自然保護(hù)地共同治理機(jī)制的定位與構(gòu)造

劉 超 呂 穌

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2019 年印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)將“堅(jiān)持政府主導(dǎo),多方參與”確立為自然保護(hù)地建設(shè)與管理的基本原則之一,要求在發(fā)揮政府主體作用的同時(shí),建立健全政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾參與的長(zhǎng)效機(jī)制,“探索公益治理、社區(qū)治理、共同治理等保護(hù)方式”。政府治理、共同治理、公益治理和社區(qū)治理四種治理類型,是世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)確定的四種自然保護(hù)地治理類型,劃分標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)擁有自然保護(hù)地決定權(quán)、管理權(quán)以及負(fù)責(zé)主體的不同。《指導(dǎo)意見(jiàn)》將“探索”新型治理機(jī)制作為建立統(tǒng)一規(guī)范高效的自然保護(hù)地管理體制的重要內(nèi)容,說(shuō)明我國(guó)從《IUCN 自然保護(hù)地治理指南》借鑒并引入的自然保護(hù)地公益治理、社區(qū)治理和共同治理這三種類型,相對(duì)政府治理而言缺乏立法依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)。其中,“共同治理”在自然保護(hù)地治理之外的其他領(lǐng)域已有較為豐富的前期研究和制度實(shí)踐。由此,《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求“探索”的自然保護(hù)地“共同治理”機(jī)制雖源于《IUCN 自然保護(hù)地治理指南》,但如被引入我國(guó),我國(guó)已經(jīng)構(gòu)建的環(huán)境“共同治理”機(jī)制將成為不容忽視的制度背景與機(jī)制約束。申言之,借鑒于IUCN 文件的自然保護(hù)地“共同治理”與源于本土的環(huán)境共同治理,在我國(guó)自然保護(hù)地體系與制度建設(shè)中相遇并耦合,共同成為中國(guó)自然保護(hù)地“共同治理”機(jī)制建設(shè)的淵源與依據(jù)。我國(guó)自然保護(hù)地共同治理機(jī)制建設(shè),必須嵌入和對(duì)接我國(guó)已層累演進(jìn)的環(huán)境共同治理機(jī)制,同時(shí)借鑒IUCN 自然保護(hù)地四種治理類型劃分語(yǔ)境中“共同治理”的機(jī)制要義,歸納自然保護(hù)地共同治理提出的特殊機(jī)制需求。這是我國(guó)構(gòu)建自然保護(hù)地共同治理機(jī)制的應(yīng)然邏輯。本文擬循此邏輯進(jìn)路,探究我國(guó)自然保護(hù)地共同管理機(jī)制的體系定位與制度構(gòu)造。

一、自然保護(hù)地共同治理的內(nèi)涵與要義

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的自然保護(hù)地共同治理機(jī)制的直接依據(jù),是IUCN 承認(rèn)并推薦的一種自然保護(hù)地治理機(jī)制,這在我國(guó)并非一項(xiàng)從無(wú)到有的機(jī)制創(chuàng)新。近些年來(lái),我國(guó)探索構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的共同治理機(jī)制,從IUCN 引入的“共同治理”機(jī)制一旦被納入我國(guó)的自然保護(hù)地管理體制改革中,需要有機(jī)融入我國(guó)漸趨體系化構(gòu)建的環(huán)境共同治理機(jī)制。因此,在構(gòu)建專門自然保護(hù)地共同治理機(jī)制時(shí),需要以辨析我國(guó)正在構(gòu)建的環(huán)境共同治理機(jī)制的內(nèi)涵與要義為前提。

(一)環(huán)境共同治理的機(jī)制內(nèi)涵

世界各國(guó)環(huán)境立法之初,都以政府是環(huán)境公共利益的最優(yōu)代表者與代理者為基本共識(shí),建構(gòu)了以行政管理制度為主線的法律體系。①呂忠梅:《習(xí)近平法治思想的生態(tài)文明法治理論》,《中國(guó)法學(xué)》2021 年第1 期。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》確立的環(huán)境治理模式以政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管為主導(dǎo),以公眾參與為補(bǔ)充。隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化,“命令—服從”的權(quán)威型管制模式和“執(zhí)法者—企業(yè)”二元關(guān)系模式中制度抵牾、機(jī)制斷裂、結(jié)構(gòu)封閉等內(nèi)生缺陷日益顯現(xiàn)。②在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的虛化與懸置、運(yùn)動(dòng)式環(huán)境執(zhí)法的“常態(tài)化”、執(zhí)法者與污染者合謀的法律規(guī)避等現(xiàn)象。參見(jiàn)劉超:《管制、互動(dòng)與環(huán)境污染第三方治理》,《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2015 年第2 期。

為探索有效、可持續(xù)的環(huán)境治理模式,《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》先后強(qiáng)調(diào),構(gòu)建、健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與”的現(xiàn)代環(huán)境治理體系,要求以多方共治為主要原則,在明晰政府、企業(yè)、公眾等各類主體權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上,形成多元主體共同參與、平等合作的互動(dòng)環(huán)境治理模式,共建環(huán)境多元共治格局。

