統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與涉外法治視角下我國海洋自然保護(hù)的規(guī)范建構(gòu)*

秦天寶

(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所,湖北 武漢 430072)

2023年1月,《海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱“《海環(huán)法》”)(修訂草案)發(fā)布征求意見稿,這一在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具有統(tǒng)領(lǐng)性地位的綜合性法律[1]P777迎來了系列重大修改。其中,對涉及海洋自然保護(hù)的有關(guān)條文進(jìn)行了較為明確的修改。如取消了將海洋自然保護(hù)地劃分為“海洋自然保護(hù)區(qū)”與“海洋特別保護(hù)區(qū)”的“二分法”,與我國自然保護(hù)地體系建設(shè)中“以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、自然公園為補(bǔ)充”的“三分法”保持了術(shù)語使用上的一致性。伴隨著“陸海統(tǒng)籌”這一國家戰(zhàn)略從政策術(shù)語走向法律術(shù)語[2]P127的腳步,海洋自然保護(hù)作為我國自然保護(hù)地體系建設(shè)中的重要一環(huán),其制度革新更彰顯出陸海統(tǒng)籌在自然保護(hù)法律制度領(lǐng)域的進(jìn)一步落實(shí)與深化。

但《海環(huán)法》一法不能窮盡與海洋自然保護(hù)相關(guān)的所有規(guī)定,僅能添下提綱挈領(lǐng)式的寥寥幾筆,在國內(nèi)海洋法治建設(shè)過程中更似拋磚引玉式的“破局”之舉。海洋法是從國際法邁進(jìn)國內(nèi)法領(lǐng)域的成果[3]P3,在陸海統(tǒng)籌背景下的我國海洋自然保護(hù)革新,是植根于我國長期以來海洋自然保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及制度缺陷進(jìn)行的反思與重構(gòu),但亦只是我國海洋自然保護(hù)的起點(diǎn)?！皣H法國內(nèi)化”[4]P14導(dǎo)向下加強(qiáng)對國際及域外海洋自然保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的去蕪存菁也仍非終點(diǎn),如何強(qiáng)化“國內(nèi)法國際化”[4]P14的話語權(quán)塑造及影響力輻射或許是更為高遠(yuǎn)的目標(biāo)。

2020年11月16日,習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強(qiáng)調(diào)指出:“要堅持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治。要加快涉外法治工作戰(zhàn)略布局,協(xié)調(diào)推進(jìn)國內(nèi)治理和國際治理,更好維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益?！盵5]在全面依法治國和國家治理能力現(xiàn)代化的語境下,這是我國法治建設(shè)史上首次將“涉外法治”與“國內(nèi)法治”等量齊觀。[6]P11“涉外法治”的內(nèi)容意涵豐富[6]P11[7]P181,本文重在圍繞我國涉外法治主要工作指向中涉及國際法治本土化與本土法治國際化[7]P180的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范構(gòu)建。就涉及國內(nèi)法的域外管轄、適用及執(zhí)行,對外國法域外管轄、適用及執(zhí)行的合作與阻斷等“對外關(guān)系法”[8]P87視野下的議題不做重點(diǎn)探究。

基于統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治的需求,本文提出,通過“法”與“治”兩條線索、以“陸海統(tǒng)籌”“海洋強(qiáng)國”“海洋命運(yùn)共同體”三個主題面向循序漸進(jìn)地開展我國海洋自然保護(hù)規(guī)范建構(gòu)的分層架構(gòu)。

一、統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與涉外法治的兩條線索和三個面向

以法治保障生態(tài)良好,就是要通過創(chuàng)新法學(xué)理論、將“最嚴(yán)生態(tài)法治觀”[9]P19轉(zhuǎn)化為以法治思維與法治方法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的各種具體舉措,[10]P7法治建設(shè)從來離不開完備的法律制度以及健全的治理體系的雙線并行。統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與涉外法治建設(shè)的實(shí)際需求以及我國海洋自然保護(hù)制度的實(shí)踐特色,要求“法”與“治”兩方面的演進(jìn)都需有所側(cè)重。“法”的完善應(yīng)側(cè)重于對法律的“軟”“硬”程度進(jìn)行協(xié)調(diào)與適配,而“治”的優(yōu)化則應(yīng)側(cè)重對不同層級的治理主體進(jìn)行組合與統(tǒng)籌。

(一)“法”線索:法律制度之“軟”“硬”選擇

國際法治與各國國內(nèi)法治相比,其鮮明特色即“法”的“軟硬”程度有別。國內(nèi)法普遍表現(xiàn)為較為明確的成文規(guī)定,且可以立法為起點(diǎn),全面構(gòu)建涵蓋權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任且具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律體系。而在國際法治環(huán)境中,囿于國際談判的難度及各國利益的分歧,為謀求各國共同利益最大化且降低談判難度,具“硬法”性質(zhì)的條約往往僅形成“框架性”的規(guī)定,但同時輔以參考規(guī)則、大會決議等具備倡導(dǎo)性而不具備強(qiáng)制力的“軟法”共同構(gòu)成“一攬子”的“傘式”國際法律體系結(jié)構(gòu)。國際海洋法更呈現(xiàn)出明顯碎片化形態(tài),不同海洋法規(guī)范和制度之間可能存在相互沖突、彼此矛盾而難以形成有機(jī)聯(lián)系的情況[11]P20。然而,作為“一攬子協(xié)議”的《聯(lián)合國海洋法公約》存在諸多缺憾和不足[12]P32,并未能發(fā)揮其在國際海洋法領(lǐng)域的“憲章”地位,導(dǎo)致海洋強(qiáng)國漠視海洋秩序和全球海洋治理圖景不明朗等困境持續(xù)存在。[13]P2當(dāng)前國際局勢錯綜復(fù)雜,后疫情時代①的逆全球化潮流更加劇了本就存在的國際法“碎片化”問題[14]P399,進(jìn)而對國際海洋法律秩序造成一定程度的影響。

與海洋環(huán)境污染防治、海洋自然資源開發(fā)利用保護(hù)等話題相比[15]P189,海洋自然保護(hù)及生物多樣性保護(hù)作為海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的非傳統(tǒng)議題,此前在國內(nèi)與國際法治領(lǐng)域所受到的重視相對不足,[16]P32早期的區(qū)域海洋協(xié)定幾乎完全側(cè)重于海洋污染、傾倒、科學(xué)研究和大規(guī)模監(jiān)測[17]P177。在國內(nèi)法治與涉外法治協(xié)同推進(jìn)的過程中,更需關(guān)注對國內(nèi)硬法的制定完善以及對國際硬法、軟法的轉(zhuǎn)化適用。

1.現(xiàn)實(shí)需求:國內(nèi)法自我革新須與國際硬法與軟法接軌

目前,作為我國海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域綜合性法律的《海環(huán)法》中存在未能與《聯(lián)合國海洋法公約》接軌的問題;而就我國自身海洋環(huán)境保護(hù)的法律體系來看,亦存在內(nèi)容匱乏、規(guī)定不足、未能形成系統(tǒng)治理海洋環(huán)境保護(hù)成效的問題。[18]P33國內(nèi)硬法的缺陷不僅不利于在國內(nèi)開展有效的海洋自然保護(hù),亦不利于我國在國際環(huán)境法治領(lǐng)域話語權(quán)的建設(shè)及維護(hù)。

在《生物多樣性公約》締約方大會的持續(xù)推動和世界自然保護(hù)聯(lián)盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)相關(guān)的文件及指南的不斷推動下,各國對全球生物多樣性保護(hù)的“「30 x 30」”②[19]目標(biāo)逐漸達(dá)成共識,海洋自然保護(hù)領(lǐng)域亦伴隨著國際軟法的多樣化而逐漸得到重視。國家管轄范圍外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用問題(Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction,BBNJ)談判的成果業(yè)已達(dá)成,更彰顯出在國際視角下開展海洋自然保護(hù)的跨區(qū)域合作共建的戰(zhàn)略意義。我國國內(nèi)法如何在具有我國特色的硬法體系內(nèi)對國際硬法與軟法成果去粗取精,是國內(nèi)法治與涉外法治進(jìn)行統(tǒng)籌推進(jìn)的重要一環(huán)。

2.未來挑戰(zhàn):國內(nèi)軟法治理化與國際法系統(tǒng)化的交錯融合

法的軟硬之分并不意味著硬法效果一定更優(yōu)、軟法效果一定較劣[20]P102,硬法并非國內(nèi)法的專利、軟法也并非國際法的全部。因此,在協(xié)調(diào)國內(nèi)與涉外海洋法治的建設(shè)時,不應(yīng)過度關(guān)注軟法與硬法之間的優(yōu)劣與差異,而應(yīng)聚焦于如何使軟法在全球海洋治理中更好地發(fā)揮作用。[12]P40無論在國內(nèi)抑或國際法治領(lǐng)域,軟法與硬法都需有機(jī)結(jié)合、共同施效[21]P103[22]P320。

在國際海洋形勢錯綜復(fù)雜的當(dāng)下,海洋領(lǐng)域既存在無限機(jī)遇、亦存在多重挑戰(zhàn)。以美國為主導(dǎo)的傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國恃其話語權(quán)及國際地位,更提出“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序”(Rules-Based International Order,RBIO)話術(shù)。這些國家經(jīng)由主張RBIO所追求的很大程度上是一種“國內(nèi)法凌駕于國際法,區(qū)域國際法凌駕于普遍國際法以及將國際法泛政治化的規(guī)則觀”。[23]P28這顯然損害了國際法在國際秩序中的作用,罔顧多邊主義格局下的海洋環(huán)境保護(hù)合作趨向,意圖動搖以國際法為基礎(chǔ)的現(xiàn)有國際秩序。因此,加強(qiáng)國際硬法的約束力更呼喚國際秩序的維護(hù)與拓新。

同時,國際法依托軟法展開治理的過程中,也存在諸多的問題。軟法的碎片化、區(qū)域化反而使得國際法治建設(shè)缺乏系統(tǒng)性的建設(shè),未來亦需要在國際法主體的參與下、緊密依托“以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序”,結(jié)合國際硬法中的成文規(guī)則將國際軟法建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)與成果進(jìn)行有效的整合。

目前,已有不少我國學(xué)者關(guān)注到軟法在我國法治進(jìn)程中的重要性,如何在硬法為主基調(diào)的法治建設(shè)過程中也充分發(fā)揮軟法的作用,亦需要從國際的軟法治理中汲取可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

(二)“治”線索:治理模式之形態(tài)構(gòu)造

與國內(nèi)法和國際法軟硬程度差異相伴的是治理模式的形態(tài)差異。在國內(nèi)政府主導(dǎo)推動下,我國的海洋自然保護(hù)治理未來將呈現(xiàn)出“自上而下”的治理形態(tài)。而立足于協(xié)調(diào)國內(nèi)法治與涉外法治的視角,我國海洋自然保護(hù)的治理不應(yīng)局限于國內(nèi)海域的地理范圍,還需考慮到我國作為國際法主體如何參與到全球海洋自然保護(hù)治理的格局當(dāng)中。

