堅實(shí)的法律基礎(chǔ)。

2.提早做好加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》①簡稱CPTPP，Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-PacificPartnership。2018 年3 月8 日，參與“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”談判的11 國代表在智利首都圣地亞哥舉行協(xié)定簽字儀式。12 月30 日，《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》正式生效。2021 年9 月16 日，中國商務(wù)部部長王文濤向《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）保存方新西蘭貿(mào)易與出口增長部長奧康納提交了中國正式申請加入CPTPP 的書面信函。后的法律法規(guī)立改廢工作。由于該協(xié)定比《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》調(diào)整范圍寬，且涉及若干新的制度安排，許多方面遠(yuǎn)超我國現(xiàn)行法律法規(guī)的調(diào)整范圍，尤其是資本市場開放規(guī)則、國有企業(yè)界定、補(bǔ)貼規(guī)則與我國制度安排有重大差異。一旦我國加入其中，就必須對我國相關(guān)法律法規(guī)做出改革與創(chuàng)新，以便與該多邊貿(mào)易規(guī)則接軌。從未雨綢繆的角度講，我國經(jīng)貿(mào)、發(fā)改委、金融、工業(yè)信息化、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、海關(guān)等部門要提前開展經(jīng)貿(mào)法規(guī)立改廢調(diào)研，立法機(jī)關(guān)更要跟進(jìn)謀劃好法律制定工作，盡可能提前做出過渡性立法安排，注入?yún)^(qū)域發(fā)展更多驅(qū)動力、更多穩(wěn)定性，為全球經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“亞太時代”做好準(zhǔn)備。

3.認(rèn)真做好服務(wù)國內(nèi)國際循環(huán)的海外利益保護(hù)保護(hù)法律法規(guī)建設(shè)。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。這是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化的主動選擇，是應(yīng)對錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境變化的戰(zhàn)略舉措。是發(fā)揮我國超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體優(yōu)勢的內(nèi)在要求［15］。為服務(wù)好國內(nèi)國際大循環(huán)新發(fā)展格局，我國既需加大對外開放，著力營造良好的市場營商法治環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、高科技發(fā)展環(huán)境、吸引國際人才環(huán)境，也需要大力開拓國際市場、拓展國際產(chǎn)能，這都迫切需要制定促進(jìn)對外開放、保護(hù)海外利益的法律法規(guī)。

（四）展現(xiàn)民為邦本情懷，加強(qiáng)海外社會利益保護(hù)立法

經(jīng)過長期努力，我國社會立法框架已基本建立，在海外的企業(yè)員工、駐外機(jī)構(gòu)人員、公務(wù)出差人員、海員、航空司乘人員、留學(xué)生、游客、探親人員、僑胞以及駐外軍人的合法權(quán)益保護(hù)有法可依。但是，如果從近年來我國開展國際發(fā)展援助和人道主義援助情況來看，為展現(xiàn)民為邦本的情懷，凝集愛國主義，如下若干法律法規(guī)亟待補(bǔ)齊：

1.從保護(hù)我國對外發(fā)展援助及援外人員的合法權(quán)利出發(fā)，盡快制定國家國際發(fā)展援助法。長期以來，我國在全球開展大規(guī)模人道主義援助和發(fā)展援助，幫助受援國救災(zāi)救難，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，促進(jìn)社會進(jìn)步。我國每年都派出數(shù)以萬計的工程技術(shù)人員和工人，幫助受援國修建鐵路、公路、港口、碼頭、機(jī)場、水電站、體育場館等基礎(chǔ)設(shè)施項目。由于亞非拉受援國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后，生產(chǎn)生活和醫(yī)療衛(wèi)生條件差，我援外人員經(jīng)常面臨瘧疾、登革熱、霍亂、傷寒、艾滋病等傳染病感染風(fēng)險，有時還面臨戰(zhàn)亂、恐怖襲擊、暴力犯罪等風(fēng)險。我國有必要及時總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)，盡快補(bǔ)上有部門規(guī)章而無法律的缺口，完善我國對外援助法治建設(shè)。同時，要把國際發(fā)展援助施工人員權(quán)利義務(wù)和福利待遇予以法定化，以便派出單位依法履行管理責(zé)任和保護(hù)責(zé)任，防止援外企業(yè)隨意克扣、拖欠援外人員工資，降低援外人員福利待遇，造成施工人員在海外群體性上訪鬧事，影響國家形象和聲譽(yù)。

