土地承包權(quán)退出背景下農(nóng)民市民化問題與策略

摘" 要：引導農(nóng)民退出土地承包權(quán)，加快土地流轉(zhuǎn)速度是實現(xiàn)我國農(nóng)村土地集約化和農(nóng)業(yè)機械化的關(guān)鍵，農(nóng)民只有完成市民化才能擺脫“半工半農(nóng)”身份，安心退出土地承包權(quán)。目前，我國農(nóng)民市民化過程中還存在農(nóng)民職業(yè)繼續(xù)教育不足、城市戶籍準入條件限制、農(nóng)民自身市民意識不足、職業(yè)技能薄弱等問題，阻礙著農(nóng)民市民化。應對上述問題，應當降低城市戶籍準入條件、改進農(nóng)民職業(yè)繼續(xù)教育、培養(yǎng)社區(qū)參與意識、加強農(nóng)民職業(yè)技能培訓。

關(guān)鍵詞：退地；土地承包權(quán)；農(nóng)民市民化；城鎮(zhèn)化；農(nóng)民

Abstract： Guiding farmers to withdraw from land contract rights and accelerating the speed of land transfer is the key to the realization of rural land intensification and agricultural mechanization in our country. Only by completing citizenization can farmers get rid of the status of \"part-time workers and half-farmers\" and withdraw from land contract rights with peace of mind. At present， there are still some problems in the process of farmers' citizenization， such as insufficient vocational continuing education， restrictions on urban household registration access conditions， lack of civic awareness of farmers， weak professional skills and so on， which hinder farmers' citizenization.

Keywords： withdraw from land contract right; land contract rights; citizenization of farmers; urbanization; farmers

當前中國農(nóng)村面臨著前所未有的變革，其中最重要的一項政策是引導農(nóng)民退出土地承包權(quán)。這一政策實施要旨在于推動農(nóng)村土地的集約化利用，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供更為靈活的土地資源配置方式。從發(fā)達國家農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗來看，要貫徹落實這一問題的關(guān)鍵在于引導農(nóng)民進入城市并完成市民化。

1" 退地農(nóng)民實現(xiàn)市民化的現(xiàn)實必要性

2020年我國城鎮(zhèn)化率為63.89%[1]，對比歐美發(fā)達農(nóng)業(yè)國家80%以上[2]城鎮(zhèn)化率還存在一定差距，城鎮(zhèn)化進程仍需進一步加快。在城鎮(zhèn)化過程中，大量農(nóng)民進城就業(yè)，一方面，將大量剩余勞動力從土地中釋放出來，促進了農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)；另一方面，與農(nóng)民就業(yè)非農(nóng)化相對應，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶家庭總收入的比例在不斷減少，農(nóng)民對承包地的依附性不斷減弱，從而為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)退出提供可能[3]。農(nóng)民退出土地承包權(quán)，在促進土地流轉(zhuǎn)，提升土地集約化使用，優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的同時，自然產(chǎn)生部分農(nóng)村剩余勞動力，而要幫助緩解剩余勞動力問題的關(guān)鍵，是引導他們向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

國家發(fā)展改革委在《2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》中強調(diào)，“要促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序有效融入城市，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量”[4]。然而，我國在城市化高速推進的同時，因為農(nóng)民市民化機制不完善，許多退地農(nóng)民進城后無法快速完成市民化，長期處于半工半農(nóng)狀態(tài)，既無法融入城市也不能退回農(nóng)村，進而導致剩余農(nóng)民不敢輕易退出土地承包權(quán)。實現(xiàn)土地集約化和農(nóng)業(yè)機械化的目標又要求引導基于家庭聯(lián)產(chǎn)的小農(nóng)戶退出土地承包權(quán)，而要引導農(nóng)民退出土地承包權(quán)，首先必須協(xié)助他們實現(xiàn)市民化。幫助退地農(nóng)民市民化，需要多方合力共同努力推進。首先，在制度層面上，應減少城市與農(nóng)民之間的制度隔閡，確保退地農(nóng)民與城市居民平等享受社會權(quán)利，如戶籍、社會保障、教育、醫(yī)療等權(quán)利。此外，還應該在政治、文化、心理層面，通過教育教化等方式，幫助退地農(nóng)民在思想意識、文化素質(zhì)、職業(yè)技能等方面實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變[5]。