1.角色定位及參與模式的差異及協(xié)同:領(lǐng)土內(nèi)外的國內(nèi)治理與國際治理

在國內(nèi)法的指引下,國家主導(dǎo)下的海洋自然保護(hù)法律體系及治理體系設(shè)計通過立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)合力形成涵攝立法、執(zhí)法、司法的海洋自然保護(hù)的鏈條,“國家”的治理通過不同的公法律責(zé)任主體而得以實(shí)體化。而涉及到國內(nèi)法治與涉外法治的銜接時,“國家”作為國際法主體的屬性則要求國家在維護(hù)我國國家主權(quán)、海洋主權(quán)的前提下進(jìn)行國內(nèi)與涉外法治的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。[24]P4在我國國內(nèi)海洋立法尚處于較為遲滯的前提下,如何在建設(shè)具有我國特色的海洋自然保護(hù)法律制度的過程中有效地運(yùn)用國際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行治理,必須在法律術(shù)語的運(yùn)用及治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計上體現(xiàn)出“中國智慧”。

海洋自然保護(hù)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè),不僅要求國內(nèi)法依據(jù)國際法的最新動向進(jìn)行革新,還需要我國作為負(fù)責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?切實(shí)參與到國際海洋法律秩序的維護(hù)與重建當(dāng)中。我國在通過參與國際談判、建立或參與區(qū)域環(huán)境組織、在次區(qū)域?qū)用婕訌?qiáng)海洋自然保護(hù)治理等多元方式投身國際海洋法治建設(shè)時,不僅必須堅持維護(hù)我國國家主權(quán)的原則,還需考慮兼顧其他國家的國家利益。

2.我國海洋自然保護(hù)治理模式之形態(tài)構(gòu)造:“自上而下”與“自下而上”的有序融合

長期以來,我國的海洋自然保護(hù)建設(shè)通過“自下而上”的方式開展[25]P11。作為重要的海洋自然保護(hù)地類型之一,海洋自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)主要依靠地方人民政府發(fā)揮作用?！白韵露稀钡闹卫砟Ｊ较?我國海洋自然保護(hù)收效甚微,呈現(xiàn)出海洋自然保護(hù)格局碎片化而缺乏系統(tǒng)規(guī)劃的現(xiàn)狀。2019年,中共中央、國務(wù)院聯(lián)合頒布《關(guān)于建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》,標(biāo)示著由中央主導(dǎo)、“自上而下”式統(tǒng)籌整合我國自然保護(hù)制度的時代到來,同樣為改變海洋自然保護(hù)中“自下而上”治理帶來的長期弊端提供了變革的機(jī)會。[26]P1

然而,當(dāng)視角轉(zhuǎn)向國內(nèi)法治與涉外法治的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌,“自上而下”推進(jìn)我國海洋自然保護(hù)變革或許只是起點(diǎn)。根據(jù)國際環(huán)境法治的最新動向,基于建立大規(guī)模、國家政府承認(rèn)且受完備的法律制度管制的海洋保護(hù)區(qū)存在一定的難度,非傳統(tǒng)的自然保護(hù)方式之重要性不斷得到提升。盡管最新動向僅通過國際軟法的方式予以呈現(xiàn),但對國際海洋法的完善以及國內(nèi)海洋法的發(fā)展亦具有重要的指導(dǎo)作用。與非傳統(tǒng)自然保護(hù)方式相伴的,是國際及域外環(huán)境法治經(jīng)驗(yàn)中對鼓勵地區(qū)、社區(qū)居民“自下而上”參與到自然保護(hù)及生物多樣性就地保護(hù)過程中并進(jìn)行“共同管理(co-management)”[27]的重視與強(qiáng)調(diào)。就國內(nèi)法視角而言,考慮到公眾參與的重要性,“自下而上”的治理在我國海洋自然保護(hù)的過程中不應(yīng)缺位;就國內(nèi)及涉外法治銜接視角而言,我國選擇“自上而下”推進(jìn)自然保護(hù)地體系建設(shè)的同時還應(yīng)注重與國際法的銜接。如何在“自上而下”治理的同時關(guān)注到“自下而上”的價值并進(jìn)行融合治理,是我國海洋自然保護(hù)未來長期面臨的難題。

(三)我國海洋保護(hù)的三重面向:“法”與“治”兩條線索的具體應(yīng)用

當(dāng)前,長期以來圍繞陸地展開國家建設(shè)與治理的格局隨著海洋地位的不斷上升而逐步發(fā)生了演變。我國不僅需要基于國內(nèi)環(huán)境法治建設(shè)的第一重面向,以陸海統(tǒng)籌之思維辨明我國海洋自然保護(hù)的制度內(nèi)容與變革重點(diǎn),還更需立足高遠(yuǎn)開拓視野?；趪鴥?nèi)與涉外法治的銜接需求,我國海洋自然保護(hù)的第二重面向在于以建設(shè)“海洋強(qiáng)國”為要旨,找尋國內(nèi)法與國際法之間的連接點(diǎn),明晰如何在建設(shè)具有我國特色的海洋自然保護(hù)制度的同時,對國際及域外法制中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行合理的借鑒。而我國海洋自然保護(hù)的第三重面向,則在于結(jié)合陸海統(tǒng)籌背景下我國海洋自然保護(hù)的最新動向,充分發(fā)揮我國作為海洋強(qiáng)國的大國擔(dān)當(dāng)精神,在維護(hù)與重建基于國際法的國際秩序與格局的過程中推進(jìn)“海洋命運(yùn)共同體”的建設(shè)、加速全球海洋自然保護(hù)方面的共建共治。

三重面向的解讀基于我國海洋自然保護(hù)時間推進(jìn)及空間拓展的視角展開論述,而從國內(nèi)環(huán)境法治轉(zhuǎn)向國際環(huán)境法治、并實(shí)現(xiàn)國內(nèi)法治與涉外法治協(xié)同推進(jìn)的過程中,如前所述,應(yīng)以“法”與“治”兩條線索進(jìn)行具體闡釋。下文將具體闡述在統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與涉外法治的過程中,如何圍繞“兩條線索”,在逐層遞進(jìn)的“三重面向”中對我國海洋自然保護(hù)的未來發(fā)展進(jìn)行規(guī)范建構(gòu)。

二、陸海統(tǒng)籌背景下海洋自然保護(hù)國內(nèi)法治的完善

“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！盵28]P10加快海洋法治建設(shè)步伐,不斷健全和完善海洋法律體系,有利于為國家應(yīng)對日益復(fù)雜的海洋局勢以及依法治海提供具有先進(jìn)性、針對性以及可操作性的法律依據(jù)[29]P37-38。

“海洋強(qiáng)國對內(nèi)的具體路徑為堅持陸海統(tǒng)籌。”[30]P187在我國海洋自然保護(hù)制度優(yōu)化的第一重面向、即國內(nèi)環(huán)境法治面向中,法治建設(shè)的設(shè)計必須緊密圍繞“陸海統(tǒng)籌”這一重大戰(zhàn)略背景展開。在我國自然保護(hù)法律體系日趨成熟且具備一定法律基礎(chǔ)情形下,“法”線索的推進(jìn)宜首先表現(xiàn)為對相關(guān)硬法的查漏補(bǔ)缺與立改廢釋,重視自然保護(hù)整體立法與海洋自然保護(hù)專項立法的詳略組合。而基于我國長期以來“陸海分治”[31]P82的頑疴固疾,在“自上而下”推進(jìn)海洋自然保護(hù)革新情形下不宜追求絕對的陸海統(tǒng)籌,而應(yīng)結(jié)合多位階、多層級立法的法律設(shè)計,以完善治理體系的方式適度推進(jìn)陸海統(tǒng)籌的落地生根。

(一)國內(nèi)硬法的多層位階架構(gòu):框架性立法與專項立法的詳略組合

目前,我國與海洋自然保護(hù)有關(guān)的法律規(guī)定立法層級較低、具體規(guī)定滯后,難以為海洋自然保護(hù)建設(shè)提供切實(shí)、權(quán)威的法律依據(jù)。涉海法律制度不斷完善不但有助于我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施,而且有利于我國深度參與全球海洋治理體系的變革。[32]P14盡管在《海環(huán)法》這一海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律中對海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)均作出了相應(yīng)規(guī)定,但其具體的建設(shè)和管理辦法過去長期交由《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》和《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》兩部部門規(guī)章規(guī)定,這兩部規(guī)定出臺時間較早且一直未經(jīng)修改,效力層級較低、法律約束力較弱。同時,將海洋自然保護(hù)地類型分為海洋自然保護(hù)區(qū)與海洋特別保護(hù)區(qū),與我國自然保護(hù)地依托“國家公園”“自然保護(hù)區(qū)”“自然公園”開展建設(shè)的方式存在不一致,使得本應(yīng)引領(lǐng)海洋自然保護(hù)地建設(shè)的“國家海洋公園”長期處于缺位狀態(tài)且發(fā)展遲滯,更容易令歸屬于海洋特別保護(hù)區(qū)項下的“海洋國家公園”(屬于海洋特別保護(hù)區(qū)項下的“自然公園”類別)被誤認(rèn)為應(yīng)承擔(dān)起“國家海洋公園”的作用。[33]P13正在修訂的《海環(huán)法》已呈現(xiàn)出取締現(xiàn)有的海洋自然保護(hù)地分類方式的趨向,而自然保護(hù)領(lǐng)域立法體系性的不斷加強(qiáng)也為涉海洋自然保護(hù)立法的優(yōu)化提供了契機(jī)。

本文認(rèn)為,在陸海統(tǒng)籌背景下完善國內(nèi)海洋自然保護(hù)法律體系,應(yīng)注重框架性立法與專項立法之間的詳略組合。其一,海洋自然保護(hù)屬于環(huán)境保護(hù)的組成部分,應(yīng)結(jié)合當(dāng)前環(huán)境法典編纂的“適度法典化”需求[34]P89,在環(huán)境法典的具體分編中對海洋自然保護(hù)進(jìn)行框架性、原則性的籠統(tǒng)規(guī)定,具體的制度內(nèi)容交由專項領(lǐng)域的單行立法予以完善。其二,海洋自然保護(hù)屬于自然保護(hù)的重要組成部分,應(yīng)結(jié)合自然保護(hù)系統(tǒng)立法的趨勢,在自然保護(hù)的框架性立法中進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定,在海洋自然保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)較為成熟時、再考慮針對具體的海洋自然保護(hù)地類型出臺專門立法。

