基層治理國家化:新時(shí)代背景下基層治理轉(zhuǎn)型及其困境

杜 姣

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院, 湖北 武漢 430072)

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。黨的二十大進(jìn)一步明確,未來五年的目標(biāo)任務(wù)之一就是深入推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?；鶎又卫憩F(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程,也是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。目前,國家在基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中的角色和作用日益突出,并成為形塑基層治理格局的關(guān)鍵因素。國家權(quán)力向基層社會的介入廣度和滲透力度都前所未有地增加了。

既有研究從不同側(cè)面勾勒了基層治理的轉(zhuǎn)型特征。國家職能在基層社會的迅速擴(kuò)張［1］以及在基層的行政范圍擴(kuò)大［2］都是對基層治理轉(zhuǎn)型特征的概括。在轉(zhuǎn)型過程中,國家權(quán)力下鄉(xiāng)包括監(jiān)督下鄉(xiāng)［3］、規(guī)則下鄉(xiāng)［4］等多種形式,中央政府通過行政權(quán)的集中化配置強(qiáng)化其對基層的控制。［5］部分研究者認(rèn)為,在基層治理轉(zhuǎn)型過程中雖然基層治理體制的諸多變化與調(diào)適提高了基層治理的規(guī)范化水平,但也帶來了基層治理能力弱化的后果。［6］基層政府行為出現(xiàn)了從邀功到避責(zé)的變化［7］,形式主義［8］與痕跡主義亂象［9］不斷滋生。

基層治理轉(zhuǎn)型中的變化實(shí)則是在國家綜合能力增強(qiáng)的背景下央地關(guān)系的具體投射。上述研究較為敏銳地關(guān)注到基層治理的變化,并揭示出國家對基層治理管控力度的增強(qiáng)以及將基層治理權(quán)力收緊等一系列特征。然而,既有研究往往只注意到基層治理轉(zhuǎn)型的某個(gè)碎片化側(cè)面,抑或僅從比較具體的微觀機(jī)制對普遍存在的基層治理困境展開討論,缺乏整體視野,未能形成具有高度概括性的解釋框架。從根本上講,基層治理體制變革和基層治理困境的出現(xiàn)是由于國家試圖對基層治理主體進(jìn)行重置、削弱地方治理的自主性,最終產(chǎn)生了將基層治理國家化的結(jié)果。因此,從基層治理國家化這一總體概念切入,透視央地關(guān)系的具體調(diào)整,厘清基層治理體制變革的基本方向成為理解當(dāng)前中國基層治理形勢的重要切口,并可構(gòu)成基層治理研究的學(xué)術(shù)生長點(diǎn)。十余年來,筆者對基層治理持續(xù)關(guān)注,在調(diào)研過程中了解到中國基層治理較之于以前已有很大的不同,基層治理國家化的趨勢越來越凸顯。

二、基層治理國家化的表現(xiàn)形式

央地關(guān)系是我國的國家治理與基層治理的一對基本關(guān)系。在基層治理中,央地關(guān)系主要體現(xiàn)為中央與縣域基層政府的關(guān)系?？h域政府處于承上啟下的位置,直接面對基層社會,承擔(dān)著中央針對鄉(xiāng)村社會實(shí)施各項(xiàng)政策的政策轉(zhuǎn)換器功能。［10］而省市兩級政府主要承擔(dān)中央政策的轉(zhuǎn)發(fā)和傳輸功能,對基層治理不產(chǎn)生直接影響。有學(xué)者指出,我國實(shí)行的是“統(tǒng)”“治”相對分離的國家治理結(jié)構(gòu),中央主要掌控統(tǒng)轄權(quán),承擔(dān)維護(hù)中央政府的安全以及維護(hù)國家統(tǒng)一體的穩(wěn)定和秩序的重要政治責(zé)任［11］,治理權(quán)主要?dú)w還給地方政府,由地方政府相對自主地處理屬地事宜［12］。中央政府主要通過對關(guān)鍵資源和人事權(quán)力的掌握來推行其指令意圖和統(tǒng)轄各地。［13］以中央政府為代表的國家較少直接介入基層治理,賦予基層政府尤其是縣級政府較大的自主治理權(quán)。因此,我國的央地關(guān)系表現(xiàn)出統(tǒng)轄權(quán)高度集中與治理權(quán)相對分散的特征。隨著國家綜合能力的提升,我國央地關(guān)系正經(jīng)歷著重大調(diào)整。黨的十八大以來,中央一再強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”的重要性,高度注重改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。［14］此外,在全面深化改革時(shí)期,國家更加重視地方政府權(quán)力行使的正當(dāng)性和規(guī)范性。地方政府相對自主的治理權(quán)力不斷被壓縮、被規(guī)制,國家治理權(quán)力迅速向基層社會擴(kuò)張。國家逐漸成為基層治理的實(shí)質(zhì)主體,基層治理呈現(xiàn)出明顯的國家化趨勢。國家職能的范圍和國家力量的強(qiáng)度都空前增加。［15］(P.7)

