經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的實(shí)踐邏輯

〔摘要〕 黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)進(jìn)一步全面深化改革作出系統(tǒng)部署，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，健全推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展體制機(jī)制，構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機(jī)制，健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系。破解經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)矛盾是我國(guó)創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場(chǎng)環(huán)境、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的必由之路。川渝高竹新區(qū)是我國(guó)首個(gè)明確賦予探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革任務(wù)的跨省級(jí)新區(qū)，考察川渝高竹新區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革“如何發(fā)生”以及“如何運(yùn)行”，對(duì)于理解經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的實(shí)踐邏輯意義重大。文章基于制度性集體行動(dòng)框架，構(gòu)建包括改革觸發(fā)機(jī)制和驅(qū)動(dòng)機(jī)制的兩階段分析框架，提出川渝高竹新區(qū)的實(shí)踐邏輯在于以上位規(guī)劃與漸進(jìn)式改革相結(jié)合的觸發(fā)機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限復(fù)合一體、各級(jí)政府權(quán)力交錯(cuò)嵌入和政府間利益聯(lián)結(jié)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。實(shí)踐證明，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，需要重視以放權(quán)賦能觸發(fā)改革，建立多層級(jí)組織協(xié)調(diào)機(jī)制，建立多元主體利益共享機(jī)制，推進(jìn)跨區(qū)域政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

〔關(guān)鍵詞〕 經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)；適度分離改革；川渝高竹新區(qū)

〔中圖分類號(hào)〕F061.5 〔文獻(xiàn)標(biāo)志碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-0694（2024）04-0012-11

〔作者〕 吳振明 副研究員 四川省社會(huì)科學(xué)院科研與外事處 成都 610071

王 芳 副研究員 四川省社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所 成都 610071

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“‘兩區(qū)’適度分離促進(jìn)都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展研究”（23BJY041）；四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)推動(dòng)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈市場(chǎng)一體化建設(shè)的效應(yīng)評(píng)估與路徑優(yōu)化研究”（SCJJ23ND149）；四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于‘邊界排斥’的成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展困境及跨界聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究”（SCJJ23ND177）；四川省社會(huì)科學(xué)院重大集體攻關(guān)項(xiàng)目“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)重大理論與實(shí)踐路徑研究”（2022JTGG09）。

一、問(wèn)題提出：經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)如何適度分離

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域公共事務(wù)復(fù)雜化是當(dāng)今區(qū)域發(fā)展的重要趨勢(shì)^〔1〕，處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的跨行政區(qū)邊界事務(wù)成為世界各國(guó)難以回避的共同難題。在西方國(guó)家，形成了強(qiáng)調(diào)多元參與和協(xié)調(diào)合作的治理理念，以彌補(bǔ)行政管理模式在處理跨行政區(qū)邊界問(wèn)題的不足^〔2〕。具體到區(qū)域治理領(lǐng)域，形成了傳統(tǒng)區(qū)域主義、公共選擇學(xué)派和新區(qū)域主義等重要思潮，成為解決區(qū)域?qū)用婵缧姓^(qū)邊界問(wèn)題的理論基礎(chǔ)。但是，西方學(xué)者更加關(guān)注非政府組織與各級(jí)區(qū)域政府的互動(dòng)，主要議題集中于環(huán)境保護(hù)、流域治理、公共服務(wù)供給等，具有顯著外部性、涉及“公共池塘資源”的公共事務(wù)領(lǐng)域，而在更具競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域則乏善可陳。

與西方國(guó)家相比，我國(guó)地方政府具有更強(qiáng)的資源配置能力^〔3〕，有利于調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性^〔4〕，但是也容易使各地為追求增長(zhǎng)而相互競(jìng)爭(zhēng)，地方政府在跨行政區(qū)邊界事務(wù)中面臨諸多集體行動(dòng)困境，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤為突出，形成了獨(dú)特的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象^〔5〕。以解決公共事務(wù)領(lǐng)域問(wèn)題見(jiàn)長(zhǎng)的區(qū)域治理理論，在面對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)矛盾時(shí)，出現(xiàn)了地方政府積極性不高、約束機(jī)制不力的問(wèn)題。另外，區(qū)域治理強(qiáng)調(diào)各類區(qū)域主體的同等地位和共同參與，而我國(guó)的地方政府在諸多領(lǐng)域居于主導(dǎo)地位、社會(huì)組織專業(yè)能力不足^〔6〕，使得區(qū)域治理理論的適用性也受到質(zhì)疑。因此，亟待從新的理論視角理解我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)矛盾的內(nèi)在邏輯，探索破解二者矛盾的新模式和新路徑。2020年，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議提出“支持成渝地區(qū)探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離”。2021年，《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確要求成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈“探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“完善區(qū)域一體化發(fā)展機(jī)制，構(gòu)建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機(jī)制”。適度分離改革，突破了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)劃高度一致的傳統(tǒng)思維，為解決我國(guó)跨行政區(qū)邊界問(wèn)題提供了新思路，如何推動(dòng)適度分離改革就成為當(dāng)前亟待研究和解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