1.宏觀立法:環(huán)境法典化過程中體現(xiàn)陸海統(tǒng)籌基本原則

目前,我國環(huán)境法典的編纂正在進(jìn)行當(dāng)中,已有學(xué)者就在環(huán)境法典中設(shè)置專門的自然生態(tài)保護(hù)分編的必要性以及具體的立法路徑展開了論證分析。[34]基于陸海統(tǒng)籌的需求,應(yīng)當(dāng)在自然生態(tài)保護(hù)分編的總則部分明確海洋自然保護(hù)作為自然保護(hù)地體系建設(shè)重要組成部分的地位,體現(xiàn)出統(tǒng)籌推進(jìn)陸域、海域自然保護(hù)建設(shè)的重要性。但基于環(huán)境法典編纂適度法典化的需求,海洋自然保護(hù)在環(huán)境法典以及自然生態(tài)保護(hù)分編中不宜占據(jù)過多篇幅。環(huán)境法典中涉及海洋自然保護(hù)的有關(guān)規(guī)定應(yīng)以《海環(huán)法》中的規(guī)定為基礎(chǔ),并適當(dāng)補(bǔ)充規(guī)定《海環(huán)法》中未明確規(guī)定的內(nèi)容。例如,可考慮在生態(tài)保護(hù)分編中明確在陸海統(tǒng)籌的背景下海洋自然保護(hù)具有哪些特殊性,是否應(yīng)明確海洋綜合執(zhí)法隊伍的法律地位、是否應(yīng)賦予沿海地區(qū)人民政府和享有更為寬松的權(quán)限以及如何賦予。

2.中觀立法:促進(jìn)自然保護(hù)地法的起草出臺

盡管目前在自然保護(hù)地的法律體系中已經(jīng)有《國家公園法(草案)》(征求意見稿)與《自然保護(hù)區(qū)條例(修訂草案)》(征求意見稿),但許多立法成果分散體現(xiàn)于風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)等不同類型自然保護(hù)地的法律規(guī)定之中,自然保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)定仍然較為零散。國家公園法雖然具備作為自然保護(hù)立法中的“標(biāo)桿法”[35]的地位,但尚不足以對自然保護(hù)的所有共性問題進(jìn)行規(guī)定。國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園等不同層級的自然保護(hù)地有著不同的規(guī)定,更需要在自然保護(hù)地的統(tǒng)一立法中明確各類自然保護(hù)地的彼此差異并分類施策。同時,統(tǒng)一的自然保護(hù)法中應(yīng)重視對自然保護(hù)地體系建設(shè)中的現(xiàn)有障礙給予必要的回應(yīng)。例如,在生態(tài)保護(hù)紅線劃線區(qū)域與自然保護(hù)地重疊的區(qū)域內(nèi),如何與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控進(jìn)行銜接,目前尚不明朗。[36]P3而根據(jù)《生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)環(huán)境監(jiān)督辦法(試行)》(國環(huán)規(guī)生態(tài)〔2022〕2號),生態(tài)保護(hù)紅線劃線區(qū)域內(nèi)各級各類自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管應(yīng)先遵循已有的自然保護(hù)地法律規(guī)定。因此,先行完善自然保護(hù)領(lǐng)域的統(tǒng)一立法,進(jìn)一步明確不同層級的自然保護(hù)地的分區(qū)管控規(guī)則,將有利于生態(tài)保護(hù)紅線劃線區(qū)域在進(jìn)行劃定時根據(jù)實(shí)際建設(shè)需要進(jìn)行更為科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控。

3.微觀層面:專注完善涉及海洋自然保護(hù)的有關(guān)規(guī)定并出臺具體的管理辦法

基于海洋生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性,海洋自然保護(hù)不可能在統(tǒng)一的自然保護(hù)立法中悉數(shù)規(guī)定,因此未來海洋自然保護(hù)的立法仍應(yīng)采取自然保護(hù)綜合立法與海洋自然保護(hù)專項立法一同推進(jìn)的模式。在專項立法中,應(yīng)當(dāng)注重在微觀制度層面對陸地已有的自然保護(hù)制度進(jìn)行適度借鑒并明確制度的具體內(nèi)容,如對海洋生態(tài)保護(hù)紅線、海洋生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)損害賠償?shù)戎贫冗M(jìn)一步予以明確,避免相關(guān)制度存在虛設(shè)、難以切實(shí)推進(jìn)的情況。與海洋自然保護(hù)具體制度法律化同步進(jìn)行的還有技術(shù)規(guī)范、評估指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)體系層面的建設(shè)與完善。目前自然保護(hù)相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中普遍缺乏對涉海指標(biāo)的考量。以《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效評估標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(HJ1203-2021)為例,對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況的評估僅從主要保護(hù)對象、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、水環(huán)境質(zhì)量、主要威脅因素、違法違規(guī)情況管控成效入手,上述評估標(biāo)準(zhǔn)帶有強(qiáng)烈的陸域自然保護(hù)色彩,缺乏對自然岸線保有率、海水水質(zhì)控制指標(biāo)等涉海因素的考量。

(二)國內(nèi)治理體系的統(tǒng)合與分立:陸海統(tǒng)籌下央地適度分權(quán)及職能調(diào)整

在縱向維度,國內(nèi)海洋自然保護(hù)治理應(yīng)在中央主導(dǎo)下將具體任務(wù)落實(shí)到各級地方人民政府;在橫向維度,則應(yīng)以陸海銜接區(qū)域?yàn)榧~帶,有效協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境主管部門、自然資源主管部門以及其他主管部門間關(guān)系,對相關(guān)主管部門在不同地理區(qū)域應(yīng)承擔(dān)的主體責(zé)任進(jìn)行程度區(qū)分。[26]P9

1.治理重心的層次差異:“國家海洋公園—海洋自然保護(hù)區(qū)—海洋自然公園”之遞進(jìn)

首先,海洋自然保護(hù)應(yīng)以國家海洋公園為主體,其治理應(yīng)體現(xiàn)出中央主導(dǎo)、帶動地方參與治理的原則。根據(jù)《國家公園法(草案)》(征求意見稿)第七條,國家公園的建設(shè)實(shí)際上有三道制度予以保駕護(hù)航。在國家層面,國務(wù)院建立了由國家林業(yè)與草原局(以下簡稱“國家林草局”)牽頭開展、國務(wù)院多個部門一同參加的國家公園部際聯(lián)席會議,該制度有利于在頂層設(shè)計層面明確海洋自然保護(hù)和國家海洋公園建設(shè)的宏觀方案和導(dǎo)向。在省級層面,國家林草局還將與國家公園所在地省級人民政府一同建立國家公園工作協(xié)調(diào)機(jī)制,國家林草局與地方人民政府之間的合作不僅有利于加強(qiáng)中央對國家海洋公園的管理、還能夠幫助符合條件的現(xiàn)有跨區(qū)域海洋自然保護(hù)區(qū)被整合升級成為國家海洋公園。在國家公園實(shí)際管理層面,國家公園管理機(jī)構(gòu)還將與國家公園所在地人民政府建立工作協(xié)作機(jī)制,這有利于發(fā)揮地方人民政府在國家公園建設(shè)過程中的作用,保障國家公園建設(shè)在自上而下有序開展的同時調(diào)動地方人民政府在國家公園的具體建設(shè)過程中參與共建共管的積極性。

其次,海洋自然保護(hù)以海洋自然保護(hù)區(qū)作為基礎(chǔ),其治理則應(yīng)在現(xiàn)有的海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)成果的基礎(chǔ)上,結(jié)合《自然保護(hù)區(qū)條例(修訂草案)》(征求意見稿)的最新規(guī)定進(jìn)行整理建構(gòu)。海洋自然保護(hù)區(qū)的治理體系則應(yīng)體現(xiàn)出中央與地方共同治理、治理重心有序下移至地方政府,并重視與海洋執(zhí)法部門進(jìn)行合作的原則。根據(jù)現(xiàn)行《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十一條的規(guī)定,國家級海洋自然保護(hù)區(qū)的管理應(yīng)交由其所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門或者國務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門管理。而根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例(修訂草案)》(征求意見稿)第十二條、第二十四條的規(guī)定,海洋自然保護(hù)區(qū)仍然分為國家級和地方級兩類,但國家級海洋自然保護(hù)區(qū)的管理亦可交由其所在地設(shè)區(qū)的市級以上人民政府主導(dǎo)開展?；凇蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例(修訂草案)》(征求意見稿)第二十四條第一款“地方級自然保護(hù)區(qū)的管理,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況確定”之規(guī)定的導(dǎo)向,地方級海洋自然保護(hù)區(qū)的管理可在不違反上位法規(guī)定的前提下,完全下放至所在地市、縣級人民政府。

同時,海洋自然保護(hù)以海洋自然公園為補(bǔ)充,因此其治理重心較國家海洋公園、海洋自然保護(hù)區(qū)相比仍可考慮適度下移。根據(jù)《國家級自然公園管理辦法》(征求意見稿)第六條,國家級海洋自然公園應(yīng)由省級林業(yè)與草原部門組織申請并完成審批,與此前《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》第十三條中涉及國家級海洋特別保護(hù)區(qū)的建制經(jīng)驗(yàn)存在高度相似性。因此,地方級海洋自然公園仍可延續(xù)海洋特別保護(hù)區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),其申請和審批程序可交由縣級以上人民政府及林業(yè)草原主管部門完成。

與此同時,海洋自然保護(hù)治理過程中應(yīng)繼續(xù)挖掘基層的潛力。現(xiàn)有研究成果表明,基層地方人民政府進(jìn)行國土空間規(guī)劃時遇到的用海沖突將比層級較高的地方人民政府遇到的沖突更為復(fù)雜繁多[37]P8。因此,海洋自然保護(hù)可以與當(dāng)前我國推行的“美麗海灣”建設(shè)有序銜接。通過灣長制、岸長制和灘長制等制度的試點(diǎn)建設(shè),可將海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任層層細(xì)化至較小的海洋地理單元中,讓灣長、岸長、灘長等基層責(zé)任主體承擔(dān)起監(jiān)管責(zé)任。

2.涉海部門的保留及參與

當(dāng)前,我國自然保護(hù)地體系建設(shè)由國家林草局以及地方各級人民政府林業(yè)草原主管部門牽頭。但基于海洋自然保護(hù)對海洋管理專業(yè)性要求,使得海洋自然保護(hù)的治理仍需與漁業(yè)管理部門、海洋綜合執(zhí)法部門展開緊密合作。且基于當(dāng)前國內(nèi)暫時缺乏以頂層設(shè)計強(qiáng)烈支持海上綜合執(zhí)法全面推進(jìn)的現(xiàn)狀[38]P186,地方人民政府在實(shí)踐中自下而上式探索涉海部門的作用亦是在國家政策框架內(nèi)的“合規(guī)之舉”[38]P190。

根據(jù)《國家公園法(草案)》(征求意見稿)第五十二條,國家公園管理機(jī)構(gòu)必須經(jīng)過國務(wù)院或者省級人民政府的授權(quán)才能進(jìn)行執(zhí)法。新增該規(guī)定不僅不便于即時管理,國家公園管理機(jī)構(gòu)在涉及海洋管理方面的專業(yè)隊伍建設(shè)方面也無法與現(xiàn)存的海警機(jī)構(gòu)、海洋綜合執(zhí)法隊伍相比?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例(修訂草案)》(征求意見稿)第二十七條目前已增加了對海警機(jī)構(gòu)職責(zé)的規(guī)定,海警機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)海岸線向海一側(cè)保護(hù)利用等活動的監(jiān)督檢查并查處違法行為,同時還允許海警機(jī)構(gòu)在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)。