2" 農(nóng)民市民化過程中存在的問題

當前我國退地過程中農(nóng)民市民化存在的問題主要有兩個方面：一方面是農(nóng)民在完成土地退出后進入城市，因為政策和其他社會保障制度不完善而無法完成市民化。具體表現(xiàn)為城市戶籍準入制度限制和農(nóng)民職業(yè)繼續(xù)教育與市場貼合度不足，城市戶籍準入制度的限制使得農(nóng)民在城市的生活受到限制，而農(nóng)民職業(yè)繼續(xù)教育與市場需求的不匹配則使得農(nóng)民在城市中找到合適的職業(yè)變得更為困難，農(nóng)民在客觀條件上難以融入城市；另一方面，體現(xiàn)為農(nóng)民自身條件存在缺陷，農(nóng)民市民化意識不足和職業(yè)技能薄弱，缺乏對城市生活的了解和適應能力加上不符合城市現(xiàn)代化勞工市場的需求，使得農(nóng)民在主觀上難以真正融入城市。

2.1" 城市戶籍準入條件限制

我國絕大部分城市尤其是大城市都在農(nóng)民市民化過程中進行嚴格的城鄉(xiāng)分治戶籍制度。但是，自2016年我國發(fā)布了進一步推進戶籍制度改革的實施意見以來，各地普遍取消農(nóng)村與非農(nóng)戶口區(qū)分，部分城市地區(qū)放寬落戶條件[6]，從外部條件上看，退地農(nóng)民進入城市務工并完成市民化似乎不存在制度性阻力，然而他們要想真正融入城市，變成名副其實的市民，卻任重道遠。戶籍制度沿襲已久，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與社會保障不均等問題，并不能因為戶籍制度放松便立刻消除，農(nóng)民進城后無法和城市居民享有同等的社會保障與公共服務，農(nóng)民不敢完全退出土地承包權(quán)，徹底與土地失去聯(lián)系，農(nóng)民市民化進程勢必受到影響[7]。此外，部分城市實施的“積分入戶”制度，而此制度的受益群體主要還是各種高素質(zhì)并擁有更多社會資本的群體，對于農(nóng)民而言，由于受教育水平和知識技能的限制，很難滿足落戶所需要的教育背景指標和就業(yè)、住房指標，在短期內(nèi)無法實現(xiàn)落戶。一旦農(nóng)民無法成功落戶，接踵而來的子女教育問題、購房、異地入學和異地高考等問題又自然浮現(xiàn)。這些問題不解決，農(nóng)民的后顧之憂將難以消除，農(nóng)民的市民化進程受到阻礙，繼而又導致農(nóng)民不敢輕易放棄土地。而不能退地，土地集約化又無法完成，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就更難實施。

2.2" 農(nóng)民職業(yè)繼續(xù)教育貼合度不足

農(nóng)民職業(yè)繼續(xù)教育在我國發(fā)展時間較短，目前普遍存在市場貼合度不足的問題。具體表現(xiàn)兩方面：一是對企業(yè)需求跟進不及時，教學內(nèi)容和方法長期不更新，接受教育的農(nóng)民在勞工市場上難以找到合適的職業(yè)。另一方面，由于農(nóng)民自身學習能力不足，而大部分職業(yè)繼續(xù)教師缺乏師范教育經(jīng)驗，教學實踐經(jīng)驗和專業(yè)領域?qū)嵺`經(jīng)驗都較為缺乏，不能充分考慮農(nóng)民實際情況進行有針對性教學，導致農(nóng)民學難適需、學無所用，無法幫助他們在城市中找到工作。此外，我國職業(yè)繼續(xù)教育制度不完善，尚未出臺有關(guān)農(nóng)民職業(yè)與繼續(xù)教育培訓的保障政策和措施，接受過職業(yè)教育的農(nóng)民僅占農(nóng)民總數(shù)三成左右。由于配套政策不完善，農(nóng)民教育經(jīng)費難以保障，加上農(nóng)民自身收入水平不高，承擔學費的能力不足，以及大部分農(nóng)民工尚未認識到職業(yè)繼續(xù)教育的重要性，導致參加職業(yè)繼續(xù)教育的農(nóng)民非常有限。另外，部分農(nóng)民由于沒有掌握適合城市發(fā)展的知識技能，只能從事勞動密集型工作，時間沒有保障且流動性較強，影響參加職業(yè)繼續(xù)教育的連續(xù)型[8]。農(nóng)民無法找到適合的工作，自然不能融入城市，完成市民化。