(一)基層治理目標(biāo)設(shè)置空間的國家擠壓

基層治理的目標(biāo)設(shè)置包括兩個(gè)方面:一是治理事務(wù)內(nèi)容的設(shè)置,二是治理標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置。二者共同構(gòu)成了基層治理過程展開的起點(diǎn),是治理權(quán)力的重要組成部分。在早些時(shí)期,國家在鄉(xiāng)村基層社會主要是基于宏觀政治目標(biāo)行使統(tǒng)轄權(quán)力,包括收取農(nóng)業(yè)稅、推行計(jì)劃生育以及實(shí)行維穩(wěn)控制等,較少介入鄉(xiāng)村公共事務(wù)和農(nóng)民生活?；鶎诱枰瓿傻慕^大部分事務(wù)都是由其自主設(shè)定的治理事務(wù)。比如,縣級政府的三農(nóng)部門經(jīng)常會根據(jù)鄉(xiāng)村社會的實(shí)際自主制定三農(nóng)政策并頒布相應(yīng)的措施,以回應(yīng)鄉(xiāng)村社會的實(shí)際需求。比如,安徽省繁昌地區(qū)的“小田并大田”“確權(quán)確股不確地”的土地流轉(zhuǎn)做法［16］就是地方政府基于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的實(shí)際訴求進(jìn)行自主創(chuàng)造的產(chǎn)物,極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。再如,鄉(xiāng)村社會水利道路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管護(hù)等地方公共事務(wù)大多以縣級政府為單位并由縣級政府自主籌劃,包括自主設(shè)定各類公共事務(wù)的完成標(biāo)準(zhǔn)等。

當(dāng)前,基層治理目標(biāo)的設(shè)置空間正不斷受到國家力量的擠壓,國家越來越具體地介入基層治理目標(biāo)的設(shè)置。首先,原來很多由地方自主設(shè)定、自主管理的治理事務(wù)都變?yōu)橛蓢抑贫ǖ闹卫硎聞?wù);其次,原來很多基層政府無力承擔(dān)的治理事務(wù)都成為由國家制定的治理事務(wù),包括很多屬于農(nóng)民私人生活領(lǐng)域的事務(wù)也都被納入國家治理的目標(biāo)框架;最后,國家創(chuàng)設(shè)了很多新的基層治理事務(wù),如當(dāng)前全國正在推進(jìn)的移風(fēng)易俗、農(nóng)村人居環(huán)境整治和改廁運(yùn)動就屬于國家重點(diǎn)部署的任務(wù)。國家力量不僅已經(jīng)進(jìn)村入戶,而且全面滲透到了農(nóng)村內(nèi)部。此外,這些基層治理事務(wù)的處理標(biāo)準(zhǔn)由國家決定,國家采取“頂格管理”的方式,要求地方政府按照“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”的要求來設(shè)定基層治理事務(wù)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。［17］基層政府幾乎已經(jīng)喪失根據(jù)其自身擁有的財(cái)力狀況、現(xiàn)實(shí)處境以及本地的實(shí)際需求來靈活執(zhí)行由國家下達(dá)的基層治理事務(wù)的空間,只能在國家擬定的治理目標(biāo)下開展行動。這是基層治理國家化的一種表現(xiàn)。

(二)基層治理資源配置權(quán)的國家吸納

有學(xué)者關(guān)注到資源與治理權(quán)力的關(guān)系,將資源視為治理權(quán)力得以生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件。［18］地方政府相對獨(dú)立的治理權(quán)力依托于其所擁有的資源來配置。在國家與農(nóng)民的關(guān)系從資源汲取型向資源輸入型轉(zhuǎn)變的背景下,基層治理資源主要包括兩種。第一種是由地方政府自主創(chuàng)收并能夠進(jìn)入地方財(cái)政的資源,具體表現(xiàn)為地方政府可支配的財(cái)政收入部分。這部分資源的多少在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同的地區(qū)相差很大。第二種是由國家向地方政府以及地方社會轉(zhuǎn)入的資源。隨著精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出,國家對鄉(xiāng)村社會物質(zhì)資源的投入力度加大。截至目前,國家每年的惠農(nóng)資金超過2萬億元。然而,這些資源并沒有同步增強(qiáng)地方治理權(quán)力,地方政府對這些資源的獨(dú)立配置權(quán)受到極大限制,為國家所吸納。

第二種資源是由國家轉(zhuǎn)入到基層社會的資源。這部分資源大多以專項(xiàng)資金和項(xiàng)目資金的方式轉(zhuǎn)入。專項(xiàng)資金與項(xiàng)目資金都是有特定用途和專門使用規(guī)范的資金,資金的使用方向與使用方式都有嚴(yán)格的政策標(biāo)準(zhǔn)。地方政府只能嚴(yán)格按照政策標(biāo)準(zhǔn)使用這些資金,而不能變換使用方式或留作他用,否則就會帶來嚴(yán)重的政治風(fēng)險(xiǎn)。國家通過制定各種資金使用制度來限定和吸納地方政府的治理資源配置權(quán)。對廣大的中西部地區(qū)而言,地方經(jīng)濟(jì)的欠發(fā)達(dá)性決定了地方開展鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)村建設(shè)的絕大部分資源來自于國家財(cái)政。但實(shí)際情況是,來自于國家財(cái)政的物質(zhì)治理資源其實(shí)都屬于“死錢”,而不是地方政府可根據(jù)鄉(xiāng)村社會與農(nóng)民實(shí)際需求進(jìn)行靈活配置的“活錢”。［19］這極大地掣肘地方政府服務(wù)鄉(xiāng)村社會的能力。