因此,海洋自然保護(hù)地覆蓋區(qū)域日常的治理與執(zhí)法工作應(yīng)以海岸帶區(qū)域作為分界。在海岸帶等陸海銜接地帶的區(qū)域,由于生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊伍、海洋綜合執(zhí)法隊伍和海警機(jī)構(gòu)目前均具備相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限,因此林業(yè)草原部門應(yīng)主要起到協(xié)調(diào)幾個部門之間分工的統(tǒng)籌作用。而在海岸帶向海一側(cè)的區(qū)域,則應(yīng)繼續(xù)保留海洋綜合執(zhí)法隊伍與海警機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限,此時可探索建立海域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制與沿海地區(qū)區(qū)域協(xié)作機(jī)制,對林業(yè)草原部門、生態(tài)環(huán)境部門以及有關(guān)主管部門間關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。

三、海洋強(qiáng)國背景下海洋自然保護(hù)國際法治經(jīng)驗(yàn)的移植

以習(xí)近平法治思想和總體國家安全觀為指導(dǎo),在全面依法治國的總體布局中必須“堅持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”。加強(qiáng)我國海洋法治建設(shè),更應(yīng)當(dāng)明確海洋法治涉外性極強(qiáng)的鮮明特征。涉外法治之概念并未改變國內(nèi)法與國際法“二元分立”的格局,但涉外法治在國內(nèi)法與國際法之間起到連接與中介的轉(zhuǎn)承作用。[6]P14因此,基于涉外法治本質(zhì)上仍是國內(nèi)法治一部分之前提,在統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與涉外法治視角下進(jìn)行我國海洋自然保護(hù)的規(guī)范建構(gòu)時,必須更多地體現(xiàn)為國家本位和國家起點(diǎn)[7]P184。

黨的十九大報告首次明確提出要加快建設(shè)海洋強(qiáng)國[39],黨的二十大報告則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì),保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,加快建設(shè)海洋強(qiáng)國”[40]。立足于海洋強(qiáng)國的背景進(jìn)行海洋自然保護(hù)國際法治經(jīng)驗(yàn)的國內(nèi)法治本土表達(dá),是著眼于國家本位加強(qiáng)我國海洋法治建設(shè)的必然舉措。而海洋強(qiáng)國的建設(shè)包括物質(zhì)硬實(shí)力的建設(shè)與理念軟實(shí)力的塑造[30]P65,理念軟實(shí)力的塑造則要求國內(nèi)海洋法充分借鑒國際海洋自然保護(hù)的最新動向及域外經(jīng)驗(yàn),以完成自身法治建設(shè)的更新重塑。

深褐影調(diào)常見于黑白作品，但事實(shí)上也適合用來處理彩色照片，讓畫面看上去更加溫暖。添加照片濾鏡調(diào)整圖層，將濾鏡設(shè)置為深褐。我們可以使用默認(rèn)的25%密度，也可以酌情提高設(shè)置。接著，再加入一個色階調(diào)整圖層，將左下角的黑色輸出設(shè)置為20加強(qiáng)陰影部分的灰霧感。

(一)法的完善路徑:以“解釋論”釋硬法與以“立法論”促軟法

在移植海洋自然保護(hù)國際經(jīng)驗(yàn)的過程中,我們需要立足于我國自身環(huán)境法治建設(shè)特色,對于那些不宜亦無法在制定法、成文法中具體闡述的相關(guān)制度,考慮通過軟法予以補(bǔ)足。

1.“立法論”主導(dǎo)硬法完善的困境與障礙

如前所述,《海環(huán)法》中已經(jīng)改變了對海洋自然保護(hù)地體系進(jìn)行分類的方式。盡管目前尚未明確“海洋特別保護(hù)區(qū)”這一類別是否應(yīng)予取締,但海洋特別保護(hù)區(qū)作為我國長期固有而不同于海洋自然保護(hù)區(qū)的一類“特別”保護(hù)類型,首先在實(shí)踐中與海洋自然保護(hù)區(qū)存在功能重疊且未能有效區(qū)分的缺陷,同時其不以自然保護(hù)作為主要目的的“特別保護(hù)”屬性能否符合IUCN對自然保護(hù)地分類所作出的定義[41]P740,尚存在爭議。[42]P57-58基于國內(nèi)海洋自然保護(hù)實(shí)踐的現(xiàn)狀以及與國際環(huán)境法銜接的需求,所謂“海洋特別保護(hù)區(qū)”這一分類及術(shù)語的取締應(yīng)為題中之義。盡管海洋特別保護(hù)區(qū)在《海環(huán)法》中予以刪除之后,有關(guān)法律規(guī)定及配套措施如何改變尚有待今后進(jìn)一步研究,但這一變化可得較為明確地根據(jù)國際環(huán)境法的規(guī)定在成文法中得以呈現(xiàn)。

本文認(rèn)為,在海洋自然保護(hù)國際經(jīng)驗(yàn)移植過程中,未來亟待我國國內(nèi)海洋法與國際法進(jìn)行銜接的內(nèi)容主要集中于兩大板塊:其一為大型海洋保護(hù)區(qū)(LSMPAs)③的建設(shè),LSMPAs的建設(shè)有利于對當(dāng)前我國海洋自然保護(hù)進(jìn)行系統(tǒng)整合,與我國自上而下開展的自然保護(hù)地體系建設(shè)、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革、全面推進(jìn)國土空間規(guī)劃體系建設(shè)以及生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作亦存在較多的相通共同之處。其二為探索綜合性更高、方式更多元的海洋生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),目前已有我國學(xué)者對IUCN所倡導(dǎo)的其他基于區(qū)域的有效保護(hù)措施(Other Area-Based Effective Conservation Measures,OECMs)④以及生態(tài)廊道(Ecological Corridors,ECs)⑤在我國予以推廣的必要性、可行性等進(jìn)行了有益的初步探究[43][44]。

在這兩大板塊中,能夠在國內(nèi)成文法立改廢釋纂中形成通過詳細(xì)的法律規(guī)定予以呈現(xiàn)的內(nèi)容均較為有限。首先,就LSMPAs的建設(shè)而言,這一類型的海洋自然保護(hù)地建設(shè)與我國自然保護(hù)地體系建設(shè)具有相似之處但亦存在差別,LSMPAs對遠(yuǎn)海自然保護(hù)有著更為重要的意義[45]P65。在以美國為首的海權(quán)國家將建立大型偏遠(yuǎn)海洋保護(hù)區(qū)異化為“圈海運(yùn)動”的情況下[45]P65,我國在開展遠(yuǎn)海自然保護(hù)的過程中更需審慎選擇。比起積極投身LSMPA建設(shè)的建制熱潮,或許對國家管轄范圍以外海洋自然保護(hù)等尚存爭鳴而共識不足的國際海洋硬法領(lǐng)域熱點(diǎn)問題之機(jī)理先予明晰更為重要。其次,就OECMs和ECs等新型的自然保護(hù)方式而言,盡管我國目前已存在地方實(shí)踐與先行探索,但仍不足以為這些新型自然保護(hù)方式納入立法保護(hù)范圍奠定充足的基礎(chǔ),我國如欲推廣新型自然保護(hù)方式則更需立足于域外建制經(jīng)驗(yàn)。然而國外學(xué)者普遍認(rèn)為,對OECMs和ECs的推廣應(yīng)采取“自下而上”的治理方式、注重土著居民的參與[46]P24以及基于社區(qū)的(community-based)[47]P13規(guī)則構(gòu)建,與我國國情又存在一定的差異。而OECMs在域外建設(shè)的過程中,亦存在自然保護(hù)效果不佳、重視區(qū)域劃定卻忽視切實(shí)治理的缺陷[48]P85。

“接受域外和國際法律并不意味著需要完全與其一致。”[49]P144盡管國際法中可供國內(nèi)法予以借鑒的法律制度不勝枚舉,但我國成文法立改廢釋纂過程中不宜亦無法通過清晰、準(zhǔn)確的法律條款將所有涉及海洋自然保護(hù)的新興制度予以吸收。

2.國內(nèi)法與國際法相銜接的過程中完善硬法的新趨向

本文認(rèn)為,在涉及國內(nèi)、國際海洋法銜接的過程中,現(xiàn)階段硬法完善的重點(diǎn)不在于通過科學(xué)準(zhǔn)確的法律語言將相關(guān)的概念、制度予以全面闡述,而應(yīng)著眼于如何在有限的立法空間內(nèi)為與國際法的銜接預(yù)留足夠的空間。

首先,在將國際海洋法的內(nèi)容映射到我國國內(nèi)法的過程中,可考慮增添更為靈活的原則性、倡導(dǎo)性法律條款,以便涉及具體法律關(guān)系的相關(guān)法律主體可運(yùn)用“解釋論”的方法對有關(guān)規(guī)定進(jìn)行闡釋。相較制定詳盡的硬法,以硬法保障與鼓勵之軟法之實(shí)施或許更為合適。[53]P67以前文提到的OECMs為例。盡管我國目前并不具備將這一概念明確寫入法律的條件,但通過對現(xiàn)有的法律規(guī)定進(jìn)行法律解釋,實(shí)際上可證成OECMs在我國的合法性及合理性。當(dāng)前,《海環(huán)法》(修訂草案)第三條中明確規(guī)定了“公眾參與”作為海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域基本原則的地位,OECMs的重要特征之一即為強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)社區(qū)組織及民眾參與生物多樣性就地保護(hù)的作用,居目的解釋視角觀之,OECMs之建設(shè)與我國自然保護(hù)體系建設(shè)價值趨同。而《國家公園法(草案)》(征求意見稿)⑥、《自然保護(hù)區(qū)條例(修訂草案)》(征求意見稿)⑦、《國家級自然公園管理辦法》(征求意見稿)⑧中均存在鼓勵公民、法人、基層群眾性自治組織和社會組織參與自然保護(hù)的倡導(dǎo)性條款。各類自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)鼓勵單位與個人開展就地保護(hù),則存在將無法被認(rèn)定為自然保護(hù)地但符合OECMs條件的區(qū)域認(rèn)定為OECMs之可能性,地方探索建立OECMs亦具備合法性與合理性。

