我國(guó)南方豐水流域水權(quán)制度建設(shè)的若干思考

〔摘要〕 水權(quán)制度是推動(dòng)水資源市場(chǎng)化配置和高效利用的重要基礎(chǔ)，我國(guó)已有水權(quán)制度體系主要基于北方干旱地區(qū)實(shí)踐建立，對(duì)南方豐水流域問(wèn)題的關(guān)注度和針對(duì)性不足。文章從我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)進(jìn)程和演化特征入手，基于南北方流域的水資源特征差異，探討南方豐水流域水權(quán)制度建設(shè)的時(shí)代意義、世界價(jià)值和面臨的突出矛盾，重新梳理其理論邏輯和水權(quán)制度建設(shè)目標(biāo)，對(duì)促進(jìn)我國(guó)水資源優(yōu)化配置和流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

〔關(guān)鍵詞〕 南方流域；水權(quán)制度；理論邏輯

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F062.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0694（2024）03-0059-09

引言

水權(quán)制度是統(tǒng)籌推進(jìn)水資源市場(chǎng)化配置、水環(huán)境綜合治理、水生態(tài)保護(hù)修復(fù)面臨的最基礎(chǔ)制度，南方流域水資源量和江河湖庫(kù)規(guī)模均是北方的數(shù)十倍，跨行政區(qū)特征突出，從而水權(quán)類(lèi)型和優(yōu)先序更復(fù)雜，水權(quán)配置難度更大，同時(shí)水權(quán)交易和節(jié)水潛力也更廣?，F(xiàn)階段，我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)實(shí)踐主要以北方流域?yàn)橹鳎嚓P(guān)水權(quán)制度建設(shè)理論邏輯也以北方地區(qū)缺水流域展開(kāi)，對(duì)南方豐水流域的理論研究和政策邏輯關(guān)注不足，且已有研究多從模糊產(chǎn)權(quán)（李家才，2017；趙麗娟，2014）〔1-2〕、產(chǎn)業(yè)水權(quán)（阮榮平等，2016）〔3〕、水流產(chǎn)權(quán)（王冠軍等，2017；張富剛等，2019）〔4-5〕等視角展開(kāi)。也有學(xué)者關(guān)注到南方流域水權(quán)制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，例如蔡尚途（2017）認(rèn)為南方地區(qū)開(kāi)展水權(quán)交易的迫切性不高，但局部地區(qū)缺水問(wèn)題凸顯，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用水權(quán)交易手段從制度、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)層面探尋解決之道〔6〕。田貴良（2017）認(rèn)為水權(quán)意識(shí)薄弱、稀缺性?xún)r(jià)值難以發(fā)揮、總量控制壓力較小、法律法規(guī)不完善是我國(guó)南方地區(qū)水權(quán)制度改革的主要障礙〔7〕。

總體來(lái)看，已有研究對(duì)豐水地區(qū)水權(quán)制度建設(shè)理論邏輯和現(xiàn)實(shí)意義關(guān)注仍然不足。南方流域水資源相對(duì)豐富，但時(shí)空分布不均問(wèn)題突出，在豐水背景下開(kāi)展水權(quán)制度建設(shè)，解決局部和潛在的水資源配置問(wèn)題，仍然面臨一定理論困境和制度盲區(qū)，亟需從制度針對(duì)性和有效性視角出發(fā)梳理南方流域水權(quán)制度建設(shè)理論邏輯。新時(shí)代新征程，水資源“三條紅線(xiàn)”管理的制度剛性約束增強(qiáng)水資源“三條紅線(xiàn)”是水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污。，流域水資源“指標(biāo)”稀缺性突出，加快推進(jìn)南方流域水權(quán)制度建設(shè)，必將成為促進(jìn)我國(guó)流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵所在。

一、我國(guó)水權(quán)制度相關(guān)政策演進(jìn)的基本歷程和區(qū)域特征

自黃河“八七分水”至今，我國(guó)圍繞水權(quán)制度建設(shè)出臺(tái)了數(shù)十條政策文件，代表著水權(quán)制度建設(shè)的細(xì)化法理依據(jù)。1993年8月，國(guó)務(wù)院頒布《取水許可證制度實(shí)施辦法》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第119號(hào)），我國(guó)開(kāi)始推動(dòng)全國(guó)性的水權(quán)制度建設(shè)，到2016年4月，水利部印發(fā)《水權(quán)交易管理暫行辦法》（水政法〔2016〕156號(hào)），水權(quán)制度框架基本定型；再到2022年8月，水利部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)用水權(quán)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（水資管〔2022〕333號(hào)），水權(quán)制度建設(shè)的系統(tǒng)性特征和時(shí)代性?xún)r(jià)值更加突出，各項(xiàng)政策舉措的核心內(nèi)容逐漸豐富，實(shí)施范圍也逐漸拓展。詳見(jiàn)表1。