自“經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”提出以來(lái)，相關(guān)研究還較為有限。唐國(guó)剛（2020）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離是“在不打破行政隸屬關(guān)系前提下，讓渡一部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，形成維護(hù)共同利益的一種重要制度安排”^〔7〕。盛毅等（2021）從管理職能視角，提出分離改革可以劃分為行政經(jīng)濟(jì)區(qū)管理模式、特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理模式、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)區(qū)管理模式三種模式^〔8〕。蔡之兵等（2021）提出經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的矛盾根源在于央地集權(quán)和分權(quán)結(jié)構(gòu)的影響和制約，適度分離改革有縱向權(quán)力重置和橫向權(quán)限趨同兩種路徑^〔9〕。謝來(lái)位等（2023）采用模糊集定性比較分析方法研究了20個(gè)案例，發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離改革中資源利用、行政關(guān)系、地域空間重構(gòu)起核心作用^〔10〕。

現(xiàn)有研究較為深入地討論了經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離的概念內(nèi)涵、理論模式以及實(shí)踐特征，但是經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的實(shí)踐邏輯仍是一個(gè)“黑箱”，改革“如何發(fā)生”以及“如何推進(jìn)”仍然缺少解釋和分析?；诖?，本文在總結(jié)我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系典型模式的基礎(chǔ)上，嘗試從制度性集體行動(dòng)框架（Institutional Collective Action，ICA）視角，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的理論分析框架，系統(tǒng)考察川渝高竹新區(qū)的探索過(guò)程，揭示經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的實(shí)踐邏輯，并提出進(jìn)一步深化改革的對(duì)策建議。

二、我國(guó)處理經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的改革思路演進(jìn)

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)奠基人之一劉再興于1985年首先提出了經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)矛盾問(wèn)題，指出行政區(qū)“區(qū)域范圍常常同主要根據(jù)經(jīng)濟(jì)因素而劃分的經(jīng)濟(jì)區(qū)域不一致，容易導(dǎo)致一種用行政手段管理經(jīng)濟(jì)，違反經(jīng)濟(jì)規(guī)律的僵硬的區(qū)域管理體系，人為地割斷區(qū)際間的經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)系”^〔11〕。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，圍繞解決經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)矛盾問(wèn)題，我國(guó)先后嘗試了“縱向配套”與“橫向自主”的改革思路，但均未從根本上解決經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的矛盾問(wèn)題^〔12〕。2020年，我國(guó)首先在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈試點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，并逐步推廣至多個(gè)都市圈，成為我國(guó)當(dāng)前處理經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的新思路。

1.縱向配套：行政區(qū)劃調(diào)整適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)擴(kuò)張

20世紀(jì)90年代，在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的矛盾表現(xiàn)尤為突出，舒慶等（1995）針對(duì)地方政府在自身利益驅(qū)動(dòng)下，形成的行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束現(xiàn)象，提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念^〔13〕。在這一時(shí)期，我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的轉(zhuǎn)軌階段，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控具有較強(qiáng)的計(jì)劃性，市場(chǎng)對(duì)資源的配置能力較為欠缺，為緩解日益突出的經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)矛盾，學(xué)者們主張通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整、轉(zhuǎn)變政府職能協(xié)調(diào)二者的關(guān)系^〔14-15〕。

在政策實(shí)踐方面，我國(guó)采用了“撤縣設(shè)市”改革、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”探索、設(shè)立特區(qū)等措施，嘗試以行政區(qū)劃調(diào)整適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)的擴(kuò)張和發(fā)展。從表面看，以行政區(qū)劃調(diào)整適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的模式，可以立竿見(jiàn)影式地解決二者的矛盾問(wèn)題。但是，從實(shí)質(zhì)來(lái)看，這種調(diào)整并未觸及經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)矛盾的本質(zhì)，行政區(qū)總是存在邊界，而由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、要素流動(dòng)的動(dòng)態(tài)性，經(jīng)濟(jì)區(qū)邊界總是處于變化之中，若使行政區(qū)邊界隨著經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展而頻繁調(diào)整，存在成本過(guò)高、政治和社會(huì)功能弱化等問(wèn)題^〔16〕。因此，以行政區(qū)劃調(diào)整適應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的模式，在經(jīng)濟(jì)區(qū)擴(kuò)張較為緩慢的情況下，直接而快速地緩解了二者之間的矛盾，但是這一矛盾并沒(méi)有從根本上得到破解，而是將根本矛盾推向了更大的空間范圍或更高的行政層級(jí)，行政區(qū)“無(wú)論怎么調(diào)整，都會(huì)有邊界限制，且調(diào)整成本高，也不能頻繁進(jìn)行”^〔17〕。