2.從維護(hù)我國在海外公民人身財產(chǎn)安全和合法權(quán)利角度出發(fā)，應(yīng)加緊制定相應(yīng)的保護(hù)條例。一是，出臺我國旅游行政管理條例，規(guī)范出國旅游風(fēng)險提示、應(yīng)急處理、權(quán)利保護(hù)等。二是，制定留學(xué)人員權(quán)利保障條例，規(guī)范留學(xué)人員權(quán)利義務(wù)關(guān)系，協(xié)調(diào)處理留學(xué)人員留學(xué)期間和回國后的權(quán)利保障問題。三是，制定臨時出國定居人員權(quán)利保障條例，規(guī)范臨時出國人員應(yīng)享有的待遇包括人身財產(chǎn)保險、公積金管理和退休福利問題。

3.從維護(hù)好散居世界各地僑胞合法權(quán)益出發(fā)，加快制定僑胞保護(hù)條例。華僑是擁有中國國籍且持有中國護(hù)照的中國國民，依法享有中華人民共和國國民所享有的公民權(quán)利和政治權(quán)利包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)。要盡早出臺保護(hù)僑胞法律，使僑胞政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)益尤其是社保權(quán)利得到國內(nèi)法的全面支撐，以便增強(qiáng)我國僑胞民族自豪感和愛國心，激發(fā)僑胞投身推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的熱情，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國而共同奮斗。

（五）織密刑事法網(wǎng)，強(qiáng)化海外利益刑事保護(hù)立法

在刑事法中，依法懲治侵害我國海外利益犯罪的刑法原則、刑事管轄原則是比較明確的。涉及海外利益的各類傳統(tǒng)犯罪在刑法及其修正案中都可找到相關(guān)條款。但是，有些涉及海外利益的新形式犯罪則尚未列入刑法范疇，諸如，公海犯罪、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)犯罪、海外投資瀆職犯罪、海外侵吞國有資產(chǎn)犯罪等。我國加入的若干國際刑法條約也有若干犯罪尚未納入國內(nèi)刑法犯罪體系中，諸如，危害人類罪、危害和平罪、戰(zhàn)爭罪、反人道主義罪、反人權(quán)罪等。故而，有必要不斷修訂刑法，進(jìn)一步完善海外利益保護(hù)刑事法化，并逐步使之與相關(guān)國際刑法趨同化，為維護(hù)我國海外利益奠定牢固的刑法基礎(chǔ)。

在國際刑事司法協(xié)助方面，我國已制定《國際刑事司法協(xié)助法》《引渡法》等，但有關(guān)沒收犯罪資產(chǎn)國際合作、國際追逃追贓、腐敗犯罪資產(chǎn)分享、承認(rèn)和執(zhí)行外國刑事判決以及一些特殊司法制度安排仍處在空白狀態(tài)。這與發(fā)達(dá)國家刑事法的發(fā)展相比還有較大差距，也和我國履行所加入的有關(guān)國際公約的要求有一定距離，迫切需要進(jìn)一步加以完善，便于外交、司法機(jī)關(guān)依法保護(hù)我國海外利益。

（六）政出法隨，健全完善海外利益行政保護(hù)法制

1.從維護(hù)駐外機(jī)構(gòu)從事合法外交活動的自由與安全出發(fā)，抓緊研究制定駐外機(jī)構(gòu)安全法律法規(guī)。我國在世界各地建立了全球最多的大使館和領(lǐng)事館，派駐了大量的外交和領(lǐng)事官員。我國不僅有權(quán)要求接受國依照國際法和外交慣例保護(hù)好我外交與領(lǐng)事官員人身生命安全、合法財產(chǎn)權(quán)及司法豁免權(quán)，保障其合法履行外交與領(lǐng)事職責(zé)，提供其工作生活便利，而且也有權(quán)利和義務(wù)依法采取必要措施，保護(hù)駐外機(jī)構(gòu)和人員的安全［16］。以往外事系統(tǒng)制定了大量內(nèi)部行政管理文件，但從建設(shè)法治中國的角度看，應(yīng)盡可能予以法規(guī)化，使之透明化規(guī)范化，以便更好地保護(hù)我駐外機(jī)構(gòu)和外交領(lǐng)事人員安全。

