日本“土地安全保障”立法及其對中日關(guān)系的潛在影響

鄒皓丹

內(nèi)容提要：2021年日本國會通過《重要土地等調(diào)查法》，確立了“土地安全保障”的基本法制框架。該法授權(quán)中央政府在“與安保相關(guān)地域”劃定“注視區(qū)域”和“特別注視區(qū)域”加強(qiáng)行政管制。其立法遠(yuǎn)因在于解決日本長期存在的“土地所有者不明”問題引發(fā)的安全憂慮，近因在于日本右翼政客刻意煽動的民族主義情緒，而立法直接原因在于通過強(qiáng)化“平時(shí)”對土地的行政管制，增強(qiáng)信息、海洋和經(jīng)濟(jì)層面的安全保障能力。該法的實(shí)施，反映了日本政府以加強(qiáng)內(nèi)部制衡處理中日海權(quán)矛盾的戰(zhàn)略意圖。從長遠(yuǎn)來看，不利于中日經(jīng)濟(jì)合作包括合作建設(shè)“冰上絲綢之路”。

2021 年6 月，日本第204 屆國會通過了《對重要設(shè)施周邊及國境離島等處土地進(jìn)行使用情況調(diào)查及規(guī)定使用限制等的法律案》（簡稱《重要土地等調(diào)查法》）。該法是菅義偉內(nèi)閣執(zhí)行2013 年《國家安全保障戰(zhàn)略》的既定規(guī)劃、加強(qiáng)安全保障立法的舉措，是日本“疆域安全保障”立法的關(guān)鍵一步，確立了“土地安全保障”的基本法制框架，對未來中日關(guān)系發(fā)展具有潛在影響。

一、《重要土地等調(diào)查法》的內(nèi)容概要

《重要土地等調(diào)查法》賦予日本中央政府從國家安全需求出發(fā)，對國內(nèi)“與安保相關(guān)地域”中的私人土地權(quán)限采取特別行政管制的行政權(quán)力。其內(nèi)容由如下幾部分構(gòu)成。

第一，界定中央政府有權(quán)設(shè)定“與安保相關(guān)地域”的范圍，指的是如下區(qū)域：首先，國防相關(guān)區(qū)域，即自衛(wèi)隊(duì)基地、駐日美軍基地（《日美安全條約》第六條指定區(qū)域）和海上保安廳及下屬部門所在地。具體包括：日本陸上自衛(wèi)隊(duì)駐扎的160 余處地區(qū)①陸上自衛(wèi)隊(duì)ウェブサイト、https://www.mod.go.jp/gsdf/station/[2023-03-10]。、海上自衛(wèi)隊(duì)駐扎的31 余處地區(qū)②海上自衛(wèi)隊(duì)ウェブサイト、https://www.mod.go.jp/msdf/about/org/[2023-03-10]。、航空自衛(wèi)隊(duì)駐扎的73余處地區(qū)③航空自衛(wèi)隊(duì)ウェブサイト、https://www.mod.go.jp/asdf/base/index.html/ [2023-03-10]。、駐日美軍基地分布的77處地區(qū)④「在日米軍施設(shè)·區(qū)域（専用施設(shè)）面積」、防衛(wèi)省·自衛(wèi)隊(duì)2021 年3 月31 日、https://www.mod.go.jp/j/approach/zaibeigun/us_sisetsu/pdf/menseki.pdf/[2023-03-10]。以及海上保安本部、海上保安部、海上保安署駐扎的167 處地區(qū)⑤「管區(qū)本部·航空基地·海上交通センター等配置図（令和2 年度末）」、『海上保安レポート2021』、https://www.kaiho.mlit.go.jp/info/books/report2021/html/shiryo/shiryo21_05.html/[2023-03-10]。。其次，有關(guān)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)區(qū)域。該法并沒有寫明具體包括哪些基礎(chǔ)設(shè)施，全部授權(quán)政府決定。最后，領(lǐng)海相關(guān)的國境離島地區(qū)，包括位于領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)等基線位置的離島和2016 年《保護(hù)有人國境離島地域及維持特定有人國境離島地域的相關(guān)措施法》中指定的“有人國境離島地域”⑥「有人國境離島地域の保全及び特定有人國境離島地域に係る地域社會の維持に関する特別措置法」、e-GOU 法令検索、2016 年4 月27 日、https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=428AC1000000033/[2023-03-10]。。據(jù)悉，截至2023 年2 月，日本有473 個(gè)處于領(lǐng)?；€的國境離島。⑦「我が國の管轄海域約447 萬km2に変更なし～我が國の管轄海域の調(diào)査·確認(rèn)の結(jié)果について～」，內(nèi)閣府総合海洋事務(wù)推進(jìn)事務(wù)局、2023 年2 月2 日、https://www8.cao.go.jp/ocean/kokkyouritou/yakuwari/pdf/r5_hozen.pdf/[2023-03-10]。根據(jù)2016 年《有人國境離島法》，共有13 個(gè)都道縣中的148 個(gè)離島被劃定為“有人國境離島地域”。①「國境地域にある離島の保全を背景に近隣諸國の『脅威』」、離島経済新聞社、2020年10月22日、https://ritokei.com/system/19710/[2023-03-10]。

第二，界定中央政府針對上述“與安保相關(guān)地域”行使特別行政權(quán)的種類及方式。明確出于國家安全需要，政府有權(quán)在上述“與安保相關(guān)地域”中劃定部分地域作為“注視區(qū)域”或“特別注視區(qū)域”，并在其中行使更多與土地監(jiān)察、使用相關(guān)的行政權(quán)。