我國(guó)水權(quán)制度演進(jìn)歷程是從北方地區(qū)的黃河、西北內(nèi)陸河等流域逐漸推廣至全國(guó)，建設(shè)邏輯重點(diǎn)從缺水流域治理逐漸轉(zhuǎn)向提升水資源配置效率，核心內(nèi)容是從水量分配拓展至水權(quán)實(shí)現(xiàn)的各個(gè)環(huán)節(jié)及利益方面。按最終生效的范圍可劃分為全國(guó)性制度和區(qū)域性制度兩條線(xiàn)索，兩條線(xiàn)索下，制度演進(jìn)過(guò)程互有聯(lián)系也各有特點(diǎn)。

全國(guó)性制度建設(shè)演進(jìn)歷程呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)。一是政策指向從規(guī)范水權(quán)內(nèi)涵到建立制度框架再到具體操作管理辦法，從水量管理走向取水權(quán)、用水權(quán)和管水權(quán)的配置，其制度核心在于對(duì)取水權(quán)的分配和管控，對(duì)其他環(huán)節(jié)則進(jìn)行指導(dǎo)和建議。二是區(qū)域邏輯體現(xiàn)為自下而上的制度形成過(guò)程，即相關(guān)政策主要從缺水地區(qū)多輪次探索和實(shí)踐中得出，從二層次的水權(quán)分配和再分配走向分配、交易、收儲(chǔ)、保障、計(jì)量、監(jiān)管多環(huán)節(jié)系統(tǒng)化推進(jìn)的一攬子改革，其政策舉措呈現(xiàn)細(xì)化、深化的趨勢(shì)。

區(qū)域性制度演進(jìn)歷程也相應(yīng)呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)相關(guān)研究顯示，我國(guó)水權(quán)制度實(shí)踐最早從浙江東陽(yáng)、義烏兩地開(kāi)始，但并未形成較完善的制度性文件，因此并未納入討論。另，2016年11月發(fā)布的《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)方案》其核心內(nèi)容是在地方開(kāi)展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，適用范圍仍然是區(qū)域性的。。一是政策指向從水量分配到水權(quán)轉(zhuǎn)讓再到水生態(tài)空間管理，涉水的資源權(quán)利逐漸成為水權(quán)框架范圍的規(guī)范對(duì)象，水權(quán)內(nèi)涵和制度框架正在不斷拓展。二是北方地區(qū)特別黃河流域制度探索一直走在全國(guó)前列，引領(lǐng)全國(guó)水權(quán)制度建設(shè)方向和基本邏輯，探索相關(guān)制度內(nèi)容。現(xiàn)實(shí)中，全國(guó)性水權(quán)制度方案實(shí)際也大多來(lái)源于北方黃河流域?qū)嵺`，對(duì)解決缺水地區(qū)水資源配置問(wèn)題有著較高的針對(duì)性和制度效率。