環(huán)境共同治理機(jī)制的主要特征包括:其一,政府職能轉(zhuǎn)型與權(quán)力讓渡。政府在環(huán)境治理中仍占據(jù)主導(dǎo)地位,但其定位從全能型的管理者、命令控制者逐漸向服務(wù)者、激勵(lì)者、監(jiān)督者轉(zhuǎn)變,③梁甜甜:《多元環(huán)境治理體系中政府和企業(yè)的主體定位及其功能——以利益均衡為視角》,《當(dāng)代法學(xué)》2018 年第5 期。作為多元主體共同治理網(wǎng)絡(luò)中的利益協(xié)作平衡點(diǎn)和連接點(diǎn),通過(guò)權(quán)力下放充分調(diào)動(dòng)非政府主體的環(huán)境治理自主性、積極性,以公平有序地參與環(huán)境治理。政府作為服務(wù)者、激勵(lì)者,更加注重發(fā)揮環(huán)境稅費(fèi)、綠色補(bǔ)貼、碳排放權(quán)交易等非行政手段的作用,以克服政府幾乎包攬所有環(huán)境治理工作導(dǎo)致的監(jiān)管無(wú)動(dòng)力、無(wú)能力、無(wú)壓力等不足。①齊曄等: 《中國(guó)環(huán)境監(jiān)管體制研究》,上海三聯(lián)書(shū)店2008 年版,第3 頁(yè)。政府作為協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者,通過(guò)引入第三方實(shí)現(xiàn)間接治理,即主要由第三方發(fā)揮其在專業(yè)技術(shù)上的優(yōu)勢(shì),提高環(huán)境治理效率。其二,企業(yè)從受制主體到治理主體。企業(yè)在環(huán)境共同治理中,不再是引發(fā)環(huán)境負(fù)外部性主要行為人的受管制者、治理對(duì)象,而成為積極、主動(dòng)參與環(huán)境治理的主體,如通過(guò)開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新、推行清潔生產(chǎn)、實(shí)施環(huán)境認(rèn)證等方式履行其社會(huì)責(zé)任,實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制和自主治理;或者與政府之間通過(guò)談判協(xié)商簽署自愿環(huán)境協(xié)議,克服信息不對(duì)稱的弱勢(shì)地位,享有充分的發(fā)言權(quán)與決策權(quán),與政府之間平等合作,就污染防治等問(wèn)題達(dá)成共同目標(biāo)與共同行動(dòng)方案。其三,社會(huì)組織和公眾作為環(huán)境共同治理的主要參與主體,超越傳統(tǒng)環(huán)境管制模式下人大和政協(xié)監(jiān)督、公眾信訪和集體抗?fàn)幍刃问缴系膮⑴c,而是通過(guò)完善公眾監(jiān)督和舉報(bào)反饋機(jī)制,引導(dǎo)具備法定資格的環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟活動(dòng)等更加豐富的形式和途徑,實(shí)質(zhì)參與環(huán)境決策、執(zhí)行監(jiān)督等過(guò)程,發(fā)揮社會(huì)組織和公眾的特殊治理功能。②呂忠梅:《習(xí)近平生態(tài)環(huán)境法治理論的實(shí)踐內(nèi)涵》,《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2021 年第6 期。例如,工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織借助組織凝聚力等優(yōu)勢(shì)積極動(dòng)員;行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等可利用自身專業(yè)影響力和資源整合能力,創(chuàng)制綠色貸款標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境信息披露標(biāo)準(zhǔn)等作為參與環(huán)境治理的策略。此外,推進(jìn)環(huán)境保護(hù)教育,加大環(huán)境公益宣傳力度等,引導(dǎo)公民加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)、提高環(huán)保素養(yǎng),自覺(jué)履行環(huán)保責(zé)任,是環(huán)境共同治理全民行動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

因此,環(huán)境共同治理機(jī)制中,雖然多元治理主體各自代表不同利益,但基于生態(tài)價(jià)值意識(shí)認(rèn)同感和生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同目標(biāo),通過(guò)信任、互惠、協(xié)調(diào)、合作的互動(dòng)模式尋求利益契合著力點(diǎn),形成多中心的環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò),并應(yīng)用多樣的環(huán)境治理手段,使該網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)出與一方獨(dú)享決策權(quán)限的科層制不同的多層次關(guān)聯(lián)性,③杜輝:《環(huán)境私主體治理的運(yùn)行邏輯及其法律規(guī)制》,《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017 年第1 期。從而推動(dòng)環(huán)境共同治理體系結(jié)構(gòu)穩(wěn)固發(fā)展、互動(dòng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)“共同治理”的概念溯源及內(nèi)涵

“共同治理”的適用范圍逐漸從公司治理拓展到抗災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急管理、扶貧和慈善事業(yè)發(fā)展、食品藥品安全生產(chǎn)等領(lǐng)域,④王名、蔡志鴻、王春婷:《社會(huì)共治:多元主體共同治理的實(shí)踐探索與制度創(chuàng)新》,《中國(guó)行政管理》2014 年第12 期。相關(guān)研究也逐步將“共同治理”作為一個(gè)社會(huì)命題納入研究對(duì)象。

1.“共同治理”模式在自然保護(hù)地治理中的應(yīng)用

多個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┑摹肮餐卫怼币跃哂小岸嘣獩Q策中心”為主要特征?！岸嘀行摹币馕吨谛问缴洗嬖谥T多相互獨(dú)立的決策中心,相互競(jìng)爭(zhēng)又相互合作,以連續(xù)的、可預(yù)見(jiàn)的互動(dòng)行為模式,從事合作性活動(dòng)或者利用核心機(jī)制來(lái)解決沖突,⑤奧斯特羅姆、帕克斯、惠特克:《公共服務(wù)的制度建構(gòu)》,宋全喜、任睿譯,上海三聯(lián)書(shū)店2000 年版,中文版序言,第11-12 頁(yè)。克服單一依靠政府或市場(chǎng)的不足。在這種多中心治理格局中,政府不再通過(guò)簡(jiǎn)單的發(fā)號(hào)施令或采取行政措施壟斷性地解決問(wèn)題,而是更頻繁地與市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)。其中,市場(chǎng)機(jī)制能夠促進(jìn)公共物品供給與需求之間的平衡,提高公共物品的供給效率和效能;社會(huì)維度則可以由個(gè)體組織通過(guò)自籌資金與自主合約的形式進(jìn)行自主治理,規(guī)避公共事物的治理困境。⑥李平原:《淺析奧斯特羅姆多中心治理理論的適用性及其局限性——基于政府、市場(chǎng)與社會(huì)多元共治的視角》,《學(xué)習(xí)論壇》2014 年第5 期。

共同治理模式的多中心治理格局要求,理想的自然保護(hù)地共同治理機(jī)制要素主要包括以下四個(gè)方面:(1)保障非政府主體參與治理的合法性和發(fā)言權(quán)。政府將管理權(quán)力下放,培育市場(chǎng)和社會(huì)主體積極參與支持自然保護(hù)地治理,確保所有權(quán)利持有方和利益相關(guān)方能夠基于一致的自然保護(hù)地長(zhǎng)期愿景和保護(hù)目標(biāo),就自然保護(hù)地管理目標(biāo)和策略展開(kāi)平等對(duì)話和集體討論。(2)確保清晰、恰當(dāng)?shù)淖匀槐Ｗo(hù)地參與治理的主體角色,并形成明確的責(zé)任體系,保證“決策中什么最重要”“哪個(gè)過(guò)程或機(jī)構(gòu)能施加影響”“誰(shuí)對(duì)什么負(fù)責(zé)”等信息能被及時(shí)獲取、監(jiān)督和反饋。(3)在建立和管理自然保護(hù)地時(shí)各方主體共擔(dān)成本、共享利益,注重維護(hù)決策公平性,以及爭(zhēng)端出現(xiàn)時(shí)得到公平公正的裁決。(4)有效保護(hù)生物多樣性、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性,同時(shí)回應(yīng)各利益相關(guān)方的需求,妥善利用資源,促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)性和風(fēng)險(xiǎn)管理能力的提升。①奈杰爾·達(dá)德利主編:《IUCN 自然保護(hù)地管理分類應(yīng)用指南》,朱春全、歐陽(yáng)志云等譯,中國(guó)林業(yè)出版社2016 年版,第56-57 頁(yè)。費(fèi)耶阿本德、達(dá)德利、杰格等編著:《IUCN 自然保護(hù)地治理——從理解到行動(dòng)》,朱春全、李葉、趙云濤等譯,中國(guó)林業(yè)出版社2016 年版,第92-94 頁(yè)。隨著《建立國(guó)家公園體制總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《總體方案》)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的施行,各地陸續(xù)對(duì)公私多元主體共同參與不同類型的自然保護(hù)地治理展開(kāi)了不同程度的探索實(shí)踐,雖初顯成效,但尚未形成穩(wěn)定的機(jī)制,亟待通過(guò)國(guó)家層面的自然保護(hù)地立法予以確認(rèn)和規(guī)定。