具體說來，在國防和基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)區(qū)域周邊一公里范圍內(nèi)、上述國境離島地區(qū)全域范圍內(nèi)，中央政府有權(quán)選定部分地區(qū)，將其標(biāo)注為“注視區(qū)域”。在“注視區(qū)域”內(nèi)，中央政府被賦予如下行政權(quán)：首先，有權(quán)調(diào)查所有私人土地的使用情況；有權(quán)要求地方自治體和個(gè)人報(bào)送土地所有者和使用者的相關(guān)信息，如發(fā)現(xiàn)虛假報(bào)送資料，地方自治體和個(gè)人將受到懲罰。其次，經(jīng)過審核，如判斷該區(qū)域內(nèi)的土地使用情況有礙國家安全，政府有權(quán)勸告、命令土地所有者和使用者對其土地使用情況進(jìn)行整改，由政府賠償其整改損失。最后，經(jīng)土地所有者同意，國家有權(quán)收購被要求整改的土地。以此為基礎(chǔ)，上述“注視區(qū)域”內(nèi)，中央政府還有權(quán)根據(jù)安全保障需要，進(jìn)一步將其中的部分區(qū)域標(biāo)注為“特別注視區(qū)域”。在“特別注視區(qū)域”內(nèi)，中央政府不但有權(quán)監(jiān)察所有土地的使用情況，并嚴(yán)格管制其土地交易，私人（包括法人）間的每筆土地交易都需要采取事前申報(bào)制度，在簽訂契約后的兩周內(nèi)，向中央政府提交買賣土地申請，經(jīng)過審核，買賣交易方可完成。②「重要土地等調(diào)査法の全面施行に伴う宅地建物取引業(yè)法施行令等の一部改正について」、全日本不動産協(xié)會、2022 年9 月22 日、https://tokyo.zennichi.or.jp/wp/wp-content/uploads/2022/09/93a7610bbe7c8ea864091249872f319a.pdf[2023-03-10]。

第三，責(zé)成中央政府設(shè)立特別咨詢機(jī)構(gòu)“土地等利用狀況審議會”，協(xié)助政府落實(shí)該法實(shí)施相關(guān)的行政工作?！巴恋氐壤脿顩r審議會”由法律、國際政治、國內(nèi)外社會經(jīng)濟(jì)研究、土地利用和管理研究等相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者構(gòu)成，由內(nèi)閣總理大臣選定及任命。該審議會的職責(zé)包括：針對劃定與民生相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施的安保地域范圍、針對劃定“注視區(qū)域”“特別注視區(qū)域”的范圍、針對進(jìn)行土地安保審查處理決議等內(nèi)容，向政府提供咨詢意見。

二、《重要土地等調(diào)查法》的立法動因

《重要土地等調(diào)查法》的出臺不是一蹴而就的，前后歷經(jīng)了十余年立法摸索。2011 年2月，自民黨議員高市早苗在自民黨內(nèi)部成立“安全保障與土地法制研究議員會議”，首次著手探討通過安全保障立法，限制日本土地相關(guān)權(quán)利人的權(quán)利。2013 年，其組織“議員立法”①所謂“議員立法”，指的是法律草案履行政黨起草審議程序，以議員聯(lián)盟的名義獲得國會審議資格的方式。參考“議員立法”、衆(zhòng)議院法制局、https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_annai.nsf/html/statics/housei/html/h-about.html[2023-03-10]。，向議會提交《國家安全保障重要土地等交易規(guī)制相關(guān)法案》②「國家安全保障上重要な土地等に係る取引等の規(guī)制等に関する法律案」、衆(zhòng)議院、https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_gian.nsf/html/gian/honbun/houan/g18505021.htm[2023-03-10]。（簡稱《安保土地交易法案》）并付諸審議，未獲通過。不過，在《國家安全保障戰(zhàn)略》（2013 年發(fā)布）的框架下，2020年，土地安全保障立法被納入“內(nèi)閣立法”③所謂“內(nèi)閣立法”，指的是法律草案履行內(nèi)閣起草審議程序、并獲得提交國會審議資格的方式。它作為日本法律立案的主要模式，根據(jù)內(nèi)閣法制局?jǐn)?shù)據(jù)，2013-2021年間，日本法律約八成是通過“內(nèi)閣立法”獲得的國會審議資格。而且，經(jīng)“內(nèi)閣立法”提交國會審議的法律草案，其通過國會審議的成功率也非常高，平均為91.3%。參見：「議員立法と內(nèi)閣立法（閣法）の相違」、佐野社労工事務(wù)所、http://www.sharoushi-sano.jp/16168084911985[2023-03-10]。范疇。菅義偉內(nèi)閣國家公安委員會委員長小此木八郎領(lǐng)銜，聯(lián)合國土交通省、防衛(wèi)廳等各省廳，研究、起草了《重要土地等調(diào)查法》草案。2021年，該草案通過國會審議，成為正式法律。追溯其立法動因，可以歸納為如下幾方面。