再來看第一種資源。對于財(cái)政實(shí)力雄厚的發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府來說,它們對本地方可支配財(cái)政資源的配置權(quán)也在很大程度上被國家所吸納。一方面,國家在制定基層治理目標(biāo)時(shí),并沒有全額配套完成相應(yīng)的治理目標(biāo)所需的資源,或者只配套了極少的部分。絕大部分資源都需要由省市縣(區(qū))各級政府配套,而通?？h一級還要配套一部分?？h級政府可支配相當(dāng)數(shù)量的本地方財(cái)政資源用于完成由國家制定的各項(xiàng)基層治理目標(biāo)。因此,對這部分資源的使用及其使用規(guī)則都受到較大的限制。另一方面,在同級政府的橫向競爭壓力下,受縱向政治晉升動力的驅(qū)動,地方政府官員會盡可能地深度剖析國家制定的各項(xiàng)基層社會政策,將各項(xiàng)基層社會政策細(xì)化和具體化,甚至新增一系列治理任務(wù)。本地方可支配的相當(dāng)數(shù)量的財(cái)政資源就是用來落實(shí)這些治理任務(wù)的。這種看似具有自主性的資源配置行為實(shí)則是基層政府迎合國家意志的行為。這是基層治理資源配置權(quán)被國家吸納的另一種表現(xiàn)形式,也是基層治理國家化的重要表征。

(三)基層治理過程的國家規(guī)制

與早些時(shí)期上級對下級的結(jié)果管理導(dǎo)向［20］(P.33)截然不同,基層治理國家化包括對基層治理過程的國家規(guī)制,國家力量貫穿基層治理的全過程。在央地關(guān)系較為松散的時(shí)期,國家只對其統(tǒng)轄范圍內(nèi)事項(xiàng)的執(zhí)行結(jié)果提出要求,對地方政府如何完成這些事項(xiàng)并沒有作出具體規(guī)定。在整個(gè)治理過程中,其他屬于地方政府治理權(quán)力范圍內(nèi)的治理事項(xiàng)主要集中掌握在地方政府手中。地方政府不僅享有較大的自主設(shè)置治理目標(biāo)的空間,而且對來自于國家的治理任務(wù)享有較大的過程管理權(quán)。

國家對基層治理過程的規(guī)制包括兩個(gè)方面。一是國家對地方政府處理相關(guān)治理事務(wù)的過程進(jìn)行階段性分解,以實(shí)現(xiàn)對治理事務(wù)處理進(jìn)度的管控。由國家下達(dá)至地方的各種治理事務(wù)基本上都有明確的時(shí)間表、路線圖以及階段性目標(biāo),其目的就是有序地推進(jìn)各項(xiàng)工作,防止地方政府出現(xiàn)久拖不決的消極應(yīng)付傾向。因此,國家對基層治理過程的階段性分解實(shí)際上是一種工作推進(jìn)機(jī)制。二是國家對地方政府權(quán)力運(yùn)作過程的規(guī)范化管控。黨的十八大以來,“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”曾多次被黨中央所強(qiáng)調(diào)。而國家層面的行政規(guī)范化理念不可避免地會映射到縣域基層治理中。［10］這在經(jīng)驗(yàn)上的表現(xiàn)是,地方政府處理的任何事項(xiàng)都要留痕,形成規(guī)范化的資料存檔,建設(shè)各種過程追蹤式的管理制度?；鶎又卫磉^程本身是否規(guī)范成為重要的考核事項(xiàng)。對基層治理過程的規(guī)制既有助于國家在基層治理中各項(xiàng)目標(biāo)的有序推進(jìn)和穩(wěn)步達(dá)成,也較好地避免了地方政府權(quán)力運(yùn)作的任意性。

三、基層治理國家化的實(shí)踐機(jī)制:基層治理體系重構(gòu)

基層治理國家化從根本上改變了地方政府的角色,地方政府從具有一定的自主治理權(quán)力的治理主體變成了國家意志和政策的執(zhí)行機(jī)器,國家成為基層社會的實(shí)質(zhì)治理主體。而基層治理國家化在基層社會的推開會帶來縣鄉(xiāng)村一系列的治理體制與機(jī)制變革。地方政府需要構(gòu)建一套強(qiáng)有力的以縣鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)的政治動員體系和行政控制體系,以確保國家意志和政策的切實(shí)貫徹。

(一)多中心工作模式:政治動員體系的確立

基層治理國家化意味著我國基層治理主要由國家推動。這是一種高位推動模式,基層治理帶有較強(qiáng)的政治屬性。此外,基層治理國家化還表現(xiàn)為同一階段國家往往會在鄉(xiāng)村社會同步推進(jìn)多項(xiàng)工作任務(wù),且都需要 “限期完成”,并伴隨著“最高標(biāo)準(zhǔn)”與“最嚴(yán)要求”。對地方政府而言,由國家下達(dá)的多工作任務(wù)與高工作目標(biāo)已經(jīng)超出了常規(guī)化行政科層體制的能力限度。因此,高標(biāo)準(zhǔn)地完成這些工作任務(wù)就需要一種能對基層治理體系進(jìn)行深度動員的非常規(guī)工作機(jī)制,即中心工作機(jī)制。與多工作任務(wù)相對應(yīng)的是多中心工作模式,在此模式下,政治動員體系在縣鄉(xiāng)村得以確立,縣鄉(xiāng)村各級工作人員都處于高速運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。調(diào)研中有縣鄉(xiāng)村干部反映,“如今的工作是鋪天蓋地的,而且每項(xiàng)工作都很重要,都是一票否決項(xiàng),不能馬虎,要認(rèn)真完成”。

中心工作機(jī)制具有兩個(gè)基本特征:一是從站位上明確中心工作是不講條件、不計(jì)代價(jià)都要完成的工作;二是為了突出中心工作的重要性,中心工作基本都是由各級黨委政府一把手主抓。為了完成中心工作,黨的組織體系會對縣鄉(xiāng)政府部門進(jìn)行改造和重組,以充分調(diào)動和整合黨政部門的資源。［21］事前簽訂責(zé)任狀、事中加強(qiáng)監(jiān)督檢查、事后強(qiáng)化問責(zé)成為政治化推動國家下達(dá)的各項(xiàng)基層治理任務(wù)的主要工作機(jī)制。［22］在多中心工作模式下,縣域政府職能部門幾乎都要作為牽頭部門負(fù)責(zé)各項(xiàng)工作的推進(jìn)與落實(shí),對下級政府及相關(guān)部門進(jìn)行指導(dǎo)、督查。

