新時(shí)代韌性城市規(guī)劃探索

摘 要：追求高品質(zhì)的生活是新時(shí)代每個(gè)城市市民的目標(biāo)，但突發(fā)災(zāi)害往往會(huì)直接降低人們的生活水平，讓人們?cè)诔鞘械纳畋都悠D辛。因此，為了更好地統(tǒng)籌發(fā)展與安全，新時(shí)代需要將韌性思維貫穿城市規(guī)劃建設(shè)中?；A(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化、城市治理能力高效使韌性城市相較于普通城市在災(zāi)害面前具有更多的優(yōu)勢(shì)?；诖耍剿餍聲r(shí)代韌性城市規(guī)劃路徑，即加強(qiáng)城市應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善城市交通布局、優(yōu)化城市空間布局、強(qiáng)化城市應(yīng)急預(yù)案和救援體系，旨在提高城市對(duì)災(zāi)害的抵御能力，保障人民生活安全和福祉，推動(dòng)我國(guó)城市邁向更加可持續(xù)、安全、智能的未來(lái)。

關(guān)鍵詞：韌性城市；城市規(guī)劃；突發(fā)災(zāi)害

隨著全球氣候變化和各種自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生，城市面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。在此背景下，韌性城市規(guī)劃應(yīng)運(yùn)而生。而如何在規(guī)劃中提高城市韌性，成為當(dāng)下亟待解決的問(wèn)題。

一、突發(fā)情況下一般城市規(guī)劃暴露的問(wèn)題

“城市，讓生活更美好”是2010年上海世博會(huì)的主題，而地震、暴雨、臺(tái)風(fēng)、冰凍等災(zāi)害往往會(huì)打破人們的生活常態(tài)，降低人們生活的幸福指數(shù)。人們總把根源歸結(jié)于城市管理人員處置不及時(shí)、工作不得力等方面，其實(shí)相關(guān)部門(mén)管理人員即使竭盡全力，甚至在超負(fù)荷狀態(tài)下工作，有時(shí)也難以解決以上問(wèn)題。尤其隨著氣候變化越來(lái)越無(wú)常，城市面臨極大的挑戰(zhàn)，在這些新型或者特大型災(zāi)難面前顯得特別脆弱。而今，相關(guān)人員在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，如果考慮到各類(lèi)自然災(zāi)害及人為災(zāi)害，合理制定應(yīng)對(duì)措施，增強(qiáng)城市的抵抗力，那么城市便會(huì)讓人們的生活更美好。從中足以看出韌性城市規(guī)劃的重要性。

二、衡量韌性城市的標(biāo)準(zhǔn)

隨著時(shí)代的發(fā)展，城市面臨的挑戰(zhàn)日益增多，如自然災(zāi)害、人為事故、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等。韌性城市，即具備應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)的能力，能夠在逆境中保持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，甚至實(shí)現(xiàn)自我修復(fù)和發(fā)展的城市。那么，如何衡量一個(gè)城市的韌性呢？

（一）基礎(chǔ)設(shè)施完善

基礎(chǔ)韌性是指城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，統(tǒng)籌地上、地下空間開(kāi)發(fā)利用，加強(qiáng)防洪排澇、水系駁岸等設(shè)施建設(shè)工作，用于提升城市防災(zāi)減災(zāi)的能力，從基礎(chǔ)設(shè)施角度增強(qiáng)城市韌性?；A(chǔ)設(shè)施是城市運(yùn)行的基石，包括交通、能源、通信等[1]。完善的基礎(chǔ)設(shè)施能夠在關(guān)鍵時(shí)刻降低災(zāi)害對(duì)城市的影響，提高城市的自救能力。例如，東京在面臨地震等自然災(zāi)害時(shí)，其完善的基礎(chǔ)設(shè)施能夠保障救援物資的迅速送達(dá)，以降低災(zāi)害損失。近年來(lái)，我國(guó)也加大了對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，一定程度上提高了城市韌性。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的城市容易受到經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化的城市具有更強(qiáng)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。一是降低對(duì)單一產(chǎn)業(yè)的依賴(lài)度。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化可以降低國(guó)家對(duì)某一單一產(chǎn)業(yè)的依賴(lài)程度，從而減輕該產(chǎn)業(yè)波動(dòng)對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的影響。在面臨國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)、資源價(jià)格變動(dòng)等外部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，多樣化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能夠提高自身的經(jīng)濟(jì)抗壓能力。二是提高產(chǎn)業(yè)附加值。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化有助于提高產(chǎn)業(yè)附加值，提升城市競(jìng)爭(zhēng)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。高附加值的產(chǎn)業(yè)往往具有較高的技術(shù)含量、創(chuàng)新能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，能夠在國(guó)際市場(chǎng)上獲得更高的效益，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多支撐。三是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化有利于產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)同發(fā)展，提高資源配置效率。不同產(chǎn)業(yè)之間可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)拓展等途徑實(shí)現(xiàn)互動(dòng)發(fā)展，降低產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)。以深圳市為例，其擁有世界領(lǐng)先的科技產(chǎn)業(yè)，同時(shí)在生物、金融等領(lǐng)域也有較大發(fā)展，其在面臨經(jīng)濟(jì)波動(dòng)時(shí)仍能保持強(qiáng)勁的競(jìng)爭(zhēng)力。因此，城市在發(fā)展過(guò)程中應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)多元化發(fā)展。

