安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)

劉 誠(chéng)

（上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

目前，安全生產(chǎn)立法目的和安全生產(chǎn)事故范圍無(wú)限擴(kuò)展、用人單位規(guī)章制度的法律性質(zhì)莫衷一是，根本原因在于勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)與安全生產(chǎn)權(quán)①考慮到立法和理論研究中術(shù)語(yǔ)使用的不統(tǒng)一，本文原則上使用作為勞動(dòng)法術(shù)語(yǔ)的勞動(dòng)安全衛(wèi)生、勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)和勞動(dòng)安全衛(wèi)生法的語(yǔ)詞，分別與職業(yè)安全衛(wèi)生、職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)和職業(yè)安全衛(wèi)生法等術(shù)語(yǔ)作為同一概念；原則上使用作為管理術(shù)語(yǔ)的安全生產(chǎn)、安全生產(chǎn)權(quán)和安全生產(chǎn)法的語(yǔ)詞，分別與生產(chǎn)安全、生產(chǎn)安全權(quán)和生產(chǎn)安全法等術(shù)語(yǔ)作為同一概念。及其相關(guān)概念的關(guān)系沒(méi)有厘清。為此，本文將首先對(duì)安全生產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)及其相關(guān)概念進(jìn)行界定，并對(duì)其異同進(jìn)行分析，進(jìn)而對(duì)安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的理論依據(jù)、權(quán)利主體和立法目的進(jìn)行比較，從而厘定勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)與安全生產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，分析安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)概念混淆導(dǎo)致的問(wèn)題并提出對(duì)策。

一、安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)及其相關(guān)概念的界定

鑒于《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)法》）②為方便起見(jiàn)，下文中我國(guó)所有立法名稱(chēng)都省略“中華人民共和國(guó)”。中勞動(dòng)安全衛(wèi)生法的立法目的是保護(hù)勞動(dòng)者安全健康，而《安全生產(chǎn)法》的立法目的是保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，二者存在巨大差異，有必要對(duì)安全生產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)及其相關(guān)概念進(jìn)行界定。

（一）安全生產(chǎn)與安全生產(chǎn)權(quán)

《安全生產(chǎn)法》沒(méi)有對(duì)安全生產(chǎn)定義，但從其第一條規(guī)定來(lái)看，安全生產(chǎn)是指“防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”的行為；從其第四條規(guī)定來(lái)看，安全生產(chǎn)是指“防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”的狀態(tài)；從其第二條規(guī)定來(lái)看，安全生產(chǎn)包括消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全。據(jù)此，我們可以把安全生產(chǎn)定義為“防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的行為或狀態(tài)”。首先，防止和減少生產(chǎn)安全事故是安全生產(chǎn)的目的（直接目標(biāo)、表層目標(biāo)）；其次，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展是安全生產(chǎn)的宗旨或理念（最終目標(biāo)、深層次目標(biāo)）；第三，安全生產(chǎn)的外延包括消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全；第四，保護(hù)對(duì)象不僅包括人民群眾生命，而且包括財(cái)產(chǎn)。此外，有學(xué)者認(rèn)為：“在總體國(guó)家安全觀的引領(lǐng)下，政府對(duì)于安全生產(chǎn)的理解正在發(fā)生顯著的變化：在如何定義安全上，凸顯安全生產(chǎn)的政治屬性；在誰(shuí)來(lái)保障安全上，強(qiáng)化安全生產(chǎn)的政府職責(zé)；在怎樣實(shí)現(xiàn)安全上，增加安全生產(chǎn)的政策注意力；在是否足夠安全上，提升安全生產(chǎn)的公眾感知度?！雹?gòu)埡２ǎ骸犊傮w國(guó)家安全觀下的安全生產(chǎn)轉(zhuǎn)型：從“兜底結(jié)構(gòu)”到“牽引結(jié)構(gòu)”》，載《中國(guó)行政管理》，2021年第6期。

但需要指出，上述定義混淆了政府與企業(yè)的界限，導(dǎo)致安全生產(chǎn)的概念無(wú)限擴(kuò)張。首先，對(duì)于民營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)安全（物力資源和人力資源安全）是權(quán)利而不是義務(wù)，而保護(hù)勞動(dòng)者的安全健康既是權(quán)利（從人力資源角度）也是義務(wù)（從人的角度）；從財(cái)產(chǎn)角度，政府不應(yīng)該也沒(méi)有能力越俎代庖，企業(yè)比政府更有能力和積極性來(lái)保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)安全。其次，安全生產(chǎn)的外延突破工作場(chǎng)所和勞動(dòng)者保護(hù)，擴(kuò)大到消防安全、道路交通安全等，導(dǎo)致任何部門(mén)都無(wú)法完成執(zhí)法任務(wù)。因此，安全生產(chǎn)應(yīng)該界定為“用人單位防止和減少生產(chǎn)安全事故從而保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)安全的行為”。相應(yīng)地，安全生產(chǎn)權(quán)應(yīng)該界定為“用人單位防止和減少生產(chǎn)安全事故從而保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)安全的權(quán)利”。

此外，法律規(guī)定，勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)“執(zhí)行勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)程”，“遵守勞動(dòng)紀(jì)律”②參見(jiàn)《勞動(dòng)法》第三條。，“依法履行安全生產(chǎn)方面的義務(wù)”③參見(jiàn)《安全生產(chǎn)法》第六條。；“從業(yè)人員在作業(yè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)崗位安全責(zé)任，遵守本單位的安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程，服從管理，正確佩戴和使用勞動(dòng)防護(hù)用品”；④參見(jiàn)《安全生產(chǎn)法》第五十七條?！皬臉I(yè)人員應(yīng)當(dāng)接受安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，掌握本職工作所需的安全生產(chǎn)知識(shí)，提高安全生產(chǎn)技能，增強(qiáng)事故預(yù)防和應(yīng)急處理能力”；⑤參見(jiàn)《安全生產(chǎn)法》第五十八條。“從業(yè)人員發(fā)現(xiàn)事故隱患或者其他不安全因素，應(yīng)當(dāng)立即向現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)管理人員或者本單位負(fù)責(zé)人報(bào)告”。①參見(jiàn)《安全生產(chǎn)法》第五十九條。從這些對(duì)勞動(dòng)者義務(wù)性規(guī)定來(lái)看，用人單位有勞動(dòng)安全衛(wèi)生方面的管理權(quán)。結(jié)合企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，我們也可以得出相同的結(jié)論，把用人單位的安全生產(chǎn)權(quán)定義為“用人單位防止和減少生產(chǎn)安全事故從而保護(hù)自己財(cái)產(chǎn)安全的權(quán)利”。

（二）勞動(dòng)安全衛(wèi)生與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)

勞動(dòng)安全衛(wèi)生亦稱(chēng)勞動(dòng)保護(hù)、職業(yè)安全衛(wèi)生，我國(guó)法律對(duì)其沒(méi)有定義。但從《勞動(dòng)法》第六章的規(guī)定來(lái)看，6條規(guī)定（第52-57條）中，1條是勞動(dòng)者的權(quán)利和義務(wù)，1條是政府進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、報(bào)告和處理的職責(zé)，其他4條都是用人單位的義務(wù)。日本《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》第一條規(guī)定：“本法的目的是保障工作場(chǎng)所勞動(dòng)者的安全與健康，并促進(jìn)舒適工作環(huán)境的建立（通過(guò)建立勞動(dòng)基準(zhǔn)、明確責(zé)任及促進(jìn)自愿活動(dòng)等綜合性、系統(tǒng)性的措施，預(yù)防工業(yè)事故發(fā)生）?！泵绹?guó)《職業(yè)安全衛(wèi)生法》開(kāi)宗明義闡述的立法目的是“保障為勞動(dòng)者提供安全衛(wèi)生的工作條件”；其第三節(jié)（2012年美國(guó)法典第29篇第15章第652節(jié)）給出了職業(yè)安全衛(wèi)生的定義：“職業(yè)安全衛(wèi)生”是指這樣一種標(biāo)準(zhǔn)，它要求若干條件，或一種或多種慣例、方法、辦法、操作或程序的采納或利用，合理必要或適當(dāng)?shù)靥峁┌踩蛐l(wèi)生的雇用和雇用場(chǎng)所。②The term “occupational safety and health standard” means a standard which requires conditions,or the adoption or use of one or more practices,means,methods,operations,or processes,reasonably necessary or appropriate to provide safe or healthful employment and places of employment.據(jù)此，我們可以將勞動(dòng)安全衛(wèi)生定義為“防止勞動(dòng)過(guò)程中的事故、減少職業(yè)危害，以保護(hù)勞動(dòng)者生命安全和身體健康的行為或狀態(tài)”。這一定義包括以下含義：首先，防止勞動(dòng)過(guò)程中的事故、減少職業(yè)危害是勞動(dòng)安全衛(wèi)生的目的（直接目標(biāo)、表層目標(biāo)）；其次，保護(hù)勞動(dòng)者生命安全和身體健康是勞動(dòng)安全衛(wèi)生的宗旨或理念（最終目標(biāo)、深層次目標(biāo)）；第三，勞動(dòng)安全衛(wèi)生的外延包括勞動(dòng)安全和勞動(dòng)衛(wèi)生；第四，勞動(dòng)安全衛(wèi)生圍繞工作場(chǎng)所展開(kāi)，保護(hù)對(duì)象限于勞動(dòng)者。相應(yīng)地，勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)應(yīng)定義為“勞動(dòng)者防止勞動(dòng)過(guò)程中的事故、減少職業(yè)危害，以保護(hù)生命安全和身體健康的權(quán)利”。關(guān)于這一點(diǎn)，學(xué)界認(rèn)識(shí)基本一致。如有學(xué)者認(rèn)為，職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)，亦稱(chēng)勞動(dòng)保護(hù)權(quán)，是指勞動(dòng)者在職業(yè)勞動(dòng)中人身安全和身心健康獲得保障從而免遭職業(yè)危害的權(quán)利。職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)的基礎(chǔ)是人的生命和健康的權(quán)利。③郭捷：《論勞動(dòng)者的職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)及其法律保護(hù)》，載《世紀(jì)橋》，2006年第12期。