2.橫向自主：經(jīng)濟(jì)區(qū)擴(kuò)容覆蓋行政區(qū)

進(jìn)入新世紀(jì)后，在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背景下，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)突破行政邊界強(qiáng)烈需求與行政區(qū)剛性約束間的矛盾進(jìn)一步顯現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)矛盾引發(fā)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、地方保護(hù)、市場(chǎng)分割等現(xiàn)象^〔18-19〕，在日趨激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中愈演愈烈。面對(duì)依然突出的經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)矛盾，一方面，由于行政區(qū)劃調(diào)整的弊端，不能頻繁進(jìn)行；另一方面，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的深入，市場(chǎng)配置資源的能力顯著提升，解決二者之間矛盾的思路由單一行政管理模式轉(zhuǎn)向多元主體參與的區(qū)域治理模式。

2000年之后，20世紀(jì)末期引入我國(guó)的治理理念被廣為接受^〔20〕，因跨行政區(qū)邊界問(wèn)題而產(chǎn)生的區(qū)域治理理論，為我國(guó)在這一時(shí)期解決經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)矛盾問(wèn)題奠定了理論基礎(chǔ)。這一時(shí)期學(xué)者們提出了建立區(qū)域城市聯(lián)合政府、以“復(fù)合行政”理念轉(zhuǎn)變政府職能、完善區(qū)域合作機(jī)制、強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織參與的“復(fù)合治理”、調(diào)整經(jīng)濟(jì)區(qū)劃等思路^〔21-26〕，解決經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的沖突問(wèn)題。

在政策層面，我國(guó)相繼實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、支持東部地區(qū)率先發(fā)展等區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，從宏觀尺度確定了區(qū)域分工合作、要素流動(dòng)的總體格局，也為處理經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系提供了基本框架。在區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略下，我國(guó)進(jìn)一步縮小區(qū)域合作政策的空間尺度，將具有緊密經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的行政單元納入同一經(jīng)濟(jì)區(qū)，實(shí)施了多個(gè)區(qū)域性規(guī)劃、城市群規(guī)劃，成立了多個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，通過(guò)進(jìn)一步調(diào)整和細(xì)化經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、推動(dòng)跨行政區(qū)域合作，在區(qū)域治理理念下以經(jīng)濟(jì)區(qū)覆蓋行政區(qū)的模式緩解二者之間的矛盾。但是，從實(shí)踐效果來(lái)看，普遍存在地方政府積極性不足、有效性不高^〔27〕，以及社會(huì)組織力量薄弱、地方政府行為缺乏約束機(jī)制等問(wèn)題^〔28〕。

3.嵌套協(xié)同：經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的深層次矛盾進(jìn)一步凸顯，是建立國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的主要障礙，成為阻礙國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的“堵點(diǎn)”。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)之間的矛盾引發(fā)了新問(wèn)題，比如在東部沿海地區(qū)出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模巨大的鎮(zhèn)，學(xué)者們形象地稱之為“小馬拉大車”現(xiàn)象，即“鎮(zhèn)級(jí)的體制、縣級(jí)的人口、市級(jí)的經(jīng)濟(jì)”^〔29-30〕，而出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)不相適應(yīng)的問(wèn)題，采用行政區(qū)劃調(diào)整或經(jīng)濟(jì)區(qū)擴(kuò)容的模式，均不能解決“小馬拉大車”現(xiàn)象中管理權(quán)限與經(jīng)濟(jì)規(guī)模不相適應(yīng)的問(wèn)題，新時(shí)期解決經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)之間的矛盾需要新思路。

2020年，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議提出“支持成渝地區(qū)探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離”，標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系調(diào)整進(jìn)入新階段。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革探索，主要集中于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈，建立了萬(wàn)（州）達(dá)（州）開(kāi)（州）川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)、川南渝西融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)以及川渝高竹新區(qū)、遂（寧）潼（南）一體化發(fā)展先行區(qū)等一系列區(qū)域合作共建功能平臺(tái)，其中川渝高竹新區(qū)是全國(guó)第一個(gè)被明確賦予探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革使命的跨省共建省級(jí)新區(qū)。隨后，南京、福州、成都等都市圈在發(fā)展規(guī)劃中也先后明確提出推進(jìn)“經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離”，改革探索正在從成渝地區(qū)逐步向全國(guó)擴(kuò)展。