可見(jiàn)，我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)探索存在一定的區(qū)域性偏向，雖然2014年全國(guó)水權(quán)試點(diǎn)工作啟動(dòng)，南方部分地區(qū)展開(kāi)了區(qū)域性水權(quán)制度實(shí)踐，但基于北方經(jīng)驗(yàn)的水權(quán)改革思路和模式在南方難以適用，試點(diǎn)工作進(jìn)展緩慢、困難重重。這一困難在實(shí)際考察中非常突出。根據(jù)對(duì)珠江、長(zhǎng)江等典型南方流域水權(quán)制度建設(shè)的調(diào)研還發(fā)現(xiàn)：由黃河流域的經(jīng)驗(yàn)上升為我國(guó)水權(quán)制度核心內(nèi)容的“農(nóng)業(yè)節(jié)水轉(zhuǎn)為工業(yè)水權(quán)”的做法和政策在珠三角就推行困難，南方流域社會(huì)普遍缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)用水的管控意識(shí)，因?yàn)橹槿鞘秦S水區(qū)域，而且用水計(jì)量特別是農(nóng)業(yè)用水計(jì)量監(jiān)測(cè)能力嚴(yán)重不足，如果說(shuō)黃河水權(quán)的顯性特征是500多億方水全部“關(guān)”在水庫(kù)中分配的“庫(kù)區(qū)水權(quán)”的話(huà)，長(zhǎng)江、珠江等南方流域水權(quán)的顯性特征則更表現(xiàn)為自然河流的“流域水權(quán)”特征。南方流域水權(quán)的多元性也比北方更加復(fù)雜，盡管長(zhǎng)江有1萬(wàn)億方水，但這1萬(wàn)億方水還包括占絕大比例的航運(yùn)水權(quán)。長(zhǎng)江流域水資源量是黃河的20倍，水權(quán)及其交易模式的多樣性和復(fù)雜性遠(yuǎn)超黃河，尤其是黃河因南水北調(diào)中線(xiàn)和東線(xiàn)輸入200億方水，相當(dāng)于增加了黃河自身可分配水量340億方的60%，使得黃河水權(quán)交易和利益調(diào)整更多體現(xiàn)為增量改革和帕累托改進(jìn)，這也是南方流域相對(duì)缺乏的政策機(jī)遇，長(zhǎng)江、珠江等南方流域只能通過(guò)自身改革創(chuàng)新來(lái)推進(jìn)政策調(diào)整。

二、南方流域水權(quán)制度建設(shè)的時(shí)代意義和世界價(jià)值

現(xiàn)階段，“三條紅線(xiàn)”管理成為我國(guó)水資源配置的核心制度和基本框架，南方流域水資源配置格局發(fā)生巨大變化，加之流域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展涉水問(wèn)題日益突出，南方流域水資源配置的剛性約束趨緊，水權(quán)制度建設(shè)的時(shí)代意義和世界價(jià)值凸顯。

1.三大時(shí)代意義

筑實(shí)后“三條紅線(xiàn)”時(shí)代的全國(guó)水資源配置策略軸心。2013年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，全國(guó)水資源配置進(jìn)入制度約束時(shí)代，用水總量控制指標(biāo)成為各地區(qū)發(fā)展必須考量的前置因素，南方流域豐水優(yōu)勢(shì)已然被顯著壓縮。對(duì)比南北地區(qū)水資源總量和用水總量控制指標(biāo)情況也可以發(fā)現(xiàn)，從水資源總量看，近20年來(lái)南方年度水資源量均超過(guò)北方地區(qū)的4倍，差距在3倍以上，最大時(shí)則超過(guò)5倍。從用水總量控制指標(biāo)看，2015年南方可用水資源量指標(biāo)合計(jì)3773.75億方、2020年合計(jì)3997.42億方、2030年合計(jì)4094.04億方，分別是北方地區(qū)的1.46、1.48、1.41倍，制度約束下水資源“南多北少”對(duì)用水總量的影響差異已大幅縮小數(shù)據(jù)來(lái)源：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕2號(hào)）。。2020年“三條紅線(xiàn)”考核指標(biāo)進(jìn)入新一輪考核周期和調(diào)整窗口，用水總量控制指標(biāo)的剛性約束進(jìn)一步加強(qiáng)，用水效率、水功能區(qū)納污等紅線(xiàn)控制水平也進(jìn)一步提升。后“三條紅線(xiàn)”時(shí)代全國(guó)水資源配置格局可望基于制度約束展開(kāi)，圍繞用水時(shí)序配置推進(jìn)南方流域水權(quán)制度建設(shè)，進(jìn)而與北方地區(qū)水權(quán)制度建設(shè)聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步筑牢夯實(shí)全國(guó)水資源配置策略軸心。

完善全球氣候變革下的我國(guó)流域水環(huán)境綜合治理框架。我國(guó)是全球氣候變化的敏感區(qū)和影響顯著區(qū)，氣候極端性特征明顯，中高緯度的北方地區(qū)可能持續(xù)呈現(xiàn)出降水增加的趨勢(shì)，而較低緯度的南方地區(qū)可能呈現(xiàn)降水量下降的趨勢(shì)，“北濕南干”可能成為我國(guó)未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)面臨的新的氣候現(xiàn)象。在我國(guó)南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集中趨勢(shì)不斷加速背景下，降水量減少可能導(dǎo)致流域水生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，水質(zhì)性缺水、工程性缺水問(wèn)題進(jìn)一步突出，流域綜合治理難度進(jìn)一步加大。建立科學(xué)合理的水權(quán)制度從而推進(jìn)水資源利用高效、公平和可持續(xù)，成為氣候變化下我國(guó)推進(jìn)流域水環(huán)境綜合治理面臨的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