（一）解決“土地所有者不明”問題：加強(qiáng)中央集權(quán)土地行政管理

《重要土地等調(diào)查法》成立的原因，可以追溯到2011 年日本“3·11”大地震災(zāi)后復(fù)興中暴露出的“土地所有者不明”問題。在征收受災(zāi)私有土地準(zhǔn)備進(jìn)行重建的過程中，日本政府發(fā)現(xiàn)，大量“不動產(chǎn)登記簿”等資料中記錄的私有土地所有者信息沒有及時(shí)更新，有些甚至停留在大正時(shí)代。這導(dǎo)致政府無法直接根據(jù)現(xiàn)有備案資料聯(lián)系到土地所有者，即使花費(fèi)人力按圖索驥，也有一些因信息不足而難以進(jìn)行。④「東日本大震災(zāi)と所有者不明土地問題」、東京財(cái)団政策研究所、https://www.tkfd.or.jp/research/detail.php?id=3709[2023-03-10]。這一問題嚴(yán)重影響災(zāi)后重建，因而受到有關(guān)方面的關(guān)注。2012—2014年，東京財(cái)團(tuán)政策研究所連續(xù)三年發(fā)布智庫報(bào)告，指出“土地所有者不明”問題不但是“3·11”大地震受災(zāi)地區(qū)面臨的問題，還反映了日本現(xiàn)存私有土地登記制度存在立法缺陷。①這些智庫報(bào)告題目分別為：《消失的國土：與全球化時(shí)代相適應(yīng)的“土地、水、森林”的制度改革》《與“空洞化”“不明化”國土問題相適應(yīng)的強(qiáng)韌化政策：消失的國土Ⅱ》《國土的“不明化”“僵尸化”危機(jī)：消失的國土Ⅲ》。參見東京財(cái)団政策研究所，https://www.tkfd.or.jp/experts/detail.php?id=7[2023-03-10]。據(jù)東京財(cái)團(tuán)研究員吉原祥子預(yù)計(jì)，“所有者不明”的私有土地占日本私有土地總面積約兩成，“土地所有者不明”問題影響廣泛，亟待通過深化制度性改革加以應(yīng)對。②吉原祥子『人口減少時(shí)代の土地問題--「所有者不明化」と相続、空き家、制度のゆくえ』，中央公論新社、2017年、參考本書觀點(diǎn)，故不特別指明頁碼。

近代至今，日本土地行政管理制度共存在三種登記土地私權(quán)的方式：第一種是秉持1898 年明治民法“將登記作為不動產(chǎn)物權(quán)變動的對抗要件”原則，1899 年《不動產(chǎn)登記法》確立不動產(chǎn)（土地和建筑物）登記制度進(jìn)而設(shè)立了“不動產(chǎn)登記簿”，以記錄不動產(chǎn)物權(quán)的變動情況。第二種是作為納稅依據(jù)，1950 年盟軍總司令部（GHQ）根據(jù)“夏普使節(jié)團(tuán)日本稅制報(bào)告書”進(jìn)行稅制改革，創(chuàng)立了作為地方稅（市町村稅）的固定資產(chǎn)稅，由此建立起以“固定資產(chǎn)課稅臺賬”為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)登記制度，以掌握私人不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)動向。③「明治期からの我が國における土地をめぐる狀況の変化と土地政策の変遷」、國土交通省、https://www.mlit.go.jp/common/001248318.pdf[2023-03-10]。第三種是為健全農(nóng)地、林地管理制度而設(shè)立備案記錄。根據(jù)1952 年《農(nóng)地法》“土地所有及相關(guān)權(quán)利轉(zhuǎn)移需得到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)委員會批準(zhǔn)”的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)委員會創(chuàng)設(shè)非正式的“農(nóng)地基本臺賬”記錄。2013 年《農(nóng)地法》修法后，“農(nóng)地基本臺賬”成為獲得國家承認(rèn)的法定“臺賬”。與農(nóng)地登記的歷史相比，日本森林登記制度的實(shí)現(xiàn)非常滯后，直到2016 年《森林法》修改（1951 年頒布），才創(chuàng)設(shè)了“林地臺賬”制度，由國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，整理、記錄、公布森林土地私權(quán)相關(guān)信息。上述三種類型的土地相關(guān)登記記錄因應(yīng)不同行政管理需求而成立，其中雖然規(guī)定了土地所有者應(yīng)履行登記義務(wù)，但以自發(fā)登記為原則，而且大部分不動產(chǎn)交易皆采取事后登記制度，因此并不具有強(qiáng)制性。①根據(jù)1974 年《國土利用計(jì)劃法》規(guī)定，僅對一小部分地價(jià)劇烈上漲區(qū)域的土地交易采取事前申報(bào)制度，其他大部分地區(qū)的土地交易皆采取事后申報(bào)制度。參見：國土交通省，https://www.mlit.go.jp/totikensangyo/totikensangyo_tk2_000019.html[2023-03-10]。隨著少子化、老齡化導(dǎo)致很多地區(qū)人口過疏，泡沫經(jīng)濟(jì)破滅導(dǎo)致大量地區(qū)地價(jià)下跌，20 世紀(jì)90 年代以來，日本全國有大量土地所有者或者放棄了對其所有的山林農(nóng)地的所有和管理，或者在土地轉(zhuǎn)讓或繼承時(shí)并不履行登記義務(wù)。這種土地所有者個(gè)人主動選擇“擱置權(quán)利”的做法，導(dǎo)致日本政府面臨“土地所有者不明”問題的困擾。

2012年東京財(cái)團(tuán)發(fā)表的智庫報(bào)告《消失的國土：與全球化時(shí)代相適應(yīng)的“土地、水、森林”的制度改革》中，分析了“土地所有者不明”問題的嚴(yán)重后果，認(rèn)為該問題的存在不但無法滿足社會治理的需求，而且有礙國家安全。