三、“兩區(qū)”適度分離改革的“觸發(fā)—驅(qū)動(dòng)”兩階段分析框架

近年來(lái)，持續(xù)完善和適應(yīng)中國(guó)情境的制度性集體行動(dòng)理論成為我國(guó)處理跨行政邊界問(wèn)題的重要理論依據(jù)，也為理解經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的內(nèi)在邏輯提供了新的視角。ICA由Feiock（2007）首先提出^〔31〕，整合了Olson（1965）的集體行動(dòng)理論^〔32〕、Ostrom（2003）的制度發(fā)展框架^〔33〕以及Coase（1960）的交易成本理論^〔34〕，從協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)、交易成本、協(xié)作收益三個(gè)層次描述和解釋地方政府協(xié)作的動(dòng)機(jī)與選擇^〔35〕?；谥贫刃约w行動(dòng)理論以及我國(guó)改革實(shí)踐中的實(shí)際作用機(jī)制，本文構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的“觸發(fā)—驅(qū)動(dòng)”兩階段分析框架（詳見(jiàn)圖1）。

1.觸發(fā)機(jī)制

在傳統(tǒng)自上而下的權(quán)力等級(jí)制度下，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的內(nèi)在矛盾性以及行政區(qū)的決策分散化，決定了區(qū)域內(nèi)部不會(huì)自發(fā)地“觸發(fā)”經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。一方面，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的矛盾根源在于經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)空間上的非整體重合性，行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限只能在本行政區(qū)內(nèi)發(fā)揮作用，無(wú)法跨越行政邊界解決經(jīng)濟(jì)區(qū)的合作問(wèn)題。另一方面，在我國(guó)分權(quán)體制下，行政區(qū)利益具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，各級(jí)政府間必然做出有利于自身利益的決策，地方政府間的決策分散化是造成治理困境的關(guān)鍵^〔36〕。因此，必須依靠外部力量“觸發(fā)”經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。

在我國(guó)，打破既有制度約束有兩種常用方式：一類是間接授權(quán)，通過(guò)上位規(guī)劃的方式，明確下級(jí)政府突破當(dāng)前制度約束的范圍、內(nèi)容和目標(biāo)；另一類是直接授權(quán)下級(jí)政府“先行先試”，為了實(shí)現(xiàn)特定改革目標(biāo)，可以在一定范圍內(nèi)突破現(xiàn)有制度約束。我國(guó)在改革開(kāi)放實(shí)踐中，形成了以中央頂層設(shè)計(jì)的強(qiáng)制性制度變遷與特殊政策誘發(fā)的誘致性制度變遷相結(jié)合的中國(guó)特色漸進(jìn)式改革^〔37〕。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，以上位規(guī)劃確定的“自上而下”強(qiáng)制性制度變遷與授權(quán)“先行先試”誘致性制度變遷相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)改革進(jìn)程的“觸發(fā)”：一方面，通過(guò)上位規(guī)劃明確下級(jí)政府適度分離改革的目標(biāo)，將適度分離改革作為對(duì)下級(jí)政府具有約束力的事項(xiàng)；另一方面，在小范圍內(nèi)“先行先試”，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、再漸次推廣，降低下級(jí)政府改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)。

2.驅(qū)動(dòng)機(jī)制

通過(guò)外部作用“觸發(fā)”經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革后，內(nèi)在驅(qū)動(dòng)機(jī)制將發(fā)揮作用推動(dòng)改革進(jìn)程，這一機(jī)制主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的復(fù)合一體、各級(jí)政府權(quán)力的交錯(cuò)嵌入以及政府間的利益聯(lián)結(jié)三個(gè)方面。

一是以經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的復(fù)合一體來(lái)提高區(qū)域自主性，降低協(xié)作的交易成本。制度性集體行動(dòng)理論認(rèn)為，地方政府之間的協(xié)作面臨交易成本約束，F(xiàn)eiock（2009）提出協(xié)作機(jī)制的交易成本包括信息成本、議價(jià)成本、執(zhí)行成本、自主性喪失成本^〔38〕，交易成本越低，地方政府之間越有可能達(dá)成協(xié)議。一般來(lái)說(shuō)，地方自主性越高，建立協(xié)作關(guān)系的交易成本越低^〔39〕。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)范圍的適度分離。從縱向來(lái)看，上級(jí)政府可以賦予下級(jí)政府更大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。從橫向來(lái)看，弱化了同級(jí)政府間經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，這些跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限在試驗(yàn)區(qū)整合，實(shí)現(xiàn)了政府間管理權(quán)限的復(fù)合一體，提高了試驗(yàn)區(qū)在經(jīng)濟(jì)協(xié)作方面的自主性。這種自主性的提高，一方面可以減少達(dá)成協(xié)作機(jī)制時(shí)的參與層級(jí)，減少參與主體數(shù)量，進(jìn)而降低信息、議價(jià)、執(zhí)行等交易成本；另一方面能有效避免上級(jí)政府強(qiáng)制性權(quán)力的直接介入，降低達(dá)成協(xié)作機(jī)制的自主性喪失成本。