推動(dòng)形成流域人民走向共同富裕的資源制度方案。流域是聯(lián)系我國(guó)各大板塊的重要紐帶，是我國(guó)區(qū)域戰(zhàn)略布局的現(xiàn)實(shí)載體，更是我國(guó)經(jīng)濟(jì)人口高度集中的關(guān)鍵區(qū)域。流域水權(quán)制度建設(shè)是推動(dòng)水資源要素橫向流動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度方案，是促進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的可行方案，更是流域人民共享發(fā)展成果實(shí)現(xiàn)共同富裕的有效舉措。隨著我國(guó)水權(quán)制度建設(shè)逐漸深化、細(xì)化、廣化，西北地區(qū)廣大農(nóng)戶(hù)已經(jīng)普遍擁有定量水權(quán)，成為其辛勤勞動(dòng)的心理依靠和致富增收的重要保障；南水北調(diào)中線(xiàn)工程向華北地區(qū)輸送大量?jī)?yōu)質(zhì)水源，為華北平原居民改善生活質(zhì)量創(chuàng)造條件；東北地區(qū)流域治理和水權(quán)分配，使得松遼流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展煥發(fā)新生，水權(quán)制度建設(shè)已然成為北方流域富民強(qiáng)省的重要手段。南方流域水資源量大、質(zhì)優(yōu)、用途廣泛，加快推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，可望進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)成為基本發(fā)展權(quán)的重要組成部分，從而助力流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)流域人民走向共同富裕。

2.兩項(xiàng)世界價(jià)值

推動(dòng)構(gòu)建以水資源為紐帶的人類(lèi)命運(yùn)共同體。2020年3月發(fā)布的聯(lián)合國(guó)《世界水發(fā)展報(bào)告》聚焦“水與氣候變化”，深刻闡釋水對(duì)實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)在核心地位及關(guān)鍵紐帶作用，從水與衛(wèi)生設(shè)施的民生福祉視角指出水資源可持續(xù)管理面臨的眾多壓力，進(jìn)一步提出水資源配置對(duì)于強(qiáng)化和促進(jìn)每個(gè)國(guó)家履行減緩和適應(yīng)氣候變化、降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、消除貧困和不平等承諾的重要作用。我國(guó)南方流域不乏大型跨境流域和入海流域，跨境用水關(guān)系以及河海關(guān)系均可在水權(quán)框架下進(jìn)行配置和管理，特別在全球氣候和能源環(huán)境變革下，大型流域涉水資源問(wèn)題逐漸廣泛化和尖銳化，基于“三條紅線(xiàn)”管控建立南方流域水權(quán)制度系統(tǒng)方案，可望為大型流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供路徑參考，從而推進(jìn)構(gòu)建以水資源為紐帶的人類(lèi)命運(yùn)共同體，為世界水環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)中國(guó)理念、中國(guó)方案。

拓展全球豐水地區(qū)水資源的配置邏輯。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)水資源配置均圍繞缺水的北方地區(qū)展開(kāi)，包括水權(quán)制度建設(shè)在內(nèi)的各項(xiàng)政策方案均是基于水資源高度稀缺的前提展開(kāi)，放眼全球也是如此。2021年聯(lián)合國(guó)《世界水發(fā)展報(bào)告》指出，認(rèn)識(shí)、衡量和表現(xiàn)水的價(jià)值，并將其納入決策，對(duì)于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)和公平的水資源管理以及聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中確定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要，并從水資源、水設(shè)施、水服務(wù)、水生產(chǎn)、水文化五大維度對(duì)全球水資源價(jià)值進(jìn)行重新評(píng)估，將水資源問(wèn)題納入全球水情下進(jìn)行分析，將水資源配置問(wèn)題拓展至豐水地區(qū)。我國(guó)南方流域?qū)儆谙鄬?duì)豐水地區(qū)，建設(shè)科學(xué)合理的流域水權(quán)制度，將為豐水地區(qū)水資源價(jià)值評(píng)估和合理利用提供可行制度方案，充分彰顯我國(guó)流域治理和資源配置的國(guó)際視野和世界胸懷。