（三）交通運(yùn)輸安全

關(guān)于交通運(yùn)輸安全（包括道路交通安全、航空安全、航運(yùn)安全和鐵路運(yùn)輸安全），根據(jù)《道路交通安全法》第一條“為了維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率，制定本法”的立法宗旨，結(jié)合其內(nèi)容，其保護(hù)對(duì)象主要是交通秩序、公眾安全和財(cái)產(chǎn)安全，旅客、貨物安全居于第二位，勞動(dòng)者安全則居于次要地位。根據(jù)《民用航空法》第一條“為了維護(hù)國(guó)家的領(lǐng)空主權(quán)和民用航空權(quán)利，保障民用航空活動(dòng)安全和有秩序地進(jìn)行，保護(hù)民用航空活動(dòng)當(dāng)事人各方的合法權(quán)益，促進(jìn)民用航空事業(yè)的發(fā)展，制定本法”的立法宗旨，結(jié)合其內(nèi)容，其保護(hù)對(duì)象主要是國(guó)家主權(quán)和民用航空事業(yè)，旅客、貨物及公眾安全居于第二位，勞動(dòng)者安全則居于次要地位。根據(jù)《航道法》第一條“為了規(guī)范和加強(qiáng)航道的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、保護(hù)，保障航道暢通和通航安全，促進(jìn)水路運(yùn)輸發(fā)展，制定本法”的立法宗旨，結(jié)合其“航道規(guī)劃”“航道建設(shè)”“航道養(yǎng)護(hù)”“航道保護(hù)”的主要內(nèi)容，其保護(hù)對(duì)象主要是航道和水路運(yùn)輸。根據(jù)《海上交通安全法》第一條“為加強(qiáng)海上交通管理，保障船舶、設(shè)施和生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家權(quán)益，特制定本法”的立法宗旨，結(jié)合其內(nèi)容，其保護(hù)對(duì)象主要是海上交通秩序、船舶安全、設(shè)施安全，乘客和貨物安全居于第二位，勞動(dòng)者安全則居于次要地位。根據(jù)《鐵路法》第一條“為了保障鐵路運(yùn)輸和鐵路建設(shè)的順利進(jìn)行，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和人民生活的需要，制定本法”的立法宗旨，結(jié)合其“鐵路運(yùn)輸營(yíng)業(yè)”“鐵路建設(shè)”“鐵路安全與保護(hù)”的主要內(nèi)容，其保護(hù)對(duì)象主要是鐵路運(yùn)輸和鐵路建設(shè)，旅客、貨物及公眾安全居于第二位，勞動(dòng)者安全則居于次要地位?？梢?jiàn)，交通運(yùn)輸安全立法目的的共性是維護(hù)交通秩序、促進(jìn)交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展、保護(hù)交通運(yùn)輸工具及貨物和旅客安全，屬于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展范疇；扣除交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展，則屬于社會(huì)安全或公共安全范疇。換言之，交通運(yùn)輸安全屬于社會(huì)安全或公共安全。

（四）公共安全衛(wèi)生

公共安全衛(wèi)生（包括公共安全和公共衛(wèi)生）這一語(yǔ)詞在我國(guó)盡管時(shí)而出現(xiàn)，但目前沒(méi)有規(guī)范定義。一般認(rèn)為，公共安全衛(wèi)生事件包括自然災(zāi)害、事故、恐怖和公共衛(wèi)生事件四類(lèi)。此外，《消防法》立法宗旨是“預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害，加強(qiáng)應(yīng)急救援工作，保護(hù)人身、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全”；《食品安全法》立法宗旨是“保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全”。可見(jiàn)，公共安全衛(wèi)生是圍繞社會(huì)公眾安全健康的保護(hù)展開(kāi)的。

關(guān)于公共安全，我國(guó)通常把這一概念與公安機(jī)關(guān)聯(lián)系起來(lái)?！八^公共安全，是指社會(huì)和公民個(gè)人從事和進(jìn)行正常的生活、工作、學(xué)習(xí)、娛樂(lè)和交往所需要的穩(wěn)定的外部環(huán)境和秩序。所謂公共安全管理，則是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)社會(huì)的公共安全秩序，保障公民的合法權(quán)益，以及社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)的正常進(jìn)行而做出的各種行政活動(dòng)的總和。”①李慶志、翟明清：《轉(zhuǎn)型期的我國(guó)公共危機(jī)與公共安全管理問(wèn)題》，載《商情》，2009年第6期。公安部主管的刊物《中國(guó)公共安全》也把公共安全的概念擴(kuò)展到所有犯罪的防治。但根據(jù)刑法，危害公共安全罪侵犯的客體是公共安全，客觀表現(xiàn)為實(shí)施了各種危害公共安全的行為；危害公共安全罪包含造成不特定的多數(shù)人傷亡或者使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的危險(xiǎn)，其傷亡、損失的范圍和程度往往是難以預(yù)料的。危害公共安全罪包括：以危險(xiǎn)方法危害公共安全的犯罪，破壞特定設(shè)施、設(shè)備的犯罪，實(shí)施暴力、恐怖活動(dòng)的犯罪，以槍支、彈藥、爆炸物、危險(xiǎn)物質(zhì)為對(duì)象的犯罪，過(guò)失造成重大責(zé)任事故的犯罪（刑法分則第二章）。可見(jiàn)，危害公共安全行為的對(duì)象是公眾而非個(gè)人；危害公共安全行為與工作場(chǎng)所聯(lián)系有限。結(jié)合食品安全、自然災(zāi)害等，我們可以將公共安全的外延限制在社會(huì)公眾和公共場(chǎng)所，而原則上排除勞動(dòng)者和工作場(chǎng)所。此外，也有學(xué)者把公共安全納入國(guó)家安全體系。②鐘開(kāi)斌：《中國(guó)國(guó)家安全體系的演進(jìn)與發(fā)展:基于層次結(jié)構(gòu)的分析》，載《中國(guó)行政管理》，2018年第5期。

關(guān)于公共衛(wèi)生，近年來(lái)我國(guó)很多大學(xué)設(shè)立了公共衛(wèi)生管理專(zhuān)業(yè)，中華預(yù)防醫(yī)學(xué)會(huì)還主辦了《中國(guó)公共衛(wèi)生管理》雜志，定義也逐漸接近國(guó)際比較公認(rèn)的概念——1920年耶魯大學(xué)的溫思洛（C.E.A. Winslow）教授的定義：“公共衛(wèi)生是防治疾病、延長(zhǎng)壽命、改善身體健康和機(jī)能的科學(xué)和實(shí)踐。公共衛(wèi)生通過(guò)有組織的社會(huì)努力改善環(huán)境衛(wèi)生、控制地區(qū)性的疾病，教育人們關(guān)于個(gè)人衛(wèi)生的知識(shí)、組織醫(yī)護(hù)力量對(duì)疾病做出早期診斷和預(yù)防治療，并建立一套社會(huì)體制，保障社會(huì)中的每一個(gè)成員能夠享有維持身體健康的生活標(biāo)準(zhǔn)?！雹貾ublic health refers to "the science and art of preventing disease,prolonging life and promoting health through organized efforts and informed choices of society,organizations,public and private,communities and individuals." 參見(jiàn)Charles-Edward Amory Winslow,“The Untilled Fields of Public Health”,Science 51 (1306),Jan.1920,pp.23–33.1988年艾奇遜（Acheson）報(bào)告將公共衛(wèi)生定義為：“通過(guò)有組織的社會(huì)努力預(yù)防疾病、延長(zhǎng)生命、促進(jìn)健康的科學(xué)和技術(shù)?！雹诿珪?、姬艷飛：《中國(guó)公共衛(wèi)生財(cái)政投入狀況分析》，載《山東經(jīng)濟(jì)》，2008年第2期。由此不難看出，公共衛(wèi)生首先是面向公眾和公共場(chǎng)所的，而非面向勞動(dòng)者和勞動(dòng)場(chǎng)所，并且重點(diǎn)是傳染病而非職業(yè)病。