其次,在高位階法律無法對國際海洋法律制度進(jìn)行較全面、詳盡的轉(zhuǎn)化情況下,可授權(quán)位階較低、適用范圍較為局限的地方立法主體結(jié)合地方海洋自然保護(hù)實(shí)際需求、在立法權(quán)限內(nèi)對有關(guān)規(guī)定進(jìn)行初步探究[54]P208。我國海洋綜合性立法的重點(diǎn)內(nèi)容仍是政策性宣言居多,對海洋領(lǐng)域的專門法和具體管理辦法帶來的沖擊和矛盾較為有限,[55]P241,更為地方自主探索立法預(yù)留了空間。以前文生態(tài)廊道為例,盡管目前在《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》中已將“生態(tài)廊道”寫入法律,⑨但在國家層面仍未對生態(tài)廊道形成較為明確的規(guī)定,如何建設(shè)生態(tài)廊道仍需依托地方立法及實(shí)踐形成更豐富的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)有的地方性法規(guī)中亦已經(jīng)存在對海洋生態(tài)廊道的相應(yīng)規(guī)定,⑩而海洋生態(tài)廊道作為可連接區(qū)域、流域、海域的重要紐帶,在《立法法》針對區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制增添了相應(yīng)條款的背景下,亦極有可能通過地方先行立法與區(qū)域協(xié)同立法的方式形成專門指導(dǎo)海洋生態(tài)廊道建設(shè)的專項法律。

3.軟法之發(fā)展與細(xì)化

學(xué)者們一般認(rèn)為軟法概念最早來自西方國際法領(lǐng)域,軟法及軟法現(xiàn)象也被學(xué)者們稱為軟規(guī)則、軟規(guī)制、軟治理等[56]P54。在國際法領(lǐng)域,“軟法”通常是依照效力標(biāo)準(zhǔn)被用作與“硬法”相對的理念,國內(nèi)通說認(rèn)為國際法視角下的“軟法”指“在嚴(yán)格意義上不具有法律拘束力、但又具有一定法律效果的國際文件”,[57]P456包括國際組織和國際會議的決議、決定、宣言、建議和標(biāo)準(zhǔn)等[58]P148。隨著我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進(jìn),國內(nèi)學(xué)者也對我國國內(nèi)法視角下的軟法給出了相應(yīng)定義,通說認(rèn)為“軟法”既包括立法規(guī)劃、國家性公共政策、司法慣例、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、正式和非正式的法的制定和實(shí)施機(jī)構(gòu)的辦事方式等事實(shí)上的軟法,也包括硬法中的“軟法性”條款(即未明確規(guī)定法律責(zé)任的條款)。[59]P26[60]P88-89[61]P59-60前文已在論述硬法之完善部分對硬法中“軟法性條款”“倡導(dǎo)性條款”進(jìn)行了論述,因此下文中所指“軟法”僅指事實(shí)上的軟法。

當(dāng)前,我國生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成就,而基于生態(tài)環(huán)境風(fēng)險的多元化以及維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的現(xiàn)實(shí)需求,在重視探求規(guī)則與政策間內(nèi)含價值、呼應(yīng)社會現(xiàn)實(shí)需要及愿望的“回應(yīng)型”法律范式[62]P16、87的指引下,形式更為靈活的各類軟法能更大程度上滿足社會對規(guī)范的需求[63]P301。而地方性軟法的“對話式立法”[64]P356進(jìn)路,不僅使其可成為垂直性和強(qiáng)制性的國家法律秩序中的重要組成部分,也使之能通過區(qū)域合作組織間的交流機(jī)制而得以在橫向性和自愿性的國際法領(lǐng)域中發(fā)揮著一定作用。[65]P162因此探索地方軟法的制定在國內(nèi)法與國際法上都具有意義。

我國國內(nèi)海洋法治建設(shè)被學(xué)者認(rèn)為存在政策化傾向過強(qiáng),抽象、宏觀、語焉不詳?shù)臈l款過多而具備可操作性的細(xì)則不足的問題[66]P360[67]P324。我國開展海洋自然保護(hù)盡管現(xiàn)已收獲一定成效,但立足于陸海統(tǒng)籌的新背景和建設(shè)海洋強(qiáng)國的新需要,在新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)相生相伴的新階段,我國仍處于劃定、設(shè)立海洋和沿海保護(hù)地的探索期與攻堅期,因此作為國家法律先導(dǎo)與指引[68]P15的國家政策與戰(zhàn)略規(guī)劃可能更為重要[54]P277。一般來說,發(fā)展國家海洋事業(yè)的基本路徑或路線圖遵循“國家核心利益—制定戰(zhàn)略—完善政策—制定海洋基本法—制定實(shí)施海洋基本法的海洋基本計劃”[55]P224的發(fā)展導(dǎo)向,海洋自然保護(hù)的專門立法固然是最優(yōu)選擇與最終結(jié)論,但基于我國當(dāng)前現(xiàn)狀、海洋自然保護(hù)領(lǐng)域的軟法“泛化”亦無可指摘。針對一些并不能由地方層面控制的全球問題或無法解決的現(xiàn)實(shí)問題,國家部門更應(yīng)把握總體發(fā)展方向,制定具有全國土空間領(lǐng)域內(nèi)普適性的海洋保護(hù)區(qū)調(diào)整方針及政策、并做好相關(guān)的協(xié)調(diào)工作,以便適時應(yīng)對地方海洋保護(hù)區(qū)實(shí)踐中出現(xiàn)的具體問題。[69]P383

(二)治理的內(nèi)容及形式變革:輔助硬法落實(shí)與探索軟法治理并重

國內(nèi)法與國際法的銜接既包括法律文本之協(xié)同,也包括治理機(jī)制之借鑒。探索陸地與海洋之間的關(guān)系與連接點(diǎn)的“海洋與沿海地區(qū)綜合管理”模式,是《生物多樣性公約》提出的海洋綜合管理概念,[70]P399與我國正在推進(jìn)的重點(diǎn)海域綜合治理攻堅戰(zhàn)等存在高度契合。因此,在海洋自然保護(hù)系統(tǒng)外,可運(yùn)用重點(diǎn)海域綜合治理、沿海地區(qū)人民政府跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行協(xié)同增效。在海洋自然保護(hù)系統(tǒng)內(nèi),硬法的應(yīng)用與軟法的落實(shí)可考慮立足基層、挖掘“自下而上”治理的潛力。

1.海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理內(nèi)容的多樣化與協(xié)同化

過去,我國對海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的關(guān)注較少,導(dǎo)致預(yù)防海洋污染、利用海洋資源、保護(hù)海洋生態(tài)和生物多樣性的工作未能有效銜接。[71]P9

目前,我國正在積極開展重點(diǎn)海域的綜合治理工作?；诤Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)的綜合治理體系首先體現(xiàn)在治理目標(biāo)及內(nèi)容的有機(jī)結(jié)合上。根據(jù)《重點(diǎn)海域綜合管理行動方案》(環(huán)海洋〔2022〕11號),重點(diǎn)海域綜合管理的主要目標(biāo)包括重點(diǎn)海灣生態(tài)環(huán)境保護(hù)、減污減碳協(xié)同優(yōu)化、海洋生物多樣性保護(hù)和沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。同時,綜合治理體系還強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)沿海、流域和海洋地區(qū)在地理范圍上的綜合治理,改變以往對連接陸地和海洋的河口和海岸帶地區(qū)的管理不重視的狀況?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)入河入海排污口監(jiān)督管理工作的實(shí)施意見》(國辦函〔2022〕17號)《入河排污口監(jiān)督管理辦法(征求意見稿)》(環(huán)辦便函〔2023〕114號)等重要文件的頒布,為陸海統(tǒng)籌背景下區(qū)域、流域、海域的一體化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

在海洋自然保護(hù)相關(guān)的硬法規(guī)定有待完善的前提下,可借助海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理體制機(jī)制,將涉及海洋環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律制度予以落實(shí),為海洋自然保護(hù)奠定制度基礎(chǔ)。海洋生態(tài)環(huán)境綜合治理的不斷深化,亦有利于對紅樹林等重要海陸交界地區(qū)開展特殊保護(hù),有助于未來實(shí)現(xiàn)海岸帶、島鏈和海洋自然保護(hù)地相結(jié)合的海洋生態(tài)安全格局。

2.海洋自然保護(hù)系統(tǒng)內(nèi)治理重心的下移:“自下而上”治理的探索與實(shí)踐

如前所述,為貫徹公眾參與原則、契合我國自然保護(hù)地體系建設(shè)鼓勵探索基層治理潛力的導(dǎo)向,在硬法不足以迅速回應(yīng)國內(nèi)、國際海洋法充分銜接的需求的情況下,借助多類型、不同位階的軟法開展海洋自然保護(hù)治理大有裨益。仍以前述OECMs為例,有學(xué)者認(rèn)為我國的自然保護(hù)小區(qū)、社會公益保護(hù)地等就地保護(hù)區(qū)域具備被識別為OECMs的潛力[72]P141。目前,在我國青島已存在漁民群體組成的在地保護(hù)機(jī)構(gòu),此類機(jī)構(gòu)目前暫時通過村規(guī)民約等形式進(jìn)行自我管理。[73]由社區(qū)通過習(xí)慣法進(jìn)行治理的方式,重視社區(qū)參與以及對民族法、民俗法進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋Ａ粞赜?更有利于基層主體在開展海洋自然保護(hù)的過程中充分實(shí)現(xiàn)自治、法治、德治的融合。[74]P55

過去,我國海洋海洋自然保護(hù)治理普遍存在的問題是中央和地方政府之間、地方和地方政府之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制[71]P9,因此探索“自下而上”開展海洋自然保護(hù)的同時亦離不開專門的協(xié)調(diào)機(jī)制。在國家層面上,可以參考《長江保護(hù)法》和《黃河保護(hù)法》建立流域協(xié)調(diào)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn),建立重點(diǎn)海域的國家協(xié)調(diào)機(jī)制,促進(jìn)國家與地方之間就治海問題進(jìn)行充分的對話交流。而在地方層面,立足于開展地方軟法治理的需求,首先應(yīng)呼吁沿海地區(qū)政府利用海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、對轄區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)海域進(jìn)行綜合治理,建立區(qū)域間的立法、執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制和問責(zé)機(jī)制。其次,民間規(guī)則試錯機(jī)制的運(yùn)用是改善法律規(guī)則功能的重要環(huán)節(jié),[75]P317還應(yīng)重視建立地方社區(qū)、民間組織與地方政府之間的信息交流機(jī)制,通過區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制與地方立法機(jī)構(gòu)之間的交流,及時將地方軟法中可轉(zhuǎn)入地方性立法的相關(guān)實(shí)踐成果予以立法轉(zhuǎn)化。