三、南方流域水權(quán)制度建設(shè)面臨的矛盾關(guān)系

南方流域?qū)儆谪S水地區(qū)，人均水資源占有量是北方的3-4倍，流域跨行政區(qū)特征突出，水權(quán)及其優(yōu)先序更加復(fù)雜，不僅要考慮工農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)水權(quán)，還要考慮航行權(quán)、發(fā)電權(quán)以及“電調(diào)服從水調(diào)”的基本原則，水權(quán)制度建設(shè)面臨的矛盾關(guān)系更加復(fù)雜，集中體現(xiàn)在四個(gè)方面。

1.流域水權(quán)和區(qū)域水權(quán)的空間關(guān)系

流域是水資源的空間載體，也是水權(quán)制度建設(shè)的主要源頭；區(qū)域是用水戶(hù)的空間載體，也是水權(quán)制度建設(shè)的基本單元；將流域水權(quán)向行政區(qū)域進(jìn)行逐級(jí)分配是水權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)工作，是水資源利用與水權(quán)制度在空間上的銜接。南方流域水權(quán)和區(qū)域水權(quán)制度的空間關(guān)系復(fù)雜，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是流域水權(quán)與區(qū)域水權(quán)空間銜接關(guān)系。北方流域以黃淮海水系和松遼水系為主，由相應(yīng)流域水利委員會(huì)進(jìn)行流域綜合管理，水權(quán)分配的體制邏輯清晰順暢，同一省份內(nèi)一般只涉及1-2條大型流域，基層行政區(qū)域取水口統(tǒng)一管理，流域水權(quán)分配至區(qū)域后，區(qū)域當(dāng)年可用水量則按流域水量進(jìn)行同比例增減，有完整的計(jì)量設(shè)施保障區(qū)域水權(quán)實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)流域水權(quán)統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域水權(quán)。南方流域水系復(fù)雜，干支流、上下游層次嵌套，跨界流域廣泛存在，往往一條大型河流的二級(jí)支流水量就相當(dāng)于整條黃河，導(dǎo)致流域水資源與區(qū)域用水戶(hù)間的匹配關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，使得流域水權(quán)與區(qū)域水權(quán)之間難以形成清晰的空間銜接，特別是上下游間水權(quán)關(guān)系更是千絲萬(wàn)縷，同一行政區(qū)域在不同流域中面臨上游、下游多個(gè)身份，水權(quán)分配、實(shí)現(xiàn)和管理的難度較大。二是流域水權(quán)、區(qū)域水權(quán)、工程水權(quán)的空間層次關(guān)系。南方流域干支流水利工程密布，航運(yùn)、電力、灌溉、調(diào)節(jié)等樞紐設(shè)施繁多，水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)等機(jī)構(gòu)僅管理流域干流，各大支流上工程管理單位配置的資源量非常可觀，這些單位多為企業(yè)或事業(yè)性質(zhì)，出于自身發(fā)展需要以及不同隸屬關(guān)系，成為介于流域和區(qū)域間的重要利益方，使得流域水權(quán)落實(shí)到區(qū)域的過(guò)程中產(chǎn)生新的空間層次，水權(quán)分配問(wèn)題更加復(fù)雜。

2.取水水權(quán)和基流水權(quán)的時(shí)序關(guān)系

取水水權(quán)和基流水權(quán)本質(zhì)是河道內(nèi)外水權(quán)分配問(wèn)題，南方流域河道內(nèi)外水權(quán)關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，關(guān)鍵在于河道內(nèi)用水涉及航運(yùn)、電力、生態(tài)、景觀等多個(gè)方面，用水需求量大，導(dǎo)致枯水期用水矛盾十分突出。目前已經(jīng)開(kāi)展的各大流域水量分配也主要是圍繞這一問(wèn)題展開(kāi)，對(duì)關(guān)鍵斷面的下泄流量進(jìn)行數(shù)字化管控，其主要依據(jù)為航運(yùn)、電力、生態(tài)等類(lèi)別用水對(duì)河道徑流量的需求水平。但目前來(lái)看，長(zhǎng)江、珠江等典型南方流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集中都存在加速趨勢(shì)，河道外用水規(guī)模提升已經(jīng)明顯影響到河道內(nèi)用水，而河道外用水屬于常態(tài)化取水，直接影響到航運(yùn)、發(fā)電等對(duì)水位變幅相對(duì)敏感的行業(yè)。因此，河道外取水與河道內(nèi)各個(gè)產(chǎn)業(yè)用水的時(shí)序和層次關(guān)系需進(jìn)行統(tǒng)籌安排，從而實(shí)現(xiàn)水資源利用高效、公平和可持續(xù)，創(chuàng)新水權(quán)制度應(yīng)為破題之道。