2.從維護(hù)我國在國際組織行使代表、參與、執(zhí)行等權(quán)利的角度出發(fā)，盡快制定國際職員權(quán)益保障條例。我國幾乎參加了所有政府間的國際組織，在聯(lián)合國系統(tǒng)及其所屬機(jī)構(gòu)和其他政府間國際組織、區(qū)域組織擁有廣泛的代表權(quán)。今后，為了履行國際組織成員國的法定義務(wù)，積極發(fā)揮重大作用，我國將會推薦派駐大量國際職員包括高級官員任職國際組織。為了保障這些國際官員和職員的合法權(quán)益和待遇，包括選拔、推薦程序、任期內(nèi)和任滿回國待遇以及依照國際組織法應(yīng)享有的特權(quán)和豁免，我國應(yīng)加快將有關(guān)內(nèi)部文件上升為法律法規(guī)，依法保護(hù)好我國在國際組織的官員和職員的合法權(quán)益。

（七）促進(jìn)域外法治趨同，健全保護(hù)海外利益訴訟和非訴制度立法

從涉外法發(fā)展沿革來看，我國有關(guān)海外利益訴訟和非訴訟制度建構(gòu)漸次成型，國際民事訴訟、國際海事訴訟、國際仲裁、國際法律咨詢服務(wù)等法律法規(guī)條文較多。但是，從中國式法治現(xiàn)代化現(xiàn)狀角度來看，有關(guān)海外利益訴訟和非訴訟制度建設(shè)還有很大的拓展空間。要進(jìn)一步統(tǒng)籌涉外法治建設(shè)，完善國際民商事爭端訴訟和非訴訟解決制度，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)力度，加強(qiáng)反不正當(dāng)法域外適用規(guī)則的訂立，促使海外利益商事爭端訴訟和非訴訟制度更加完善。

（八）高舉護(hù)法利劍，推進(jìn)海外利益軍事保護(hù)立法

1.從保護(hù)我國參與聯(lián)合國維和行動和民事警察執(zhí)法角度出發(fā)，研究制定相關(guān)防務(wù)條例。應(yīng)重點(diǎn)聚焦我國武裝部隊參與聯(lián)合國維和行動和民事執(zhí)法條例、軍警參與國際反恐怖主義行動條例等制定工作，盡快構(gòu)建起我國參與境外武裝執(zhí)法機(jī)制，以便調(diào)整好我國參與聯(lián)合國維和行動、人道主義干預(yù)所結(jié)成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障我國維和行動不受非法干擾和阻撓，保障參與我國人道主義行動的合法權(quán)利，保障參加維和行動軍警人員的合法權(quán)益等。

2.從維護(hù)國際航運(yùn)安全的角度出發(fā)，加緊制定我國參與護(hù)航與打擊海盜條例。側(cè)重調(diào)整我國海軍和海警參與國際海洋護(hù)航行動的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，強(qiáng)化我護(hù)航行動的合法性，排除各種非法阻撓和干擾，開展打擊海盜活動，維護(hù)海洋航行自由和國際航道安全。

3.從保護(hù)我國境外反恐行動與演習(xí)安全角度出發(fā)，加緊制定我國軍警參與國際反恐行動與演習(xí)條例。要通過國內(nèi)立法，構(gòu)建起我國參與境外反恐行動與演習(xí)保障機(jī)制。同時，要積極與有關(guān)國家締結(jié)商簽相關(guān)協(xié)定，作出必要安排，使我參與反恐與參演官兵得到應(yīng)有的政治、法律、人身安全財產(chǎn)保險等待遇和禮遇。

（九）推進(jìn)共治共享，加強(qiáng)新疆域研究與開發(fā)立法

新疆域研究與開發(fā)是當(dāng)今大國競爭激烈的國際場域。為了維護(hù)全人類利益，推進(jìn)共治共享，防止大國獨(dú)霸獨(dú)享，我國有必要加強(qiáng)新疆域研究與開發(fā)立法，推動國際治理朝著公平公正合理的方向發(fā)展。

1.從拓展我國在新疆域的權(quán)益需要出發(fā)，研究制定和平利用深海、極地、外空、網(wǎng)絡(luò)的國內(nèi)法。隨著我國越來越多參與深海、極地、外空、網(wǎng)絡(luò)新疆域研究、開發(fā)和利用，與此相關(guān)的權(quán)益保護(hù)問題越來越凸顯。我國必須根據(jù)新情勢制定相關(guān)的涉外法律，建立健全與之相適應(yīng)的法律制度，切實(shí)維護(hù)我國在新疆域活動的權(quán)利，包括科學(xué)考察、資源開發(fā)共享權(quán)利，促使我國在新疆域活動規(guī)范化和國際化。與此同時，要加快制定南海諸島外海開發(fā)法、大陸架資源開發(fā)法、海洋毗連區(qū)資源開發(fā)法、海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)資源開發(fā)法、遠(yuǎn)洋航運(yùn)安全法、遠(yuǎn)洋捕撈條例以及深海與極地科學(xué)考察條例，等等。