（二）地緣政治的產(chǎn)物：島嶼領(lǐng)土主權(quán)紛爭下民族主義的延伸

《重要土地等調(diào)查法》的立法近因，可以追溯到其前身——前述2013年高市早苗等自民黨議員向國會提交的《安保土地交易法案》。與《重要土地等調(diào)查法》相比，《安保土地交易法案》更為細(xì)致地規(guī)定了政府在“與安保相關(guān)地域”擁有的特別行政權(quán)。比如，授權(quán)政府在一定條件下得以直接征用該類土地，并有權(quán)對該類土地的地段、地界、利用狀態(tài)、土地面積等進(jìn)行測量和調(diào)查?？梢哉f，該法案直接反映了在東亞地緣政治遺留問題長期存在的背景下日本民族主義的膨脹。

二戰(zhàn)后，冷戰(zhàn)國際格局的形成，為韓日、中日雙邊關(guān)系留下島嶼領(lǐng)土主權(quán)紛爭的陰影。這些紛爭被日本媒體大肆報(bào)道，右翼借此煽動國內(nèi)民族主義情緒，韓日獨(dú)島（日本稱竹島）爭端、中日釣魚島爭端逐漸被渲染為中韓兩國覬覦日本領(lǐng)土，以及在日本國內(nèi)購買土地，妨礙日本國家安全。韓日方面，1952年韓國發(fā)表“李承晚線”拉開兩國爭奪獨(dú)島的序幕。2005年，日本島根縣將每年2 月22 日定為“竹島日”，宣示日本對獨(dú)島的主權(quán)領(lǐng)有，獨(dú)島爭端愈演愈烈。2008 年，《產(chǎn)經(jīng)新聞》連篇累牘報(bào)道稱，韓國企業(yè)在長崎縣對馬市“以資金為武器”收購當(dāng)?shù)夭粍赢a(chǎn)，居留在對馬的韓國人數(shù)量不斷增長，這些現(xiàn)象皆反映出自李承晚政府以來韓國“對竹島甚至對對馬的領(lǐng)土野心”。①「対馬が危ない、韓國、不動産相次ぎ買収」、産経新聞、2008 年10 月21 日、http://sankei.jp.msn.com/life/trend/081021/trd0810210907005-n1.htm[2023-03-10]。借此機(jī)會，2009 年右翼“保衛(wèi)日本領(lǐng)土行動議員聯(lián)盟”起草了《國境對馬振興特別措施法案》，敦促日本政府詳細(xì)調(diào)查韓國企業(yè)已收購對馬島土地的利用狀況和動機(jī)，阻止韓國企業(yè)繼續(xù)收購對馬土地，以保障對馬島內(nèi)國防設(shè)施的安全，但未獲議會通過。中日方面，2010年日本海上保安廳巡邏船在我釣魚島附近沖撞我國漁船，邦交正?；詠怼皵R置釣魚島主權(quán)爭議”的兩國默契被打破，中日釣魚島爭端升級。同年，中國經(jīng)濟(jì)總量超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。同時(shí)，日本國內(nèi)新聞大肆炒作中國人在日本大量購買土地。②宮本雅史『爆買いされる日本の領(lǐng)土』、角川新書、2017 年版。本書是產(chǎn)經(jīng)新聞社編輯宮本雅史自2005年開始調(diào)研外國資本（尤其是中國資本）購買日本土地的情況后寫成。書中大量渲染中國資本通過合法手段購買日本土地，購買后卻大量空置，購買目的不明，威脅日本國家安全。以此為背景，高市早苗發(fā)起“安全保障與土地法制研究議員會議”，她將中資企業(yè)在日投資行為與2010年中國修改《國防動員法》無端聯(lián)系起來，宣傳這一切都是中國政府的“計(jì)劃”，中國政府指導(dǎo)本國企業(yè)在日本大規(guī)模購置土地，將其作為“平時(shí)國防動員準(zhǔn)備工作”的一部分，“假如中日之間發(fā)生軍事對立，中資企業(yè)在日本的事務(wù)所也有可能成為中國的國防據(jù)點(diǎn)，大量在日中國人也有可能擔(dān)任國防勤務(wù)”。③「安全保障と土地法制に関する10 年余の取組」、高市早苗公式サイト、引用作者觀點(diǎn)，故不特別標(biāo)明頁碼，2021 年3 月1 日、https://www.sanae.gr.jp/column_detail1296.html[2023-03-10]。這些言論煽動了日本國民的反華情緒。2013 年，在高市早苗領(lǐng)導(dǎo)下，上述“保衛(wèi)日本領(lǐng)土行動議員聯(lián)盟”與“安全保障與土地法制研究議員會議”聯(lián)合起來，向第185 屆國會提交了《安保土地交易法案》。他們將矛頭直指中韓，希望以安全保障的名義，對兩國購買日本特定土地加以限制。

從2013年提出《安保土地交易法案》到2021年《重要土地等調(diào)查法》通過國會審議正式立法，這期間日本罔顧事實(shí)炒作中韓在日購買土地日益成為安全威脅。但事實(shí)上，《重要土地等調(diào)查法》成立之前，防衛(wèi)省曾調(diào)查了全國約650 個(gè)自衛(wèi)隊(duì)駐扎地和美軍基地附近地區(qū)的78920 名土地所有者的基本情況。結(jié)果顯示，只有七處土地屬于外籍人士所有，也沒有發(fā)現(xiàn)上述地區(qū)土地利用影響防衛(wèi)設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)的情況。①「防衛(wèi)施設(shè)の隣接地、外國人所有は7筆のみ、土地規(guī)制法案」、朝日新聞、2021年6月15日、https://www.asahi.com/articles/ASP6H3SCVP6GUTIL05Y.html[2023-08-15]。日本律師聯(lián)合會明確反對《重要土地等調(diào)查法》，其發(fā)表的聲明中指出，根據(jù)上述調(diào)查，“中央政府也承認(rèn)，至今為止，不存在因獲得此類土地（‘與安保相關(guān)地域’土地）而阻礙重要設(shè)施功能（妨礙國家安全）的事實(shí)，因此，對于該法的立法事實(shí)存在與否，原本就存在疑問”。②「重要土地等調(diào)査規(guī)制法案に反対する會長聲明」、日本弁護(hù)士連合會、2021年6月2日、https://www.nichibenren.or.jp/document/statement/year/2021/210602.html[2023-03-10]。由此可見，《重要土地等調(diào)查法》的成立并非基于客觀事實(shí)，而是日本反華反韓民族主義情緒高漲的產(chǎn)物。