3.“三生”水權(quán)和產(chǎn)業(yè)水權(quán)的類(lèi)別關(guān)系

目前我國(guó)將水資源利用分為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活和生態(tài)四類(lèi)，其中農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水均為服務(wù)于生產(chǎn)過(guò)程，生活用水則包含了城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村區(qū)域的公共用水和居民用水，生態(tài)用水則主要包括濕地補(bǔ)水和河道沖刷，可見(jiàn)其劃分邏輯主要是根據(jù)水資源的“生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基”的三大功能展開(kāi)，并非基于實(shí)際的用水過(guò)程。南方流域各類(lèi)產(chǎn)業(yè)的用水規(guī)模、時(shí)間和水質(zhì)要求具有較大差異，涉水糾紛常常發(fā)生在不同產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的用水規(guī)模和次序間，調(diào)節(jié)用水矛盾需從產(chǎn)業(yè)用水入手，細(xì)化“三生”水權(quán)至產(chǎn)業(yè)甚至行業(yè)水權(quán)層次，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和結(jié)構(gòu)進(jìn)行識(shí)別和管控。特別是考慮到南方流域相比北方其航運(yùn)、電力、化工、紡織等產(chǎn)業(yè)用水量明顯更大，航運(yùn)、電力對(duì)水質(zhì)要求較低，但生態(tài)、景觀、生活、農(nóng)業(yè)灌溉則對(duì)取水水質(zhì)有著一定要求，而農(nóng)業(yè)、生活、化工、紡織等用水則對(duì)水質(zhì)有著明顯污染，這樣的取水排水規(guī)模和時(shí)序引發(fā)的水質(zhì)水量關(guān)系在不同河道表現(xiàn)出不同的矛盾問(wèn)題，因此通過(guò)產(chǎn)業(yè)水權(quán)分配即控制取水許可審批規(guī)模從而優(yōu)化調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)妥善協(xié)調(diào)各類(lèi)用水關(guān)系及多方利益主體，保障流域整體發(fā)展利益。

4.生存水權(quán)和發(fā)展水權(quán)的層次關(guān)系

根據(jù)南方流域水權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)邏輯，其水權(quán)分配、實(shí)現(xiàn)和管理的關(guān)鍵在于對(duì)用水規(guī)模和時(shí)序的調(diào)節(jié)，這種規(guī)模和時(shí)序的調(diào)節(jié)體現(xiàn)在不同區(qū)域或不同用途間，因而有必要按最終用途將可分配水權(quán)進(jìn)一步劃為生存和發(fā)展兩個(gè)層次。生存水權(quán)包括城鄉(xiāng)居民生活用水、農(nóng)業(yè)基本用水和河道生態(tài)基流，是保障生命存續(xù)的基本權(quán)利；發(fā)展水權(quán)包括工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)用水等，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)階權(quán)益?，F(xiàn)實(shí)中，由于不同區(qū)域不同行業(yè)可能在同一時(shí)間對(duì)同一河段水量有較大需求，從而產(chǎn)生水事糾紛，當(dāng)面臨農(nóng)業(yè)灌溉擴(kuò)容和人口增長(zhǎng)等情況時(shí)，則需進(jìn)一步權(quán)衡生存和發(fā)展水權(quán)的層次關(guān)系，結(jié)合農(nóng)業(yè)和人口政策進(jìn)行水權(quán)協(xié)調(diào)配置和科學(xué)管理。

四、南方流域水權(quán)制度建設(shè)的理論邏輯和主要目標(biāo)

1.邏輯基礎(chǔ)