2.從構(gòu)建人類命運(yùn)共同體角度出發(fā)，推動聯(lián)合國制定深海、極地、外空、網(wǎng)絡(luò)空間研究、開發(fā)與利用的國際規(guī)則。新疆域財富屬于全人類，必須充分調(diào)動全球資源，整合各種政策工具，促進(jìn)新疆域保護(hù)國際法治建設(shè)邁上新臺階，讓世界各國有所遵循，防止霸權(quán)主義國家肆意侵害全人類共有財產(chǎn)，維護(hù)人類命運(yùn)共同體利益。

（十）胸懷天下，加緊制定參與全球治理相關(guān)法律

為了解決全球性問題，今后應(yīng)發(fā)揮世界大國的作用，積極推動國際社會創(chuàng)制更多務(wù)實(shí)管用的全球治理規(guī)則，為和平利用國際法維護(hù)國際秩序和國際體系，維護(hù)人類命運(yùn)共同體提供重要的依據(jù)和遵循。

1.推動訂立落實(shí)聯(lián)合國氣候變化決議和巴黎氣候變化公約等補(bǔ)充協(xié)定，促進(jìn)氣候變化全球治理法治化，敦促各國承擔(dān)起保護(hù)地球環(huán)境的責(zé)任，減少碳排放，防止破壞地球環(huán)境，共同解決氣候變化問題，維護(hù)全人類生存環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展。

2.推動全球發(fā)展倡議落實(shí)，對接聯(lián)合國發(fā)展千年目標(biāo)，促進(jìn)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮，解決貧富差異，填平南北發(fā)展鴻溝，推動國際社會進(jìn)步，促進(jìn)世界文明和諧。

3.推動全球安全倡議的落實(shí)，踐行新全球安全觀，厲行聯(lián)合國集體安全體制，維護(hù)地區(qū)和國際和平與安全，維護(hù)世界絕大多數(shù)國家和人民的根本利益。

4.推進(jìn)國際反恐怖主義法進(jìn)一步發(fā)展，將反恐怖主義罪刑法定化，包括厘定刑罰原則以及起訴、審判和刑罰執(zhí)行程序規(guī)則，以便更好地形成全面的反恐怖主義國際法規(guī)范，為國際反恐怖主義斗爭提供堅強(qiáng)的國際法保障。

5.敦促各國善意履行聯(lián)合國反腐敗公約，結(jié)合我國國際追逃追贓經(jīng)驗，促進(jìn)國際反腐敗追逃追贓機(jī)制化和法治化，為國際反腐敗合作提供更堅實(shí)的法制基礎(chǔ)，滿足國際社會建立廉潔政府、廉潔社會，維護(hù)公平正義的要求。

6.推進(jìn)區(qū)域和全球打擊跨國有組織犯罪、國際販毒、網(wǎng)絡(luò)犯罪機(jī)制化建設(shè)，建立起區(qū)域或次區(qū)域打擊跨國有組織犯罪、國際販毒、網(wǎng)絡(luò)犯罪執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)體系，完善相應(yīng)的國際執(zhí)法司法合作體制機(jī)制，為打擊跨國有組織犯罪、禁毒、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪提供更加完備的區(qū)域和全球法律體系，促進(jìn)各國進(jìn)一步加強(qiáng)打擊各類跨國有組織犯罪合作，共同維護(hù)地區(qū)和國際公共秩序和法律秩序，維護(hù)人類命運(yùn)共同體。

五、結(jié) 語

我國海外利益保護(hù)任重道遠(yuǎn)，需要從全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的需要出發(fā)，本著全面依法治國的精神，進(jìn)一步加強(qiáng)海外利益保護(hù)法律體系建構(gòu)，以便我國勇敢應(yīng)對國內(nèi)外各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，全面依法保護(hù)我國海外利益，維護(hù)我國國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，保障第二個百年奮斗目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。相信假以時日，在黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國海外利益保護(hù)法律體系建設(shè)必將迎來光明的前景，不斷取得一個又一個新勝利。