2.自然保護(hù)地“共同治理”的政策內(nèi)涵與要求

從政策體系上來(lái)看,“共同治理”承認(rèn)多元主體地位的合理性以及不同主體之間合作的可能性,將明確政府、市場(chǎng)與社會(huì)的職能分工和作用邊界作為多元主體共同治理的前提,要求以法治為共同治理的基本方式和基礎(chǔ)。社會(huì)治理共同體的建設(shè),為不同主體充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)和功能提供了空間,一定程度上限制了公權(quán)力的擴(kuò)張。

共同治理機(jī)制的顯著特征及優(yōu)勢(shì)在于多元主體的平等參與,重點(diǎn)和難點(diǎn)在于確認(rèn)非政府主體參與治理的合法地位,明確其參與治理的權(quán)責(zé)內(nèi)容、沖突解決的依據(jù)等具體機(jī)制構(gòu)造。故此,應(yīng)以自然保護(hù)地建設(shè)與保護(hù)領(lǐng)域幾種重要的非政府多元主體參與自然保護(hù)地治理權(quán)責(zé)作為邏輯主線,分別展開(kāi)對(duì)自然保護(hù)地原住居民、企業(yè)個(gè)人等私主體、社會(huì)公眾這三類非政府主體參與自然保護(hù)地治理中的權(quán)責(zé)制度設(shè)計(jì)。在每類主體參與自然保護(hù)地治理權(quán)責(zé)規(guī)范制度論述中,參考“良好治理原則”,結(jié)合前述歸納的環(huán)境共同治理的特征、定位以及地方立法實(shí)踐探索,以國(guó)家林業(yè)和草原局2022 年8 月公開(kāi)征求意見(jiàn)的《國(guó)家公園法(草案)》(征求意見(jiàn)稿)和《自然保護(hù)區(qū)條例(修訂草案)》(征求意見(jiàn)稿)等實(shí)體立法為載體與對(duì)象,有針對(duì)性地提出構(gòu)建自然保護(hù)地共同治理機(jī)制的具體建議。

二、自然保護(hù)地共同治理的體系定位及其適用范圍

IUCN 通過(guò)總結(jié)自然保護(hù)地治理實(shí)踐,區(qū)分政府治理、共同治理、公益治理和社區(qū)治理四種治理類型,均可與《指導(dǎo)意見(jiàn)》基于管理目標(biāo)和效能確定的國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三類自然保護(hù)地類型相關(guān)聯(lián),這為實(shí)現(xiàn)我國(guó)自然保護(hù)地治理目標(biāo)提供了制度空間。為此,應(yīng)當(dāng)厘清共同治理機(jī)制在我國(guó)自然保護(hù)地管理與保護(hù)中的體系定位與適用范圍。

(一)共同治理在自然保護(hù)地治理體系中的定位

《指導(dǎo)意見(jiàn)》將共同治理等方式界定為分級(jí)行使自然保護(hù)地管理職責(zé)的具體實(shí)施機(jī)制,回應(yīng)并強(qiáng)調(diào)了以政府為主導(dǎo)的自然保護(hù)地治理原則。自然保護(hù)地政府治理是政府直接、單獨(dú)負(fù)責(zé)對(duì)保護(hù)地的管理,保護(hù)地立法也通?；谶@一模式來(lái)界定政府管理自然保護(hù)地的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任,政府對(duì)保護(hù)地的保護(hù)目標(biāo)與管理計(jì)劃單獨(dú)地享有決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。①費(fèi)耶阿本德、達(dá)德利、杰格等編著:《IUCN 自然保護(hù)地治理——從理解到行動(dòng)》,第46 頁(yè)。近年來(lái),從地方到全球,社會(huì)和生態(tài)發(fā)生了前所未有的變化,對(duì)自然保護(hù)地功能和服務(wù)的需要也隨之改變,自然保護(hù)地治理日益復(fù)雜,需要用創(chuàng)新的方法來(lái)管理和保護(hù)保護(hù)地。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》將“自然保護(hù)地”的內(nèi)涵界定為:“自然保護(hù)地是由各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn),對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)的陸域或海域。”據(jù)此,有效的治理機(jī)制應(yīng)當(dāng)在以下兩方面回應(yīng)自然保護(hù)地的客觀需要:第一,與單一環(huán)境要素或具體自然資源不同,自然保護(hù)地是一個(gè)生態(tài)區(qū)域,“自然保護(hù)地”是一個(gè)整體性空間概念,自然保護(hù)地治理應(yīng)當(dāng)充分考慮區(qū)域內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、完整性,以系統(tǒng)觀、整體觀回應(yīng)其治理需求;第二,自然保護(hù)地除了具有生態(tài)價(jià)值,能夠提供生態(tài)服務(wù)和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全外,還兼具文化價(jià)值等功能,自然保護(hù)地治理應(yīng)當(dāng)綜合考慮自然保護(hù)地在科研、教育、休閑娛樂(lè)等具體領(lǐng)域的多重價(jià)值發(fā)揮。

政府自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)在專業(yè)能力、職責(zé)分配、執(zhí)法資源配置等方面難以契合自然保護(hù)地管理中的多元現(xiàn)實(shí)需求。②劉超:《國(guó)家公園體制建設(shè)中環(huán)境私人治理機(jī)制的構(gòu)建》,《中州學(xué)刊》2021 年第4 期。社區(qū)治理、公益治理以及共同治理均為克服政府治理模式不足而探索的新型治理機(jī)制,為私主體在自然保護(hù)地治理中擁有一定內(nèi)容的權(quán)責(zé)、發(fā)揮主體性功能提供了制度空間。其中,社區(qū)治理的自然保護(hù)地由相關(guān)原住民或地方社區(qū)作為集體共有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管理。公益治理也稱私人治理,此種類型下的自然保護(hù)地由個(gè)人、合作社、非政府組織或公司控制和/或所有,以營(yíng)利性或非營(yíng)利性的方式實(shí)施管理。③巴巴拉·勞瑎:《保護(hù)地立法指南》,王曦、盧錕、唐瑭譯,法律出版社2016 年版,第101 頁(yè)。二者均主要由私主體享有決定權(quán)與所有權(quán)(或管理權(quán))。