考慮到我國(guó)傳統(tǒng)水權(quán)理論主要是基于北方缺水地區(qū)情況構(gòu)建，本質(zhì)是圍繞水資源供給小于需求的用水關(guān)系展開(kāi)。南方流域?qū)儆谪S水地區(qū)，區(qū)域用水關(guān)系與北方流域有較大差別，為應(yīng)對(duì)上述矛盾關(guān)系，需重新梳理其理論邏輯和建設(shè)目標(biāo)，這可從南北用水關(guān)系差異著手。

北方流域水資源貧乏，區(qū)域發(fā)展用水需求普遍難以完全滿(mǎn)足，水資源稀缺性突出，水資源管理必當(dāng)以供定需，水權(quán)制度建設(shè)基于區(qū)域最大可用水量展開(kāi)，水權(quán)制度約束與實(shí)際資源約束水平基本相當(dāng)，水權(quán)分配與水資源配置的情況高度匹配，水權(quán)分配使得區(qū)域用水關(guān)系更加清晰有序；水權(quán)實(shí)現(xiàn)與水資源使用的過(guò)程基本重合，河道外取用水行為全程可控使得已分配水權(quán)能夠完整實(shí)現(xiàn)；水權(quán)管理與水資源管理的邊界基本吻合，水權(quán)管理成為涉水利益配置管理的基本準(zhǔn)則，涵蓋水權(quán)分配、使用和管理的科學(xué)制度方案，能夠有效促進(jìn)北方水資源配置高效、公平和可持續(xù)，從而支撐流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

南方流域水資源豐富，區(qū)域發(fā)展用水需求能夠得以滿(mǎn)足并仍有富余，水資源稀缺性并未得到廣泛重視，水資源管理重點(diǎn)在于用水行為時(shí)序調(diào)節(jié)從而緩解區(qū)域用水矛盾，常態(tài)的水權(quán)制度方案難以解決多變的涉水問(wèn)題，水權(quán)制度建設(shè)面臨基礎(chǔ)邏輯困局，具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是水權(quán)分配缺乏科學(xué)參考，若照搬北方經(jīng)驗(yàn)基于區(qū)域最大可用水量展開(kāi)則缺乏實(shí)際意義，水權(quán)交易等節(jié)水措施實(shí)施必要性不足。二是水權(quán)實(shí)現(xiàn)缺乏計(jì)量保障，南方流域整體用水計(jì)量設(shè)施不足且水系復(fù)雜難以實(shí)現(xiàn)用水全程監(jiān)管，水權(quán)分配方案難以落到實(shí)處。三是水權(quán)管理缺乏可控手段，南方流域水資源利用途徑和功能多樣，涉及水利、航運(yùn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、自然資源等多個(gè)部門(mén)，對(duì)水權(quán)管控、監(jiān)督和激勵(lì)等機(jī)制設(shè)置和能力建設(shè)要求較高。“三條紅線(xiàn)”管理下，全國(guó)各省區(qū)用水總量控制指標(biāo)劃定，南方流域水權(quán)分配準(zhǔn)則確立，水權(quán)稀缺性顯現(xiàn)，配合各流域水量分配和跨界斷面徑流保障，覆蓋全國(guó)的水權(quán)分配方案基本形成，隨著當(dāng)下水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作推進(jìn)，重要水域、岸線(xiàn)等水生態(tài)空間范圍及其權(quán)屬劃定，南方流域水權(quán)分配困境破解邏輯基本形成，目前關(guān)鍵難題在于水權(quán)實(shí)現(xiàn)和水權(quán)管理，核心在于水權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程。

2.理論問(wèn)題

南方流域水權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于回答兩個(gè)問(wèn)題，一是使用怎樣的理論邏輯來(lái)明確水權(quán)制度建設(shè)的基本目標(biāo)，二是建立怎樣的制度方案以保障這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，這可從南方豐水流域用水矛盾和實(shí)際情況出發(fā)進(jìn)行分析。南方流域水權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程與北方有較大區(qū)別，由于農(nóng)業(yè)用水確權(quán)到戶(hù)短期內(nèi)可行性不足，農(nóng)業(yè)節(jié)水交易到工業(yè)城鎮(zhèn)的水權(quán)交易模式和精細(xì)化水權(quán)管理缺乏廣泛推廣基礎(chǔ)，加之復(fù)雜的用水利益關(guān)系，導(dǎo)致用水總量控制難以對(duì)實(shí)際用水行為形成較強(qiáng)的規(guī)制力量從而獲得較高的水資源配置效率。南方流域水權(quán)制度建設(shè)的基本邏輯應(yīng)當(dāng)是拓展傳統(tǒng)水權(quán)理論內(nèi)涵，降低水權(quán)制度的精確性和去理想化，以水生態(tài)空間特征為基礎(chǔ)，對(duì)涉水資源和利益進(jìn)行廣泛的制度安排，而非追求嚴(yán)格的資源權(quán)屬清晰。初步可進(jìn)行區(qū)域水權(quán)、流域水權(quán)、灌區(qū)水權(quán)等細(xì)化實(shí)現(xiàn)，逐步根據(jù)水生態(tài)空間特征進(jìn)行區(qū)域化的針對(duì)性制度建設(shè)。