（五）應(yīng)急管理

應(yīng)急管理是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的危險(xiǎn)問(wèn)題提出的。③褚曉瀟：《突發(fā)公共事件應(yīng)急管理相關(guān)概念的研究綜述》，載《學(xué)習(xí)月刊》，2010年第4期。應(yīng)急管理是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對(duì)、事中處置和善后恢復(fù)過(guò)程中，通過(guò)建立必要的應(yīng)對(duì)機(jī)制，采取一系列必要措施，保障公眾生命、健康和財(cái)產(chǎn)安全的有關(guān)活動(dòng)。應(yīng)急管理的主要法律依據(jù)是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，目的是“為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會(huì)危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)活動(dòng)，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會(huì)秩序”，④參見(jiàn)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第一條。應(yīng)對(duì)的是“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”。⑤參見(jiàn)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第三條。2018年3月，應(yīng)急管理部成立，在國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局基礎(chǔ)上，并入公安部消防局和武裝警察森林部隊(duì)?？梢?jiàn)，應(yīng)急管理的核心是突發(fā)事件緊急救援，屬于準(zhǔn)軍事活動(dòng)。⑥穆渴心、冉棟剛、田庚、王茂鑫、譚瀟：《基于作戰(zhàn)指揮環(huán)理論的實(shí)驗(yàn)室安全事故應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系模型》，載《實(shí)驗(yàn)技術(shù)與管理》，2023年第8期；褚曉瀟：《突發(fā)公共事件應(yīng)急管理相關(guān)概念的研究綜述》，載《學(xué)習(xí)月刊》，2010年第4期。此外，也有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)急管理體系已經(jīng)從“單災(zāi)種應(yīng)對(duì)為主”階段發(fā)展到“以總體國(guó)家安全觀為統(tǒng)領(lǐng)”階段。⑦閃淳昌、周玲、秦緒坤、沈華、宿潔：《我國(guó)應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀、問(wèn)題及解決路徑》，載《公共管理評(píng)論》，2020年第2期。

二、安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)及其相關(guān)概念的異同

安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)及其相關(guān)概念存在關(guān)聯(lián)，分析其異同，有助于準(zhǔn)確把握這些概念。

（一）安全生產(chǎn)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生的異同

“安全生產(chǎn)”與“職業(yè)安全衛(wèi)生”是不同領(lǐng)域中兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)而理念不同的概念。前者“以生產(chǎn)為本”，后者“以人為本”，體現(xiàn)了人們對(duì)于職業(yè)傷害問(wèn)題認(rèn)識(shí)的兩個(gè)階段、兩種理念。①陳瑩：《對(duì)職業(yè)安全衛(wèi)生立法的思考——寫(xiě)在〈職業(yè)安全衛(wèi)生公約〉批準(zhǔn)周年之際②》，載《現(xiàn)代職業(yè)安全》，2007年第12期。安全生產(chǎn)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生的共同點(diǎn)在于，兩者都是圍繞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事故展開(kāi)的，都把事故預(yù)防置于工作首位。我國(guó)《安全生產(chǎn)法》第一條把“防止和減少生產(chǎn)安全事故”作為重要立法目的，《勞動(dòng)法》“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”一章中的第五十二條也要求用人單位“防止勞動(dòng)過(guò)程中的事故，減少職業(yè)危害”。美國(guó)《職業(yè)安全衛(wèi)生法》和德國(guó)《勞動(dòng)保護(hù)法》均把防止勞動(dòng)過(guò)程中的事故作為立法宗旨。

安全生產(chǎn)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生也存在區(qū)別。從歷史來(lái)看，在1999年12月原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理的國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局成立之前，勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)督管理歸屬于勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)，勞動(dòng)安全衛(wèi)生以保護(hù)勞動(dòng)者為目的。2000年12月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局）職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，設(shè)立國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，與國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局是一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。2001年2月，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局掛牌，由原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理。這樣，勞動(dòng)安全衛(wèi)生變?yōu)榱税踩a(chǎn)，主管機(jī)關(guān)也由保護(hù)勞動(dòng)者的勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)改為管理經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生產(chǎn)管理行政機(jī)關(guān)。2003年3月，十屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，把國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局）設(shè)置為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國(guó)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和煤礦安全監(jiān)察工作。2005年2月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定把國(guó)家安監(jiān)局升格為國(guó)家安監(jiān)總局，同時(shí)專(zhuān)設(shè)由總局管理的國(guó)家煤監(jiān)局。可見(jiàn)，從1999年起，不僅“勞動(dòng)安全衛(wèi)生”變成了“安全生產(chǎn)”，而且主管機(jī)關(guān)也由監(jiān)督用人單位、保護(hù)勞動(dòng)者的勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)，變成了直接管理企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委。這是一個(gè)根本性變化，是目的和宗旨的變化——由保護(hù)勞動(dòng)者變?yōu)楸Ｗo(hù)生產(chǎn)力（物力資源與人力資源）。②關(guān)于這一點(diǎn)，工傷事故調(diào)查處理規(guī)定也有體現(xiàn)。1956年《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》將事故劃分為負(fù)傷事故、多人事故（指同時(shí)傷及三人和三人以上的事故）、重傷事故（指醫(yī)師診斷負(fù)傷人員為殘疾人的事故）、死亡事故，只有人員傷亡標(biāo)準(zhǔn)；1986年《企業(yè)職工傷亡事故分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》（中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)UDC 658.382 GB6441—86）也只有人員傷亡標(biāo)準(zhǔn)；1991年《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》將事故劃分為輕傷、重傷、死亡、重大死亡事故，仍然只有人員傷亡標(biāo)準(zhǔn)；但2007年《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》中的事故劃分標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了直接經(jīng)濟(jì)損失標(biāo)準(zhǔn)。此后，2014年和2021年《安全生產(chǎn)法》的修改，只是這一變化的延續(xù)和必然結(jié)果。

總之，在立法宗旨方面，我國(guó)的安全生產(chǎn)是為了“保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”，既保護(hù)人也保護(hù)財(cái)產(chǎn)，并且事故范圍突破了工作場(chǎng)所。而勞動(dòng)安全衛(wèi)生或職業(yè)安全衛(wèi)生只保護(hù)勞動(dòng)者，并且限于工作場(chǎng)所。如美國(guó)職業(yè)安全衛(wèi)生管理局的使命就是保護(hù)職業(yè)場(chǎng)所的每一個(gè)人——包括企業(yè)主和員工——的安全和健康；以此為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)推行強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)安全檢查與企業(yè)自檢，強(qiáng)化職工安全與自我保護(hù)意識(shí)，鼓勵(lì)工作場(chǎng)所的持續(xù)改進(jìn)，以最大限度減少工作場(chǎng)所的安全事故和對(duì)職工的職業(yè)傷害。③邱瑾：《美國(guó)職業(yè)安全與健康管理的啟示》，載《現(xiàn)代職業(yè)安全》，2006年第12期。德國(guó)的《勞動(dòng)保護(hù)法》對(duì)雇主的安全責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定，雇主有保證員工安全與健康的責(zé)任和義務(wù)。④高樹(shù)生：《德國(guó)的職業(yè)安全與健康管理》，載《安全與健康》，2012年第13期。換言之，企業(yè)安全衛(wèi)生管理的理念是效率優(yōu)先、以經(jīng)濟(jì)效益為中心。企業(yè)作為經(jīng)營(yíng)單位，秉承這一理念是由其社會(huì)角色決定的，無(wú)可厚非。企業(yè)當(dāng)然可以也理應(yīng)比較安全生產(chǎn)投入與安全生產(chǎn)事故的經(jīng)濟(jì)損失，根據(jù)計(jì)算決定安全生產(chǎn)投入。但涉及勞動(dòng)者生命健康權(quán)時(shí)，企業(yè)決策必須受到勞動(dòng)安全衛(wèi)生法與集體合同的限制。此外，從學(xué)科劃分的角度看，安全生產(chǎn)管理屬于工商管理，勞動(dòng)安全衛(wèi)生管理屬于公共管理。

需要指出，從應(yīng)然的角度，企業(yè)的安全生產(chǎn)是保護(hù)生產(chǎn)力（包括物力資源和人力資源），而政府的勞動(dòng)安全衛(wèi)生是保護(hù)勞動(dòng)者；安全生產(chǎn)規(guī)章制度的制定和執(zhí)行是企業(yè)的權(quán)利，而政府勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)定的制定和執(zhí)行是企業(yè)的義務(wù)。此外，無(wú)論是安全生產(chǎn)，還是勞動(dòng)安全衛(wèi)生，都應(yīng)該限于工作場(chǎng)所，但《安全生產(chǎn)法》中的“安全生產(chǎn)”已經(jīng)突破了工作場(chǎng)所，擴(kuò)展到公共場(chǎng)所。有學(xué)者已經(jīng)把安全生產(chǎn)進(jìn)一步上升到國(guó)家總體安全的高度。①?gòu)埡２ǎ骸犊傮w國(guó)家安全觀下的安全生產(chǎn)轉(zhuǎn)型：從“兜底結(jié)構(gòu)”到“牽引結(jié)構(gòu)”》，載《中國(guó)行政管理》，2021年第6期。

（二）勞動(dòng)安全衛(wèi)生與交通運(yùn)輸安全及公共安全衛(wèi)生的異同

勞動(dòng)安全衛(wèi)生與交通運(yùn)輸安全及公共安全衛(wèi)生存在聯(lián)系，但也有明顯的不同。勞動(dòng)安全衛(wèi)生與交通運(yùn)輸安全的共同點(diǎn)在于，兩者都保護(hù)人的生命安全。如《道路交通安全法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》把“保護(hù)人身安全”作為立法目的之一，《海上交通安全法》把“生命”的“安全”作為立法目的之一，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》把“保障人民群眾生命安全”作為立法目的之一；雖然《民用航空法》只提及“保障民用航空活動(dòng)安全”，《航道法》只提及“通航安全”，但“航空活動(dòng)安全”“通航安全”也涉及人的安全，至少是機(jī)組人員和船員的安全。再如美國(guó)《公路安全法》(Highway Safety Act)、《國(guó)家交通及機(jī)動(dòng)車(chē)安全法》（National Traffic and Motor Vehicle Safety Act）、《聯(lián)邦公共運(yùn)輸法》（Federal Public Transportation Act）、《航空安全和飛行員培訓(xùn)改善法》（Airline Safety and Pilot Training Improvement Act）、《海上運(yùn)輸安全法》（Maritime Transportation Security Act）、《聯(lián)邦鐵路安全法》（Federal Railroad Safety Act）、《天然氣管道安全法》（Natural Gas Pipeline Safety Act）、《有害液體管道安全法》(Hazardous Liquid Pipeline Safety Act)，以及日本《道路法》《道路交通法》《海上交通安全法》《貨物利用運(yùn)輸事業(yè)法》《鐵路事業(yè)法》《航空法》等，都有保護(hù)人身安全的內(nèi)容。