2.3" 農(nóng)民自身市民意識不足

社區(qū)作為進城農(nóng)民在城市生活的主要活動場所，良好的社區(qū)教育環(huán)境可以在業(yè)余時間為進城農(nóng)民與城市居民之間搭建互動交流平臺，幫助其建立城市歸屬感[9]。然而，2020年我國農(nóng)民工檢測調(diào)查報告顯示，進入城市的農(nóng)民中只有29.3%參加過社區(qū)組織的活動，其中25.4%偶爾參加，這主要是受農(nóng)村傳統(tǒng)觀念和教育環(huán)境的影響，大部分退地進城后的農(nóng)民仍延續(xù)之前在農(nóng)村的生活方式和觀念，沒有接受城市文化和規(guī)則，再加上部分社區(qū)無意識地忽視這一群體，導致這批農(nóng)民被劃分為城市邊緣群體，加深了他們對城市認同感和歸屬感的缺失。還有部分農(nóng)民思想觀念保守，重土厭遷，受一些因素影響而被迫失地進城，對城鎮(zhèn)文化和市民生活方式難以適應，也沒有想要轉(zhuǎn)變身份，只把定居城市作為自己進城的最終目標，自然也不愿意去融入社區(qū)。農(nóng)民在進入城市工作之前對城市美好生活滿懷期待，渴望成為市民中的一份子，然而現(xiàn)實卻與期望相距甚遠，加上自身文化水平不高，自我調(diào)節(jié)能力有限，面對陌生的環(huán)境，農(nóng)民容易在心中產(chǎn)生焦慮和恐慌，并且會時常產(chǎn)生城市生活不如意、離城返鄉(xiāng)的想法。不能在角色定位和文化規(guī)則上認同市民身份，退地進城的農(nóng)民很難對城市產(chǎn)生真正的歸屬感，自然也無法把城市當成自己家園來建設和奉獻，只是視城市為短暫的工作場所和棲息之地，最終還是會像落葉一樣回到故鄉(xiāng)。

2.4" 農(nóng)民職業(yè)技能薄弱

新時代退地進城的農(nóng)民對比上一代農(nóng)民受教育程度明顯提高，部分農(nóng)民接受城市教育，可以從事的工作不再限制于建筑、環(huán)衛(wèi)等行業(yè)，但大部分農(nóng)民文化程度和掌握的職業(yè)技能仍然有限，與我國城市經(jīng)濟社會發(fā)展需求依然不匹配，與市民群體和現(xiàn)代市民要求也相差甚遠，職業(yè)技能仍處于較低水平，無法承擔更高質(zhì)量工作要求。2020年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，在全體農(nóng)民工中，具有高中及以上文化程度的只有28.9%，由于大部分退地進城的農(nóng)民學歷和文化程度較低，特別是一些年齡較大的農(nóng)民，他們當中有部分人至今不會使用智能手機，缺乏職業(yè)技能的農(nóng)民在高度緊張的城市就業(yè)市場中處于劣勢地位，往往只能從事一些比較辛苦的體力勞動，例如第二產(chǎn)業(yè)中的制造業(yè)、建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中的交通、餐飲、外賣等其他對技能需求不高的工作。此外，由于進城農(nóng)民獲取信息渠道狹窄，學習職業(yè)技能途徑相對有限，職業(yè)選擇面較窄，就業(yè)門檻低、很難邁入高門檻行業(yè)，同時“在完全流動的競爭勞動力市場，廠商不愿意資助培訓，由此陷入‘低素質(zhì)-低收入-低人力資本投入’的惡性循環(huán)中”[10]。