四、海洋命運(yùn)共同體背景下海洋自然保護(hù)國際秩序的重建

目前,全球海洋治理基本形成了全球?qū)用妗^(qū)域?qū)用婧蛧覍用娴亩嗑S治理格局,制度體系包含了國際規(guī)則、國際機(jī)構(gòu)、國際組織和國際機(jī)制等多重維度。[76]P80我國海洋法治建設(shè)起步較晚、海洋法治意識相對薄弱,當(dāng)前在國際法治領(lǐng)域仍處于比較弱勢的地位。[77]P7我國在練好“內(nèi)功”、管理好本國海域,積極學(xué)習(xí)海洋自然保護(hù)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的同時,還應(yīng)在參與國際海洋法治建設(shè)的過程中,明確治理觀念、找準(zhǔn)治理方式。[78]P2722019年4月23日,習(xí)近平總書記在青島集體會見應(yīng)邀出席我國人民解放軍海軍成立70周年多國海軍活動的外方代表團(tuán)團(tuán)長時指出:“我們?nèi)祟惥幼〉倪@個藍(lán)色星球,不是被海洋分割成了各個孤島,而是被海洋連結(jié)成了命運(yùn)共同體,各國人民安危與共。”[79]P463-464[80]這是“海洋命運(yùn)共同體”重要理念的首次提出。[81]P136這一理念的提出契合維護(hù)國際海洋法律秩序與全球海洋治理體系演變的需求。我國在參與全球海洋自然保護(hù)治理過程中,既需結(jié)合國際法基本原則參與國際造法的更新,也需結(jié)合國內(nèi)已有治海實(shí)踐,強(qiáng)化與其他國際法主體間的協(xié)調(diào)、合作,在合作過程中傳播我國海洋文化及海權(quán)概念,增強(qiáng)我國在國際海洋秩序體系中的話語權(quán)及影響力。

(一)參與國際造法:硬法的體系優(yōu)化與軟法的擴(kuò)張適用

在2021年9月第76屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表演講時,習(xí)近平總書記指出:“世界只有一個體系,就是以聯(lián)合國為核心的國際體系。只有一個秩序,就是以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序。只有一套規(guī)則,就是以聯(lián)合國憲章宗旨和原則為基礎(chǔ)的國際關(guān)系基本準(zhǔn)則?！盵82]P470這是我國領(lǐng)導(dǎo)人首次明確提出“以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序”(International Law-Based International Order,ILBIO)。ILBIO的提出,是對美國為代表的國家以個別或集體方式開始主張“以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際秩序”的有力回應(yīng)。[23]P24

基于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域軟法治理的普遍性以及國際硬法文本達(dá)成高度一致的艱巨性,未來涉及海洋自然保護(hù)的國際法體系仍將呈現(xiàn)出在形式上“硬法為主,軟法為輔”、而在實(shí)質(zhì)上仍需充分依托國際軟法文件發(fā)揮作用的狀態(tài)。

1.硬法的體系優(yōu)化:對待完善條款進(jìn)行利益分層[16]P217

弗里斯通等學(xué)者將《聯(lián)合國海洋法公約》的待完善條款分為五種類型:第一,公約條款較抽象,且公約明確要求制定具體標(biāo)準(zhǔn)以細(xì)化規(guī)定;第二,公約條款已對未來可能出現(xiàn)之爭議進(jìn)行預(yù)見與規(guī)定;第三,公約條款為調(diào)和不同國家間主權(quán)利益而有意行模糊規(guī)定;第四,公約條款隨國際法發(fā)展或科技變革不復(fù)適用;第五,公約條款規(guī)定存在缺陷、內(nèi)容不全面。[83]P124

海洋自然保護(hù)的條款分散在《聯(lián)合國海洋法公約》的多個章節(jié)中。其中既存在類似第一百九十二條“一般義務(wù)”條款(“各國有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)”)這種高度抽象而必須通過硬法解釋和配套軟法制定予以明晰的條款,也存在為協(xié)調(diào)各國環(huán)境政策進(jìn)行模糊規(guī)定,需要在并非以海洋環(huán)境保護(hù)為主要目的、但涉及海洋環(huán)境保護(hù)內(nèi)容的條約中進(jìn)一步落實(shí)的條款[84]P58、62。因此,我國在參與在國際硬法體系中完善相關(guān)涉及海洋自然保護(hù)的相關(guān)條款時,必須針對現(xiàn)有條款的不同性質(zhì)進(jìn)行分類處理。

當(dāng)前,《聯(lián)合國海洋法公約》中許多剛性的環(huán)境規(guī)定已得到其他條約和軟法的補(bǔ)充[85]P297,《生物多樣性公約》《拉姆薩爾公約》《世界遺產(chǎn)公約》以及與海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)的區(qū)域性條約等均對海洋保護(hù)區(qū)起到特殊價值[69]P18。因此,通過參與這些條約的修訂可完善海洋自然保護(hù)國際法規(guī)則的相關(guān)內(nèi)容,以實(shí)現(xiàn)國際硬法之間的互動與協(xié)調(diào)。在《聯(lián)合國海洋法公約》中無法及時得到修改的部分,或可通過其余公約中涉海洋自然保護(hù)的部分予以解釋與適用來補(bǔ)缺。

同時,海洋自然保護(hù)作為國際海洋法體系中低敏感領(lǐng)域[16]P48的重要組成部分,在國際規(guī)則的新領(lǐng)域中更擁有無限的造法空間。當(dāng)前,國際社會在國際海洋新規(guī)則上的立法主要集中于BBNJ領(lǐng)域[30]P195。2023年3月5日,聯(lián)合國歷史性的《公海條約》(High Seas Treaty)獲得達(dá)成,[86]這表示著作為當(dāng)前國際海洋法領(lǐng)域最新立法的階段性成就。但“協(xié)定案文的草擬完成并不標(biāo)志著全球海洋保護(hù)功成圓滿,而是為其開啟了新章。”[87]因此,我國未來應(yīng)以更積極的姿態(tài)參與到國際海洋新規(guī)則立法的過程中,以我國理念為新領(lǐng)域造法作出貢獻(xiàn)。圍繞BBNJ談判中的四個核心議題(海洋遺傳資源獲取與惠益分享制度的構(gòu)建、劃區(qū)管理工具的使用、環(huán)境影響評估的運(yùn)行、能力建設(shè)與技術(shù)轉(zhuǎn)讓),我國可秉持前述的對待完善條款進(jìn)行利益分層的思維進(jìn)行建言獻(xiàn)策、對不同利益攸關(guān)方的態(tài)度和作用充分考量[88]P82-83。

2.軟法的擴(kuò)張適用:補(bǔ)缺硬法在新興領(lǐng)域的空白

與硬法“有效性”對應(yīng)的是源于使用或威脅使用強(qiáng)制措施的約束力量相比,軟法“有效性”對應(yīng)的是源于說服和認(rèn)同的約束力量。[89]P102除“約束力”概念外,軟法的效力還包括包容影響力、感召力等元素,不限于純粹的法律范疇。[21]P104在海洋法規(guī)則層面,“海洋命運(yùn)共同體”理念并不意在實(shí)現(xiàn)一套新法律規(guī)則的構(gòu)建,更重在對現(xiàn)有法律的整合與適用。[90]P34基于《聯(lián)合國海洋法公約》作為允許各國適用“通過主管國際組織或一般外交會議制定的普遍接受的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)(generally accepted rules and standards established through the competent international organization or general diplomatic conference)”[91]P125的鼓勵軟法適用的硬法條約的性質(zhì),就國際硬法尚未輻射的領(lǐng)域,國際海洋軟法可以其基本價值傾向和普遍性引導(dǎo)具體規(guī)則的創(chuàng)設(shè)與適用。

《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》《世界自然憲章》《我們共同的未來》《里約宣言》《21世紀(jì)議程》《地球憲章》等國際政策和文件中包含的目標(biāo)、愿景與原則代表了不斷加強(qiáng)的全球性承諾,為保護(hù)地立法提供了堅實(shí)的基礎(chǔ)。[54]P78作為生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域最新軟法成果的《昆明-蒙特利爾全球生物多樣性框架》[19],就減少對生物多樣性的威脅方面提出了海洋自然保護(hù)領(lǐng)域更為明確和深遠(yuǎn)的行動目標(biāo)。因此,我國在推動國際軟法形成的過程中,應(yīng)建立在充分挖掘《聯(lián)合國海洋法公約》與相關(guān)硬法在海洋自然保護(hù)的共通點(diǎn)的基礎(chǔ)上,積極參與生物多樣性保護(hù)、濕地保護(hù)、文化與遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域軟法文件的形成。

而就BBNJ、大型海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)等涉及海洋自然保護(hù)的國際規(guī)則初創(chuàng)的新興領(lǐng)域,基于我國在參與BBNJ談判的過程中逐漸體現(xiàn)出的由規(guī)則的“接受者” “追隨者”(Rule Taker)到規(guī)則的“撼動者”(Rule Shaker)、再到規(guī)則的“制定者”(Rule Maker)的角色轉(zhuǎn)變與身份超越[92]P153-180的態(tài)勢,我國可充分依托BBNJ國際談判為我國首倡的海洋命運(yùn)共同體理念的國際法應(yīng)用所提供的機(jī)遇[93]P46,將我國國內(nèi)法逐步輸出引致國內(nèi)軟法領(lǐng)域。[94]P63[95]P68

(二)國際海洋治理體系變革:全球綜合治理與區(qū)域合作治理的融合

我國在世界海洋事務(wù)中仍然處于第三世界行列[96]P384,我國在國際政治上的“發(fā)展中國家”身份定位在當(dāng)前及未來較長的歷史范疇內(nèi)將仍然延續(xù)[16]P162。遵守全球海洋治理制度是與國家的集體身份相符的一種自覺行為,這意味著全球海洋治理制度不僅停留在規(guī)范層面,還內(nèi)涵著合作、協(xié)同治理之意。[76]P87因此,在全球治理行為主體多元性和多樣性要求的驅(qū)動下[97]P205,我國在維護(hù)和拓展合法的海洋權(quán)益的同時,不僅不應(yīng)排斥其他國家合理地追求各自的國家海洋利益,還應(yīng)積極與所有海洋國家共商海洋命運(yùn)共同體的建設(shè)。[98]P15

本文認(rèn)為,基于前文所述我國參與國際造法的方式與立場,海洋命運(yùn)共同體背景下我國參與國際海洋治理體系變革的過程中,應(yīng)重視從全球綜合治理與區(qū)域綜合治理兩個層面開展。在全球綜合治理層面,應(yīng)重視與多方國際法主體的協(xié)作,充分發(fā)揮現(xiàn)有國際組織相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能;而在區(qū)域綜合治理層面,應(yīng)重視與周邊國家的深度合作,充分依托區(qū)域合作機(jī)制進(jìn)行信息交流及成果互惠。同時,國際海洋秩序的重建還需要充分尋找區(qū)域治理與全球治理中的連接點(diǎn),軟性機(jī)制與重在溝通設(shè)計的輕機(jī)制[99]P28的創(chuàng)設(shè)與使用將更有利于國際法國內(nèi)化、國內(nèi)法區(qū)域化、區(qū)域成果國際化之間的互融互通。