（三）“平時(shí)”安保：從土地層面加強(qiáng)日本國家安全保障能力

2013年版日本《國家安全保障戰(zhàn)略》將“疆域安全保障”視為強(qiáng)化國家安保能力的子課題，其中寫道：“為切實(shí)健全我國疆域安?！瓚?yīng)采取積極措施致力于國境離島的安全保障、管理及振興，同時(shí)應(yīng)從國家安全保障的觀點(diǎn)出發(fā)，把握國境離島、防衛(wèi)設(shè)施周邊等土地情況，并對其進(jìn)行核查。”③「國家安全保障戦略について」、內(nèi)閣官房、https://www.cas.go.jp/jp/siryou/131217anzenhoshou/nss-j.pdf[2023-03-10]?！敖虬踩Ｕ稀敝械摹敖颉?，泛指日本政府有權(quán)管轄的地域空間范疇，即國家的領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空。④數(shù)多久遠(yuǎn)「議論沸騰の『領(lǐng)域警備法』を理解する7つのポイント：尖閣防衛(wèi)に必須となる法整備の中身とは」、JBpress、2021 年3 月8 日、https://jbpress.ismedia.jp/articles/-/64372[2023-03-10]。與第二次安倍內(nèi)閣修改安保法、建立“新安保法制”框架以加強(qiáng)軍事安全保障相對照，二者立法邏輯不同。軍事安保立法專注解決國家自衛(wèi)權(quán)相關(guān)問題，安倍“新安保法制”通過界定國家“平時(shí)”（和平時(shí)期）和“有事”（沖突時(shí)期）的狀態(tài)、解禁集體自衛(wèi)權(quán)等方式，放松自衛(wèi)權(quán)行使條件，擴(kuò)大自衛(wèi)權(quán)行使范圍。與此相對，《重要土地等調(diào)查法》作為“疆域安全保障”的重要立法成果，在行政權(quán)方面賦予國家更大的自主性，通過加強(qiáng)“平時(shí)”的安全管理（包括行政規(guī)制和行政處罰），防止“與安保相關(guān)地域”周邊土地被境外勢力利用，從事間諜或恐怖主義活動，為“有事”之際自衛(wèi)權(quán)的順利行使進(jìn)行準(zhǔn)備。其在日本“平時(shí)”加強(qiáng)國家安全保障的整體政策演進(jìn)脈絡(luò)中，呈現(xiàn)如下具體特點(diǎn)。

第一，在安全體制構(gòu)筑層面，《重要土地等調(diào)查法》立法的直接目的是加強(qiáng)國防及重要民用基礎(chǔ)設(shè)施的信息安全管理。該舉措建立在《特定秘密保護(hù)法》的延長線上。2014 年日本國會通過《特定秘密保護(hù)法》，據(jù)此中央政府有權(quán)將安全保障方面的相關(guān)信息指定為“特定秘密”，對泄密人員加以懲戒。如果說《特定秘密保護(hù)法》是通過立法加強(qiáng)對從業(yè)人員的涉密管理，那么《重要土地等調(diào)查法》則是授權(quán)政府加強(qiáng)空間領(lǐng)域的涉密管理。

第二，在疆域安全保障層面，《重要土地等調(diào)查法》突出對國境離島特別是“有人國境離島地域”的行政管理，其目的意在通過強(qiáng)化確立領(lǐng)海依據(jù)的領(lǐng)土安全管理，加強(qiáng)海洋安全保障。

日本一直視自身為“海洋國家”。其不存在陸地邊境，國境線分布于五大島（北海道、本州、九州、四國、沖繩本島）周邊的6800 余個(gè)離島構(gòu)成。如上所述，其中473 個(gè)離島作為其領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)依據(jù)的基線，構(gòu)成日本領(lǐng)海主權(quán)的依據(jù)，形成了約為國土面積12 倍的日本國家管轄水域。為加強(qiáng)離島管理，特別為夯實(shí)作為其領(lǐng)海主權(quán)依據(jù)的國境離島主權(quán)，2015 年6月日本綜合海洋政策本部制定了《關(guān)于加強(qiáng)海洋管理、實(shí)施離島保全管理的基本方針》，調(diào)查無人居住離島的土地所有情況，致力于收購無人居住離島土地（包括國境離島和非國境離島），希望通過國有化對其實(shí)現(xiàn)直接管理。除存在國際爭議的離島外，此次調(diào)查共確認(rèn)了431 個(gè)離島的土地所有者情況，其中273 個(gè)無法確認(rèn)土地所有權(quán)的離島被收歸國有。①「無主の離島の國有財(cái)産としての登録等について」、首相官邸、https://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/dai16/shiryou3.pdf[2023-03-10]。對于有人居住的離島，2016年日本國會通過《保護(hù)有人國境離島地域及維持特定有人國境離島地域的相關(guān)措施法》，要求政府加強(qiáng)這些國境離島地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是海上保安廳和海上自衛(wèi)隊(duì)在島上的防衛(wèi)設(shè)施建設(shè)，提高海洋監(jiān)視能力，確保海上保安廳能夠以上述國境離島為基地加強(qiáng)海上巡邏和保安能力；希望借此加強(qiáng)海上自衛(wèi)隊(duì)的后勤基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在國際局勢變動激烈的背景下，更好應(yīng)對軍事安全保障壓力。