二是以強(qiáng)制性權(quán)力的交錯(cuò)嵌入，規(guī)避協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)。在制度性集體行動(dòng)框架下，協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)是阻礙協(xié)作機(jī)制達(dá)成以及影響協(xié)作機(jī)制偏好的關(guān)鍵因素，主要包括協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)、收益分配風(fēng)險(xiǎn)以及背叛風(fēng)險(xiǎn)^〔40〕。相較于公共事務(wù)領(lǐng)域的協(xié)作，經(jīng)濟(jì)協(xié)作涉及的目標(biāo)和問(wèn)題更為復(fù)雜，構(gòu)成經(jīng)濟(jì)區(qū)的地方政府在經(jīng)濟(jì)協(xié)作方面以缺乏權(quán)威性的橫向協(xié)作為主，而協(xié)作產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益既難以準(zhǔn)確定義，又很難進(jìn)行公平分配，約束機(jī)制的缺乏使協(xié)作參與方陷入類似“囚徒困境”的背離^〔41〕。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，核心在于上級(jí)政府授予地方政府部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，上級(jí)政府強(qiáng)制性權(quán)力可以“嵌入式”介入?yún)f(xié)作機(jī)制的建立和運(yùn)行，降低因缺乏權(quán)威性和約束機(jī)制而造成的協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)。與傳統(tǒng)的下放管理權(quán)限不同的是，適度分離改革的要義在于“適度”，既有上級(jí)政府權(quán)威的嵌入，又確保參與方擁有足夠的自主性。

三是建立跨行政區(qū)的利益聯(lián)結(jié)，克服競(jìng)爭(zhēng)性因素和動(dòng)機(jī)。如何克服競(jìng)爭(zhēng)性因素和動(dòng)機(jī)是達(dá)成區(qū)域性協(xié)作的重要影響因素^〔42〕，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各行政區(qū)之間廣泛存在著競(jìng)爭(zhēng)性因素和動(dòng)機(jī)。從行政區(qū)層面看，行政區(qū)可以從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中獲得排他性的經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的行政區(qū)往往存在著資源、要素、商品市場(chǎng)等方面的競(jìng)爭(zhēng)；從行政區(qū)官員層面來(lái)看，我國(guó)存在著官員晉升錦標(biāo)賽制度^〔43〕，不同行政區(qū)的政府官員之間常常是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，在晉升激勵(lì)下會(huì)通過(guò)提高本行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)來(lái)獲取晉升機(jī)會(huì)^〔44〕，兩方面因素都將削弱行政區(qū)的協(xié)作動(dòng)機(jī)。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，要求“建立跨行政區(qū)的財(cái)政協(xié)同投入機(jī)制”“探索經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分算方式”“建立稅收分享機(jī)制”^〔45〕，從行政區(qū)層面減少競(jìng)爭(zhēng)性因素和動(dòng)機(jī)，增加行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)整體之間的共融性利益。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，由于上級(jí)政府的縱向嵌入，協(xié)作績(jī)效也將成為政府官員績(jī)效考核的重要組成部分，有利于克服行政區(qū)官員層面的競(jìng)爭(zhēng)性因素和動(dòng)機(jī)。

四、川渝高竹新區(qū)的實(shí)踐邏輯：基于“觸發(fā)—驅(qū)動(dòng)”框架的分析

為了驗(yàn)證前述“觸發(fā)—驅(qū)動(dòng)”兩階段框架模型，進(jìn)一步揭示經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的實(shí)際運(yùn)行邏輯，本文引入川渝高竹新區(qū)案例作進(jìn)一步的研究。川渝高竹新區(qū)位于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈中部、四川省廣安市鄰水縣與重慶市渝北區(qū)交界處，由四川、重慶兩地于2020年12月共同設(shè)立，地理范圍包括四川省廣安市鄰水縣高灘鎮(zhèn)、壇同鎮(zhèn)的部分行政區(qū)域和重慶市渝北區(qū)茨竹鎮(zhèn)、大灣鎮(zhèn)的部分行政區(qū)域，總面積262平方公里，其中渝北區(qū)124平方公里、鄰水縣138平方公里。川渝高竹新區(qū)自2021年開(kāi)始正式運(yùn)行，在經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革方面“先行先試”，探索了一系列改革舉措，誕生了全國(guó)首張跨省域稅費(fèi)征管發(fā)票、實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)準(zhǔn)入異地同標(biāo)”等。作為全國(guó)第一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革的試驗(yàn)區(qū)，許多做法和經(jīng)驗(yàn)具有首創(chuàng)性，有著重要的戰(zhàn)略意義和示范作用，適合作為研究樣本。