自然保護(hù)地共同治理是調(diào)動(dòng)和整合相關(guān)治理資源的“最有效方法之一”。④2003 年,第五屆世界自然保護(hù)聯(lián)盟世界公園大會(huì)(IUCN-WPC)要求增加共同治理(co-managed governance or shared governance)作為實(shí)現(xiàn)保育目標(biāo)的應(yīng)用手段,共同治理因充分利用了由原住民、流動(dòng)和地方社區(qū)、地方政府、非政府組織、資源利用者以及私營(yíng)部門自行支配的重要財(cái)產(chǎn)以及各種保育相關(guān)的知識(shí)、技能、資源和制度,被大會(huì)強(qiáng)調(diào)為“調(diào)動(dòng)……保育相關(guān)資源最有效的方法之一”。參見(jiàn)巴巴拉·勞瑎:《保護(hù)地立法指南》,第104 頁(yè)。在治理主體層面,共同治理涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上權(quán)利持有方和利益相關(guān)方在保護(hù)地治理上的合作,由眾多賦權(quán)的政府或非政府部門之間實(shí)現(xiàn)管理權(quán)力和責(zé)任的分享,⑤奈杰爾·達(dá)德利主編:《IUCN 自然保護(hù)地管理分類應(yīng)用指南》,第52-53、92 頁(yè)。與環(huán)境共同治理機(jī)制的內(nèi)涵相通。因此,共同治理既與由政府單獨(dú)擁有實(shí)質(zhì)性決策權(quán)力的政府治理不同,也與由私主體享有所有及管理權(quán)能、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的公益治理存在差異,還與將主要治理主體限定為原住民或/和地方社區(qū)的社區(qū)治理明顯不同,它是前述三種類型組合而形成的一種動(dòng)態(tài)合作序列。⑥奈杰爾·達(dá)德利主編:《IUCN 自然保護(hù)地管理分類應(yīng)用指南》,第52-53、92 頁(yè)。IUCN 承認(rèn)的四種自然保護(hù)地治理類型實(shí)際上就是一組動(dòng)態(tài)的治理體系。首先,實(shí)踐中自然保護(hù)地的設(shè)立及當(dāng)前適用的現(xiàn)行治理模式,均是歷史、文化等因素以及地方政府、社區(qū)等組織機(jī)構(gòu)相關(guān)作用的產(chǎn)物,有相應(yīng)的立法或規(guī)則支撐保障。其次,不同主體以不同方式參與保護(hù)地治理,為應(yīng)對(duì)快速變化的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境,及其對(duì)自然保護(hù)地不斷變化的需求,自然保護(hù)地治理體系有待更新甚至重構(gòu),以形成更加穩(wěn)固、適應(yīng)力強(qiáng)、可持續(xù)的動(dòng)態(tài)治理體系結(jié)構(gòu)。從這一功能主義角度考慮,自然保護(hù)地治理體系仍應(yīng)當(dāng)以傳統(tǒng)政府治理機(jī)制為主導(dǎo),以共同治理為代表的新型治理機(jī)制為輔助和補(bǔ)足,結(jié)合實(shí)踐中的具體情況擇優(yōu)或組合應(yīng)用。①例如,面積廣闊、歷史情況復(fù)雜的自然保護(hù)地,其中包含的小范圍獨(dú)特自然保護(hù)地仍有可能適用共同治理、公益治理或者社區(qū)治理等多種類型。并且,治理類型的配置可能隨時(shí)間的推移而變化,如始于政府治理等獨(dú)管模式的自然保護(hù)地,在下一階段也可以根據(jù)具體需要改變?yōu)槠渌卫砟Ｊ?。參?jiàn)沈興興、曾賢剛:《世界自然保護(hù)地治理模式發(fā)展趨勢(shì)及啟示》,《世界林業(yè)研究》2015 年第5 期。奈杰爾·達(dá)德利主編:《IUCN 自然保護(hù)地管理分類應(yīng)用指南》,第55頁(yè)。

(二)自然保護(hù)地共同治理的適用范圍和治理主體

我國(guó)自然資源權(quán)利制度基礎(chǔ),以及自然保護(hù)地的全民公益性特征,決定了政府主導(dǎo)原則的正當(dāng)性,也使共同治理機(jī)制區(qū)別于主要由私主體參與決策或執(zhí)行的社區(qū)治理與公益治理,成為實(shí)踐中可以且有必要得到廣泛適用的自然保護(hù)地治理機(jī)制。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》部署的自然保護(hù)地體系建設(shè),實(shí)質(zhì)是一個(gè)按照新型標(biāo)準(zhǔn)體系重構(gòu)既有分散設(shè)立、名稱各異的自然保護(hù)地和設(shè)置新型自然保護(hù)地的系統(tǒng)工程。我國(guó)60 多年來(lái)陸續(xù)建立各級(jí)各類自然保護(hù)地1.18 萬(wàn)處,占國(guó)土陸域面積的18%,領(lǐng)海面積的4.6%,陸域自然保護(hù)地在數(shù)量和面積上占有絕大多數(shù),以此為基礎(chǔ),未來(lái)的自然保護(hù)地體系中陸域自然保護(hù)地也會(huì)占據(jù)多數(shù)。②以國(guó)家公園為例,國(guó)家林草局、財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部2022 年底聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家公園空間布局方案》,遴選出49 個(gè)國(guó)家公園候選區(qū)(含正式設(shè)立的5 個(gè)國(guó)家公園),總面積約110 萬(wàn)平方公里,其中陸域面積約99 萬(wàn)平方公里、海域面積約11 萬(wàn)平方公里。陸域自然保護(hù)地依附于土地,根據(jù)我國(guó)《憲法》和《民法典》的制度安排,土地所有權(quán)類型包括國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)。其中,國(guó)家所有土地上的自然保護(hù)地不具備“公益治理”的基本前提,③《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出的探索的“公益治理”是從世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)指南中直接移植的“舶來(lái)品”,指稱私人主體自愿將其所有或控制的土地設(shè)置為“私有自然保護(hù)地”并負(fù)責(zé)管理。具體分析參見(jiàn)劉超:《自然保護(hù)地公益治理機(jī)制研析》,《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2021 年第1 期。且原住居民尚不具備決策和執(zhí)行自然保護(hù)地治理相關(guān)事宜的能力,需要政府加以引導(dǎo)和指導(dǎo),可通過(guò)探索特許經(jīng)營(yíng)制度、引入志愿服務(wù)機(jī)制等途徑參與自然保護(hù)地的治理。建設(shè)于集體所有土地上的自然保護(hù)地在實(shí)踐中占有較大比例和面積,但由各級(jí)政府依法劃定或確認(rèn),政府不可避免地成為治理機(jī)制中的一方,在政府相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的主導(dǎo)下,較難適用發(fā)揮社區(qū)(農(nóng)村集體)在保護(hù)地管理共同主導(dǎo)或主要主導(dǎo)作用的社區(qū)治理模式。集體所有土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人均為非政府主體,對(duì)劃入各類自然保護(hù)地內(nèi)的集體所有土地及其附屬資源,農(nóng)村集體、集體成員或相關(guān)權(quán)利主體可以就自然保護(hù)地管理目標(biāo)的確定、接受何種補(bǔ)償或激勵(lì)措施等權(quán)利義務(wù)內(nèi)容,與政府充分協(xié)商后共同做出決策、簽訂協(xié)議、共享收益。④《國(guó)家公園法(草案)》(征求意見(jiàn)稿)第23 條第3 款規(guī)定:“國(guó)家公園范圍內(nèi)集體所有土地及其附屬資源,按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,通過(guò)租賃、置換、贖買、協(xié)議保護(hù)等方式,由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理。”