多中心工作模式的推動依賴于嚴(yán)厲的考核機(jī)制,集中表現(xiàn)為強(qiáng)化各類激勵(lì)機(jī)制的激勵(lì)作用,主要包括構(gòu)建強(qiáng)負(fù)向激勵(lì)結(jié)構(gòu)和強(qiáng)正向激勵(lì)結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。前者以“一票否決制”以及問責(zé)制最為典型。在多中心工作模式下,幾乎所有的由國家下達(dá)至地方政府的工作都是一票否決項(xiàng),如果沒有按照要求完成,地方政府的全部工作業(yè)績都會被否決。一票否決制具有強(qiáng)大的威懾力。此外,問責(zé)機(jī)制逐漸泛化,層層追責(zé)機(jī)制不斷強(qiáng)化,有學(xué)者認(rèn)為中國出現(xiàn)了從“壓力型體制”到“全面問責(zé)制”的權(quán)責(zé)關(guān)系轉(zhuǎn)型。［23］后者包括強(qiáng)政治激勵(lì)和強(qiáng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。在地方干部普遍趨于年輕化的總體形勢下,我國的政治激勵(lì)能夠發(fā)揮出巨大的激勵(lì)作用。較之于中老年干部,年輕干部具有更為廣闊的政治前景和更為強(qiáng)烈的晉升欲望,他們干事創(chuàng)業(yè)的沖勁也更大,因而與國家意志和國家政策跟得更緊。這部分年輕干部成為中心工作的積極響應(yīng)者。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)表現(xiàn)為中心工作化的治理任務(wù)都與考核績效相掛鉤,且考核工資的占比很高,甚至遠(yuǎn)高于他們的基本工資。部分地方政府還會配套額外的工作激勵(lì),以激發(fā)各級工作人員的積極性。比如,針對比較重要的工作任務(wù),部分地區(qū)采取了押金制度。如果完成任務(wù),就可獲得與押金數(shù)額等同的獎金;如果出現(xiàn)紕漏,則要相應(yīng)地扣除一定的押金。一項(xiàng)工作任務(wù)的押金甚至能達(dá)到上萬元,起到了較好的動員效果。

(二)村級組織的行政化:行政控制體系的貫通

村民自治制度的實(shí)施確立了我國“鄉(xiāng)政村治”的基本治理格局［24］,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上地方政府實(shí)行行政管理體制,村一級實(shí)行自治,民主與自治是村級治理的基本原則?；鶎又卫韲一膶?shí)踐需要將村級組織進(jìn)行行政吸納,使縣鄉(xiāng)村體制一體化,實(shí)現(xiàn)自上而下行政控制體系的貫通,以保證國家意志向下傳遞的暢通以及行政治理在村莊社會的有效。這是縣域治理多中心工作化后地方政府對基層治理體制進(jìn)行重構(gòu)的原因。而將村級組織行政化就是基層治理國家化的重要舉措之一。從全國多地村級組織行政化改革的現(xiàn)實(shí)狀況看,雖然各地的改革進(jìn)展以及行政化的程度存在差異,但其共同點(diǎn)是村干部越來越成為全職化、專職化的干部。而在村級組織行政化改革的各項(xiàng)措施中,人事配置方式的改革最為關(guān)鍵,其直接改變了村干部的身份性質(zhì)以及由此衍生出來的村干部的行為模式與工作倫理。實(shí)踐中,主要存在三種人事配置方式的改革路徑。

一是將村書記、村副書記等職位流官化(1)是指村干部不再局限于由村民擔(dān)任,而是由同一鎮(zhèn)域內(nèi)的鎮(zhèn)村兩級干部跨村、跨層級任職。。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定各村村書記及村副書記的人選,打破了村書記、村副書記等村干部職位人選的地域限制,弱化了他們在村莊社會中可能存在的各種人情、利益關(guān)系。比較常見的做法是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府直接將鄉(xiāng)鎮(zhèn)各科室工作人員下派到村里擔(dān)任村書記或村副書記。此種改革路徑在蘇南地區(qū)頗為常見。

二是改革村干部的產(chǎn)生方式。將民推、民選方式改為由縣鄉(xiāng)政府把關(guān)的制度化選拔方式。在村民自治制度下,村干部主要是通過啟動村莊社會內(nèi)部的培養(yǎng)程序產(chǎn)生。先由在任村干部聯(lián)合村中的退休老干部、老黨員、村民小組長、村民代表等精英群體從村中物色并推薦合適的人選,然后將推薦上來的人選以后備干部的身份在村中跟班鍛煉,最后該后備人選通過群眾選舉而正式當(dāng)選為村干部。目前,越來越多的地方開始實(shí)行正式化的后備干部選聘制度,選聘權(quán)向縣鄉(xiāng)兩級黨委政府集中?？h鄉(xiāng)兩級黨委政府會對應(yīng)聘人員提出年齡與學(xué)歷等方面的要求,并且應(yīng)聘人員還需通過相應(yīng)的筆試、面試等考評程序。比如,安徽省繁昌區(qū)、上海市等地區(qū)大多采取此種村干部的產(chǎn)生方式,近幾年此種方式開始向中西部地區(qū)其他省份推開。