（三）城市治理能力高效

城市管理者在危機(jī)時(shí)刻的決策和應(yīng)對(duì)能力對(duì)城市韌性至關(guān)重要。城市管理部門(mén)應(yīng)能夠利用大數(shù)據(jù)提早準(zhǔn)備，借助發(fā)達(dá)的信技術(shù)和工具能及時(shí)應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，以減輕災(zāi)害帶來(lái)的損失。城市是一個(gè)耦合的復(fù)雜系統(tǒng)，內(nèi)部要素之間具有很高的依存度、關(guān)聯(lián)性。韌性城市建設(shè)不能只考察子系統(tǒng)的有序運(yùn)行，還應(yīng)重視不同要素之間的關(guān)系[2]。

三、新時(shí)代韌性城市規(guī)劃策略

（一）加強(qiáng)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

新時(shí)代城市應(yīng)急設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括消防、防汛、地質(zhì)災(zāi)害防治、公共衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域，是保障城市安全和居民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要手段。

1.提升公共服務(wù)設(shè)施的平戰(zhàn)結(jié)合能力

關(guān)于公共服務(wù)設(shè)施的平戰(zhàn)結(jié)合能力，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)已有的設(shè)施進(jìn)行多功能設(shè)置，例如體育館、公園、人防設(shè)施等場(chǎng)所，可以在特殊公共衛(wèi)生事件中將其及時(shí)轉(zhuǎn)換為應(yīng)急功能。這樣的設(shè)計(jì)可以在緊急情況下為大眾提供臨時(shí)住所，同時(shí)布設(shè)應(yīng)急供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，確保公共服務(wù)設(shè)施在特殊時(shí)期具備基本的應(yīng)急能力。

2.加強(qiáng)防洪、抗旱、抗震、消防、防空等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

每個(gè)城市所處區(qū)域及易發(fā)災(zāi)難各不相同，首先要深入了解當(dāng)?shù)貪撛诘臑?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)洪澇、干旱、地震、火災(zāi)、空襲等進(jìn)行調(diào)查分析，為規(guī)劃提供依據(jù)。其次，根據(jù)調(diào)查分析結(jié)果，制定防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)，確定所在城市針對(duì)避災(zāi)需求的公共應(yīng)急設(shè)施的布局、規(guī)模，在國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，充分考慮自然災(zāi)害的規(guī)律、地域特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，統(tǒng)籌安排各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保各項(xiàng)設(shè)施相互協(xié)調(diào)，形成綜合防護(hù)體系。例如：提高城市排水防澇能力，以應(yīng)對(duì)強(qiáng)降雨等極端天氣；加強(qiáng)水資源調(diào)配，確保旱災(zāi)時(shí)的供水需求；提高建筑抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，降低地震帶來(lái)的損失；加強(qiáng)消防設(shè)施的布局和維護(hù)，提高火災(zāi)防控能力；完善防空設(shè)施，提高應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)和恐怖襲擊等突發(fā)事件的能力。

（二）完善城市交通布局

1.城市主干道與支路規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)各不相同

主干道以通行機(jī)動(dòng)車(chē)為主，對(duì)于規(guī)劃的救災(zāi)干道、疏散通道等，應(yīng)避免規(guī)劃路邊停車(chē)功能，在道路通行順暢的同時(shí)，保障應(yīng)急救災(zāi)通道的暢通。支路主要用于連接居民點(diǎn)與城市各生活功能區(qū)，且以步行、騎行為主，使居民以最短的距離與時(shí)間到達(dá)學(xué)校、菜市場(chǎng)、超市、醫(yī)院等。因此，支路不必規(guī)劃過(guò)寬，同時(shí)避免封閉式小區(qū)對(duì)支路便捷的影響。

2.提升特殊區(qū)域的交通功能

新建的體育館、公園、大型醫(yī)院可以考慮從陸地與空中甚至水路規(guī)劃立體交通，但城市中原有的這些場(chǎng)地由于城市擴(kuò)張，大部分已處于城市中心。又考慮到災(zāi)害發(fā)生時(shí)地鐵的局限性，城市特殊區(qū)域應(yīng)以地面交通及空中運(yùn)輸為主。對(duì)此，可以加強(qiáng)特殊區(qū)域的地面道路建設(shè)，同時(shí)將一些建筑物頂部改建成停放直升機(jī)的場(chǎng)地，保障災(zāi)害發(fā)生時(shí)資源運(yùn)輸?shù)缆返臅惩ā?/p>