此外,實(shí)踐中已經(jīng)有多元主體共同參與自然保護(hù)地治理的經(jīng)驗(yàn)。如《西安市秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)地域網(wǎng)格化管理實(shí)施辦法》構(gòu)建的四級(jí)網(wǎng)格化管理平臺(tái),其主體包括政府、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和企事業(yè)單位三類,市、縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街)、村(居)委會(huì)四級(jí),當(dāng)?shù)鼐用窈椭驹刚叩茸鳛榫W(wǎng)格員實(shí)質(zhì)參與巡查檢查等網(wǎng)格化管理,同時(shí)通過(guò)公示欄公開(kāi)網(wǎng)格長(zhǎng)及網(wǎng)格員聯(lián)系方式及巡查內(nèi)容等有關(guān)信息,為公眾搭建舉報(bào)監(jiān)督平臺(tái),形成了“政府領(lǐng)導(dǎo)+行業(yè)牽頭+區(qū)域負(fù)責(zé)+社會(huì)協(xié)同+公眾參與”的網(wǎng)格化管理格局?？梢?jiàn),公益治理和社區(qū)治理在我國(guó)當(dāng)前的自然保護(hù)地治理中適用范圍和程度均較為有限。共同治理的適用因不受土地所有權(quán)類型和自然保護(hù)地類型的限制,相對(duì)而言具備更堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)、更充分的政策空間和更優(yōu)越的制度環(huán)境,可以進(jìn)一步形成穩(wěn)定機(jī)制以推廣適用。

自然保護(hù)地共同治理中的治理主體為權(quán)利持有方和利益相關(guān)方,前者主要指那些享有土地、水或其他自然資源使用權(quán)等合法權(quán)利的主體,后者是對(duì)土地、水和自然資源持有直接或間接利益和關(guān)注,但不一定享有法律或社會(huì)賦予其的權(quán)利的主體。①費(fèi)耶阿本德、達(dá)德利、杰格等編著:《IUCN 自然保護(hù)地治理——從理解到行動(dòng)》,第23、29-30 頁(yè)。具體而言,除政府以外,共同治理機(jī)制中的非政府角色主要包括三類:(1)土地等自然資源相關(guān)權(quán)利人。包括直接或間接依賴自然保護(hù)地內(nèi)土地及其他自然資源的原住居民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)(農(nóng)村集體),自然保護(hù)地范圍內(nèi)土地等各類自然資源所有權(quán)人、用益物權(quán)人,從劃入自然保護(hù)地的土地上被迫搬遷的居民,或被迫移居到自然保護(hù)地區(qū)域內(nèi)的居民。(2)市場(chǎng)主體。包括特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)主體、對(duì)自然保護(hù)地及其范圍內(nèi)的自然資源有開(kāi)發(fā)利用意向的企業(yè)等。(3)有關(guān)社會(huì)組織和公眾。包括關(guān)注自然保護(hù)地治理的公共基金、私人基金和捐贈(zèng)方;前來(lái)休閑游憩的訪客和游客;關(guān)注自然保護(hù)地和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的民間社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和個(gè)人;以利用或研究為主要目的的行業(yè)科研機(jī)構(gòu)、高等院校、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人。②費(fèi)耶阿本德、達(dá)德利、杰格等編著:《IUCN 自然保護(hù)地治理——從理解到行動(dòng)》,第23、29-30 頁(yè)。這些非政府實(shí)體一旦獲得作為治理主體的合法地位,通過(guò)立法明確不同類型主體的作用、權(quán)利與相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任,將有利于合理配置資源和權(quán)責(zé),減少內(nèi)部沖突,共同治理機(jī)制將得到更多的信任和更好的實(shí)施。

三、我國(guó)自然保護(hù)地共同治理的機(jī)制構(gòu)造

我國(guó)當(dāng)前設(shè)立的自然保護(hù)地大多由政府直接決策并實(shí)施,政府長(zhǎng)期占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位,社會(huì)與市場(chǎng)力量參與不足,這是我國(guó)自然保護(hù)地體制改革亟待解決的核心問(wèn)題之一,是《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出探索共同治理等新型機(jī)制的重要原因。

(一)建構(gòu)我國(guó)自然保護(hù)地原住居民參與治理的規(guī)范體系

我國(guó)自然保護(hù)地范圍內(nèi)的原住居民多以附著于土地上的各種類型自然資源為主要生產(chǎn)生活方式的載體,人地關(guān)系緊密,使得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和原住居民成為自然保護(hù)地治理中的核心利益相關(guān)者,其權(quán)利體系的內(nèi)容構(gòu)造與保護(hù)地的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程緊密相關(guān)。因此,原住居民及社區(qū)參與保護(hù)地治理是共同治理理念的應(yīng)有之義。目前,我國(guó)自然保護(hù)地相關(guān)立法已經(jīng)對(duì)原住居民參與保護(hù)地治理的相關(guān)權(quán)利內(nèi)容有所關(guān)注和規(guī)定,初步建立了有原住居民參與的共同治理機(jī)制。

第一,建立生態(tài)管護(hù)制度?！度磭?guó)家公園條例》《海南熱帶雨林國(guó)家公園條例(試行)》《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》等紛紛建立了生態(tài)管護(hù)制度,設(shè)置生態(tài)管護(hù)公益崗位,優(yōu)先聘用國(guó)家公園內(nèi)符合條件的居民,協(xié)助國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行日常巡護(hù)和保護(hù),報(bào)告并制止破壞生態(tài)環(huán)境的行為,監(jiān)督保護(hù)措施執(zhí)行情況?！度磭?guó)家公園條例》《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》還進(jìn)一步明確了管護(hù)補(bǔ)助與責(zé)任、考核與獎(jiǎng)懲、勞動(dòng)報(bào)酬與績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合的管理機(jī)制。