三是實(shí)行村書記、村主任一肩挑制度。如果說前兩種村干部人事配置方式的改革更多地屬于地方性探索,那么,村書記、村主任一肩挑制度的實(shí)行則是由國家主導(dǎo)和推動的。2020年,國家明確提出,各地村書記、村主任一肩挑要達(dá)到一定的比例。實(shí)踐中,各地方政府基本上都以一肩挑的比例達(dá)到100%為目標(biāo)。推行一肩挑制度的目的之一是強(qiáng)化村書記的權(quán)力,增加上級黨委政府對村級組織的管控力度,避免村書記與村主任因意見分歧而導(dǎo)致基層治理效率低下的問題。一般來說,村書記主要代表上級黨委政府的意志;而村主任具有民選特征,代表了村民的意志。村書記與村主任職位的分設(shè)會在無形中提高村級組織內(nèi)部的博弈以及溝通成本,并對代表上級黨委政府意志的村書記決策的執(zhí)行帶來一定的阻力。實(shí)行一肩挑后,村兩委干部就被完全整合到上級黨委政府的目標(biāo)框架下,成為上級意志與任務(wù)的執(zhí)行者。

村干部人事配置方式的變革最終基本指向村干部人事配置權(quán)向縣鄉(xiāng)黨委政府集中,不論村黨支部委員的黨內(nèi)選舉還是村委委員的民主選舉都只具有程序確認(rèn)的意義。村干部的報(bào)酬機(jī)制、身份性質(zhì)以及工作模式都發(fā)生了改變。村干部的報(bào)酬機(jī)制由誤工補(bǔ)貼制變?yōu)楣ば街?村干部成為專職、脫產(chǎn)干部,需要在村辦公室坐班,按上級政府的要求行事。村干部的身份完全向國家代理人的身份轉(zhuǎn)變。村級組織行政化重塑了村干部的行為模式與工作倫理,他們將其自身視為政府的工作人員,天然認(rèn)同并執(zhí)行上級交辦的各種事項(xiàng)。由此,村級組織已完全成為上級政府的下屬層級。村級組織的行政化改革構(gòu)筑了基層治理國家化的基本組織架構(gòu)。

(三)基層治理技術(shù)化:層級信息對稱機(jī)制的構(gòu)建

我國屬于多層級行政體制,上下級之間始終存在信息不對稱的問題,縣域政府同樣面臨著這一問題。在基層治理任務(wù)都由國家高位推動的情形下,縣級政府成為上級政府重點(diǎn)考評和督查的對象。作為國家政策在基層社會的統(tǒng)籌、規(guī)劃以及轉(zhuǎn)換主體,縣級政府如何有效地破解其與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村兩級之間信息不對稱的困境、確保國家政策在基層社會不折不扣地、規(guī)范化地執(zhí)行是需要重點(diǎn)考慮的問題。伴隨著大數(shù)據(jù)、現(xiàn)代通信技術(shù)以及人工智能等新型信息技術(shù)的出現(xiàn)與發(fā)展,這些技術(shù)治理手段日益成為縣域政府重要的治理工具,極大地增強(qiáng)了以縣域?yàn)閱挝坏幕鶎又卫淼募夹g(shù)面向,較為有效地克服了基層治理層級之間信息不對稱的難題。

從多地縣鄉(xiāng)村的調(diào)研情況看,各種名稱不一的技術(shù)治理手段層出不窮,已成為縣域政府向鄉(xiāng)村兩級進(jìn)一步分解國家下達(dá)的治理任務(wù)以及對治理任務(wù)執(zhí)行過程進(jìn)行全程監(jiān)督的重要工具。其中,比較常見的技術(shù)治理手段包括網(wǎng)格化管理技術(shù)、微信治理技術(shù)以及各種APP技術(shù)。雖然這些技術(shù)治理手段發(fā)揮作用的重點(diǎn)不同,但在增強(qiáng)上級對下級信息掌握的便捷性上具有相似的效果,都有助于縣級政府實(shí)現(xiàn)對基層治理的全過程管控。

第一,基層治理國家化意味著國家針對基層社會設(shè)置了多重治理目標(biāo)。這些治理目標(biāo)需要順利地傳達(dá)至基層社會,并盡可能地減少因上下級信息不對稱而造成治理目標(biāo)折損的情況。比如,普遍運(yùn)用于縣域治理的微信治理技術(shù)主要服務(wù)于上級發(fā)布工作任務(wù)和監(jiān)督下屬層級的工作進(jìn)度。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),很多基層干部至少添加了十個(gè)以上的微信工作群,及時(shí)關(guān)注微信工作群中的信息成為他們的工作內(nèi)容之一。在使用微信治理技術(shù)之前,上下級之間存在較大的信息溝通成本。上級政府下發(fā)的很多治理任務(wù)往往是采取召集相關(guān)負(fù)責(zé)人開會并讓他們親自領(lǐng)取任務(wù)的方式,在相關(guān)負(fù)責(zé)人領(lǐng)完任務(wù)后,再通過現(xiàn)場會議或其他形式傳達(dá)給本單位的工作人員及其下屬層級。治理任務(wù)在傳達(dá)、安排與分解的過程中存在大量成本。由于上下級之間的信息不對稱,下屬層級可能會選擇性地領(lǐng)取或執(zhí)行上級交辦的任務(wù),或者打折扣執(zhí)行其領(lǐng)取到的任務(wù)。這無疑會引發(fā)國家設(shè)置的治理目標(biāo)在基層社會的流失,因此基層治理國家化無法真正實(shí)現(xiàn)。微信治理技術(shù)的運(yùn)用極大地提升了上級發(fā)布任務(wù)的便捷性?？h級政府能保證將其接受的國家任務(wù)比較完整地傳遞至鄉(xiāng)村兩級。同時(shí),縣級各科室部門還可以在微信群中追蹤下屬層級處理工作任務(wù)的進(jìn)度,并及時(shí)地給予督促,從而確保任務(wù)能夠得到嚴(yán)格完成。