勞動(dòng)安全衛(wèi)生與交通運(yùn)輸安全也存在區(qū)別，前者限于工作場(chǎng)所勞動(dòng)者的保護(hù)，而后者則以交通運(yùn)輸秩序?yàn)橹?，其次是社?huì)公眾、乘客及貨物的安全，勞動(dòng)者保護(hù)居于次要地位。如我國(guó)《道路交通安全法》的立法宗旨是“維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率”；《鐵路法》的立法宗旨是“保障鐵路運(yùn)輸和鐵路建設(shè)的順利進(jìn)行，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和人民生活的需要”；《鐵路安全管理?xiàng)l例》的目的是“保障鐵路運(yùn)輸安全和暢通，保護(hù)人身安全和財(cái)產(chǎn)安全”；《民用航空法》的立法宗旨是“維護(hù)國(guó)家的領(lǐng)空主權(quán)和民用航空權(quán)利，保障民用航空活動(dòng)安全和有秩序地進(jìn)行，保護(hù)民用航空活動(dòng)當(dāng)事人各方的合法權(quán)益，促進(jìn)民用航空事業(yè)的發(fā)展”；《海上交通安全法》的立法宗旨是“保障船舶、設(shè)施和生命財(cái)產(chǎn)的安全，維護(hù)國(guó)家權(quán)益”。美國(guó)《公路安全法》《航空安全和飛行員培訓(xùn)改善法》《海上運(yùn)輸安全法》《聯(lián)邦鐵路安全法》，日本《道路交通法》《鐵路事業(yè)法》《航空法》《海上交通安全法》等，也以交通運(yùn)輸秩序和財(cái)產(chǎn)及乘客安全為主要立法目的。此外，從學(xué)科劃分的角度看，勞動(dòng)安全衛(wèi)生管理屬于勞動(dòng)與社會(huì)保障學(xué)科，勞動(dòng)安全衛(wèi)生法屬于勞動(dòng)法學(xué)科；交通運(yùn)輸安全管理屬于交通管理學(xué)科、海事管理學(xué)科和航空安防管理學(xué)科，交通運(yùn)輸安全法屬于行政法學(xué)科。

勞動(dòng)安全衛(wèi)生與公共安全衛(wèi)生的共同點(diǎn)在于，兩者都是保護(hù)人的生命健康。如《食品安全法》第一條規(guī)定“為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，制定本法”。《藥品管理法》第一條規(guī)定“為加強(qiáng)藥品監(jiān)督管理，保證藥品質(zhì)量，增進(jìn)藥品療效，保障人民用藥安全，維護(hù)人民身體健康，特制定本法”?！秱魅静》乐畏ā返谝粭l規(guī)定“為了預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生，制定本法”?！董h(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》第一條規(guī)定“為了促進(jìn)清潔生產(chǎn)，提高資源利用效率，減少和避免污染物的產(chǎn)生，保護(hù)和改善環(huán)境，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。《消防法》第一條規(guī)定“為了預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害，加強(qiáng)應(yīng)急救援工作，保護(hù)人身、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全，制定本法”?！斗勒饻p災(zāi)法》第一條規(guī)定“為了防御和減輕地震災(zāi)害，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，制定本法”。

勞動(dòng)安全衛(wèi)生與公共安全衛(wèi)生也存在區(qū)別。勞動(dòng)安全衛(wèi)生是關(guān)于勞動(dòng)者保護(hù)的，限于工作場(chǎng)所；勞動(dòng)安全衛(wèi)生包括勞動(dòng)安全和勞動(dòng)衛(wèi)生兩類(lèi)。公共安全衛(wèi)生是關(guān)于社會(huì)公眾保護(hù)的，在工作場(chǎng)所之外；公共安全衛(wèi)生事件包括自然災(zāi)害、事故、恐怖和公共衛(wèi)生事件四類(lèi)，其范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于勞動(dòng)安全衛(wèi)生。我國(guó)相關(guān)立法明顯反映了這一區(qū)別，國(guó)外相關(guān)立法也類(lèi)似。如美國(guó)的《聯(lián)邦食品藥品化妝品法》（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act）、《消費(fèi)品安全改進(jìn)法》（Consumer Product Safety Improvement Act）、《清潔水法》（Clean Water Act）、《安全飲用水法》（Safe Drinking Water Act）、《食品質(zhì)量保護(hù)法》（Food Quality Protection Act）、《清潔空氣法》（Clean Air Act）、《國(guó)家環(huán)境保護(hù)法》（National Environmental Policy Act）、《有毒物質(zhì)控制法》（Toxic Substances Control Act）、《固體廢物處理法》（Solid Waste Disposal Act）、《核廢物處理庫(kù)法》（Nuclear Waste Repository Act），以及日本的《食品安全基本法》《食品衛(wèi)生法》《肝炎對(duì)策基本法》《消防法》《環(huán)境基本法》《噪音規(guī)制法》《原子力災(zāi)害特別措置法》《地震防災(zāi)對(duì)策特別措置法》《活動(dòng)火山對(duì)策特別措置法》等，都以社會(huì)公眾為保護(hù)對(duì)象。此外，從學(xué)科劃分的角度看，勞動(dòng)安全衛(wèi)生管理屬于勞動(dòng)與社會(huì)保障學(xué)科，勞動(dòng)安全衛(wèi)生法屬于勞動(dòng)法學(xué)科；公共安全屬于公共安全管理學(xué)科、公共衛(wèi)生屬于預(yù)防醫(yī)學(xué)學(xué)科，公共安全衛(wèi)生法屬于行政法學(xué)科。

（三）勞動(dòng)安全衛(wèi)生與應(yīng)急管理的異同

勞動(dòng)安全衛(wèi)生與應(yīng)急管理也存在相同點(diǎn)，但區(qū)別更加明顯。勞動(dòng)安全衛(wèi)生與應(yīng)急管理的共同點(diǎn)在于，兩者都是針對(duì)災(zāi)害的。勞動(dòng)安全衛(wèi)生與應(yīng)急管理的區(qū)別在于，前者限于工作場(chǎng)所，后者包括公共場(chǎng)所；前者側(cè)重于事前的明顯的事故傷害預(yù)防和不明顯的有毒有害物質(zhì)傷害預(yù)防，后者側(cè)重于事后的救援；前者側(cè)重于狹義的工傷預(yù)防和職業(yè)病預(yù)防，后者側(cè)重于重大自然災(zāi)害、公共安全衛(wèi)生事故和生產(chǎn)安全事故的緊急救援。此外，從學(xué)科劃分的角度看，勞動(dòng)安全衛(wèi)生管理屬于勞動(dòng)與社會(huì)保障學(xué)科，勞動(dòng)安全衛(wèi)生法屬于勞動(dòng)法學(xué)科；應(yīng)急管理屬于公共管理下的應(yīng)急管理二級(jí)學(xué)科，應(yīng)急管理法屬于行政法學(xué)科。

（四）安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的異同

安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的共同點(diǎn)在于，兩者都是預(yù)防與減少安全事故的權(quán)利；安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的共同目標(biāo)是減少工傷事故和職業(yè)病。此外，安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)存在交叉現(xiàn)象，用人單位的部分安全生產(chǎn)權(quán)利同時(shí)是用人單位的義務(wù)（涉及勞動(dòng)安全衛(wèi)生基準(zhǔn)①勞動(dòng)安全衛(wèi)生基準(zhǔn)屬于勞動(dòng)法范疇，勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)章制度屬于用人單位內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則的范疇，二者都建立在勞動(dòng)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上。但勞動(dòng)安全衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)本身不屬于勞動(dòng)法，也不屬于規(guī)章制度，而是屬于基于安全科學(xué)與技術(shù)知識(shí)而制定的技術(shù)規(guī)范。部分），勞動(dòng)者的部分勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)利同時(shí)是勞動(dòng)者的義務(wù)（涉及勞動(dòng)安全衛(wèi)生操作規(guī)程部分）。安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的不同表現(xiàn)在，安全生產(chǎn)權(quán)的目標(biāo)是減少經(jīng)濟(jì)損失，包括直接經(jīng)濟(jì)損失和傷亡事故賠償帶來(lái)的間接經(jīng)濟(jì)損失；勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的目標(biāo)是減少勞動(dòng)者傷亡和職業(yè)病傷害，保護(hù)勞動(dòng)者生命健康權(quán)。安全生產(chǎn)權(quán)是用人單位的權(quán)利，勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)是勞動(dòng)者的權(quán)利。

三、安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的理論依據(jù)、權(quán)利主體及立法目的比較