1.川渝高竹新區(qū)的觸發(fā)機(jī)制：上位規(guī)劃與漸進(jìn)式改革結(jié)合

川渝高竹新區(qū)的設(shè)立，內(nèi)在邏輯在于結(jié)合了上位規(guī)劃驅(qū)動(dòng)與授權(quán)先行先試。一方面，中央頂層設(shè)計(jì)提出“經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離”的要求，四川、重慶省級(jí)部署、推動(dòng)改革進(jìn)程，以上位規(guī)劃的制度供給方式，充分體現(xiàn)中央改革意圖；另一方面，又通過(guò)授權(quán)先行先試的方式，在實(shí)踐層面以新區(qū)特殊政策為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)“自下而上”誘致性制度變遷，既確保了地方政府達(dá)成集體行動(dòng)方向的正確性，又提供了政策的靈活性，在達(dá)成集體行動(dòng)的類型、連接方式等方面具有充分的自主選擇權(quán)。

（1）上位規(guī)劃驅(qū)動(dòng)下的改革探索。規(guī)劃是我國(guó)正式制度供給的重要組成部分，川渝高竹新區(qū)的設(shè)立源自上位規(guī)劃的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)。在國(guó)家層面，2020年1月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議提出“支持成渝地區(qū)探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離”；2021年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確提出“探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革”，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈被賦予開(kāi)展經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革先行先試的任務(wù)。為達(dá)成上位規(guī)劃目標(biāo)，在省級(jí)層面，2020年7月，四川、重慶兩地聯(lián)合制定《川渝毗鄰地區(qū)合作共建區(qū)域發(fā)展功能平臺(tái)推進(jìn)方案》，將經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革任務(wù)聚焦于川渝毗鄰地區(qū)；2020年12月，重慶、四川兩地政府正式批復(fù)同意設(shè)立川渝高竹新區(qū)，將適度分離改革探索任務(wù)分解至廣安市和渝北區(qū)，并將川渝高竹新區(qū)作為承載實(shí)體。至此，在上位規(guī)劃目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，形成了“國(guó)家—省—市（區(qū)）—新區(qū)”的改革探索任務(wù)傳導(dǎo)鏈條，為新區(qū)設(shè)立提供了制度保障，也確保了頂層設(shè)計(jì)的改革意圖在特定空間內(nèi)實(shí)踐。

（2）授權(quán)先行先試的漸進(jìn)式改革。川渝高竹新區(qū)開(kāi)展經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，同樣選擇了我國(guó)最為普遍的漸進(jìn)式改革路徑。在國(guó)家層面，賦予成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的先行先試使命；在省級(jí)層面，四川、重慶兩地在《川渝高竹新區(qū)總體方案》中明確了新區(qū)“在探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革上先行先試”“賦予與新區(qū)發(fā)展階段相適應(yīng)的管理權(quán)限”，并要求形成“可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)”。授權(quán)新區(qū)先行先試的制度安排，為自下而上的誘致性制度創(chuàng)新提供了權(quán)限和可能性，這將為各級(jí)政府達(dá)成集體行動(dòng)提供初始的政策環(huán)境。

2.川渝高竹新區(qū)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制：以利益聯(lián)結(jié)為紐帶的復(fù)合一體和交錯(cuò)嵌入

川渝高竹新區(qū)運(yùn)作的基本邏輯，是通過(guò)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的分離與整合達(dá)成協(xié)作機(jī)制，以各級(jí)政府權(quán)力的交錯(cuò)嵌入降低協(xié)作成本和風(fēng)險(xiǎn)，以利益聯(lián)結(jié)機(jī)制弱化競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)，促進(jìn)地方政府達(dá)成集體行動(dòng)。

（1）經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的復(fù)合一體。在傳統(tǒng)體制下，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)劃高度一致，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的要素流動(dòng)和市場(chǎng)整合，需要行政區(qū)之間建立合作關(guān)系。這就要求，傳統(tǒng)體制下的區(qū)域合作，以行政區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限隸屬于原行政區(qū)為前提條件。川渝高竹新區(qū)通過(guò)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與原行政區(qū)的分離，再以新區(qū)為載體重新整合，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系的重塑，形成跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的復(fù)合一體。