3" 農(nóng)民市民化過程的策略

3.1" 降低城市戶籍準入條件

城市對進城農(nóng)民進行戶籍限制，主要是受制于城市發(fā)展水平，沒有足夠的空間和配套設施去接納更多的市民。因此，推動城市戶籍準入制度改革，首要條件就是促進經(jīng)濟發(fā)展，增加城市接納能力，為更多人口提供居住和就業(yè)機會，提升對的退地農(nóng)民吸引力，同時要進一步消除城市工作對進城農(nóng)民的制度性限制，實現(xiàn)進城農(nóng)民與城市居民平等就業(yè)。其次，繼續(xù)改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，部分城市中的退地農(nóng)民難以滿足落戶條件可以適時放松。比如有些城市落戶要求必須滿足住房條件和學歷條件，然而在當前高速上升的房價和農(nóng)民較低收入矛盾中，退地農(nóng)民要滿足城市落戶要求的住房條件幾乎難以實現(xiàn)。因此，針對進城農(nóng)民，可考慮將住房條件降低，由原有購房改為租房定居[11]。在學歷條件方面，城市針對進城農(nóng)民工作經(jīng)驗豐富但總體學歷水平較低的特點，適當轉(zhuǎn)換落戶要求，將學歷條件轉(zhuǎn)化為重點考察農(nóng)民實際工作經(jīng)驗和年限。最后，保障進城農(nóng)民子女平等受教育權(quán)。退地農(nóng)民子女教育問題是阻礙其市民化的一大重要原因，大部分農(nóng)民擔心退地后子女無法在城市中正常接受教育而放棄市民化。因此，在推進農(nóng)民市民化的過程中，要求政府及相關(guān)部門確保廣大進城農(nóng)民子女能享受同等義務教學待遇，合理分配城鄉(xiāng)義務教育財政權(quán)，將進城農(nóng)民子女義務教育發(fā)展經(jīng)費納入財政保障范疇和財政預算體系，在財政上予以一定傾斜[12]，切實解決進城農(nóng)民子女在城市的教育問題。

3.2" 改進農(nóng)民職業(yè)繼續(xù)教育

保障農(nóng)民接受職業(yè)繼續(xù)教育，提高農(nóng)民勞動素質(zhì)和工作技能，是農(nóng)民能夠融入城市的關(guān)鍵。具體可從以下方面著手：第一，政府健全教育培訓法律法規(guī)，建立農(nóng)民職業(yè)繼續(xù)教育激勵機制，提高進城農(nóng)民接受職業(yè)教育的積極性，充分保障進城農(nóng)民接受職業(yè)繼續(xù)教育的權(quán)利，在現(xiàn)有職業(yè)教育的基礎上重點增加“退地農(nóng)民市民化”的職業(yè)教育培訓板塊，為進城農(nóng)民提供系統(tǒng)化、個性化的繼續(xù)教育學習體系夯實基礎。第二，建立經(jīng)費保障制度，政府應當把進城農(nóng)民職業(yè)繼續(xù)教育經(jīng)費納入財政預算，制定職業(yè)教育經(jīng)費管理和撥付制度，規(guī)定各部分按比例撥付教育經(jīng)費，同時積極拓寬職業(yè)繼續(xù)教育經(jīng)費融資渠道，由政府、用人單位和農(nóng)民三方按比例承擔費用，以此解決農(nóng)民因擔心費用過高而放棄繼續(xù)教育機會的問題。第三，制定完善培訓內(nèi)容和方法。職業(yè)教育院校要充分結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級對職業(yè)和崗位需求，重新調(diào)整專業(yè)內(nèi)容和教學方法，制定適合農(nóng)民的教學方式和適應農(nóng)民的教學實踐，防止農(nóng)民因教育內(nèi)容不符合市場需要；教學方法不適應而拒絕參加職業(yè)繼續(xù)教育。第四，安排合理的崗前培訓和職后教育。職業(yè)院校應建立教師教學發(fā)展中心，專門負責并落實教師崗前培訓與職后教育制度。職業(yè)教育教師除了要學習基本理論知識外，還要加強對教師基本功、教學方法等培訓，保障基本能夠勝任教學工作。同時向教師開展在職培訓，定期針對在崗職業(yè)教師進行教學方法和技能培訓，促進教師更新教學方法和理念，不斷提高教學能力[13]。