《重要土地等調(diào)查法》的實(shí)施，可以加速確認(rèn)“領(lǐng)海基線離島”和“特定有人國境離島地區(qū)”土地所有和使用情況。如上所述，2015 年日本綜合海洋政策本部僅確認(rèn)了431 個(gè)離島的土地所有情況，還有大量島嶼的所有權(quán)情況處于未知狀態(tài)。由于“土地所有者不明”問題的存在，很多島嶼的不動產(chǎn)登記證明已很長時(shí)間沒有更新，中央政府目前無法準(zhǔn)確把握全部離島所有權(quán)的現(xiàn)狀。①「政府が國境離島の私有地調(diào)査へ約100年放置も、他國の不法利用を防止有識者會議で対応を検討、平成30年度中の結(jié)論目指す」、産経新聞、2017年9月13日、https://www.sankei.com/article/20170913-FX5E6P42AFOZ3OQVYJSOI5U57U/[2023-03-10]。《重要土地等調(diào)查法》的頒布，將調(diào)查國境離島的土地所有情況納入立法范疇，有利于加快無人居住離島的國有化進(jìn)程。另一方面，在“特定有人國境離島地區(qū)”加強(qiáng)海上保安廳和海上自衛(wèi)隊(duì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其籌劃與實(shí)施皆建立在征地基礎(chǔ)上。根據(jù)《重要土地等調(diào)查法》，政府可以通過更強(qiáng)力的行政手段，明晰上述土地使用情況，加快征地進(jìn)程，有利于全面把握和統(tǒng)籌其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和方式。

第三，在經(jīng)濟(jì)安全保障領(lǐng)域，《重要土地等調(diào)查法》通過對“民生相關(guān)的重要基礎(chǔ)設(shè)施”周邊土地的使用實(shí)施行政管制，為限制外資購買日本特定土地提供了法源。

日本認(rèn)為，通過立法規(guī)定限制外國資本投資的產(chǎn)業(yè)類別，以實(shí)現(xiàn)國家安全保障，符合國際通例。為此，日本根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織“資本移動自由化法則”，在武器、飛機(jī)、核能、宇宙開發(fā)、電力、燃?xì)?、供熱、通信、廣播電視、鐵路等安全保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)方面，限制外國資本投資的權(quán)利。②參見商務(wù)部、國家發(fā)展和改革委員會、外交部：《對外投資國別產(chǎn)業(yè)指引（2011版）》，中國政府網(wǎng)，https://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20110914/001e3741a2cc0fda54de01.pdf[2023-08-15]。1949 年，日本出臺《外匯及外國貿(mào)易法》，后來又制定了相關(guān)的個(gè)別產(chǎn)業(yè)法，規(guī)定任何外資在日本從事農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)、礦業(yè)、石油業(yè)、皮革及皮革制品制造業(yè)、航空運(yùn)輸業(yè)及安全保障相關(guān)產(chǎn)業(yè)時(shí)，都要履行事前及事后報(bào)備制度，接受日本政府的合規(guī)性審查。2007年，又將碳素纖維、鈦合金、光學(xué)鏡頭列入外國投資規(guī)制的范疇。2020年，安倍晉三政府修改《外匯及外國貿(mào)易法》，加強(qiáng)對外國資本的管控。據(jù)此，外國資本在獲得“與國家安全有關(guān)行業(yè)”的股份時(shí)，負(fù)有申報(bào)義務(wù)，以供日本中央政府審核。

在此基礎(chǔ)上，《重要土地等調(diào)查法》從限制購買土地的角度出發(fā)，賦予政府設(shè)定“民生相關(guān)重要基礎(chǔ)設(shè)施”周邊土地區(qū)域并對其土地使用情況加以規(guī)制的權(quán)利。雖然在國會審議期間，政府一再表示，在該法實(shí)施時(shí)將平衡以“保護(hù)私權(quán)”為核心的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與以“國家安全保障”為目的的行政管制限度，重要商業(yè)設(shè)施密集地區(qū)原則上不設(shè)立“特別注視區(qū)域”，其土地交易不采取事前申報(bào)制度，不會利用該法妨礙外國資本在日正常投資。①「第204 回國會參議院內(nèi)閣委員會會議録第25 號」、國會會議録検索システム、2021 年6 月8 日、https://kokkai.ndl.go.jp/#/detailPDF?minId=120414889X02520210608&page=22&spkNum=211¤t=9[2023-03-10]。不過，從制度上講，該法卻沒有詳細(xì)規(guī)定哪些設(shè)施為“民生相關(guān)重要基礎(chǔ)設(shè)施”，保留了模糊地帶。