在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限分離方面，四川、重慶從省級(jí)層面制定改革的總體原則為“賦予與新區(qū)發(fā)展階段相適應(yīng)的管理權(quán)限”，渝北區(qū)、廣安市向新區(qū)授予具體的管理事權(quán)，比如廣安市級(jí)層面下放134項(xiàng)、鄰水縣級(jí)層面下放159項(xiàng)行政權(quán)力。川渝高竹新區(qū)在承接不同行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限后，整合成具有一致性的管理權(quán)限。一方面，通過(guò)機(jī)構(gòu)和人員配備，為整合提供基礎(chǔ)條件，比如新區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組由渝北區(qū)、廣安市兩地黨委主要領(lǐng)導(dǎo)任“雙組長(zhǎng)”，開(kāi)發(fā)建設(shè)指揮部則由兩地政府主要領(lǐng)導(dǎo)任“雙指揮長(zhǎng)”，新區(qū)管理機(jī)構(gòu)（黨工委、管委會(huì)、紀(jì)工委、監(jiān)察室）同樣由渝北區(qū)、廣安市分別抽調(diào)人員組建。另一方面，在省級(jí)層面給予新區(qū)整合管理權(quán)限充分的自主權(quán)，按照《川渝高竹新區(qū)總體方案》，“允許新區(qū)制定和執(zhí)行政策時(shí)在權(quán)限范圍內(nèi)自主選擇重慶市和四川省適宜新區(qū)發(fā)展的政策”。

（2）強(qiáng)制性權(quán)力的縱橫交錯(cuò)嵌入。按照制度性集體行動(dòng)框架，強(qiáng)制性權(quán)力的嵌入，形成具有外部力量的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，有利于達(dá)成多方協(xié)作。川渝高竹新區(qū)的運(yùn)作，形成了縱向不同層級(jí)政府、橫向同層級(jí)政府強(qiáng)制性權(quán)力嵌入的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，降低了協(xié)作的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)。

在上下級(jí)政府之間，上級(jí)政府通過(guò)授權(quán)和目標(biāo)考核的方式，將強(qiáng)制性權(quán)力嵌入川渝高竹新區(qū)之中。四川、重慶兩地政府是《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》實(shí)施的責(zé)任主體，廣安市、渝北區(qū)是《川渝高竹新區(qū)總體方案》實(shí)施的責(zé)任主體，上級(jí)政府的強(qiáng)制性權(quán)力嵌入，可以有效降低協(xié)作的交易成本。例如，四川、重慶兩地在省級(jí)層面加強(qiáng)政府跨行政區(qū)聯(lián)動(dòng)和跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)，為新區(qū)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革提供條件和便利。

在同級(jí)政府之間，強(qiáng)制性權(quán)力以跨行政邊界的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制嵌入川渝高竹新區(qū)的運(yùn)行之中。新區(qū)在承接和整合跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限后，各組成部分仍然保留了與原屬行政區(qū)明確的權(quán)責(zé)關(guān)系，《川渝高竹新區(qū)總體方案》明確規(guī)定“渝北區(qū)、廣安市是新區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理的責(zé)任主體”，新區(qū)建設(shè)也納入了渝北區(qū)、廣安市、鄰水縣的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃，同時(shí)也將任務(wù)落實(shí)情況納入年度考核。所以，新區(qū)在經(jīng)濟(jì)管理方面有比較大的自主權(quán)限，但是新區(qū)并未成為一級(jí)責(zé)任主體，其責(zé)任仍舊由原行政區(qū)分擔(dān)，這種跨行政邊界的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，可以有效增強(qiáng)協(xié)作的權(quán)威性，降低協(xié)作機(jī)制的背離風(fēng)險(xiǎn)。

（3）打破行政邊界的利益聯(lián)結(jié)。建立合理的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，克服競(jìng)爭(zhēng)性動(dòng)機(jī)是達(dá)成區(qū)域性協(xié)作的關(guān)鍵^〔46〕。我國(guó)各行政區(qū)之間廣泛存在著競(jìng)爭(zhēng)性動(dòng)機(jī)，分權(quán)體制下行政區(qū)排他性的經(jīng)濟(jì)收益、官員晉升錦標(biāo)賽制度下獲取晉升優(yōu)勢(shì)^〔47-48〕，均會(huì)強(qiáng)化行政區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)。川渝高竹新區(qū)設(shè)計(jì)了一系列利益共享機(jī)制，在“領(lǐng)導(dǎo)小組＋管理機(jī)構(gòu)＋開(kāi)發(fā)公司”的構(gòu)架下，投資成本共擔(dān)、利益共享，存量收益各自分享、增量收益五五分成。同時(shí)，要求“建立跨行政區(qū)的財(cái)政協(xié)同投入機(jī)制”“探索經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分算方式”“建立稅收分享機(jī)制”^〔49〕，與利益分享緊密相關(guān)的財(cái)政投入、稅收分享、地區(qū)生產(chǎn)總值分算等相關(guān)制度，也開(kāi)展配套改革。在上級(jí)強(qiáng)制性權(quán)力嵌入條件下，協(xié)作績(jī)效也將成為政府官員績(jī)效考核的重要組成部分，有利于克服行政區(qū)官員層面的競(jìng)爭(zhēng)性因素和動(dòng)機(jī)。

五、啟示與建議

本文提出經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革“觸發(fā)—驅(qū)動(dòng)”兩階段分析框架，考察川渝高竹新區(qū)的實(shí)踐邏輯，驗(yàn)證了經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革“觸發(fā)—驅(qū)動(dòng)”機(jī)制的有效性，得到如下啟示與建議：