1.全球綜合治理:“國際法為基礎(chǔ)的國際秩序”的維護(hù)與重建

首先,我國應(yīng)延續(xù)國際秩序的“參與者”與規(guī)則的“接受者”的定位,積極參與國際組織主導(dǎo)的相關(guān)國際活動,通過外交談判、危機(jī)協(xié)調(diào)、國內(nèi)外資源調(diào)動等方式來推動多邊合作。目前,聯(lián)合國及其相關(guān)部門已經(jīng)建立了相關(guān)海洋法律協(xié)調(diào)機(jī)制,如在法律事務(wù)廳設(shè)立海洋事務(wù)和海洋法司;聯(lián)合國還定期舉行涉及海洋和海洋法問題的不限成員名額非正式磋商以協(xié)調(diào)各方意見。[100]P98我國自然資源部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中的海洋戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)司以及國際合作司(海洋權(quán)益司)可繼續(xù)加強(qiáng)與聯(lián)合國海洋法律協(xié)調(diào)機(jī)制間對話,在承擔(dān)雙多邊對外交流合作和國際公約、條約及協(xié)定履約工作的同時積極維護(hù)我國海洋權(quán)益。

當(dāng)前,政治交往方式仍是我國深度參與全球海洋治理最主要的方式[101]P116-117,新型國際海洋秩序的構(gòu)建必須重視與不同類型的國際法主體建立多層次溝通、多層次的新型國際關(guān)系[4]P118-119。在“雙軌思路”倡議[30]P48指引下,我國探索出了“有關(guān)爭議由直接當(dāng)事國通過友好協(xié)商談判尋求和平解決,而南海的和平穩(wěn)定則由我國與東盟國家共同維護(hù)”的爭端解決方式。因此,在海洋命運(yùn)共同體構(gòu)建過程中,我國可充分立足于“雙軌思路”的實(shí)踐成效,構(gòu)建“一軌對話—雙軌交流—多軌合作”的多層次海洋國際秩序共商共建格局。在高敏感領(lǐng)域且涉及國家主權(quán)權(quán)益維護(hù)以及海洋安全保護(hù)的相關(guān)問題上,我國應(yīng)更重視與相關(guān)國際法主體的雙邊協(xié)商談判、拒絕域外大國強(qiáng)行介入[58]P176;而在海洋自然保護(hù)這一相對低敏感且重視多邊合作交流的領(lǐng)域,我國不僅應(yīng)在“一軌對話”的基礎(chǔ)上尋求在次區(qū)域?qū)用?、依托區(qū)域合作組織開展“雙軌交流”,還應(yīng)在國際組織活動中引導(dǎo)“多軌合作”,在國際交流與合作的過程中積極倡導(dǎo)并促成專門性國際海洋組織[32]P30的建立。

其次,我國應(yīng)實(shí)現(xiàn)國際秩序的“引導(dǎo)者”的身份建立及定位鞏固,這一過程要求我國切實(shí)加強(qiáng)與政府間國際組織、非政府間國際組織以及自然保護(hù)相關(guān)的專業(yè)國際組織間的合作交流。

2022年6月22日,中國申辦的“聯(lián)合國海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年(2021-2030)(“海洋十年”)”海洋與氣候協(xié)作中心正式獲批、成為聯(lián)合國“海洋十年”目前在全球范圍內(nèi)6個協(xié)作中心之一。此次申辦工作由我國自然資源部第一海洋研究所牽頭,在聯(lián)合國內(nèi)3家科研機(jī)構(gòu)和兩家國際合作組織的協(xié)同配合下共同完成。該中心的成功申辦,體現(xiàn)了國際社會對我國在海洋與氣候領(lǐng)域自主創(chuàng)新能力的高度認(rèn)可,也標(biāo)志著我國在該領(lǐng)域從過去的深度參與走向了今日的國際引領(lǐng)。[102]未來,就與政府間國際組織合作而言,我國可將重點(diǎn)置于在充分發(fā)揮國際組織推動軟法化進(jìn)程的作用上。

循照國際軟法向硬法效力看齊的軌跡,通常是以力量漸強(qiáng)的正序,軟法被劃分為三個層級:首先,對現(xiàn)行法空白和不足的填補(bǔ)、解釋和細(xì)化,對行為體行為的指導(dǎo)和指引等功能的軟法;其次,在國際法領(lǐng)域被普遍遵行,國家付諸行動產(chǎn)生外化可視的實(shí)際效果的軟法;再次,影響硬法并使之發(fā)生質(zhì)變,并得以“轉(zhuǎn)化”為被賦予法律效力的國內(nèi)硬法的軟法[21]P109。在我國與政府間國際組織進(jìn)行合作的過程中,為維護(hù)聯(lián)合國憲章為主導(dǎo)的國際法為主導(dǎo)的國際秩序,我國可充分發(fā)揮聯(lián)合國發(fā)展系統(tǒng)、聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)兩大發(fā)展系統(tǒng)對于國際發(fā)展的軟法化進(jìn)程的作用[103]P106。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(United Nations Environment Programme,UNEP)作為聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)的權(quán)威機(jī)構(gòu),致力于與國家地區(qū)在環(huán)境領(lǐng)域建立落實(shí)發(fā)展議程的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,[104]P140,目前在亞太地區(qū)已組織設(shè)立亞太先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)(The Asia Pacific Adaptation Network ,APAN)、國家適應(yīng)計劃——全球支持計劃(National Adaptation Plan Global Support Programme,NAP-GSP)等區(qū)域項目。我國在積極參加UNEP項下的項目時,可從信息分享、利益激勵、聲譽(yù)激勵這樣三個層面為設(shè)計具體的軟法實(shí)施保障機(jī)制提供國家建議[105]P70,為加快軟法向硬法轉(zhuǎn)變的銜接過渡、實(shí)現(xiàn)軟法價值話語向成文制度設(shè)計的演化[94]P65作出我國的貢獻(xiàn)。

而就與非政府間國際組織的合作而言,我國應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注非政府組織在全球視野、專業(yè)能力與公民意識方面的軟實(shí)力[97]P3。國際知名的非政府間組織綠色和平(Greenpeace)于2019年與牛津大學(xué)、約克大學(xué)等機(jī)構(gòu)合作發(fā)布了《30×30:全球海洋保護(hù)的藍(lán)圖》,該報告對BBNJ保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進(jìn)行了設(shè)計,填補(bǔ)了這一領(lǐng)域的研究空白。而在BBNJ 協(xié)定談判中,非政府間國際組織對海洋環(huán)境和海洋生物的保護(hù)的高度重視與中國的立場和觀點(diǎn)是相契合的,雙方在理念上的共識不斷增進(jìn)。[106]P57因此,我國可積極探索與非政府間國際組織的多元合作,在這一過程中加快促成海洋環(huán)境科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、評估細(xì)則類軟法規(guī)則制定與數(shù)據(jù)庫建設(shè)[107]P434,從而為海洋保護(hù)研究和決策人員提供更為科學(xué)的依據(jù)與參考。

同時,我國還應(yīng)持續(xù)關(guān)注在“政府間國際組織”“非政府間國際組織”分類方法之外的國際組織的合作、尤其是進(jìn)一步探索與IUCN的合作。IUCN的工作報告、調(diào)查研究成果及相關(guān)技術(shù)指南,為我國海洋自然保護(hù)建設(shè)提供了無限豐富的知識儲備。IUCN通過自身主導(dǎo)召開國際海洋保護(hù)區(qū)大會(International Marine Protected Area Congress,IMPAC)和向聯(lián)合國海洋大會(UN Ocean Conference)提供立場文件(Position Paper)的方式為國際海洋自然保護(hù)建言獻(xiàn)策。我國可更為積極地參與IUCN的相關(guān)活動,在掌握最近國際海洋法治研究動態(tài)的同時,通過國家建議、國家報告的方式在IUCN的海洋自然保護(hù)策略及方案數(shù)據(jù)庫中占有一席之地。

2.區(qū)域合作治理:區(qū)域合作組織的建立以及次區(qū)域海洋自然保護(hù)治理合作

有學(xué)者認(rèn)為,我國海洋強(qiáng)國的建設(shè)應(yīng)分階段開展[108]P52[30]P68,而當(dāng)前的任務(wù)重點(diǎn)在于建設(shè)“區(qū)域性海洋強(qiáng)國”的中期戰(zhàn)略目標(biāo)[30]P72。同時,基于區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)可以將生態(tài)系統(tǒng)作為整體進(jìn)行保護(hù)的特點(diǎn),區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)可充分綜合周邊沿海國在科學(xué)、技術(shù)和法律的最新發(fā)展以及能力差別以具體施策,締造生成國際海洋環(huán)境保護(hù)最具前沿性的先進(jìn)制度。[109]P165因此,在小多邊主義、迷你多邊主義[21]P114理念的指導(dǎo)下,區(qū)域合作開展海洋治理將成為全球綜合治理與國內(nèi)海洋治理之間的紐帶,亦要求將構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體的第一個重點(diǎn)放在周邊海域[96]P385。

首先,我國應(yīng)充分結(jié)合“一帶一路”政策的影響力,針對整體的環(huán)境共同保護(hù)區(qū)域合作機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化?！耙粠б宦贰背h是目前世界上范圍最廣、規(guī)模最大的國際合作平臺。[110]P28我國可充分借鑒當(dāng)前波羅的海海洋保護(hù)區(qū)的治海經(jīng)驗(yàn),與東盟國家設(shè)立類似赫爾辛基委員會的機(jī)構(gòu),通過統(tǒng)一的區(qū)域海洋環(huán)境保護(hù)組織以訂立并逐漸達(dá)成具有法律拘束力的區(qū)域海洋框架公約,[58]P158,并充分依托我國在“一帶一路”推進(jìn)過程中發(fā)揮作用的中國海洋基金會、東亞海洋合作平臺項目的既有經(jīng)驗(yàn),解決在體制安排、管理活動、守法和執(zhí)法以及資金來源等方面的問題。

其次,我國應(yīng)充分挖掘次區(qū)域?qū)用娴暮献鳚摿?重視開展與我國沿海地方人民政府生態(tài)條件相似、地理區(qū)域相近的周邊沿海國地方人民政府間的合作。

對于全球公民社會來說,國家互動不再限于國家行為體間的對稱互動[97]P17,面向地方和基層民眾的需要展開活動、公民社會活動跨域國界而開展“超國家”式治理將成為常態(tài)[53]P60。目前我國在南海區(qū)域已建立了中國、老撾、緬甸、泰國湄公河四國海上聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制,設(shè)立合作常設(shè)機(jī)構(gòu)、并簽署發(fā)布《關(guān)于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議聯(lián)合聲明》。[111]P52同時,我國在國際水法領(lǐng)域已存在“瀾滄江—湄公河”地方政府間次區(qū)域合作模式之實(shí)踐[112]P107-108,并達(dá)成了《關(guān)于深化瀾滄江-湄公河國家地方合作的倡議》[113]。而基于統(tǒng)一流域、海域管理的需求[114]P66,我國沿海城市可通過類似湄瀾合作模式的現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn),探索次區(qū)域?qū)用娴暮Ｑ笞匀槐Ｗo(hù)協(xié)同立法、執(zhí)法、司法實(shí)踐機(jī)制。同時,在開展次區(qū)域合作的過程中,我國還可通過磋商對話、友好交流的方式,適時將國內(nèi)行之有效的海洋治理制度,如海洋生態(tài)保護(hù)紅線制度、海洋功能區(qū)規(guī)劃等推廣到沿海鄰國,使各國共享我國的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn),[101]P119令區(qū)域治理的成效也能惠及基層政府、社區(qū)、民眾多元主體。[115]P90