三、《重要土地等調(diào)查法》實(shí)施對中日關(guān)系的潛在影響

2022 年7 月，日本政府召開“土地等利用狀況審議會”，討論實(shí)施細(xì)則，回應(yīng)各界質(zhì)疑。經(jīng)過五次會議，第一批位于北海道、青森、東京、島根、長崎五個(gè)都道縣區(qū)域內(nèi)的58 處自衛(wèi)隊(duì)基地周邊土地和國境離島②「安保重要地、月內(nèi)に第1弾指定5都道県58カ所、政府審議會了承」、JiJi、2022年12月16日、https://www.jiji.com/jc/article?k=2022121601171&g=pol[2023-03-10]。，第二批位于宮城、東京、新潟、石川、鳥取、島根、高知、長崎、鹿兒島、沖繩十個(gè)都縣區(qū)域內(nèi)的161 處自衛(wèi)隊(duì)基地周邊土地、國境離島、核設(shè)施和民用機(jī)場周邊土地③「空港、原発など10都県161カ所追加、土地利用規(guī)制」、産経新聞、2023年6月30 日、https://www.sankei.com/article/20230630-QZC2VA4CMFMINHLEJR33I7FEDA/ [2023-08-15]。，分別被指定為“注視區(qū)域”和“特別注視區(qū)域”；“民生相關(guān)重要基礎(chǔ)設(shè)施”區(qū)域原則上被暫定為核電產(chǎn)業(yè)周邊設(shè)施區(qū)域及與自衛(wèi)隊(duì)毗鄰的民用機(jī)場周邊區(qū)域；④「重要土地等調(diào)査法について」、內(nèi)閣府、https://www.cao.go.jp/tochi-chosa/shingikai/doc/shiryou1-3.pdf[2023-03-10]。對“注視區(qū)域”內(nèi)的土地調(diào)查事項(xiàng)限于調(diào)查不動產(chǎn)所有者和租賃者的基本情況（例如姓名、住所、國籍等），不涉及宗教信仰、交友情況等個(gè)人隱私。

《重要土地等調(diào)查法》于2022年9月20日正式實(shí)施。其實(shí)施對中日關(guān)系也將產(chǎn)生潛在影響。

（一）《重要土地等調(diào)查法》對中日安全關(guān)系的潛在影響

從目前實(shí)施情況來看，《重要土地等調(diào)查法》首先聚焦于加強(qiáng)自衛(wèi)隊(duì)、特別是國境離島周邊的土地規(guī)制，對中日關(guān)系的潛在影響主要體現(xiàn)在中日海權(quán)糾紛層面。該法的實(shí)施反映了日本政府通過加強(qiáng)內(nèi)部制衡，處理上述糾紛的戰(zhàn)略意圖。

中日邦交正?；詠?，在四個(gè)政治文件指引下，雙邊關(guān)系得到長足發(fā)展。但是，圍繞釣魚島問題以及中日東海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃界雙方無法達(dá)成一致主張。對此，中方一直主張“擱置爭議，共同開發(fā)”和通過雙邊談判解決爭端，但日方未顯示出對談判的誠意，反而致力于構(gòu)建以日美同盟為軸心的外部制衡，通過國內(nèi)立法增強(qiáng)內(nèi)部制衡，展示己方在中日海權(quán)糾紛中的實(shí)力?！吨匾恋氐日{(diào)查法》賦予日本中央政府在“與安保相關(guān)地域”實(shí)施更強(qiáng)的控制權(quán)力，這將有利于日本通過征地和國有化政策獲得大量“與安保相關(guān)地域”土地，加快海上保安廳和海上自衛(wèi)隊(duì)能力建設(shè)，增強(qiáng)“平時(shí)”反制中國《海警法》的海上警備能力乃至軍事威懾實(shí)力。

特別是有輿論表示擔(dān)憂，該法的出臺可能為日本實(shí)現(xiàn)其國家戰(zhàn)略、強(qiáng)化西南諸島管控甚至將該地區(qū)打造成軍事要塞提供了法源。日本國際志愿者中心（JVC）代表理事谷山博史在《琉球新報(bào)》撰文，明確指出：“《重要土地等調(diào)查法》是欲意將沖繩全島軍事要塞化并進(jìn)行戰(zhàn)爭準(zhǔn)備的立法?！雹俟壬讲┦贰笡_縄基地強(qiáng)化と連動、個(gè)人情報(bào)集め、規(guī)制準(zhǔn)備〈住民監(jiān)視の危険～土地規(guī)制法の問題〉下」、琉球新報(bào)、2021 年10 月1 日、https://ryukyushimpo.jp/news/entry-1401016.html[2023-03-10]?！稕_繩時(shí)報(bào)》也曾評論道，《重要土地等調(diào)查法》本身對“與安保相關(guān)地域”的概念界定模糊不清，給予中央政府很大的自由裁量權(quán)。沖繩縣內(nèi)自衛(wèi)隊(duì)駐屯地和美軍基地合計(jì)有80 余處，分別集中在沖繩本島中北部、那霸市、與那國島、宮古島、石垣島。理論上，上述地區(qū)都存在被納入“注視區(qū)域”與“特別注視區(qū)域”的可能性，這意味著沖繩大部分地區(qū)都將受到政府的加強(qiáng)管制。②「社説［土地規(guī)制法施行］恣意的な運(yùn)用許さない」、沖縄タイムス、2022年9月22日、2018年1月26日、https://www.okinawatimes.co.jp/articles/-/1028257[2023-03-10]。2022 年末，日本修改“安保三文件”，其中將中國定位為“前所未有的最大戰(zhàn)略挑戰(zhàn)”，意欲實(shí)現(xiàn)防衛(wèi)費(fèi)倍增計(jì)劃，加強(qiáng)西南諸島防衛(wèi)，特別是在該地布局擁有“對敵基地攻擊能力”的“沖繩防衛(wèi)集團(tuán)”。結(jié)合上述日本政府采取的一系列以西南諸島為核心的挑釁性防衛(wèi)動向，我們不能忽視沖繩媒體擔(dān)憂的現(xiàn)實(shí)可能性。在中日釣魚島問題升級、臺海問題演化成“有事”之際，日本政府完全有可能利用《重要土地等調(diào)查法》所賦予的自由裁量權(quán)，將以沖繩為核心的西南諸島地區(qū)打造成置于政府嚴(yán)密管控下的軍事基地，在內(nèi)部制衡基礎(chǔ)上更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)遏制中國的防衛(wèi)戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）《重要土地等調(diào)查法》對中日經(jīng)濟(jì)合作的潛在影響