第二,通過(guò)簽訂合作保護(hù)協(xié)議等共同治理方式實(shí)現(xiàn)原住居民對(duì)保護(hù)地保護(hù)和管理的參與?！逗Ｄ蠠釒в炅謬?guó)家公園條例(試行)》《神農(nóng)架國(guó)家公園保護(hù)條例》規(guī)定,國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)可以與周邊社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村(居)民委員會(huì)等通過(guò)簽訂合作保護(hù)協(xié)議等方式,共同開(kāi)展自然資源保護(hù)工作,保護(hù)國(guó)家公園周邊自然資源?！对颇鲜?guó)家公園管理?xiàng)l例》《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》明確縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)采取建立社區(qū)共管共建機(jī)制等方式,鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與國(guó)家公園的保護(hù)和管理。

第三,鼓勵(lì)原住居民通過(guò)從事特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)參與共同治理?！逗Ｄ蠠釒в炅謬?guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定,原住居民利用享有所有權(quán)或使用權(quán)的房屋開(kāi)展餐飲、住宿等經(jīng)營(yíng)服務(wù)活動(dòng),可以不通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定特許經(jīng)營(yíng)者,可以免收或減收特許經(jīng)營(yíng)使用費(fèi)。對(duì)于企業(yè)等其他類型的特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)主體,鼓勵(lì)其通過(guò)向原住居民分享特許經(jīng)營(yíng)收益、聘用原住居民等方式,促進(jìn)居民增收。

通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn),我國(guó)自然保護(hù)地原住居民權(quán)利規(guī)范整體呈現(xiàn)規(guī)定位階較低、上位法律法規(guī)條文簡(jiǎn)單粗略等特征。原住居民參與治理的權(quán)利內(nèi)容多體現(xiàn)在地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章中,而上位法中,不論是現(xiàn)行《自然保護(hù)區(qū)條例》還是經(jīng)過(guò)修訂的《自然保護(hù)區(qū)條例(修訂草案)》(征求意見(jiàn)稿),僅對(duì)妥善安置確有必要遷出的原住居民以及開(kāi)展必要居民生產(chǎn)生活活動(dòng)等基本權(quán)利作宣示性規(guī)范,缺乏對(duì)居民參與保護(hù)地治理的機(jī)制保障?！秶?guó)家公園法(草案)》(征求意見(jiàn)稿)在上述權(quán)利的基礎(chǔ)上,對(duì)生態(tài)管護(hù)制度和原住居民的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了概括性規(guī)定,雖然有一定的改善,仍存在亟待完善的空間,既未將地方立法中相對(duì)成熟且普遍適用的立法經(jīng)驗(yàn)上升到國(guó)家層面立法中予以確認(rèn);也對(duì)原住居民參與治理的權(quán)利應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種方式、措施或者手段予以實(shí)施以及保障缺乏相應(yīng)規(guī)定,不利于行政法規(guī)和地方保護(hù)地立法在接下來(lái)的修改或修訂中明確、具化原住居民治理權(quán)利的實(shí)施機(jī)制。

為矯正現(xiàn)行機(jī)制不足,在《自然保護(hù)區(qū)條例》修訂和《自然保護(hù)地法》《國(guó)家公園法》立法過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)建構(gòu)自然保護(hù)地原住居民參與治理的規(guī)范體系:(1)《自然保護(hù)地法》等立法明確原住居民參與治理的實(shí)質(zhì)權(quán)利內(nèi)容,通過(guò)在管理機(jī)構(gòu)中吸收一定比例的原住居民代表等方式,確保原住居民能夠參與享有對(duì)自然保護(hù)地保護(hù)和管理中各個(gè)必要環(huán)節(jié)的決策權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)。一方面,允許原住居民對(duì)影響其權(quán)益的決策事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)、提出建議,并規(guī)定其權(quán)利主張及訴求應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞钟懻摵推胶?另一方面,自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)及當(dāng)?shù)厝嗣裾谋Ｗo(hù)地監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)受到原住居民及社區(qū)的監(jiān)督。(2)《自然保護(hù)地法》等立法應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)原住居民或社區(qū)與政府機(jī)構(gòu)以簽訂協(xié)議或合同為載體,建立共同治理機(jī)制。其中,共管協(xié)議應(yīng)當(dāng)明確各方治理主體的權(quán)責(zé)內(nèi)容及邊界等,作為原住居民或社區(qū)主張實(shí)現(xiàn)權(quán)利或申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)的主要依據(jù)。在實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地中集體所有土地變?yōu)槿袼兄?暫不改變集體所有性質(zhì)的自然保護(hù)地土地權(quán)利主體,可以采取簽訂地役權(quán)合同的方式,通過(guò)限制原住居民對(duì)集體所有土地利用的方式,從消極層面上實(shí)現(xiàn)一定程度上的自然保護(hù)地治理,同樣地,合同中應(yīng)當(dāng)明確地役權(quán)人的權(quán)利和供役地人的義務(wù)、補(bǔ)償方式以及救濟(jì)路徑等內(nèi)容,①馮令澤南:《自然保護(hù)地役權(quán)制度構(gòu)建——以國(guó)家公園對(duì)集體土地權(quán)利限制的需求為視角》,《河北法學(xué)》2022 年第8 期。以此促進(jìn)公私主體以平等合作的身份參與自然保護(hù)地的共同治理。(3)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)明確由原住居民享有的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的種類、期限、經(jīng)濟(jì)利益分享范圍與方式,以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)行使原則等,使地方立法可根據(jù)國(guó)家立法的原則性規(guī)定結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)制定具體規(guī)則。

(二)完善私人主體參與自然保護(hù)地治理的制度通道

在我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的生態(tài)環(huán)境治理和既有的自然保護(hù)地體系建設(shè)、管理與保護(hù)中,企業(yè)、公民等私人主體主要以被管理者、協(xié)助者等身份參與其中。自然保護(hù)地共同治理意指企業(yè)、公民個(gè)人等私人主體作為自然保護(hù)地多中心治理中的一極,強(qiáng)調(diào)私人主體參與自然保護(hù)地治理的法制化和組織性,①劉超:《環(huán)境私人治理的核心要素與機(jī)制再造》,《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2021 年第2 期。這就要求私人主體參與自然保護(hù)地治理必須有明確完善的制度通道,該制度通道可依托自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)制度?！逗Ｄ蠠釒в炅謬?guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定,國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)是指“國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)依法授權(quán)公民、法人或者其他組織在一定期限和范圍內(nèi)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng),特許經(jīng)營(yíng)者依照特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和有關(guān)規(guī)定履行相關(guān)義務(wù)的行為”。特許經(jīng)營(yíng)制度是結(jié)合市場(chǎng)機(jī)制與行政監(jiān)管的特殊共同治理機(jī)制,②劉翔宇、謝屹、楊桂紅:《美國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)制度分析與啟示》,《世界林業(yè)研究》2018 年第5 期。是公民、企業(yè)或者其他組織等私主體以主體身份參與自然保護(hù)地共同治理的重要制度通道。