安全生產(chǎn)權(quán)的主要理論依據(jù)是安全生產(chǎn)管理理論和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)理論，而勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的主要理論依據(jù)是勞動(dòng)權(quán)理論。勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的權(quán)利主體是勞動(dòng)者，安全生產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體是用人單位。勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)立法及規(guī)章制度的目的是保護(hù)勞動(dòng)者，安全生產(chǎn)權(quán)立法（主要是規(guī)章制度）的目的是保護(hù)生產(chǎn)力（作為資源的一部分，勞動(dòng)者以人力資源的形式與物力資源得到同等保護(hù)）。

（一）安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的理論依據(jù)比較

1.安全生產(chǎn)權(quán)的理論依據(jù)

安全生產(chǎn)權(quán)的理論依據(jù)主要是安全生產(chǎn)管理理論和市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)自主權(quán)理論。企業(yè)管理上安全生產(chǎn)管理理論的理念是效率優(yōu)先、以經(jīng)濟(jì)效益為中心。安全生產(chǎn)管理理論認(rèn)為，安全生產(chǎn)管理原理是從生產(chǎn)管理的共性出發(fā)，對(duì)生產(chǎn)管理中安全工作的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)分析、綜合、抽象與概括的安全生產(chǎn)管理規(guī)律。安全生產(chǎn)管理體系是生產(chǎn)管理的一個(gè)子系統(tǒng)，包括各級(jí)安全管理人員、安全防護(hù)設(shè)備與設(shè)施、安全管理規(guī)章制度、安全生產(chǎn)操作規(guī)范和規(guī)程及安全生產(chǎn)管理信息等。安全生產(chǎn)管理的工學(xué)理論基礎(chǔ)是安全科學(xué)與工程理論。②盡管“安全科學(xué)與工程”屬于工學(xué)門(mén)類(lèi)的一級(jí)學(xué)科，但與工商管理、公共管理、法學(xué)等很多學(xué)科存在交叉關(guān)系。安全科學(xué)是從人類(lèi)免受外界危險(xiǎn)、有害因素傷害的角度出發(fā)，以在生產(chǎn)、生活、生存過(guò)程中創(chuàng)造保障人體安全的條件為著眼點(diǎn)，在對(duì)整個(gè)客觀世界及其規(guī)律總結(jié)的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生的安全知識(shí)體系。安全科學(xué)(基礎(chǔ)與核心是事故致因理論)源于生產(chǎn)勞動(dòng)，其隨著生產(chǎn)力的發(fā)展、生產(chǎn)方式的變化及生產(chǎn)關(guān)系所反映的安全觀念的差異而不斷變化發(fā)展。事故致因理論始于20世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)蒸汽動(dòng)力、電力驅(qū)動(dòng)的機(jī)械生產(chǎn)取代了手工操作，資本主義世界工業(yè)生產(chǎn)已初具規(guī)模。在生產(chǎn)力飛躍發(fā)展的同時(shí)，由于機(jī)械設(shè)計(jì)完全不考慮操作安全，工人無(wú)培訓(xùn)，加之超時(shí)勞動(dòng)，致使生產(chǎn)傷亡事故頻繁發(fā)生。發(fā)生事故往往使生產(chǎn)無(wú)法正常進(jìn)行，以致影響企業(yè)對(duì)利潤(rùn)的追求。企業(yè)主逐漸認(rèn)識(shí)到“不安全就不能生產(chǎn)”。因此安全管理成為企業(yè)生產(chǎn)管理的有機(jī)組成部分，其關(guān)注的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是生產(chǎn)的安全。①陳瑩：《對(duì)職業(yè)安全衛(wèi)生立法的思考——寫(xiě)在〈職業(yè)安全衛(wèi)生公約〉批準(zhǔn)周年之際②》，載《現(xiàn)代職業(yè)安全》，2007年第12期。

“經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展過(guò)程中,源于國(guó)企改革過(guò)程中政企分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的一項(xiàng)法律制度?！雹诙苫荩骸督?jīng)濟(jì)法視角下市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)》，載《理論研究》，2015年第3期。市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)自主權(quán)理論認(rèn)為，市場(chǎng)主體在遵守法律的前提下享有充分的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的憲法內(nèi)涵。第一，所有市場(chǎng)主體均享有經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。第二，經(jīng)營(yíng)自主權(quán)是一項(xiàng)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)的制度性權(quán)利。第三，經(jīng)營(yíng)自主權(quán)具有防御功能。“制度性權(quán)利”的概念揭示了經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的生成邏輯與規(guī)范基礎(chǔ)，但并不意味著經(jīng)營(yíng)自主權(quán)相較于其他基本權(quán)利，具有不同的憲法位階與規(guī)范效力。雖然經(jīng)營(yíng)自主權(quán)不是一項(xiàng)基本權(quán)利，但依舊具有憲法權(quán)利的屬性與位階，具有與基本權(quán)利相同的防御功能，能夠?qū)?guó)家權(quán)力提出不作為要求。在一般情況下，經(jīng)濟(jì)權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)以不侵犯經(jīng)營(yíng)自主權(quán)為前提，不對(duì)市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。國(guó)家不應(yīng)實(shí)質(zhì)性地、長(zhǎng)期地、廣泛地剝奪市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的必要限制或剝奪應(yīng)當(dāng)充分滿(mǎn)足法律的形式要求與實(shí)質(zhì)要求。③單飛躍、徐開(kāi)元：《“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的憲法內(nèi)涵與法秩序意義》，載《東南學(xué)術(shù)》，2020年第2期。

2.勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的理論依據(jù)

勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的主要理論依據(jù)是勞動(dòng)法的勞動(dòng)權(quán)理論。人本主義理論為勞動(dòng)權(quán)理論奠定了心理學(xué)基礎(chǔ)。人本主義心理學(xué)創(chuàng)始人亞伯拉罕·馬斯洛在批評(píng)行為主義心理學(xué)家企圖借動(dòng)物研究結(jié)果推論解釋人類(lèi)行為之做法的基礎(chǔ)上，提出了需求層次理論；《別忘了我們都是人：馬斯洛論管理》一書(shū)集中反映了其以人為本的管理思想。這提醒我們，勞動(dòng)者首先是人，其次才是生產(chǎn)力（人力資源）。

勞動(dòng)權(quán)理論認(rèn)為，勞動(dòng)安全權(quán)是勞動(dòng)權(quán)體系中的重要子權(quán)利，體現(xiàn)了勞動(dòng)法所調(diào)整的勞動(dòng)關(guān)系的本質(zhì)屬性和要求。勞動(dòng)關(guān)系是一個(gè)矛盾體，既具有財(cái)產(chǎn)屬性，又具有人身屬性，而人身屬性決定了職業(yè)安全權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)。這一權(quán)利的產(chǎn)生和發(fā)展表明，勞資雙方不同的利益驅(qū)動(dòng)和價(jià)值追求，無(wú)法通過(guò)私法的契約機(jī)制來(lái)完成對(duì)勞動(dòng)者的全面和徹底的保護(hù)，而必須導(dǎo)入以國(guó)家為主體的公法干預(yù)。因此，從性質(zhì)上講，勞動(dòng)安全權(quán)是一種與自由權(quán)相對(duì)應(yīng)的社會(huì)權(quán)。①郭捷：《論勞動(dòng)者職業(yè)安全權(quán)及其法律保護(hù)》，載《法學(xué)家》，2007年第2期。勞動(dòng)安全權(quán)不僅包含人身安全權(quán)的內(nèi)容，也包括人的生存、發(fā)展所必需的基本生存條件不受任意侵犯并依法享有保障的權(quán)利。專(zhuān)屬于勞動(dòng)者的職業(yè)安全權(quán)表現(xiàn)為職業(yè)安全權(quán)與人身主體不可分離。職業(yè)安全權(quán)只能由特定的人享有，一般不可讓渡。作為一種法律關(guān)系，職業(yè)安全權(quán)主體的權(quán)利主要表現(xiàn)為權(quán)利主體對(duì)自己人身的支配，這種支配權(quán)具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，在法律許可的范圍內(nèi)，權(quán)利主體可根據(jù)自己的需要或利益，為一定行為或不為一定行為。也就是說(shuō)，勞動(dòng)者在勞動(dòng)過(guò)程中，為保護(hù)自身的安全，可以根據(jù)實(shí)際的勞動(dòng)條件決定是否從事勞動(dòng)或不從事勞動(dòng)。第二，在法律許可的范圍內(nèi)，權(quán)利主體可以要求義務(wù)人不為一定的行為。勞動(dòng)者作為職業(yè)安全權(quán)的主體有權(quán)要求用人單位提供符合國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)的勞動(dòng)條件。第三，權(quán)利主體一旦遭受人身侵害時(shí)，在法律允許的范圍內(nèi)，可采用一定方式進(jìn)行救濟(jì)。勞動(dòng)者在勞動(dòng)過(guò)程中如發(fā)覺(jué)對(duì)自身生命安全和健康的威脅，可以選擇拒絕從事威脅生命和健康的勞動(dòng)，并可立即解除勞動(dòng)合同，如已經(jīng)造成傷害，可以要求用人單位賠償。職業(yè)安全權(quán)是勞動(dòng)者的生命健康權(quán)，是勞動(dòng)者享有的以人的生命、健康為客體的人格權(quán)。②孫冰心：《職業(yè)安全權(quán)的價(jià)值透視》，載《當(dāng)代法學(xué)》，2007年第5期。

勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)理論認(rèn)為，勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)實(shí)質(zhì)上是勞動(dòng)者生命健康權(quán)。職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利是勞動(dòng)者的人身權(quán)的重要內(nèi)容。人身權(quán)是指與人身不可分離又沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的權(quán)利，分為人格權(quán)與身份權(quán)。人格權(quán)，是指以權(quán)利人自己的人格利益為標(biāo)的的權(quán)利，生命健康權(quán)是人格權(quán)的首要的和基本的內(nèi)容。③《法學(xué)詞典》編輯委員會(huì)編：《法學(xué)詞典》，上海：上海辭書(shū)出版社1984年版，第12頁(yè)。勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)利是公民人身權(quán)中生命健康權(quán)在勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的派生權(quán)利。勞動(dòng)關(guān)系是一種具有人身隸屬性質(zhì)的社會(huì)關(guān)系，勞動(dòng)過(guò)程中勞動(dòng)力的付出必須由勞動(dòng)者的身體動(dòng)作來(lái)完成，而勞動(dòng)是人類(lèi)最大量和最普遍的活動(dòng)形式，在生產(chǎn)過(guò)程中存在的不安全和不衛(wèi)生狀況很容易使生命健康在勞動(dòng)過(guò)程中受到傷害，而生命健康權(quán)也最需要在勞動(dòng)領(lǐng)域予以保護(hù)。勞動(dòng)法所確定和保障的勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)即是勞動(dòng)者的生命健康權(quán)。④常凱:《職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利與職業(yè)安全衛(wèi)生法治》，載《法學(xué)論壇》，2010年第5期。勞動(dòng)安全衛(wèi)生所對(duì)應(yīng)的法益主要是勞動(dòng)者在勞動(dòng)過(guò)程中所應(yīng)獲得的安全衛(wèi)生環(huán)境、條件、保障和免受不安全、不衛(wèi)生的危險(xiǎn)和損害等方面的權(quán)益。它也包括生理性和精神性權(quán)益兩個(gè)方面。⑤陳布雷：《權(quán)利與功能的統(tǒng)一：安全衛(wèi)生立法一體化的理論基礎(chǔ)》，載《現(xiàn)代職業(yè)安全》，2007年第7期。

（二）權(quán)利主體比較

勞動(dòng)安全衛(wèi)生法上勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的權(quán)利主體是勞動(dòng)者，而《安全生產(chǎn)法》上安全生產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體是用人單位和勞動(dòng)者（從應(yīng)然角度講，安全生產(chǎn)不應(yīng)該專(zhuān)門(mén)立法，而應(yīng)該由用人單位制定規(guī)章制度，規(guī)章制度制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)屬于用人單位，換言之，用人單位是權(quán)利主體）；勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)是勞動(dòng)者的權(quán)利，而安全生產(chǎn)權(quán)是用人單位的權(quán)利（應(yīng)然角度）。1956年國(guó)務(wù)院《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》、1991年國(guó)務(wù)院《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》、1994年《勞動(dòng)法》第六章勞動(dòng)安全衛(wèi)生，①《勞動(dòng)法》第五十四條規(guī)定：“用人單位必須為勞動(dòng)者提供符合國(guó)家規(guī)定的勞動(dòng)安全衛(wèi)生條件和必要的勞動(dòng)防護(hù)用品，對(duì)從事有職業(yè)危害作業(yè)的勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行健康檢查?！钡谖迨鶙l第二款規(guī)定：“勞動(dòng)者對(duì)用人單位管理人員違章指揮、強(qiáng)令冒險(xiǎn)作業(yè)，有權(quán)拒絕執(zhí)行；對(duì)危害生命安全和身體健康的行為，有權(quán)提出批評(píng)、檢舉和控告?！睂儆趧趧?dòng)安全衛(wèi)生法的范疇，權(quán)利主體是勞動(dòng)者，用人單位是主要義務(wù)主體。這一點(diǎn)與絕大多數(shù)國(guó)家勞動(dòng)安全衛(wèi)生立法是一致的。

1992年《礦山安全法》本質(zhì)上是市場(chǎng)主體法與礦山勞動(dòng)安全衛(wèi)生法的混合體，首次以法律的形式提出“保障礦山生產(chǎn)安全”，以安全生產(chǎn)和安全生產(chǎn)權(quán)取代了勞動(dòng)安全衛(wèi)生和勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)（安全生產(chǎn)權(quán)實(shí)際上成為用人單位安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)者勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的復(fù)合體），是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維慣性導(dǎo)致的政企不分，結(jié)果用人單位的安全生產(chǎn)權(quán)變?yōu)檎陀萌藛挝还蚕淼陌踩a(chǎn)權(quán)。2002年《安全生產(chǎn)法》將安全生產(chǎn)和安全生產(chǎn)權(quán)擴(kuò)大到所有用人單位，安全生產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步在勞動(dòng)者、政府和用人單位三方之間分享。2007年國(guó)務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》將事故分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)由傷亡人數(shù)改為傷亡人數(shù)或直接經(jīng)濟(jì)損失，把物力資源損失與人力資源損失并列，變相消滅了勞動(dòng)者的勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)，導(dǎo)致用人單位實(shí)際上成為安全生產(chǎn)權(quán)主要的權(quán)利主體。

安全生產(chǎn)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生法律關(guān)系的主體包括政府、用人單位、勞動(dòng)者。就政府而言，行使監(jiān)察權(quán)、保護(hù)勞動(dòng)者生命健康，既是權(quán)利也是義務(wù)（職責(zé)是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一）。就用人單位而言，制定并執(zhí)行勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)章制度、依法保障事故預(yù)防投入，既是權(quán)利也是義務(wù)；其中，以保護(hù)生產(chǎn)力（包括人力資源）和經(jīng)濟(jì)效益為目的的行為屬于權(quán)利（安全生產(chǎn)權(quán)），以保護(hù)勞動(dòng)者生命健康權(quán)為目的的行為屬于義務(wù)（勞動(dòng)安全衛(wèi)生義務(wù)），并且是雙重義務(wù)——用人單位對(duì)于政府是行政法義務(wù)人，對(duì)于勞動(dòng)者是勞動(dòng)法義務(wù)人。就勞動(dòng)者而言，保護(hù)自己的生命健康權(quán)是權(quán)利（包括對(duì)政府的請(qǐng)求權(quán)和對(duì)用人單位的請(qǐng)求權(quán)），遵守安全生產(chǎn)規(guī)章制度是義務(wù)。

（三）立法及規(guī)章制度目的比較

勞動(dòng)安全衛(wèi)生法的立法目的是保護(hù)勞動(dòng)者生命健康（用人單位基于勞動(dòng)基準(zhǔn)法要求制定的勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)章制度，目的也是保護(hù)勞動(dòng)者生命健康），而《安全生產(chǎn)法》的立法目的是“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”（正如前文所述，從應(yīng)然角度講，安全生產(chǎn)應(yīng)該主要由用人單位制定規(guī)章制度，勞動(dòng)安全衛(wèi)生基準(zhǔn)之外的安全生產(chǎn)規(guī)章制度之目的是保護(hù)用人單位的經(jīng)濟(jì)利益；相關(guān)立法保護(hù)或限制用人單位安全生產(chǎn)權(quán)，包括安全生產(chǎn)規(guī)章制度制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)）。

1956年國(guó)務(wù)院《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》②《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》第一條規(guī)定：“為了及時(shí)了解和研究工人職員的傷亡事故，以便采取消除傷亡事故的措施，保證安全生產(chǎn)，制定本規(guī)程?！?、1991年國(guó)務(wù)院《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》③《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》第一條規(guī)定：“為了及時(shí)報(bào)告、統(tǒng)計(jì)、調(diào)查和處理職工傷亡事故，積極采取預(yù)防措施，防止傷亡事故，制定本規(guī)定。”和《勞動(dòng)法》④《勞動(dòng)法》第五十二條規(guī)定：“用人單位必須建立、健全勞動(dòng)安全衛(wèi)生制度，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行勞動(dòng)安全衛(wèi)生教育，防止勞動(dòng)過(guò)程中的事故，減少職業(yè)危害。”第五十七條規(guī)定：“國(guó)家建立傷亡事故和職業(yè)病統(tǒng)計(jì)報(bào)告和處理制度?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府勞動(dòng)行政部門(mén)、有關(guān)部門(mén)和用人單位應(yīng)當(dāng)依法對(duì)勞動(dòng)者在勞動(dòng)過(guò)程中發(fā)生的傷亡事故和勞動(dòng)者的職業(yè)病狀況，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、報(bào)告和處理?！绷⒎康氖穷A(yù)防工作場(chǎng)所傷亡事故，減少職業(yè)危害，保護(hù)勞動(dòng)者健康。而《礦山安全法》①《礦山安全法》第一條規(guī)定：“為了保障礦山生產(chǎn)安全，防止礦山事故，保護(hù)礦山職工人身安全，促進(jìn)采礦業(yè)的發(fā)展，制定本法?！绷⒎康陌l(fā)生了變化，把“保障礦山生產(chǎn)安全”和“保護(hù)礦山職工人身安全”（以“防止礦山事故”為中介）并列為中間目標(biāo)，把“促進(jìn)采礦業(yè)的發(fā)展”作為最終目標(biāo)，保護(hù)對(duì)象由勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)椴傻V業(yè)（實(shí)際上以政企混合的用人單位和政府為主，勞動(dòng)者成為次要保護(hù)對(duì)象）?！渡a(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》則明確以傷亡和直接經(jīng)濟(jì)損失為并列標(biāo)準(zhǔn)，取代了《工人職員傷亡事故報(bào)告規(guī)程》《企業(yè)職工傷亡事故報(bào)告和處理規(guī)定》中傷亡這一單一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上更加明確地把保護(hù)對(duì)象由勞動(dòng)者轉(zhuǎn)變?yōu)橛萌藛挝患罢▌趧?dòng)者作為生產(chǎn)力的組成部分）?！栋踩a(chǎn)法》②《安全生產(chǎn)法》第一條規(guī)定：“為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，制定本法?！钡诙l規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位（以下統(tǒng)稱(chēng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位）的安全生產(chǎn)，適用本法；有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核與輻射安全、特種設(shè)備安全另有規(guī)定的，適用其規(guī)定?！眲t把“保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全”作為中間目標(biāo)，把“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”作為最終目標(biāo)，保護(hù)范圍擴(kuò)大到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，包括交通運(yùn)輸和公共安全衛(wèi)生。