從長遠(yuǎn)來看，不能忽略《重要土地等調(diào)查法》的實(shí)施作為限制外資購買土地的法源作用。該法的實(shí)施有可能成為中日之間“冰上絲綢之路”合作的障礙。

日本北海道地區(qū)向來是中國資本投資的熱門區(qū)域。特別是近年，在全球變暖影響下，北冰洋海冰面積急劇收縮,北極航道通航能力顯著提升，引發(fā)各方關(guān)注。2018 年1月，中國政府發(fā)布首份《中國的北極政策》白皮書，其中指出：“中國愿依托北極航道的開發(fā)利用，與各方共建‘冰上絲綢之路’?！雹佟吨袊谋睒O政策》，《人民日報(bào)》2018年1月27日，第11版。作為亞洲經(jīng)過北極航道至歐洲距離最近的地區(qū)，日本北海道在地緣政治上對“冰上絲綢之路”的互聯(lián)互通至關(guān)重要，吸引中國企業(yè)加大了對該地的投資，此舉為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力。盡管如此，受日本右翼勢力煽動，當(dāng)?shù)鼐用癞?dāng)中強(qiáng)烈的民族主義情緒滋長，北海道地區(qū)成為抵制所謂中資“爆買”最嚴(yán)重的地區(qū)。以釧路港為例，2022 年9 月8 日釧路日中友好協(xié)會紀(jì)念日中邦交正常化50 周年演講會上，日中友好會館中國常任理事黃星原即表達(dá)了中日合作發(fā)展釧路的愿景，指出“釧路在地理上可以成為北美航線、北冰洋航線上歐美與東北亞海上物流的中轉(zhuǎn)站?！现录悠?、北之釧路’，希望探討發(fā)展釧路成為‘新興國際城市’的可能性”②「釧路で日中國交正?；?0 周年記念講演會が開催」、人民日報(bào)海外版、2022 年9月26日，https://peoplemonthly.jp/n10633.html[2023-03-10]。。但早在2010 年，釧路市議會即向日本國會提交過《要求對外國資本的土地買賣進(jìn)行立法規(guī)制的意見書》，其中指出，外國資本無限制地購置土地，在當(dāng)?shù)卮罅啃藿ɑ鶊?、高爾夫球場、溫泉酒店，將有礙日本國民安全和領(lǐng)土安全，需要立法對其進(jìn)行規(guī)制。①「外國資本等による土地売買等に関する法整備を求める意見書」、釧路市議會、2010 年9 月21 日、https://www.city.kushiro.lg.jp/_res/projects/default_project/_page_/001/002/964/000029930.pdf[2023-03-10]?！吨匾恋氐日{(diào)查法》實(shí)施之際，《讀賣新聞》發(fā)表評論員文章指出，長期以來，釧路地區(qū)致力于“地方創(chuàng)生”，忽視國家安全。中國資本在北海道大量購買自衛(wèi)隊(duì)周邊土地和山林水源地，可能構(gòu)成國家安全威脅。在《重要土地等調(diào)查法》實(shí)施過程中，日本政府應(yīng)重新審視自身所確立的“平衡原則”，根據(jù)時(shí)效性和問題點(diǎn)，不斷調(diào)整該法的實(shí)施尺度。②「日本にも忍び寄る『港を買いあさる外資』の影」、読売新聞、2021年4月6日、https://www.yomiuri.co.jp/column/henshu/20210402-OYT8T50032/[2023-03-10]?？梢韵胍姡谌毡居乙砩縿颖焙５烂褡逯髁x情緒愈演愈烈的情況下，日本政府有可能違背自身承諾的“平衡原則”，利用《重要土地等調(diào)查法》在釧路甚至北海道地區(qū)的港口等重要基礎(chǔ)設(shè)施周邊設(shè)置“特別注視區(qū)域”，著重審查中國資本在當(dāng)?shù)刭徺I土地的情況，阻礙交易順利進(jìn)行，在一定程度上將阻礙我國“冰上絲綢之路”的發(fā)展。

四、結(jié)語

從《重要土地等調(diào)查法》的立法內(nèi)容來看，該法延續(xù)了安倍第二次內(nèi)閣修改安保法、建立“新安保法制”框架時(shí)確立的立法策略，即在立法內(nèi)容上保持模糊性，制度上賦予行政權(quán)廣大的執(zhí)法空間。盡管從目前實(shí)施狀況來看，“土地等利用狀況審議會”回應(yīng)了社會的批判和質(zhì)疑，約束了自身的執(zhí)法空間，將“注視區(qū)域”和“特別注視區(qū)域”的劃定與行政管制的方式限制在社會可以接受的范圍內(nèi)，同時(shí)也沒有采取對他國實(shí)施特別限制的措施。但從制度上來看，不應(yīng)忽視該法賦予行政權(quán)廣大執(zhí)法空間的潛在危險(xiǎn)性，受日本民族主義情緒高漲和政治右傾化的影響，將來可能會對中日關(guān)系產(chǎn)生消極影響。在百年未有之大變局下，日本應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識中日關(guān)系平穩(wěn)向好在構(gòu)筑以和平與發(fā)展為主軸的國際秩序中的積極作用，與中國一道共筑契合新時(shí)代要求的建設(shè)性穩(wěn)定的中日關(guān)系。