其次,技術(shù)治理手段使縣級政府能夠?qū)崿F(xiàn)對下屬層級治理活動的全面掌控。以網(wǎng)格化管理技術(shù)為例,依托龐大的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng),網(wǎng)格化管理技術(shù)使縣級政府及其職能部門能夠?qū)ο聦賹蛹壍闹卫磉^程進(jìn)行全程追蹤,并實(shí)時(shí)掌握基層治理的動態(tài),實(shí)現(xiàn)上下級信息的透明化。［25］鄉(xiāng)村兩級在處理治理事務(wù)的過程中不僅要在網(wǎng)格化管理系統(tǒng)中及時(shí)地更新處理進(jìn)度,而且還要做好相應(yīng)的文字、圖片、視頻資料的留存工作,并將之上傳至系統(tǒng)?？h級政府借助網(wǎng)格化管理技術(shù)在相當(dāng)程度上實(shí)現(xiàn)了對基層治理過程的精準(zhǔn)把握。

縣級政府通過技術(shù)治理手段確保鄉(xiāng)村兩級的治理活動能夠嚴(yán)格按照國家的意志與要求展開,避免了鄉(xiāng)村利用上下級信息不對稱進(jìn)行目標(biāo)置換或?qū)⒅卫砟繕?biāo)削減的問題。由此,鄉(xiāng)村兩級成為圍繞國家意志與目標(biāo)運(yùn)轉(zhuǎn)的執(zhí)行機(jī)器?；鶎又卫淼募夹g(shù)化使基層治理主體很難出現(xiàn)偏離上級政府要求的行為,確保了國家在鄉(xiāng)村社會的間接在場,形構(gòu)出基層治理國家化的治理格局。

四、基層治理國家化造成的基層治理困境

隨著國家能力的增強(qiáng),國家對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行全面現(xiàn)代化改造的需求更加強(qiáng)烈。基層治理國家化是新時(shí)代背景下國家能力增強(qiáng)的產(chǎn)物。由于對地方政府存在天然的不信任,國家傾向于將其權(quán)力向基層擴(kuò)張,并壓縮地方政府相對獨(dú)立的治理權(quán)力,由此,基層治理被納入國家治理的整體范疇。［14］作為各項(xiàng)國家政策的具體統(tǒng)籌者和執(zhí)行者,縣級政府在政治壓力的高位推動下,通過各種體制機(jī)制的建設(shè)保證來自國家的各項(xiàng)治理任務(wù)的規(guī)范化執(zhí)行和高標(biāo)準(zhǔn)完成。可以說,基層治理國家化極大地推進(jìn)了基層治理的規(guī)范化進(jìn)程,改善了鄉(xiāng)村的整體面貌,有效地避免了地方政府對農(nóng)民合法權(quán)益的損害,提升了國家在農(nóng)民心中的公信力。然而,基層治理國家化也造成了一系列的治理困境。

(一)治理懸浮與體制空轉(zhuǎn)

基層治理國家化已成為基層治理現(xiàn)代化的路徑選擇,但這卻是以犧牲地方政府尤其是縣級政府的主動性為代價(jià)的?？h級政府原來擁有根據(jù)地方的實(shí)際需求靈活制定和調(diào)整政策的治理權(quán)力。如今,在國家的統(tǒng)領(lǐng)下,縣級政府相對獨(dú)立的自主治理權(quán)被極大地壓縮了。從中央到基層整個(gè)縱向治理體系成為一種剛性且單向的國家意志傳遞體系,缺乏上下之間的互動,整個(gè)基層治理陷入了治理懸浮與體制空轉(zhuǎn)的困境中。

一是在諸多基層治理任務(wù)來自于國家的情況下,為了盡可能地避免地方政府的權(quán)宜性行為,國家傾向于制定更加具體的、標(biāo)準(zhǔn)化的任務(wù)體系、指標(biāo)體系和操作體系。然而,這些來自于國家的基層治理任務(wù)并沒有與農(nóng)民和鄉(xiāng)村社會的實(shí)際需求有效對接。因此,基層治理任務(wù)的執(zhí)行過程就變成了國家意志的單向灌輸。較之于以中央政府為代表的國家,地方政府離基層社會更近,離農(nóng)民更近,因而更加了解基層社會與農(nóng)民的需求。然而,在嚴(yán)格的考核、督查與問責(zé)壓力下,對上負(fù)責(zé)、按照國家的要求行事成為地方政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的首要原則。地方政府既不具有與國家協(xié)商的空間,也不具有向上溝通的動力。最終地方政府的對上負(fù)責(zé)導(dǎo)向消解了對下的實(shí)質(zhì)治理。地方政府完全被嵌套在國家意志之下,基層治理呈現(xiàn)出與基層社會和農(nóng)民需求無關(guān)的狀態(tài),進(jìn)而懸浮化。