3.從治理體制設(shè)計到治理實(shí)效:發(fā)揮軟性治理機(jī)制的紐帶作用

國內(nèi)法治與涉外法治之統(tǒng)籌推進(jìn),不僅要求國際法治經(jīng)驗(yàn)的“引進(jìn)來”,還要求強(qiáng)化我國通過參與國際立法、執(zhí)法與司法合作而浸入國際法治體系[116]P43的“走出去”。國內(nèi)法與國際法之間的“共構(gòu)(co-constitutive)”[117]要求國際法律規(guī)范與國內(nèi)文化和社會規(guī)范之間相互強(qiáng)化。而共構(gòu)過程的核心是規(guī)范輸出和規(guī)范趨同的雙重概念,[49]P22-23更要求我國在參與引領(lǐng)國際海洋法律秩序重建的過程中通過多元途徑傳播我國治海理念與經(jīng)驗(yàn)。

2023年2月26日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時代法學(xué)教育和法學(xué)理論研究的意見》[118],《意見》中明確提到應(yīng)加快發(fā)展“海洋法學(xué)”這一“新興學(xué)科”的建設(shè),“加快培養(yǎng)具有國際視野,精通國際法、國別法的涉外法治緊缺人才”。因此,本文認(rèn)為未來應(yīng)更加重視海洋法學(xué)教育與涉外海洋法治人才培養(yǎng)建設(shè)的軟性機(jī)制構(gòu)建,為我國參與國際海洋治理、切實(shí)推廣海洋命運(yùn)共同體理念且收獲成效之間夯實(shí)基礎(chǔ)。

首先,在加強(qiáng)海洋法學(xué)教育方面,我國應(yīng)充分認(rèn)識到系統(tǒng)、科學(xué)、規(guī)范地翻譯我國海洋法律文本,對我國參與國際海洋事務(wù)并建立話語權(quán)和影響力所產(chǎn)生的作用。[119]P58當(dāng)前,我國海洋法律文本翻譯存在官方譯本中用語不一、重點(diǎn)術(shù)語官方作準(zhǔn)譯法缺位且與國際通用譯法不一、學(xué)者用詞不一的問題,用語的不一致將影響我國海洋法律制度及理念表達(dá)的精準(zhǔn)性。因此,在加強(qiáng)海洋法學(xué)教育方面,未來需要更為重視海洋法律翻譯的教育開展,以便科學(xué)構(gòu)建海洋法治的對外話語體系。

其次,基于涉外法治發(fā)展的要求,我國參與國際執(zhí)法與司法合作將作為浸入國際法治體系、影響國際治理體系的重要手段。[116]P43盡管國內(nèi)法中普遍設(shè)有“涉外條款”,但在釋法用法過程中如何體現(xiàn)與國際法銜接仍在探索階段。目前我國司法判例中援引《聯(lián)合國海洋法公約》進(jìn)行說理論證的例子尤為罕見,但援引《生物多樣性公約》進(jìn)行說理論證的判例盡管數(shù)量也較少、但已出現(xiàn)在指導(dǎo)性案例與公報案例當(dāng)中。因此,加快并鼓勵國內(nèi)執(zhí)法、司法過程中對國際法的具體應(yīng)用,方可為未來海洋自然保護(hù)方面的跨國執(zhí)法、司法合作奠定基礎(chǔ)。當(dāng)前,我國高校、相關(guān)行政部門和司法機(jī)關(guān)對于如何培養(yǎng)、使用涉外法治人才缺乏系統(tǒng)規(guī)劃,人才梯隊建設(shè)能力有待提高。[120]P11結(jié)合海洋法涉外性的特色,在鼓勵我國人民法院、尤其是處于涉外司法前沿的基層法院或?qū)I(yè)法院在解決海洋爭端過程中行使跨國司法治理權(quán)的過程中[121]P286,更應(yīng)注重夯實(shí)涉外執(zhí)法、爭端解決(司法與仲裁)等方面的海洋法律英語專門培訓(xùn)與繼續(xù)教育。

結(jié) 語

將國內(nèi)的海洋治理好,既是為全球海洋治理作貢獻(xiàn),亦可為全球海洋治理體系的完善提供方案。在統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與涉外法治的視角下,我國海洋自然保護(hù)的規(guī)范建構(gòu),既需要以“對內(nèi)開刀”的氣魄對國內(nèi)海洋法治建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)性變革,亦需要在錯綜復(fù)雜的國際海洋治理體系中急流勇進(jìn),以“涓涓細(xì)流”式的中國智慧與“積流成?！钡臎Q心,融入并更新包羅萬象的國際海洋法律秩序。

在陸海統(tǒng)籌的背景下,我國應(yīng)著力加強(qiáng)頂層設(shè)計和整體規(guī)劃,進(jìn)一步完善海洋法律體系的系統(tǒng)建設(shè)、深化國內(nèi)海洋體制改革,有序?qū)崿F(xiàn)我國由陸權(quán)國家向陸海統(tǒng)籌國家轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。在海洋強(qiáng)國建設(shè)的背景下,我國應(yīng)加快促進(jìn)國內(nèi)與國際海洋法之間的銜接,以期為提升我國在全球海洋治理中的話語權(quán)奠定基礎(chǔ)。在海洋命運(yùn)共同體背景下,我國應(yīng)不斷地在實(shí)踐中積極深化、豐富海洋命運(yùn)共同體的內(nèi)涵,以理念引領(lǐng)促進(jìn)國際海洋法律秩序的新高地建設(shè),建設(shè)完善的全球海洋生態(tài)環(huán)境治理體系。

統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與涉外法治的內(nèi)容與視角選取沒有標(biāo)準(zhǔn)答案。相反,“統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與涉外法治”這座法治內(nèi)涵意蘊(yùn)廣博而逐漸嶄露頭角的“富礦”,更鼓勵學(xué)界進(jìn)行多角度、全方位的探索與挖掘。本文將內(nèi)容集中于海洋自然保護(hù)領(lǐng)域,提出“陸海統(tǒng)籌”“海洋強(qiáng)國”與“海洋命運(yùn)共同體”的三重面向,從規(guī)范建構(gòu)層面就法律制度之完善與治理體系之構(gòu)建進(jìn)行論述,這里僅涉及了統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與涉外法治的冰山一角?？梢哉f,若海洋自然保護(hù)是通往“統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治”這座海底富礦的一條通道,本文提出的“三重面向”則是這條通道上的三個閘門,法律制度之完善與治理體系之構(gòu)建則猶如貫穿整條通道的堤壩。以統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與涉外法治為目標(biāo),修繕加固法治之堤壩、補(bǔ)缺堤壩之罅隙,方可讓國際海洋法之風(fēng)潮掀起的涌浪洋流沖擊國內(nèi)海洋法之淺灘,又讓奔騰不息的國內(nèi)海洋法向外流淌、在浩瀚無垠的國際海洋法領(lǐng)域匯入千萬簇中國聲浪。

注釋：

① “后疫情時代”一詞最早出現(xiàn)于習(xí)近平總書記在2020年6月16日同塔吉克斯坦總統(tǒng)的通話中。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào):“要著眼后疫情時代,盡早謀劃經(jīng)貿(mào)、投資、能源、互聯(lián)互通、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域合作,推動兩國關(guān)系得到新發(fā)展。”詳見人民網(wǎng).習(xí)近平同塔吉克斯坦總統(tǒng)拉赫蒙通電話[ER/OL].http://jhsjk.people.cn/article/31749186,2020-06-17.

② “30X30”目標(biāo)指:確保到2030年,至少30%的陸地、內(nèi)陸水域、海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)退化區(qū)域得到有效恢復(fù),以增強(qiáng)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù)、生態(tài)完整性和連通性。

③ LSMPAs “are areas greater than 150,000 km2”“ are actively managed for protection across the entire geographic extent of the area ... the term does not apply to geographic designations of habitat, foraging areas or harvest restrictions that are not also accompanied by a corresponding management regime, agency or consortium of agencies.” See Lewis, N., Day, J.C., Wilhelm, ‘A.(2017). Large-Scale Marine Protected Areas: Guidelines for design and management. Best Practice Protected Area Guidelines Series, No. 26, Gland, Switzerland: IUCN. xxviii + 120 pp.

④ An “other effective area-based conservation measure” (OECM) is defined by the CBD in Decision 14/8 as: “A geographically defined area other than a Protected Area, which is governed and managed in ways that achieve positive and sustained long-term outcomes for the in situ conservation of biodiversity with associated ecosystem functions and services and where applicable, cultural, spiritual, socio-economic, and other locally relevant values.” (CBD, 2018).

⑤ “Ecological Corridor” is defined as “An ecological corridor is a clearly defined geographical space that is governed and managed over the long term to maintain or restore effective ecological connectivity.” See Hilty, J., Worboys, G.L., Keeley, A.(2020). Guidelines for conserving connectivity through ecological networks and corridors. Best Practice Protected Area Guidelines Series No. 30. Gland, Switzerland: IUCN.

⑥ 《國家公園法(草案)》(征求意見稿)第十二條第一、二款:國家支持開展國家公園國際合作交流,積極參與全球自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù),共同構(gòu)建地球生命共同體。

各級人民政府及其有關(guān)部門、國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織開展國家公園的宣傳教育和知識普及,引導(dǎo)基層群眾性自治組織、社會 組織、志愿者等開展宣傳活動。

⑦ 《自然保護(hù)區(qū)條例(修訂草案)》(征求意見稿)第六條第二款:鼓勵單位和個人通過捐贈、志愿服務(wù)等方式,參與自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)活動。

⑧ 《國家級自然公園管理辦法》(征求意見稿)第二十六條【多方參與】:鼓勵公民、法人和其他組織參與國家級自然公園的保護(hù)、管理、建設(shè)和利用等工作。

⑨ 《青藏高原生態(tài)保護(hù)法》(2023年9月1日起施行)第二十九條:“國家加強(qiáng)青藏高原生物多樣性保護(hù),實(shí)施生物多樣性保護(hù)重大工程,防止對生物多樣性的破壞。國務(wù)院有關(guān)部門和青藏高原地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施,建立完善生態(tài)廊道,提升生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性?！?/p>

⑩ 截止至2023年4月26日,威科先行法律信息庫中涉及“生態(tài)廊道”的地方性法規(guī)共計52部,其中涉及海洋自然保護(hù)的包括:《天津市全民健身條例(2022修訂)》第二十九條第三款“海河綠色生態(tài)廊道建設(shè)”,《汕尾市海砂資源保護(hù)條例》第二十四條第一款“海洋生態(tài)廊道建設(shè)”,《青島市海岸帶保護(hù)與利用管理條例》第三十四條“海岸生態(tài)廊道建設(shè)”,《威海市海岸帶保護(hù)條例》第十九條第二款“生態(tài)廊道建設(shè)”,