1.以放權(quán)賦能觸發(fā)改革

從機(jī)制分析來(lái)看，受地方政府管理權(quán)限的范圍約束，在缺乏上級(jí)政府推動(dòng)的情況下，不可能觸發(fā)跨行政區(qū)的適度分離改革，川渝高竹新區(qū)的設(shè)立過(guò)程進(jìn)一步證實(shí)了上級(jí)政府“放權(quán)”的重要性。因此，推動(dòng)“兩區(qū)”適度分離改革，需要以上級(jí)政府的“放權(quán)”為前提。從川渝高竹新區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，上級(jí)政府可以賦予下級(jí)政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、自然資源、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的自主管理權(quán)限。同時(shí)，要考慮下級(jí)政府承接經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的能力問(wèn)題，采用共建新區(qū)、設(shè)立平臺(tái)等方式，明確承接管理權(quán)限的主體，隨著主體承接能力提升而逐步授權(quán)下放。

2.建立多層級(jí)組織協(xié)調(diào)機(jī)制

“兩區(qū)”適度分離改革，涉及大量的具體事項(xiàng)協(xié)調(diào)問(wèn)題，比如在川渝高竹新區(qū)改革探索過(guò)程中，四川省廣安市與重慶市渝北區(qū)之間由于多部門(mén)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，具體事務(wù)以單一部門(mén)單一領(lǐng)域的協(xié)調(diào)為主，而涉及多部門(mén)共同推進(jìn)的改革事項(xiàng)，存在部門(mén)之間標(biāo)準(zhǔn)不同、進(jìn)度不一等問(wèn)題，造成改革進(jìn)展遲緩問(wèn)題。因此，“兩區(qū)”適度分離改革，應(yīng)建立多層次的組織協(xié)調(diào)機(jī)制，一是上級(jí)政府間要針對(duì)“兩區(qū)”適度分離改革建立跨行政區(qū)的政務(wù)互認(rèn)機(jī)制，對(duì)涉及的具體審批、監(jiān)管事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“同級(jí)互認(rèn)”；二是設(shè)立重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)與更高層級(jí)管理部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通，針對(duì)具體事項(xiàng)推進(jìn)專項(xiàng)事務(wù)協(xié)調(diào)；三是加強(qiáng)政務(wù)信息化協(xié)作，推動(dòng)政務(wù)信息互通、數(shù)據(jù)共享，為互認(rèn)機(jī)制的建立和運(yùn)行奠定基礎(chǔ)。

3.建立多元主體利益共享機(jī)制

利益共享是驅(qū)動(dòng)“兩區(qū)”適度分離改革的根本動(dòng)力，利益共享的難點(diǎn)在于如何實(shí)現(xiàn)，以及對(duì)多方利益主體的兼顧。因此，在推進(jìn)“兩區(qū)”適度分離改革時(shí)，一是完善稅收共享實(shí)現(xiàn)機(jī)制，細(xì)化稅收分配機(jī)制，建立稅收分享的平等協(xié)商、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，尤其在資金結(jié)算、稅費(fèi)返還、獎(jiǎng)補(bǔ)資金落實(shí)等方面，加強(qiáng)實(shí)現(xiàn)機(jī)制的約束力，建立利益爭(zhēng)端處理機(jī)制。二是注重“兩區(qū)”改革與屬地政府的利益協(xié)調(diào)，采取共同設(shè)立發(fā)展基金、共同建設(shè)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等靈活多樣的實(shí)現(xiàn)方式，確保屬地政府的相關(guān)利益。三是以市場(chǎng)化手段兼顧多元主體利益，通過(guò)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革推動(dòng)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，強(qiáng)化市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，支持和鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)積極參與，通過(guò)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、公共服務(wù)等方式加強(qiáng)與當(dāng)?shù)鼐用竦睦媛?lián)結(jié)。

4.推進(jìn)跨區(qū)域政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

從川渝高竹新區(qū)探索的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，行政區(qū)之間政策差異涉及范圍廣、數(shù)量多，統(tǒng)一政策標(biāo)準(zhǔn)難度大，是推進(jìn)“兩區(qū)”適度分離改革必須重視的難點(diǎn)問(wèn)題。一是重視政策協(xié)調(diào)工作，開(kāi)展區(qū)域間政策差異梳理、協(xié)商、調(diào)整工作，簡(jiǎn)化政策調(diào)整審批流程，建立高效的政策協(xié)調(diào)機(jī)制。二是建立政策溝通協(xié)商機(jī)制，合作政府間制定相關(guān)政策時(shí)，充分開(kāi)展前期溝通，針對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，確保政策的一致性。

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（責(zé)任編輯 張 筠）