二是國家針對基層社會設(shè)置的多重目標(biāo)以及對基層治理規(guī)范化的要求導(dǎo)致了基層治理的程序化和繁瑣化。地方干部大部分的精力、時(shí)間與資源不得不消耗在對基層治理程序的規(guī)范上,而非對實(shí)質(zhì)問題的解決上,從而使基層治理體制陷入空轉(zhuǎn)?；鶎又卫硪?guī)范化意味著基層治理的相關(guān)工作和事務(wù)的處理都要遵循一套規(guī)則體系,整個(gè)治理流程都要痕跡化?；鶎又卫聿辉偈且允虑榈膶?shí)際解決為導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)治理,而是以符合規(guī)則與程序?yàn)閷?dǎo)向的形式治理。對基層治理事務(wù)的處理也變得復(fù)雜而繁瑣。地方干部需要花費(fèi)大量的精力、時(shí)間與資源去應(yīng)付基層治理過程中辦事留痕的要求。據(jù)調(diào)查,地方干部70%以上的時(shí)間和精力基本都用于“留痕”等這類虛事上。這給他們造成了極大的困擾,工作的價(jià)值感和意義感也在“留痕”中不斷被消磨了。因此,整個(gè)基層治理體制都陷入了空轉(zhuǎn),與鄉(xiāng)村社會和農(nóng)民并沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián),以“認(rèn)真部署”“照章辦事”“嚴(yán)謹(jǐn)程序”為特征的避責(zé)形式主義盛行。［23］

(二)基層矛盾上移與基層治理成本增加

基層治理國家化從根本上改變了基層治理的性質(zhì),尤其是改變了以行政村為單位的村級治理的性質(zhì)?；鶎又卫韲一繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開縣鄉(xiāng)村體制的一體化建設(shè),其中最為關(guān)鍵的是村級組織的行政化建設(shè)。在實(shí)行村級組織行政化后,村干部被全方位吸納至行政治理體系之中,村干部的性質(zhì)也完全轉(zhuǎn)變?yōu)閲掖砣说纳矸?。村干部身份性質(zhì)的轉(zhuǎn)變意味著村民自治時(shí)期兼業(yè)化村干部身份所包含的社會性面向的瓦解,而使其對基層矛盾的處理無法走上社會治理軌道。長期以來,我國都將楓橋經(jīng)驗(yàn)作為化解基層矛盾的基本經(jīng)驗(yàn),并將之概括為“小事不出組,大事不出村,將矛盾化解在基層”。這說明鄉(xiāng)村基層社會中的很多矛盾都可借助社會內(nèi)部力量來解決,諸如利用人情、面子、社會關(guān)系等資源將矛盾化解在基層,而不是未經(jīng)任何篩選就全部納入國家行政治理軌道。因此,具有突出鄉(xiāng)村社會性的村干部是撬動和組織鄉(xiāng)村社會力量并實(shí)現(xiàn)基層矛盾內(nèi)部化解的有效主體。

基層治理國家化中的村級組織行政化改革使村級治理邏輯直接從原來的社會治理邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓卫磉壿?。村干部成為行政官僚體制中的一員,其社會性面向瓦解,隨之而來的是村干部撬動和組織鄉(xiāng)村社會能力的瓦解。身份性質(zhì)發(fā)生改變后的村干部在處理基層矛盾糾紛的過程中通常是基于上級命令與上級要求、以規(guī)章和制度為辦事原則。在充分復(fù)雜且不規(guī)則的鄉(xiāng)村社會中,規(guī)章和制度的治理效力有限,而作為行政官僚體制一員的村干部怠于運(yùn)用鄉(xiāng)村社會資源解決問題,因?yàn)槠渲邪岛惺虏灰?guī)范可能帶來的治理風(fēng)險(xiǎn)。然而,這會極大地弱化村干部解決基層矛盾的能力,并帶來其公信力的下降。在這種狀況下,村民會越來越傾向于直接越過村莊進(jìn)入更高層級的治理系統(tǒng)去尋求矛盾糾紛的解決,如撥打110尋求國家正式暴力機(jī)關(guān)的幫助或撥打12345便民服務(wù)熱線尋求更高層級政府的幫助。由此,這會造成基層矛盾的大量外溢與上移。

基層矛盾的外溢與上移會成倍地增加基層矛盾糾紛的解決成本,而依靠鄉(xiāng)村社會治理資源解決矛盾糾紛是極度簡約的辦法,其解決成本被分散和內(nèi)化于鄉(xiāng)村社會中。一旦基層矛盾進(jìn)入國家正式行政治理軌道,就需要啟動相應(yīng)的程序和配套相應(yīng)的資源,并對處理主體提出辦事留痕的過程管理要求。這就會造成基層治理成本的急劇增加。此外,矛盾糾紛解決的社會治理邏輯主要以修復(fù)村民關(guān)系為目標(biāo)。而對進(jìn)入行政治理邏輯中的矛盾糾紛調(diào)解的最終結(jié)果可能不是對矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)解決,而是對矛盾糾紛的壓制。這甚至?xí)M(jìn)一步惡化村民關(guān)系,造成村民關(guān)系徹底破裂。

(三)基層社會的絕對權(quán)利化與國家的無限責(zé)任化

基層治理國家化的過程也是國家行政力量向基層社會擴(kuò)張與覆蓋的過程。這種行政力量的單向擴(kuò)散打破了國家與社會的均衡互動關(guān)系,會帶來國家與社會關(guān)系的失衡,在鄉(xiāng)村社會中表現(xiàn)為基層社會的絕對權(quán)利化和國家的無限責(zé)任化,主要通過兩個(gè)過程完成。