現(xiàn)行多部自然保護(hù)地立法和政策文件開(kāi)始重視特許經(jīng)營(yíng)制度。在政策層面,自然保護(hù)地政策文件均重視部署和規(guī)劃特許經(jīng)營(yíng)制度,比如,《總體方案》提出了完善特許經(jīng)營(yíng)制度體系的要求和目標(biāo),要求制定相關(guān)法律法規(guī)使特許經(jīng)營(yíng)管理者、經(jīng)營(yíng)者以及消費(fèi)者在特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中都有法可依。在立法層面,既有的中央立法主要是《風(fēng)景名勝區(qū)條例》(2016 年)對(duì)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、特許經(jīng)營(yíng)者的確定方式等內(nèi)容進(jìn)行初步規(guī)定,真正開(kāi)始重視針對(duì)性制度探索的是我國(guó)開(kāi)始國(guó)家公園體制改革試點(diǎn)后的地方立法?！对颇鲜?guó)家公園管理?xiàng)l例》明確了特許經(jīng)營(yíng)的方式、程序和具體要求;《三江源國(guó)家公園條例》明確特許經(jīng)營(yíng)收入僅限用于生態(tài)保護(hù)和民生改善;《武夷山國(guó)家公園條例(試行)》確定了不納入國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)范圍的項(xiàng)目等,并制定了《武夷山國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》。

雖然我國(guó)自然保護(hù)地政策體系均提出了完善特許經(jīng)營(yíng)制度的系統(tǒng)規(guī)劃和明確要求,一些地方立法也進(jìn)行了針對(duì)性的制度創(chuàng)新與實(shí)踐,總體而言,作為一項(xiàng)保障企業(yè)、公民等私人主體參與自然保護(hù)地共同治理的制度設(shè)計(jì),當(dāng)前自然保護(hù)地立法體系對(duì)特許經(jīng)營(yíng)制度的體系化、機(jī)制化設(shè)計(jì)尚存較大完善空間:(1)制度內(nèi)容不明確?！秶?guó)家公園法(草案)》(征求意見(jiàn)稿)僅在第45 條規(guī)定了特許經(jīng)營(yíng)者的選擇方式,明確通過(guò)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的形式建立合作關(guān)系。然而,由于國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)中私主體還承擔(dān)部分公共行政責(zé)任,特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)始終存在較大爭(zhēng)議,如何保障協(xié)議的履行、保護(hù)私主體的合法權(quán)益不受侵害,以及具體救濟(jì)路徑等內(nèi)容的缺失,將大大降低私主體通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)參與保護(hù)地共同治理的主動(dòng)性與積極性。(2)試點(diǎn)制度有沖突。國(guó)家公園體制試點(diǎn)的重要任務(wù)是為國(guó)家體制改革和制度建設(shè)提煉經(jīng)驗(yàn)做法和共性制度積極試點(diǎn)探索。雖然試點(diǎn)地區(qū)均重視在地方立法中規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)制度,但不同試點(diǎn)地區(qū)制定了標(biāo)準(zhǔn)不一的特許經(jīng)營(yíng)制度規(guī)范,對(duì)于公益性項(xiàng)目是否納入特許經(jīng)營(yíng)范圍等問(wèn)題,在不同國(guó)家公園立法中做法不同,亟待通過(guò)國(guó)家立法統(tǒng)一規(guī)范相關(guān)程序和標(biāo)準(zhǔn)。(3)制度效力有待強(qiáng)化。實(shí)踐中較為普遍地存在經(jīng)營(yíng)主體分散、范圍有限等不足,部分地方政府和管理機(jī)構(gòu)仍然直接或間接參與經(jīng)營(yíng),導(dǎo)致職能混淆,現(xiàn)行規(guī)定不明確既不利于發(fā)揮公權(quán)力主體的監(jiān)督管理職能,也限縮了有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)主體參與共同治理的空間。對(duì)于私人主體而言,其追求經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)質(zhì)目的容易與保護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益產(chǎn)生矛盾,從而影響治理效能,這還需進(jìn)一步通過(guò)制度保障規(guī)范其經(jīng)營(yíng)行為。

完善的特許經(jīng)營(yíng)機(jī)制能為私主體參與自然保護(hù)地共同治理提供制度保障和激勵(lì)?！秶?guó)家公園法》等國(guó)家層面立法應(yīng)當(dāng)明確特許經(jīng)營(yíng)的原則和目標(biāo),劃定特許經(jīng)營(yíng)的范圍,明確合同履行機(jī)制及可供協(xié)議主體選擇的法律救濟(jì)途徑,在此基礎(chǔ)上,鼓勵(lì)不同類型不同地區(qū)的自然保護(hù)地分別制定符合自身客觀情況的項(xiàng)目清單。法律和行政法規(guī)中還需規(guī)定合同期限的合理區(qū)間、特許經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入門檻、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓原則及其程序規(guī)范,為地方立法細(xì)化特許經(jīng)營(yíng)審批、運(yùn)行規(guī)范及配套保障機(jī)制等制度設(shè)計(jì)提供參考依據(jù)。

(三)健全公眾參與自然保護(hù)地共同治理的法律機(jī)制

治理理論框架下的自然保護(hù)地公眾參與相較于傳統(tǒng)行政法意義上的程序參與而言,更強(qiáng)調(diào)全面的實(shí)質(zhì)參與。為此,在我國(guó)尚未形成自然保護(hù)地穩(wěn)定的共同治理機(jī)制時(shí),有必要將公眾參與保護(hù)地共同治理確立為剛性制度。賦權(quán)公眾對(duì)相關(guān)立法或具體保護(hù)地治理決策制定、治理行為和治理評(píng)估實(shí)質(zhì)性介入,增強(qiáng)政府和公眾的互動(dòng)性,成為保護(hù)地治理轉(zhuǎn)型的重要突破口。①杜輝:《環(huán)境公共治理與環(huán)境法的更新》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2018 年版,第177 頁(yè)。