四、安全生產(chǎn)權(quán)與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)概念混淆導(dǎo)致的問(wèn)題

勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)與安全生產(chǎn)權(quán)混淆必然導(dǎo)致法學(xué)理論的混亂與法律實(shí)踐的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在法律體系、執(zhí)法機(jī)關(guān)、法律實(shí)施效果和規(guī)章制度的法律性質(zhì)四個(gè)方面。

（一）法律體系問(wèn)題

勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)與安全生產(chǎn)權(quán)混淆，首先導(dǎo)致法律體系的混亂。勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)是勞動(dòng)者的權(quán)利、用人單位的義務(wù)，屬于勞動(dòng)法的范疇；而安全生產(chǎn)權(quán)（應(yīng)然角度）是用人單位的權(quán)利、勞動(dòng)者的義務(wù)，屬于市場(chǎng)主體法的范疇；《安全生產(chǎn)法》上安全生產(chǎn)權(quán)則是政府、用人單位和勞動(dòng)者三方的權(quán)利義務(wù)，分別屬于市場(chǎng)主體法、勞動(dòng)法和行政法的范疇。需要指出的是，市場(chǎng)主體法中的用人單位自主權(quán)包括勞動(dòng)紀(jì)律制定權(quán)和實(shí)施權(quán)，也包括事故預(yù)防投入權(quán)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代把勞動(dòng)紀(jì)律納入勞動(dòng)法的范疇，是因?yàn)檎蠛弦弧⒎芍贫ㄅc勞動(dòng)紀(jì)律（勞動(dòng)規(guī)章制度、內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)則）合一；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)規(guī)章制度制定權(quán)屬于用人單位，勞動(dòng)法的相關(guān)內(nèi)容是限制用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度制定權(quán)，而不是直接規(guī)定勞動(dòng)紀(jì)律、剝奪用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度制定權(quán)。

（二）執(zhí)法機(jī)關(guān)問(wèn)題

勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)與安全生產(chǎn)權(quán)混淆，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)及其權(quán)限的混亂。日本執(zhí)法機(jī)關(guān)是勞動(dòng)基準(zhǔn)局，在美國(guó)是勞工部，在德國(guó)是勞動(dòng)和社會(huì)事務(wù)部，在我國(guó)原來(lái)是勞動(dòng)部門(mén)。1999年12月30日國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局成立并劃歸國(guó)家經(jīng)貿(mào)委；③1999年12月，根據(jù)中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《煤礦安全監(jiān)察管理體制改革實(shí)施方案》，設(shè)立國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局。國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局是國(guó)家經(jīng)貿(mào)委管理的負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)察的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，承擔(dān)由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)的煤礦安全監(jiān)察職能。國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局與國(guó)家煤炭工業(yè)局是一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。國(guó)家煤炭工業(yè)局的有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)加掛國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的牌子。2020年10月，國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局更名為國(guó)家礦山安全監(jiān)察局。2005年2月國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局組建，成為全國(guó)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)；①2005年2月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局）機(jī)構(gòu)調(diào)整的通知》（國(guó)發(fā)〔2005〕4號(hào)），國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局調(diào)整為國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局。2018年3月國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局撤銷(xiāo)，應(yīng)急管理部成立并成為全國(guó)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理機(jī)關(guān)。②2018年3月，根據(jù)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部設(shè)立，原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局取消。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的設(shè)立，導(dǎo)致目標(biāo)多元化，保護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與保護(hù)勞動(dòng)者目標(biāo)往往沖突；應(yīng)急管理機(jī)關(guān)的成立，不僅沒(méi)有解決老問(wèn)題，還帶來(lái)了職能龐雜、職能部門(mén)非專(zhuān)業(yè)化問(wèn)題。

自從亞當(dāng)·斯密將勞動(dòng)生產(chǎn)力的增進(jìn)視為分工和專(zhuān)業(yè)化的結(jié)果之后，分工和專(zhuān)業(yè)化便成為現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要標(biāo)志。韋伯研究官僚制的出發(fā)點(diǎn)有兩個(gè)，一個(gè)是理性化，另一個(gè)就是分工和專(zhuān)業(yè)化?！肮倭胖剖墙⒃诟叨确止ず蛯?zhuān)業(yè)化基礎(chǔ)之上的，為了有效處理紛繁復(fù)雜的事務(wù)和解決各種各樣的問(wèn)題，各個(gè)部門(mén)均有一套穩(wěn)定且詳細(xì)的技術(shù)規(guī)范要求，因此，組織在各個(gè)領(lǐng)域都必須配備專(zhuān)家和技術(shù)人員，以適應(yīng)工作需要?！雹廴~托、李金珊、楊喜平：《碎片化政府理論分析與中國(guó)實(shí)際》，載《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》，2011年第2期。對(duì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的分工進(jìn)行的理論研究主要有市場(chǎng)分工和社會(huì)分工兩種理論形態(tài)。社會(huì)分工理論的主要代表人物有柏拉圖、馬克思、涂爾干、帕森斯、盧曼等。某種程度上，色諾芬的論述開(kāi)啟了市場(chǎng)分工理論研究的先河，柏拉圖的論辯則是社會(huì)分工研究的開(kāi)端。涂爾干的《社會(huì)分工論》對(duì)社會(huì)分工進(jìn)行了系統(tǒng)論述。在涂爾干看來(lái)，個(gè)體間的差異性是社會(huì)分工的根本原因，而社會(huì)容量和社會(huì)密度則是分工變化的直接原因，分工在破壞低級(jí)社會(huì)機(jī)械團(tuán)結(jié)的同時(shí)，促成了現(xiàn)代社會(huì)中人們的有機(jī)團(tuán)結(jié)。④袁建軍、金太軍：《政府協(xié)調(diào)企業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的困境與破解——以分工協(xié)作的理論視角》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》，2011年第7期。各國(guó)政府部門(mén)設(shè)置實(shí)踐充分證明，專(zhuān)業(yè)分工是行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本要求，非專(zhuān)業(yè)化必然導(dǎo)致效率低下。

（三）法律實(shí)施效果問(wèn)題

勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)與安全生產(chǎn)權(quán)混淆，還帶來(lái)法律實(shí)施的低效率。從法律運(yùn)行效果來(lái)看，勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)立法的目的是保護(hù)勞動(dòng)者、減少傷亡和職業(yè)病人數(shù)，而安全生產(chǎn)權(quán)立法的目的是保護(hù)生產(chǎn)力（人力資源和物力資源并列）、減少經(jīng)濟(jì)損失（傷亡人數(shù)和直接經(jīng)濟(jì)損失并列、勞動(dòng)者視同人力資源）?！栋踩a(chǎn)法》《礦山安全法》和國(guó)務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》一脈相承，把傷亡人數(shù)與直接經(jīng)濟(jì)損失并列。

關(guān)于安全生產(chǎn)法的法律運(yùn)行效果，我們可以從漢德公式及其問(wèn)題略見(jiàn)一斑。漢德公式是勒尼德·漢德法官在1947年美利堅(jiān)合眾國(guó)訴卡洛爾拖船公司一案中提出的過(guò)失認(rèn)定公式。漢德法官認(rèn)為，由于任何船只都有脫錨的可能，并在脫錨后對(duì)附近的船只構(gòu)成威脅，一位船主防止此類(lèi)事件發(fā)生的義務(wù)應(yīng)由三個(gè)變量來(lái)決定：（1）該船脫錨的可能性（簡(jiǎn)稱(chēng)P）；（2）該船脫錨后將給其他船只造成的損害（簡(jiǎn)稱(chēng)L）；（3）對(duì)此采取足夠預(yù)防措施將給該船主帶來(lái)的負(fù)擔(dān)（簡(jiǎn)稱(chēng)B）。只有B

漢德公式的問(wèn)題也是法經(jīng)濟(jì)學(xué)的問(wèn)題，反映了法經(jīng)濟(jì)學(xué)的片面性。漢德公式用于職業(yè)安全衛(wèi)生案件，無(wú)異于鼓勵(lì)用人單位漠視勞動(dòng)者的生命健康權(quán)，以工傷事故為代價(jià)追逐利潤(rùn)。盡管漢德公式是荒謬的，但卻符合企業(yè)立場(chǎng)——在勞動(dòng)安全衛(wèi)生方面，如果工傷事故損失小于勞動(dòng)安全衛(wèi)生投入，企業(yè)一般會(huì)選擇放任事故發(fā)生。