一是國家在基層社會服務(wù)邊界的擴(kuò)大化。國家不僅進(jìn)入了基層社會的公共服務(wù)領(lǐng)域,而且還進(jìn)入了農(nóng)民的私人生活領(lǐng)域,極大地激活了農(nóng)民向國家無限索取的個(gè)體權(quán)利意識。進(jìn)入21世紀(jì)以來,服務(wù)型政府建設(shè)是我國政府建設(shè)的基本方向。在國家對鄉(xiāng)村社會建設(shè)與發(fā)展存在規(guī)劃性需求的背景下,針對基層社會的諸多服務(wù)內(nèi)容被吸納進(jìn)國家的整體規(guī)劃,這些服務(wù)內(nèi)容擴(kuò)展至農(nóng)民的私人領(lǐng)域,如為農(nóng)戶提供廁所改造服務(wù),甚至幫農(nóng)民清理家庭內(nèi)部衛(wèi)生等。國家對農(nóng)民私人生活領(lǐng)域的過度介入直接消解了農(nóng)民在個(gè)人私人生活領(lǐng)域的基本責(zé)任,進(jìn)一步強(qiáng)化了他們觀念中任何事情都可以找國家這一極度絕對化的個(gè)體權(quán)利意識,將所有的事情都視為國家的責(zé)任。當(dāng)前,全國各地都在開展轟轟烈烈的人居環(huán)境整治運(yùn)動,基層社會的絕對權(quán)利化現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。比如,在政府幫助農(nóng)戶改造廁所后,農(nóng)戶進(jìn)一步提出了讓政府幫助改造廚房的訴求,如果政府不滿足他們的訴求,他們就去鬧、去上訪。

二是基層治理由國家統(tǒng)合與推動。在基層治理基本由國家統(tǒng)合和推動后,特別是在國家設(shè)置了多重基層治理目標(biāo)的情況下,迫于國家提出的最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求以及限時(shí)完成工作要求的壓力,在民生服務(wù)供給中,地方政府往往會采取行政包辦的方式承擔(dān)服務(wù)過程中產(chǎn)生的所有成本,以減少在服務(wù)供給過程中來自于民眾的各種阻力。比如,在人居環(huán)境整治、廁所改造等為民服務(wù)事項(xiàng)的供給中,很多地方的服務(wù)事項(xiàng)都由政府招標(biāo)并由政府全權(quán)負(fù)責(zé)。農(nóng)民沒有實(shí)質(zhì)性地參與進(jìn)來,而只是服務(wù)的被動接受者和服務(wù)權(quán)利的絕對享有者。這直接帶來了農(nóng)民與政府之間在服務(wù)供給過程中權(quán)責(zé)關(guān)系的失衡。政府不僅要將農(nóng)民家庭的廁所改造到位,而且還要承包日后產(chǎn)生的所有廁所管護(hù)成本。由此,國家責(zé)任趨于無限化,基層社會則絕對權(quán)利化了。

五、總結(jié)與討論

我國基層治理正朝著國家化的方向發(fā)展,基層治理的目標(biāo)體系、行為邏輯體系以及制度體制等都發(fā)生了重大調(diào)整,國家成為基層治理的實(shí)質(zhì)主體?；鶎又卫韲一瘶O大地緊縮了中央與各級地方政府的關(guān)系,將獨(dú)立性較強(qiáng)的縣級政府吸納進(jìn)來,既深化了國家的總體治理,又強(qiáng)化了國家控制的縱向力度。這有效地保證了國家意志與政策的貫徹和實(shí)施,也推動了基層治理的規(guī)范化進(jìn)程,但也帶來了諸多困難。地方政府成為國家意志與政策的被動執(zhí)行者,其治理自主性受到了嚴(yán)格約束。這在一定程度上弱化了地方政府解決地方性問題的空間與能力,造成了基層治理的懸浮和基層治理體制的空轉(zhuǎn)、基層矛盾上移與基層治理成本增加,以及基層社會絕對權(quán)利化與國家無限責(zé)任化等治理后果。

新中國成立后,充分發(fā)揮中央和地方的雙重積極性一直是建構(gòu)我國央地關(guān)系模式的指導(dǎo)原則。國家需要處理好對地方政府權(quán)力的控制與治理權(quán)力的賦予這對辯證關(guān)系,而不是單向地收縮地方政府的治理權(quán)力。一方面,國家要構(gòu)建相應(yīng)的體制機(jī)制來對地方政府的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督;另一方面,國家還需保存地方政府相對獨(dú)立的治理空間,使之享有相對自主的治理權(quán)力,充分發(fā)揮其離基層社會較近的信息優(yōu)勢,能夠因地制宜地規(guī)劃、處理、推動相關(guān)治理事項(xiàng),以達(dá)到地方政府在基層治理中合法性與有效性的平衡。

此外,在國家治理現(xiàn)代化的總體導(dǎo)向下,還需要確立一種新的治理觀,調(diào)動一切積極力量參與社會建設(shè),包括地方自主性力量、社會力量。［26］社會不僅是被治理和被服務(wù)的對象,而且是有效治理的參與者和合作者。［27］具體到基層治理,要順利實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,就需高度警惕基層治理的國家化趨勢,將國家權(quán)力變成撬動地方政府、激活基層社會與基層民眾的正向力量。因此,新時(shí)代背景下強(qiáng)國家在基層社會的有效實(shí)踐離不開強(qiáng)地方政府與強(qiáng)基層社會的雙重配套。一方面,國家要高度重視位于國家與基層社會連接點(diǎn)的地方政府在解決相應(yīng)領(lǐng)域及其屬地中實(shí)際問題的優(yōu)勢;另一方面,國家要充分發(fā)揮基層民眾自我管理、自我服務(wù)的自治效能,最終形成中央、地方與基層社會三者關(guān)系的均衡。