各國(guó)家公園地方立法初步建立了社會(huì)主體參與的共同治理機(jī)制,歸納如下:(1)多部地方性法規(guī)明確保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),《三江源國(guó)家公園條例》還規(guī)定了征求公眾意見(jiàn)的形式,要求國(guó)家公園規(guī)劃以及技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等,應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布,接受社會(huì)監(jiān)督,通過(guò)座談、聽(tīng)證等公開(kāi)形式,征求社會(huì)公眾意見(jiàn)。(2)建立志愿者服務(wù)制度?！逗Ｄ蠠釒в炅謬?guó)家公園條例(試行)》第35 條規(guī)定“制定志愿者招募與準(zhǔn)入、教育培訓(xùn)、管理與激勵(lì)的相關(guān)政策和措施,鼓勵(lì)和支持志愿者、志愿服務(wù)組織參與海南熱帶雨林國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)、解說(shuō)教育、科普宣傳等志愿服務(wù)工作”。《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》也明確鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織以志愿服務(wù)等形式參與國(guó)家公園的保護(hù)、科學(xué)研究、科普教育等活動(dòng),為社會(huì)公眾參與國(guó)家公園保護(hù)與治理提供了有效渠道。(3)明確社會(huì)監(jiān)督的具體機(jī)制?！度磭?guó)家公園條例》等地方立法強(qiáng)調(diào)任何單位(組織)和個(gè)人均有保護(hù)生態(tài)環(huán)境、自然資源和人文資源的義務(wù),以及制止、舉報(bào)和投訴破壞行為的權(quán)利;《海南熱帶雨林國(guó)家公園條例(試行)》進(jìn)一步規(guī)定了舉報(bào)和投訴的處理主體及相應(yīng)職責(zé),即“國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)或者海南熱帶雨林國(guó)家公園所在地市、縣、自治縣人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)受理舉報(bào)、投訴事項(xiàng),及時(shí)依法處理”。

上述規(guī)定總體而言尚處于宣示層面,公眾仍然缺乏實(shí)質(zhì)參與自然保護(hù)地治理的常態(tài)化機(jī)制。公眾作為治理主體參與自然保護(hù)地建設(shè)的決策、運(yùn)行、監(jiān)督,是自然保護(hù)地全民共享性和社會(huì)公益性的內(nèi)在要求和外在體現(xiàn)?！吧鐣?huì)參與”即使已經(jīng)取得了一定進(jìn)步,如通過(guò)專章形式規(guī)定于多部國(guó)家公園地方立法中,在實(shí)踐中仍是自然保護(hù)地治理的薄弱環(huán)節(jié),主要表現(xiàn)在這種“參與”長(zhǎng)期停留于科普教育與宣傳等表面環(huán)節(jié),《國(guó)家公園法(草案)》(征求意見(jiàn)稿)仍然對(duì)保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)作宣示性規(guī)范,至今未取得明確保障機(jī)制的突破性進(jìn)展;規(guī)定了“公眾服務(wù)”專章強(qiáng)調(diào)國(guó)家公園的公眾服務(wù)功能,即仍然將公眾作為“對(duì)象”而非“主體”,缺乏相對(duì)固定的工作機(jī)制讓社會(huì)公眾力量實(shí)質(zhì)介入保護(hù)地治理的主要環(huán)節(jié)。

溝通協(xié)商機(jī)制可以減弱公眾與政府、專家之間因認(rèn)識(shí)差異造成的信息不對(duì)稱,緩解公眾、企業(yè)、社會(huì)組織對(duì)政府的不信任情緒,還可以通過(guò)社會(huì)組織的參與實(shí)現(xiàn)專業(yè)知識(shí)和信息的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ);利益協(xié)調(diào)機(jī)制可以在公私利益博弈和發(fā)生沖突時(shí),從共同目標(biāo)和利益契合點(diǎn)出發(fā),明確和重申共同利益,不斷擴(kuò)大共識(shí)、消弭分歧,充分尊重、回應(yīng)和盡量滿足公眾的合法利益訴求。①王帆宇:《生態(tài)環(huán)境合作治理:生發(fā)邏輯、主體權(quán)責(zé)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制》,《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2021 年第3 期。因此,除了將地方立法中具有合理性的創(chuàng)新性內(nèi)容上升規(guī)定于國(guó)家立法之外,還有必要在《自然保護(hù)地法》《國(guó)家公園法》等法律體系中探索建立公眾實(shí)質(zhì)參與共同治理的溝通協(xié)商和利益協(xié)調(diào)機(jī)制:(1)構(gòu)建溝通協(xié)商機(jī)制,建議公眾代表與國(guó)家林業(yè)和草原局(國(guó)家公園管理局)、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部及相應(yīng)的地方管理機(jī)構(gòu)、專家顧問(wèn)、當(dāng)?shù)鼐用?、社區(qū)代表、行業(yè)協(xié)會(huì)和公益組織共同性、常態(tài)化地就自然保護(hù)地治理重要事項(xiàng)進(jìn)行議事決策的工作機(jī)制進(jìn)入相關(guān)立法。由于相關(guān)治理主體較多,條件允許的情況下,還可以借鑒美國(guó)國(guó)家荒野風(fēng)景河流體系(NWSRS)成立協(xié)調(diào)管理委員會(huì)(IWSRCC)作為協(xié)調(diào)、溝通的管理組織,并以召開(kāi)定期會(huì)議為主要工作機(jī)制的做法,保障公眾和社會(huì)組織的參與,加強(qiáng)不同主體之間的信任,促進(jìn)多元主體之間的友好協(xié)商與平等合作。②李鵬等:《自然保護(hù)地非完全中央集權(quán)政府治理模式研究——以美國(guó)荒野風(fēng)景河流體系為例》,《北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2019 年第1 期。(2)利益協(xié)調(diào)機(jī)制則應(yīng)當(dāng)充分吸收公眾參與治理決策的意見(jiàn)建議,并對(duì)是否采納及具體理由作出反饋,保障公眾利益訴求的及時(shí)、順暢表達(dá),為公眾實(shí)質(zhì)參與保護(hù)地治理提供機(jī)制性保障,以此為自然保護(hù)地上多方權(quán)利主體表達(dá)利益訴求提供制度保障,同時(shí)為行政法規(guī)規(guī)章和地方立法具化相關(guān)細(xì)則提供立法空間。

結(jié)語(yǔ)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出的探索自然保護(hù)地共同治理機(jī)制,對(duì)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的需求而言,不僅可行,而且必要?！肮餐卫怼弊鳛橐环N新型社會(huì)治理理念與治理模式,從理論到實(shí)踐均有較為豐富的基礎(chǔ)和歷史,逐漸在具有專業(yè)性、復(fù)雜性特征的環(huán)境治理領(lǐng)域,以公私主體合作互動(dòng)為主要方向得到了廣泛應(yīng)用。以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)具有突出的公共服務(wù)功能和社會(huì)公益性,這一屬性決定了自然保護(hù)地的有效治理離不開(kāi)多元主體的實(shí)質(zhì)參與,以填補(bǔ)傳統(tǒng)政府治理模式的局限性。考察我國(guó)自然保護(hù)地共同治理的現(xiàn)狀,目前主要面臨著缺乏保障多元主體有效參與共同治理的法律機(jī)制困境,應(yīng)當(dāng)以明確其在治理體系中的定位為前提,注重非政府角色在保護(hù)地治理中的功能發(fā)揮,以完善多元利益相關(guān)主體參與治理的制度和機(jī)制保障為主要目標(biāo),實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地共同治理機(jī)制的法制化、穩(wěn)固性和結(jié)構(gòu)化,促進(jìn)自然保護(hù)地設(shè)立和治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。