3.主要目標(biāo)

水權(quán)配置無(wú)體、水權(quán)使用失序、水權(quán)管理低效，構(gòu)成南方流域水權(quán)制度建設(shè)的三方面基本制約，相應(yīng)地，分水有體、興水有序、治水有效也成為南方流域水權(quán)制度建設(shè)的基本原則和主要目標(biāo)。分水有體是指建立體系完善的南方流域的水權(quán)分配和交易制度，主要包括推進(jìn)流域水量分配與區(qū)域用水總量控制的銜接，開(kāi)展上下游、干支流、各區(qū)域間初始水權(quán)分配，河道內(nèi)用水和河道外用水的分配等，創(chuàng)新推進(jìn)以跨流域調(diào)水為標(biāo)的的水權(quán)交易模式、上下游市場(chǎng)化水權(quán)交易模式、跨省區(qū)水權(quán)交易模式、取水權(quán)和排污權(quán)二元轉(zhuǎn)換制度等，適時(shí)探索以農(nóng)戶(hù)節(jié)水和渠系防滲節(jié)水為標(biāo)的的水權(quán)交易模式，建立體系完善的配水規(guī)則。興水有序是指建立秩序合理的南方流域水權(quán)使用制度，主要是根據(jù)南方流域水情區(qū)情優(yōu)化取水許可制度、項(xiàng)目水資源論證審批制度等，明確不同類(lèi)型水權(quán)使用關(guān)系、權(quán)重及排序，完善“三生”水權(quán)使用制度、行業(yè)水權(quán)使用制度等，適時(shí)探索水權(quán)確權(quán)至農(nóng)戶(hù)的登記制度，形成科學(xué)有序的用水時(shí)序。治水有效是指建立科學(xué)高效的南方流域水權(quán)管理和保護(hù)制度，主要包括用水戶(hù)水權(quán)使用監(jiān)管、獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)償，水權(quán)分配和交易的監(jiān)測(cè)、資金籌集和清算，水權(quán)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)防范、糾紛處理和共建共享制度，進(jìn)一步強(qiáng)化水量管理和水質(zhì)管控，形成完整有效的管水策略。

五、結(jié)論與討論

南方流域水權(quán)制度建設(shè)核心在于對(duì)取用水權(quán)的廣泛性配置，關(guān)鍵在于分水、用水和管水，其中：分水有體是基礎(chǔ)，完善的水權(quán)配置體系能夠推進(jìn)流域水資源高效利用，促進(jìn)用水戶(hù)合理取水用水，同時(shí)讓水權(quán)管理有章可循。興水有序是核心，科學(xué)的水權(quán)使用秩序直接指導(dǎo)水權(quán)分配和交易，也是水權(quán)管理和保護(hù)的核心目標(biāo)，其中生活和生態(tài)水權(quán)在使用秩序中前置需要水權(quán)配置和水權(quán)管理來(lái)協(xié)同實(shí)現(xiàn)。治水有效是保障，嚴(yán)格的水權(quán)管理和保護(hù)制度必須以水權(quán)分配和交易為抓手，依托流域治理手段和多部門(mén)協(xié)同，確保水權(quán)使用秩序符合區(qū)域發(fā)展和流域治理的要求。未來(lái)，水權(quán)制度建設(shè)和政策優(yōu)化方向需要從流域生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，將以上體系落實(shí)在具體的政策中，重點(diǎn)是水權(quán)制度與其他制度進(jìn)行融合，特別是要與排污權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、產(chǎn)業(yè)調(diào)整機(jī)制、公眾參與機(jī)制、市場(chǎng)培育機(jī)制等相關(guān)制度相銜接，真正建成有體、有序、有效的南方流域水權(quán)制度體系。

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（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>