（四）規(guī)章制度的法律性質(zhì)問(wèn)題

規(guī)章制度的法律性質(zhì)問(wèn)題，也與勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)與安全生產(chǎn)權(quán)混淆密切相關(guān)。當(dāng)今各國(guó)勞動(dòng)法無(wú)不以企業(yè)等用人單位的權(quán)利或者義務(wù)的方式要求企業(yè)等用人單位制定企業(yè)規(guī)章制度，以明示適用于企業(yè)所有勞動(dòng)者的勞動(dòng)基準(zhǔn)，明確勞動(dòng)者應(yīng)該遵守的勞動(dòng)紀(jì)律，確立充分調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者積極性的獎(jiǎng)懲制度。②楊繼春：《企業(yè)規(guī)章制度的性質(zhì)與勞動(dòng)者違紀(jì)懲處》，載《法學(xué)雜志》，2003年第5期。這說(shuō)明規(guī)章制度的權(quán)利義務(wù)性質(zhì)不明。同樣，《勞動(dòng)合同法》第四條第一款規(guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善勞動(dòng)規(guī)章制度，保障勞動(dòng)者享有勞動(dòng)權(quán)利、履行勞動(dòng)義務(wù)?！边@一規(guī)定也含糊其詞，似乎把勞動(dòng)規(guī)章制度制定權(quán)當(dāng)作用人單位權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一的職責(zé)，沒(méi)有區(qū)分勞動(dòng)者的權(quán)利和勞動(dòng)者的義務(wù)，也沒(méi)有區(qū)分與勞動(dòng)基準(zhǔn)規(guī)定及集體合同約定一致的勞動(dòng)規(guī)章制度和高于勞動(dòng)基準(zhǔn)規(guī)定及集體合同約定而有利于勞動(dòng)者的勞動(dòng)規(guī)章制度（前者是權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一，后者是權(quán)利不是義務(wù)）。

目前，學(xué)界對(duì)勞動(dòng)規(guī)章制度的性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在“合同說(shuō)”“法規(guī)范說(shuō)”“集體合意說(shuō)”“根據(jù)二分說(shuō)”。現(xiàn)行法上有關(guān)勞動(dòng)規(guī)章的性質(zhì)大抵可認(rèn)為是采納了“法規(guī)范說(shuō)”，③高圣平：《用人單位勞動(dòng)規(guī)章制度的性質(zhì)辨析——兼評(píng)〈勞動(dòng)合同法(草案)〉的相關(guān)條款》，載《法學(xué)》，2006年第10期。其本質(zhì)是用人單位單方面制定的用來(lái)支配管理勞動(dòng)者的手段,在客觀上起著約束、規(guī)范乃至強(qiáng)制勞動(dòng)者的作用。④黃建中、高圣平：《用人單位內(nèi)部規(guī)章制度的性質(zhì)與司法控制》，載《人民司法》，2007年第7期。這也說(shuō)明，規(guī)章制度的權(quán)利義務(wù)性質(zhì)不明。

其實(shí)，目前的混亂都是以偏概全的結(jié)果。實(shí)際上，涉及安全生產(chǎn)權(quán)的規(guī)章制度與涉及勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的規(guī)章制度是包含關(guān)系，勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)章制度之外的安全生產(chǎn)規(guī)章制度的制定權(quán)屬于市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。一般規(guī)章制度（包括安全生產(chǎn)規(guī)章制度）的制定權(quán)屬于用人單位，是用人單位的權(quán)利而非義務(wù)，受市場(chǎng)主體法的保護(hù)，同時(shí)受勞動(dòng)法的限制（主要是程序限制①如《勞動(dòng)合同法》第四條第二款規(guī)定：“用人單位在制定、修改或者決定有關(guān)勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利、職工培訓(xùn)、勞動(dòng)紀(jì)律以及勞動(dòng)定額管理等直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度或者重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工代表大會(huì)或者全體職工討論，提出方案和意見(jiàn)，與工會(huì)或者職工代表平等協(xié)商確定?！钡谌钜?guī)定：“在規(guī)章制度和重大事項(xiàng)決定實(shí)施過(guò)程中，工會(huì)或者職工認(rèn)為不適當(dāng)?shù)?，有?quán)向用人單位提出，通過(guò)協(xié)商予以修改完善?！钡谒目钜?guī)定：“用人單位應(yīng)當(dāng)將直接涉及勞動(dòng)者切身利益的規(guī)章制度和重大事項(xiàng)決定公示，或者告知?jiǎng)趧?dòng)者。”）；勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)章制度的制定權(quán)也屬于用人單位，是用人單位的權(quán)利，但同時(shí)也是用人單位的義務(wù)，即勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)章制度的制定權(quán)是權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一，是用人單位的職責(zé)（類(lèi)似行政權(quán)）。

五、結(jié)論與建議

勞動(dòng)法上應(yīng)該使用勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)而非安全生產(chǎn)權(quán)，安全生產(chǎn)和職業(yè)安全衛(wèi)生應(yīng)該限于工作場(chǎng)所，應(yīng)剔除公共安全衛(wèi)生與交通運(yùn)輸安全，勞動(dòng)立法應(yīng)該以《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》取代《安全生產(chǎn)法》，勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察職能應(yīng)該從應(yīng)急管理機(jī)關(guān)回歸勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)。

（一）語(yǔ)詞選擇

鑒于目前安全生產(chǎn)概念的無(wú)限擴(kuò)張和目標(biāo)錯(cuò)位，政府的安全生產(chǎn)概念應(yīng)該回歸勞動(dòng)安全衛(wèi)生。考慮到目前職業(yè)安全衛(wèi)生一詞的廣泛使用，以及多數(shù)國(guó)家的語(yǔ)詞選擇，我國(guó)勞動(dòng)法可以繼續(xù)使用勞動(dòng)安全衛(wèi)生，也可以使用職業(yè)安全衛(wèi)生這一語(yǔ)詞取代安全生產(chǎn)和生產(chǎn)安全（目前勞動(dòng)安全衛(wèi)生與安全生產(chǎn)和生產(chǎn)安全混用）。考慮到企業(yè)角色的不同，結(jié)合用語(yǔ)習(xí)慣，企業(yè)規(guī)章制度制定和執(zhí)行層面應(yīng)該繼續(xù)使用安全生產(chǎn)的概念。換言之，勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)屬于勞動(dòng)者，勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察權(quán)屬于政府，安全生產(chǎn)管理權(quán)屬于用人單位。

（二）概念厘定

安全生產(chǎn)和勞動(dòng)安全衛(wèi)生應(yīng)該限于工作場(chǎng)所，剔除公共安全衛(wèi)生與交通運(yùn)輸安全。公共安全衛(wèi)生應(yīng)該分別由公安部門(mén)、消防部門(mén)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、商務(wù)部門(mén)、旅游部門(mén)、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、地震部門(mén)、水利部門(mén)等分別負(fù)責(zé)監(jiān)督和進(jìn)行事故處理；交通運(yùn)輸安全應(yīng)該由交通運(yùn)輸部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督和進(jìn)行事故處理。因此，勞動(dòng)安全衛(wèi)生法應(yīng)該剔除公共安全衛(wèi)生與交通運(yùn)輸安全方面的內(nèi)容。至于勞動(dòng)者勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)的保護(hù)，勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)該只負(fù)責(zé)用人單位勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)章制度的制定及其落實(shí)情況（包括勞動(dòng)安全衛(wèi)生教育、事故預(yù)防投入等）；而用人單位安全生產(chǎn)權(quán)屬于市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。

（三）立法選擇

鑒于《安全生產(chǎn)法》立法宗旨存在偏差、監(jiān)管范圍雜亂等問(wèn)題，建議制定《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》，取代目前的《安全生產(chǎn)法》。《勞動(dòng)安全衛(wèi)生法》的立法宗旨應(yīng)該界定為“防止勞動(dòng)過(guò)程中的事故，減少職業(yè)危害，保護(hù)工作場(chǎng)所職工人身安全健康”。并且，勞動(dòng)安全衛(wèi)生立法應(yīng)該盡可能地增加用人單位事故責(zé)任、提高違法成本，使之高于預(yù)防事故成本（即勞動(dòng)安全衛(wèi)生投入），從而促使用人單位積極主動(dòng)地增加勞動(dòng)安全衛(wèi)生投入、盡力預(yù)防工傷事故的發(fā)生。

（四）執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)定

勞動(dòng)安全衛(wèi)生法的執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)該是勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)?？紤]到應(yīng)急管理行為的準(zhǔn)軍事性質(zhì)，從專(zhuān)業(yè)化分工的原則出發(fā)，應(yīng)急管理行政機(jī)關(guān)的勞動(dòng)安全衛(wèi)生監(jiān)察職能應(yīng)該回歸勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)；而應(yīng)急管理行政機(jī)關(guān)應(yīng)該專(zhuān)司緊急救援職能，既包括自然災(zāi)害救援、交通運(yùn)輸事故救援、消防救援和公共衛(wèi)生事件救援，也包括勞動(dòng)安全衛(wèi)生事故救援。此外，2018年應(yīng)急管理部組建之后，國(guó)家應(yīng)急管理體系已經(jīng)從突發(fā)事件分類(lèi)管理演變?yōu)橐浴皯?yīng)急管理體系(2.0版)”為統(tǒng)領(lǐng)，①鐘開(kāi)斌：《螺旋式上升：“國(guó)家應(yīng)急管理體系”概念的演變與發(fā)展》，載《中國(guó)行政管理》，2021年第5期。應(yīng)急管理機(jī)關(guān)工作量已經(jīng)足夠大，從工作量角度也不宜把其他龐雜職能列入。