3.3" 培養(yǎng)農(nóng)民社區(qū)參與意識

社區(qū)是進城農(nóng)民生活和交往的基本區(qū)域。幫助農(nóng)民在意識層面融入城市對于其市民化至關(guān)重要。而要在意識層面完成市民化，首先要培養(yǎng)農(nóng)民的社區(qū)參與意識。社區(qū)主管部門應結(jié)合農(nóng)民自身情況，充分考量在生活中存在困難的農(nóng)民并予以支持，并通過與政府協(xié)作溝通，解決農(nóng)民最關(guān)心的就業(yè)、子女教育和社會保障問題。此外還應保證退地農(nóng)民參與社區(qū)活動的效能。部分社區(qū)常因退地農(nóng)民文化水平較低或其他原因忽視這一群體的參與權(quán)利，進而使得這部分農(nóng)民不再愿意參與社區(qū)活動。因此在社區(qū)治理過程中應當保障進城農(nóng)民的基本權(quán)利，傾聽退地農(nóng)民的社區(qū)參與需求。只有當退地農(nóng)民的建議和意見有機會被采納，才能激發(fā)他們參與社區(qū)活動的積極性。針對退地進城的農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換不及時和心理沖突，社區(qū)應該通過多種形式的社區(qū)教育活動對農(nóng)民進行幫助，并適時調(diào)整教育培訓策略，促進農(nóng)民角色身份認同轉(zhuǎn)變。此外，社區(qū)還可以在退地農(nóng)民適應新環(huán)境和新工作方面提供幫助，通過社區(qū)教育改變退地農(nóng)民的認知并幫助他們學會處理人際關(guān)系，學習新技能，努力從各方面提升自己，盡快適應城市生活。

3.4" 加強農(nóng)民職業(yè)技能培訓

退地農(nóng)民完成市民化的關(guān)鍵在于勞動素質(zhì)、職業(yè)技能能夠適應城市發(fā)展需求。受制于職業(yè)技能和自我調(diào)節(jié)能力，退地進城后的農(nóng)民往往在激烈的城市就業(yè)過程中處于劣勢地位，尤其在現(xiàn)代公民學歷普遍提高的時代，缺乏適合城市發(fā)展的職業(yè)技能導致進城農(nóng)民很難完成高質(zhì)量結(jié)業(yè)，阻礙了他們市民化。因此，政府要加大農(nóng)民的職業(yè)培訓力度，各部門妥善分配教育經(jīng)費，對愿意參加職業(yè)培訓的農(nóng)民予以適當經(jīng)費補貼，避免農(nóng)民因擔心培訓費用過高而拒絕參加職業(yè)培訓。在教育培訓內(nèi)容上，不僅局限于基本的文化素質(zhì)、崗位培訓和職業(yè)技能教育，還應包括對城市的制度、規(guī)則，市民素養(yǎng)的教育和學習[14]，幫助進城農(nóng)民盡快調(diào)整心態(tài)，適應城市。政府和職業(yè)院校應加強職業(yè)教育工作宣傳，引導農(nóng)民積極參與職業(yè)技能教育。針對農(nóng)民流動性強、文化水平低的特點，充分利用報刊、電視、互聯(lián)網(wǎng)短視頻、小程序等媒體，廣泛宣傳職業(yè)教育政策舉措，在宣傳介紹時應盡量選擇農(nóng)民能夠理解的語言，幫助進城農(nóng)民了解并接受職業(yè)技能培訓提高職業(yè)技能，獲得工作崗位，以適應城市生活，盡快完成進城農(nóng)民到城市市民的角色轉(zhuǎn)換。

4" 結(jié)束語

習近平總書記在黨的十九大報告中講到“必須清醒看到，我們的工作存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰(zhàn)。主要是：發(fā)展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決”。退地農(nóng)民市民化問題看似復雜，其本質(zhì)仍是城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡和社會保障不平等問題。正因如此，越來越多的農(nóng)民自發(fā)進入城市務工，越來越多的農(nóng)民家庭搬遷到城市居住，想要成為城市市民。然而擺在農(nóng)民面前的現(xiàn)實卻是，進入了城市未必享受其他市民一樣的保障和待遇，未必就等于自己成為市民。鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略要求零散經(jīng)營的農(nóng)民退出土地承包權(quán)，讓位于能夠進行土地集約化經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民。現(xiàn)有在農(nóng)村經(jīng)營土地的主體人群是“不能或不愿進城的農(nóng)村老弱病殘群體以及進城后不愿或不能在城市體驗安居而返鄉(xiāng)的農(nóng)民工”[15]，要引導這類群體退出土地承包權(quán)進入城市完成市民化是一項長期任務和過程，不僅僅是農(nóng)民的身份、居住環(huán)境、戶籍的轉(zhuǎn)變，還有一系列思想觀念、行為模式等方面的轉(zhuǎn)型和變遷。退地農(nóng)民市民化需要各方共同參與，通過長期努力，克服這一過程中會遇到的諸多困難，才會實現(xiàn)真正意義上的市民化。

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作者簡介：左靖文（1997-），男，碩士研究生。研究方向為農(nóng)民教育。