3.為無(wú)人駕駛交通工具提供道路與場(chǎng)地

無(wú)人機(jī)、無(wú)人駕駛汽車(chē)將成為未來(lái)的重要產(chǎn)業(yè)，但城市現(xiàn)有的設(shè)施難以滿(mǎn)足這些交通工具的運(yùn)行需求。無(wú)人汽車(chē)在垂直交通方面，如上下階梯等會(huì)遇到較多困難。因此，建筑物可適當(dāng)考慮一些適用于垂直運(yùn)輸?shù)脑O(shè)計(jì)，為無(wú)人化運(yùn)送物資提供便利。

（三）優(yōu)化城市空間布局

目前，我國(guó)部分地區(qū)出現(xiàn)了人口密集、資源緊張等問(wèn)題。因此，有必要調(diào)整城市空間布局，提高城市綠化率，合理控制人口密度，確保人們?cè)谙硎芨咂焚|(zhì)生活的同時(shí)，降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。

1.預(yù)留應(yīng)急地塊

在城市中可適當(dāng)預(yù)留應(yīng)急地塊，其區(qū)位距離城市中心要適宜，在特殊時(shí)期可對(duì)該地塊進(jìn)行建設(shè)，配置所需要的應(yīng)急功能。為了讓閑置地塊發(fā)揮作用，平時(shí)這些地塊可用于建設(shè)簡(jiǎn)易建筑，用作市民休閑時(shí)的健身、娛樂(lè)場(chǎng)所，如網(wǎng)球場(chǎng)、羽毛球館、舞廳等。一旦災(zāi)害發(fā)生，這些場(chǎng)所能夠迅速轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)急場(chǎng)所，且原有的水電設(shè)施可以在特殊時(shí)期提供基本的生活保障。

2.根據(jù)人口密度配備相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施

對(duì)現(xiàn)有城市追求高密度的居住環(huán)境應(yīng)適當(dāng)控制，重點(diǎn)保障居住區(qū)周邊公共服務(wù)配套及應(yīng)急避難場(chǎng)所能夠滿(mǎn)足地區(qū)人口需求。盡量在現(xiàn)有人口密度的情況下，完善應(yīng)急服務(wù)設(shè)施和配套公共服務(wù)。而對(duì)于一些人口密度過(guò)高且無(wú)法在周邊增加公共服務(wù)配套設(shè)施的地區(qū)，應(yīng)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展疏散部分人口，降低人口密度，保障在特殊時(shí)期有更多的人獲得安全。

3.適當(dāng)加強(qiáng)綠地和開(kāi)敞空間規(guī)劃

近年來(lái)，全國(guó)各地紛紛建設(shè)口袋公園。這些建在居民區(qū)的開(kāi)放空間，給居民們營(yíng)造了放松的良好環(huán)境，鼓勵(lì)大眾多多進(jìn)行運(yùn)動(dòng)，使他們保持良好心態(tài)，對(duì)改善居民身心健康起到重要作用。更重要的是在特殊時(shí)期，這些不起眼的口袋公園能夠?yàn)榫用裉峁┚徒谋茈y場(chǎng)所，同時(shí)也為空中投放物資提供便利場(chǎng)地。

4.控制高層建筑發(fā)展，增加多層建筑規(guī)劃

由于城市化及土地節(jié)約的需要，大量高層建筑應(yīng)運(yùn)而生。而從2022年始，中國(guó)人口出現(xiàn)下降趨勢(shì)。未來(lái)在規(guī)劃中，尤其是中小城市，應(yīng)限制開(kāi)發(fā)高層建筑，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)多層建筑。不管是在居住的舒適度還是資源能源的節(jié)約度上，多層建筑都高于高層建筑，且遇到突發(fā)災(zāi)難時(shí)，多層建筑中居民逃生的成功率更高。

（四）強(qiáng)化城市應(yīng)急預(yù)案和救援體系

在災(zāi)難發(fā)生期間，我國(guó)部分地區(qū)救援能力明顯不足，導(dǎo)致物資、醫(yī)療資源分配不均。為此，城市管理者應(yīng)建立健全城市應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)急救援能力，確保在各類(lèi)災(zāi)難暴發(fā)時(shí)，能夠迅速調(diào)動(dòng)各方資源，保障人民生命安全。

1.提高城市應(yīng)急管理部門(mén)的效率

城市應(yīng)急管理部門(mén)需要加強(qiáng)各部門(mén)協(xié)作，制定相應(yīng)應(yīng)急管理方案，定期開(kāi)展安全演練，以在災(zāi)難發(fā)生時(shí)能夠及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，做到迅速調(diào)動(dòng)。同時(shí)，加強(qiáng)應(yīng)急物資管理，提前制定準(zhǔn)備清單，定期檢查應(yīng)急物資儲(chǔ)備情況。

2.發(fā)揮建筑集群的聯(lián)動(dòng)功能

在發(fā)生自然災(zāi)害或人為災(zāi)害時(shí)，網(wǎng)絡(luò)通信有時(shí)會(huì)受到限制甚至斷絕。城市生命線系統(tǒng)的各子系統(tǒng)之間具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，其某一子系統(tǒng)受損的時(shí)候會(huì)影響到其他子系統(tǒng)，甚至導(dǎo)致其他系統(tǒng)罷工，以致出現(xiàn)“以點(diǎn)帶面”的輻射狀損毀[3]。因此，為了確保城市應(yīng)急管理部門(mén)與其他部門(mén)相互聯(lián)絡(luò)，必須保持近距性。當(dāng)前很多城市都有政務(wù)中心，以便民辦事為首要設(shè)計(jì)原則，可適當(dāng)考慮將與應(yīng)急管理相關(guān)聯(lián)的部門(mén)盡量集中設(shè)置，保障災(zāi)時(shí)及時(shí)指揮聯(lián)動(dòng)，減少因距離導(dǎo)致的聯(lián)動(dòng)失能問(wèn)題。

（五）發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型

發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為韌性城市規(guī)劃的重要方向。近年來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)頻繁受到各類(lèi)災(zāi)難的沖擊，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，人民生活受到影響。在此背景下，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)被視為恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保障人民生活的新動(dòng)力。綠色經(jīng)濟(jì)涉及可持續(xù)能源、環(huán)保技術(shù)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，不僅有助于減少對(duì)環(huán)境的破壞，還可以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。相關(guān)部門(mén)應(yīng)高度重視綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過(guò)實(shí)施綠色發(fā)展戰(zhàn)略，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大環(huán)保投入力度，逐步實(shí)現(xiàn)綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

與此同時(shí)，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為提高城市治理水平的重要途徑。隨著科技的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)在城市建設(shè)中的應(yīng)用日益廣泛。通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，人們可以實(shí)現(xiàn)對(duì)災(zāi)害信息的實(shí)時(shí)掌握，為應(yīng)對(duì)災(zāi)難決策提供有力支持。例如：在城市防洪方面，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)水位、降雨量等信息，提前預(yù)警潛在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，為相關(guān)部門(mén)制定防洪措施提供依據(jù)；在城市交通領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)交通數(shù)據(jù)的分析，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)路面交通的智能調(diào)控，緩解交通擁堵問(wèn)題，從而提高道路通行效率。此外，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型還能有效提升城市公共服務(wù)水平。借助物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等技術(shù)，城市基礎(chǔ)設(shè)施得以智能化，如智能路燈、智能垃圾分類(lèi)設(shè)備等。這些設(shè)施可以實(shí)時(shí)收集城市運(yùn)行數(shù)據(jù)，為相關(guān)部門(mén)的決策提供依據(jù)，提高城市管理水平。同時(shí)，市民通過(guò)智能手機(jī)、電視等終端，可以便捷獲取各類(lèi)公共服務(wù)信息，享受更加高效、便捷的生活。

在韌性城市規(guī)劃中，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)和推動(dòng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型相輔相成，共同提升城市對(duì)災(zāi)害的抵御能力。綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有助于減少環(huán)境破壞，提高人民生活質(zhì)量，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型能夠?yàn)橄嚓P(guān)部門(mén)提供更加智能化的治理手段。在應(yīng)對(duì)各類(lèi)災(zāi)害的過(guò)程中，韌性城市規(guī)劃有助于確保城市運(yùn)行的安全與穩(wěn)定，為市民創(chuàng)造一個(gè)宜居、綠色、智能的生活環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

各類(lèi)災(zāi)害給城市規(guī)劃帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也為我們提供了反思與改進(jìn)的機(jī)會(huì)。我們應(yīng)該緊緊圍繞公共衛(wèi)生設(shè)施、城市空間布局、應(yīng)急預(yù)案與救援體系、綠色經(jīng)濟(jì)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型等方面，提高城市韌性。在全球氣候變化和自然災(zāi)害頻發(fā)的背景下，新時(shí)代韌性城市規(guī)劃有助于提高城市對(duì)災(zāi)害的抵御能力，保障人民生活安全和福祉。通過(guò)綠色經(jīng)濟(jì)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型的協(xié)同發(fā)展，我國(guó)城市將邁向更加可持續(xù)、安全、智能的未來(lái)。

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作者簡(jiǎn)介：

張怡然，南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司助理工程師。研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃。