分稅制以來我國地方稅體系的演進特征與改革取向*

內容提要：1994年分稅制改革以來，我國地方稅體系一直經(jīng)歷著調整與優(yōu)化。在新一輪財稅體制改革之際，文章回顧和梳理了分稅制改革以來地方稅體系的調整過程，發(fā)現(xiàn)我國地方稅不同于傳統(tǒng)意義上的“地方稅”，具有收入規(guī)模有限且增速緩慢、地方稅體系的調整與政府間事權劃分不匹配、共享稅占比日益提高、地方稅體系的法律制度建設滯后等特征。明確地方稅和轉移支付在地方財政中的關系、使地方稅收入與事權和支出責任相匹配、階段性地完善中央地方共享稅，有助于增加地方自主財力，構建權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

關鍵詞：分稅制改革；地方稅體系；現(xiàn)代國家治理；事權和支出責任

中圖分類號：F812.422" 文獻標識碼：A" 文章編號：2095-1280（2024）05-0001-08

基于事權與財權相協(xié)調的原則，1994年分稅制改革將稅收收入按稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并分設中央稅務機構和地方稅務機構，從而搭建了現(xiàn)行地方稅體系的基本框架?？傮w而言，分稅制改革在一定程度上緩解了以往地方財政包干體制導致的國家財力分散和中央財政收入比重下降的問題，避免了按照行政隸屬關系劃分稅收引起的地方保護主義對統(tǒng)一市場建設的影響，促進了財政收入的有效增長，強化了中央的宏觀調控能力。

30年來，隨著我國市場經(jīng)濟體制改革的深化和財稅體制改革的推進，地方稅體系的結構和收入規(guī)模也發(fā)生了變化。為應對國內外環(huán)境的變化和更好地服務于經(jīng)濟社會發(fā)展，國務院2019年出臺《實施更大規(guī)模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出“穩(wěn)步推進健全地方稅體系改革”，要求“適時調整完善地方稅稅制，培育壯大地方稅稅源，將部分條件成熟的中央稅種作為地方收入，增強地方應對更大規(guī)模減稅降費的能力”。2020年7月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》進一步強調“健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權”。作為現(xiàn)代財稅體制的重要組成部分，地方稅體系的構建與完善不僅有助于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安，也是發(fā)揮中央和地方積極性、提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度保障。在積極穩(wěn)妥謀劃新一輪財稅體制改革之際，本文回顧和梳理了分稅制改革以來我國地方稅體系的發(fā)展變化，并根據(jù)地方稅體系演變的邏輯特征提出未來改革的思路，以期更好地理順中央和地方的收入分配關系，充分發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用，助力國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、1994年分稅制改革構建的地方稅體系框架

1994年實行的分稅制財政管理體制是新中國成立以來調整力度最強、涉及范圍最大、影響最為深遠的一次財政體制改革（谷成，2009），當時面臨的經(jīng)濟社會環(huán)境和主要問題主要分為以下兩個方面。一是原有的財政包干體制已不適應市場經(jīng)濟條件下政府間財政關系的新要求。市場經(jīng)濟下政府應履行的職能主要包括提供公共產(chǎn)品和服務、實施宏觀調控和社會管理等。財政包干體制的推行使中央與地方圍繞財政承包合同展開競爭，削弱了中央政府的財政汲取能力，制約了政府履行職能的財政能力。二是以分散審批權為載體的事權改革與宏觀調控目標相矛盾。黨的十一屆三中全會開啟了以分散審批權為載體的事權改革，在保障宏觀調控事權的基礎上，中央對地方讓渡了較大的政治權力、經(jīng)濟管理權力等政府事權。盡管這一舉措有助于加強地方政府與轄區(qū)企業(yè)的聯(lián)系，激發(fā)地方發(fā)展經(jīng)濟的主動性和積極性，但隨著以分散審批權為載體的事權改革的執(zhí)行，我國財政增支減收的速度加快，政府債務規(guī)模不斷擴大，中央陷入難以擔負起宏觀調控職責的境地。①這讓政府意識到放權讓利的改革不可持續(xù)，需要開啟新的財稅體制改革以擴充國家財力，增強國家的宏觀調控能力。

我國從1994年1月1日起實施分級分稅制財政管理體制改革，分稅制改革采用更加規(guī)范的以稅收劃分為基礎的財政體制代替過去中央與地方以合同為基礎的收入分享辦法，將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。相對于之前的財稅體制改革而言，這次分稅制改革突破了以往“放權讓利”思想的束縛，使中央與地方的財政收入劃分更為規(guī)范，極大地改善了中央政府的財政狀況，理順了中央和地方之間的財權和事權關系，為日后中央宏觀調控能力的鞏固提升、加快全國統(tǒng)一大市場建設奠定了良好的基礎。在分稅制財政管理體制下，地方政府的稅收收入包括：營業(yè)稅（不含鐵道部門、各保險總公司、各銀行總行集中繳納的營業(yè)稅）、個人所得稅、地方企業(yè)所得稅（不含地方和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅）等16個地方稅；增值稅地方分享25%、證券交易稅地方分享50%和資源稅（不含海洋石油資源稅）。16個地方稅和3個共享稅中歸地方支配使用的稅收構成了當時的地方稅體系。

二、分稅制改革后的地方稅體系調整

分稅制改革以來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，地方稅由原來16個稅種簡化為8個，共享稅由原來3個擴充至6個，具體調整過程如下。

一是營業(yè)稅收入的調整。分稅制改革初期至“營改增”期間，營業(yè)稅屬于地方的專享稅，是地方稅收收入的重要來源，對調動地方政府的積極性，強化政府的職能起著關鍵作用。1997年，為進一步保證國家財政收入，促進金融保險企業(yè)間平等競爭，理順國家與金融、保險企業(yè)之間的分配關系，我國將金融保險營業(yè)稅稅率由5%提高到8%。各銀行總行、保險總公司繳納的營業(yè)稅以及提高3個百分點所得到的稅收收入均歸中央財政，其余金融、保險企業(yè)按5%稅率繳納的營業(yè)稅歸地方財政。后為支持金融保險行業(yè)的改革和扶持金融保險行業(yè)的發(fā)展，從2001年起，我國分三年將金融保險業(yè)的營業(yè)稅稅率從8%降低到5%，取消了中央對這部分收入的分享。②隨著經(jīng)濟發(fā)展目標的變化，為促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，解決重復征稅問題，我國作出了有序推進營業(yè)稅改增值稅的重大戰(zhàn)略部署。從2012年起開始在上海市對交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開展營業(yè)稅改增值稅試點，直到2016年將試點范圍擴大到全部行業(yè)。至此，作為地方財政主體稅種實施了60多年的營業(yè)稅最終退出歷史舞臺。

二是證券交易印花稅收入劃分的調整。分稅制改革初期，中央與地方政府各按50%分享證券交易印花稅，且僅在上海市和深圳市之間分享，因而中央能夠通過證券交易印花稅獲取的收入極為有限。隨著證券交易市場的范圍不斷擴大，為增強宏觀調控能力，中央稅收分享比例也逐步提高，1997年1月1日起，證券交易印花稅中央地方分享比例調整為80：20；隨后，證券交易印花稅稅率由原來對買賣雙方各征收3‰調高到5‰，而且稅率上升帶來的收入全部歸中央政府所有。經(jīng)過這一調整，中央與地方證券交易印花稅分享比例實際上折算為中央88%，地方12%。2000年后，分三年將證券交易印花稅逐步調整到中央97%，地方3%。2016年1月1日起，證券交易印花稅全部歸屬于中央收入。至此，證券交易印花稅的稅收劃分調整結束。

三是所得稅收入劃分的調整。分稅制改革初期，我國將中央大型國有企業(yè)所得稅作為中央稅，其余企業(yè)所得稅作為地方稅，個人所得稅歸屬于地方政府。2002年1月1日起，我國實施所得稅收入分享改革，將個人所得稅由地方固定收入轉變?yōu)橹醒氲胤焦蚕硎杖?，且將所得稅中央與地方分享比例確定為50：50；緊接著，2003年所得稅中央與地方分享比例進一步調整為60：40。相應地，企業(yè)所得稅征管也相應調整，即同時繳納營業(yè)稅和企業(yè)所得稅的企業(yè)由地方稅務局管理，同時繳納增值稅和企業(yè)所得稅的企業(yè)由國家稅務總局管理。直到2018年“國地稅合并”后，企業(yè)所得稅由國家稅務總局統(tǒng)一管理。

四是出口退稅的調整。1994—2003年期間，出口退稅額全部由中央承擔。面對日益增長的資金壓力，國務院決定自2004年起，以2003年實退指標為基數(shù)，由中央財政承擔基數(shù)部分的退稅額，中央和地方按75：25的比例共同負擔超基數(shù)部分的應退稅額。為保證各省承擔出口退稅額的公平性，2005年國務院再次調整了出口退稅機制，中央和地方政府對超基數(shù)部分的退稅額，由原按75：25比例分擔改為按92.5：7.5的比例分擔。2015年，由中央財政承擔全部出口退稅，地方定額上解中央2014年原負擔的出口退稅基數(shù)；同時，將中央對地方消費稅的增量返還改為定額返還。

五是增值稅收入劃分的調整。分稅制改革初期，增值稅在中央和地方之間按75：25分享。2016年，為彌補地方政府營業(yè)稅收入的缺失，緩解地方財政壓力，增值稅的央地分享比例由75：25提高到50：50。隨著大規(guī)模減稅降費政策的實施，地方財政赤字規(guī)模逐漸擴大，2019年國務院調整了增值稅留抵退稅分擔機制：地方承擔增值稅留抵退稅部分的50%——由企業(yè)所在地全部負擔（50%）調整為先負擔15%，再負擔剩余35%；各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔增值稅留抵退稅，墊付多余應分擔的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調庫，以切實緩解地方的留抵退稅壓力。

六是部分地方稅的調整。分稅制改革以來，關于地方稅的改革主要可以分為以下幾個方面：首先，廢止部分地方稅種，簡化和規(guī)范地方稅體系。2006年我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅退出稅收體系，這無疑減輕了農(nóng)民的稅收負擔。隨后又相繼廢止了屠宰稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、筵席稅、城市房地產(chǎn)稅、固定資產(chǎn)投資方向調節(jié)稅等稅種，以適應經(jīng)濟社會發(fā)展。其次，統(tǒng)一內外部稅制，推動對外開放和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。我國從2007年起統(tǒng)一了內外資企業(yè)適用的車船稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅等稅種。最后，開征新的地方稅，擴大地方的稅源。我國從1997年起相繼開征了契稅、車輛購置稅、煙葉稅、車船使用稅、船舶噸稅、環(huán)境保護稅，并將這些稅種的收入全部劃歸為地方政府。

三、分稅制改革以來地方稅體系的演進特征

（一）我國的“地方稅”不同于傳統(tǒng)意義上的地方稅

傳統(tǒng)分稅理論指出，央地政府間稅收劃分應以財政職能在各級政府間的明確界定為前提，發(fā)揮資源配置職能的稅種中央和地方政府都可以征收，發(fā)揮收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟職能的稅種應劃歸中央政府，稅基不易流動的稅種留給地方政府征收。原因在于，傳統(tǒng)分稅理論中的地方稅具有地方政府能夠決定稅基范圍、稅率水平和是否征稅、實施稅收管理（包括稅款征收、稅基評估和處罰執(zhí)行）并具有稅收收入的支配權等特征（Bird，2011）。相應地，當?shù)胤秸跊Q定是否征稅以及各自決定的稅基、稅率等稅收要素存在差異時，稅基的流動將導致經(jīng)濟活動主體的行為扭曲。相比之下，我國地方政府的稅權十分有限——除了中央稅和共享稅的稅權歸屬中央外，對于收入完全劃歸地方的稅種，稅收立法權、稅基和稅率的決定權也主要由中央掌握?？梢姡c傳統(tǒng)分稅理論中的地方稅相比，我國地方稅和地方分得一定比例收入的共享稅組成的“地方稅”更像是中央對地方的稅收返還——在稅基和稅率由中央確定的情況下，地方分享比例即為稅收返還比例；收入全部劃歸地方的稅種實際上就是一種比例為100%的稅收返還，這與傳統(tǒng)分稅理論中的地方稅相差甚遠。如果將收入劃歸地方政府的稅收收入定義為“地方稅”，那么無論商品稅、財產(chǎn)稅還是所得稅，都可以在中央和地方政府間進行任意劃分，而不會因違背傳統(tǒng)分稅理論而導致效率損失（谷成和蔣守建，2017）。由此可見，傳統(tǒng)分稅理論在健全我國地方稅體系的實踐中已經(jīng)失去了應用價值和指導意義。

（二）我國地方稅收入規(guī)模有限且增速緩慢

分稅制改革以來，我國地方稅收入規(guī)模逐步擴大。國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)表明，地方稅收入總額從2002年的7406億元上升到2022年的76643億元。①盡管地方稅收入總額大幅上漲，但相對于不斷擴張的公共支出需求，地方稅收入的籌資能力仍十分有限。數(shù)據(jù)表明，經(jīng)過多次調整，2000年以來，我國地方稅收入占地方財政支出的比重和地方稅收入增速均呈下降趨勢（圖1）。具體而言，地方稅收入占地方財政支出的比重由2002年的48.47%下降到2022年的34.07%；地方稅收入增速由2003年的13.60%下降到2022年的-8.53%。②可見，地方稅收入有限且增速極不穩(wěn)定，增長日趨乏力，難以滿足地方政府的財政支出需要。在實踐中，當?shù)胤秸蚨愂帐杖氩蛔愣媾R較大的財政壓力時，由于沒有征收新稅種、擴大既有稅基和提高稅率的權限，往往寄希望于通過上級政府撥款彌補財政收支缺口。實踐表明，近年來中央對地方轉移支付總額逐步提升，2022年中央對地方轉移支付占地方財政支出的比重達到43.18%，③成為地方財政的重要收入來源。

圖1" 我國地方稅收入變化趨勢

從國家治理的視角看，受益范圍限于特定地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務主要由地方政府承擔。相應地，轄區(qū)居民也因從地方公共產(chǎn)品和服務中受益而繳納稅收。可見，地方稅不僅可以補償所在地區(qū)公共產(chǎn)品和服務的供給成本，還有助于通過地方政府與轄區(qū)居民之間的良性互動，提高社會成員的稅收遵從水平和地方政府的回應性，改善地方治理水平和治理能力。相比之下，盡管來自上級政府的轉移支付可以成為地方性公共產(chǎn)品的籌資來源，有助于實現(xiàn)中央政府的宏觀調控目標，但也割裂了地方公共產(chǎn)品受益與成本之間的聯(lián)系，使公共決策偏離了政府支出邊際收益和邊際成本的均衡點，影響財政資金使用效率（谷成和張洪濤，2021）。此外，規(guī)模龐大的轉移支付不僅降低了地方政府的稅收努力和財政自給能力，約束地方政府提高其治理能力，也使中央政府面臨著巨大的財政壓力。

（三）我國地方稅體系的調整與政府間事權劃分不匹配

理論上說，政府間稅收劃分應以各級政府事權和支出責任的明確界定為前提，以避免因隨意分稅而導致政府收入能力與支出需要之間產(chǎn)生缺口。然而實踐表明，我國地方稅體系的調整以及事權和支出責任的變化是分開進行的。分稅制改革后，我國地方稅體系經(jīng)歷了包括證券交易印花稅、所得稅中央與地方分享比例調整、“營改增”、增值稅中央與地方分享比例調整、出口退稅中央和地方負擔機制完善等多項改革，地方稅收入占全國稅收總額的比重由2002年的41.99%增至2022年的46.00%。①從事權和支出責任上看，盡管黨的十四屆三中全會推動了與垂直管理交織的事權下移支出責任改革，并較為明確地界定了各級財政的支出范圍，但分稅制改革后中央與地方政府之間的事權界限仍然較為模糊，特別是在基礎設施建設、農(nóng)業(yè)、教育、社會保障、文化等領域，有些明顯屬于中央政府承擔的事權卻下壓到地方政府，由地方政府承擔了部分支出責任，形成中央與地方收入及財政支出安排你中有我、我中有你的局面（高培勇，2023）。黨的十八屆三中全會以后，我國不斷推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，并出臺了包括基本公共服務及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運輸、科技、知識產(chǎn)權等多個領域在內的中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案，但地方財政支出占全國財政支出總額的比重依然呈現(xiàn)出上升趨勢，由2002年的69.29%提高到2013年的85.40%，之后一直保持著這一水平，2022年為86.35%（圖2）。②

圖2" 地方稅收占稅收收入總額比重和地方支出占財政支出總額比重

實踐表明，分稅制改革后我國政府間稅收劃分的調整和事權與支出責任改革匹配性不夠，較高的地方政府支出比例和較低的地方稅收入占比導致了地方政府財政收支缺口。當自身的稅收權限有限且來自上級政府的轉移支付也難以彌補地方政府的收支缺口時，地方政府往往傾向于將其在征繳和管理方面擁有較大控制權的非稅收入作為補充地方財力的手段（符夷杰，2019）。數(shù)據(jù)表明，2016年以來地方非稅收入呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢，年平均增速為6.93%，特別是地方罰沒收入不斷增加，年平均增速達到11.29%，高于地方稅收收入年均3.15%的增長速度。①盡管非稅收入在準公共產(chǎn)品籌資、約束經(jīng)濟活動主體行為、補充地方政府財力等方面發(fā)揮了積極作用，但其規(guī)模的擴張和管理主體的多元也破壞了政府預算的統(tǒng)一性，增加了經(jīng)濟活動主體的負擔，弱化了財政收入體系的法制化和透明度，影響社會成員對政府行為方式的認知。此外，作為財政收入來源，非稅收入與稅收均構成經(jīng)濟活動主體的負擔，進而影響資本和勞動力的國際流動。從這個意義上看，非稅收入的擴張也在一定程度上弱化了減稅政策的預期效應。

（四）我國地方稅體系中共享稅占比日益提高

1994年的分稅制改革將原有財政包干制基于總額分成的政府間稅收劃分模式改為按照稅種劃分收入的政府間稅收劃分模式，建立了與市場經(jīng)濟相適應的政府間財政關系的基本框架，不僅提高了財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重，也使地方政府擁有了更為穩(wěn)定且可預見性的收入來源。分稅制實行初期，僅有增值稅、資源稅和證券交易印花稅三個共享稅，之后歷次重要的財稅體制改革幾乎都圍繞共享稅或央地分享比例展開。隨著政府間稅收劃分的多次調整，企業(yè)所得稅和個人所得稅等收入規(guī)模較大的稅種也逐步被納入共享稅的范圍。從規(guī)模上看，中央與地方共享稅收入由1994年的2399億元上升到2022年的117431億元，漲幅為4794.92%；共享稅收入占稅收收入總額的比重由1994年的46.79%上升到2022年的70.48%。從地方獲得的共享稅收入情況來看，地方獲得的共享稅收入由1994年的648億元上升到2022年的55986億元；地方獲得的共享稅收入占地方稅收入的比重由1994年的28.24%上升到2022年的73.05%。②可見，分稅制改革后，增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅三大共享稅收入在地方財政收入中占比越來越高，這使我國地方政府形成了以共享稅為主、地方稅為輔的財政收入體系。

盡管共享稅數(shù)量和分享比例的提高可以使地方政府分得更多稅收收入，有助于地方履行財政職能和緩解財政壓力，但通過提高共享稅占比的方式解決地方財政收入規(guī)模有限的問題不利于調動地方的積極性和財政收入的可預見性。當?shù)胤秸媾R可能隨時變動的稅收分享比例以及歸屬于地方的稅收收入規(guī)模具有不確定性時，就會通過提高非稅收入、爭取更多級財政撥款和增加地方債務等方式來化解地方財政壓力?？梢姡蚕肀壤淖兓粌H可能使地方政府面臨財政能力弱化的風險，也進一步加大了財政資金使用效率的損失，降低了地方稅收努力（鐘榮華等，2022）。

（五）我國地方稅體系的法律制度建設滯后

法治化和規(guī)范化是地方稅體系得以建立健全的重要保障。現(xiàn)代社會通常采用立憲協(xié)贊的方式確定政府和社會成員的稅收征納關系，要求各稅種的納稅人、征稅對象、稅基、稅率、納稅期限、稅收處罰等稅收要素的確定和調整由國家代議機關決定。實踐表明，我國地方稅體系的法律制度建設相對滯后，主要表現(xiàn)在中央和地方之間的稅收劃分仍缺乏憲法和相關法律保障。分稅制改革以來，絕大多數(shù)政府間稅收劃分的調整都是根據(jù)行政部門出臺的“決定”“方案”“通知”等向下傳達并加以執(zhí)行的，中央與地方稅收劃分所需法律框架中的關鍵要素仍然缺失。

在缺乏法律保障的前提下，盡管作為委托人的中央政府可以隨時調整其代理人地方政府分得的稅收收入比例和規(guī)模，有助于解決委托代理人與代理人之間存在的目標不一致問題，但也弱化了地方政府收入預期的不確定性，容易導致地方政府通過非正式收入籌集財政資金產(chǎn)生負向激勵以及使用財政資金帶來的效率損失。

四、健全地方稅體系的路徑選擇

（一）明確地方稅和轉移支付在地方財政中的關系

明確轉移支付和地方稅之間的關系是健全地方稅體系的前提。政府對公共需求的回應性和負責程度是現(xiàn)代國家治理的內在要求。理論上說，地方政府具有對轄區(qū)居民訴求和偏好更為了解的天然優(yōu)勢，如果能夠充分考量公共支出項目的成本與收益，并將公共產(chǎn)品和服務的供給數(shù)量調整至邊際收益等于邊際成本的水平上，就可以保證財政支出的效率。相應地，將與事權和支出責任相適應的地方稅收作為轄區(qū)內公共產(chǎn)品和服務的主要財政來源，有助于激勵地方政府更加有效地運用財政資金，保證地方財政可持續(xù)性（樊麗明和郭健，2022；高培勇，2023）。相反，盡管通過上級政府撥款滿足地方財政支出需要有助于加強中央政府的宏觀調控，但也會隔斷地方公共產(chǎn)品收益和成本補償之間的有機聯(lián)系，使有關公共支出水平和結構的決策變成轄區(qū)與上級政府間基于轉移支付規(guī)模和用途而形成的協(xié)商結果，產(chǎn)生因弱化地方政府采取理性決策行為的內在激勵而導致的預算軟約束問題，不利于財政資金使用效率和政府回應性的提高。

地方政府應在充分了解轄區(qū)居民需求和成本收益分析的基礎上決定轄區(qū)公共產(chǎn)品和服務的供給：在地方公共產(chǎn)品和服務能夠有效滿足居民需要的情況下，中央政府無須干預轄區(qū)公共支出決策；當?shù)胤焦伯a(chǎn)品和服務無法滿足轄區(qū)居民需要時，中央政府可通過轉移支付引導地方政府行為，彌補財政收支缺口。因此，中央政府對地方政府的轉移支付規(guī)模應當是有限的——理論上說，劃分給地方的稅收收入應當大體上能夠滿足財政能力最強的轄區(qū)政府履行職能的需要；對于財政能力相對較弱的地區(qū)，則需通過中央轉移支付彌補其財政收支缺口，以緩解和解決地區(qū)間不平衡不充分的發(fā)展問題，促進公共服務均等化目標的實現(xiàn)。

（二）使地方稅收入與事權和支出責任相匹配

在明確界定政府間事權與支出責任的基礎上劃分稅收是保證各級公共產(chǎn)品和公共服務得以有效提供的前提。根據(jù)政府間事權與支出責任劃分稅收有利于更好地發(fā)揮中央與地方政府在國家治理中的能動性，化解中央政府實施宏觀調控和地方政府滿足轄區(qū)居民訴求之間的矛盾，更好地滿足社會的公共需要。從1993年發(fā)布的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》提出“按照中央與地方政府的事權劃分合理確定各級財政的支出范圍”，到2022年發(fā)布的《關于進一步推進省以下財政體制改革的指導意見》要求“清晰界定省以下財政事權與支出責任”，分稅制改革以來我國多次提出推進政府間事權與支出責任改革。黨的二十屆三中全會再次強調“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”，未來的改革應通過完善地方稅體系形成財力與事權相匹配的動態(tài)多級財政體制，激勵各級政府更好地履行支出責任。

為使地方稅體系與事權和支出責任更加匹配，一方面，可以通過加強中央事權、提高中央財政支出比例、減少委托地方代行中央財政事權的方式減輕地方政府的支出責任和財政壓力。值得注意的是，盡管黨的十八屆三中全會以來，10余項有關推進中央與地方財政事權與支出責任劃分改革的指導意見和相關改革方案相繼出臺，但地方支出占財政支出總額的比重并沒有發(fā)生明顯變化，這表明我國以中央政府為主導的政府間財政關系調整對支出分散化具有明顯的路徑依賴，強化中央政府的事權可能需要更多時間。另一方面，可以按照增加地方自主財力、拓展地方稅源、適當擴大地方稅收管理權限的原則完善地方稅體系。例如，基于稅收征管的完善推進消費稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方，可以避免因稅基分布不均而導致的稅負輸出問題，提高消費地政府的收入能力和轄區(qū)居民的公共服務水平；在中央統(tǒng)一立法的基礎上，賦予地方政府一定的稅制要素確定權有助于促進地方政府與轄區(qū)居民的有效互動，促進其治理能力的提高。

（三）階段性地完善中央地方共享稅

目前我國地方整體稅收收入結構顯示，地方稅的收入相對有限，難以作為地方主體稅種發(fā)揮作用。相比之下，按比例劃分稅額的共享稅在分稅制改革后逐步成為我國地方稅收收入的主要來源。短期看，構建以共享稅為主體的地方稅收入體系可能是提高地方財政可持續(xù)性的現(xiàn)實選擇。對于增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅等收入規(guī)模較大、占比較高的共享稅，可以在充分考慮央地事權和支出責任劃分的基礎上，結合稅收收入規(guī)模統(tǒng)籌考慮中央和地方的分享比例。值得注意的是，隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，稅負輸出成為影響地方政府財政能力的重要因素。稅負輸出源于公共產(chǎn)品受益主體和成本補償主體的不匹配性——現(xiàn)代社會的稅收依據(jù)在于課稅權主體為轄區(qū)內居民提供了公共產(chǎn)品和服務；相應地，如果一個轄區(qū)的稅收由其他地區(qū)的居民負擔時，就會產(chǎn)生稅負輸出問題。這種由公共服務的提供主體向非受益對象的間接課稅，不僅違悖了現(xiàn)代社會的稅收依據(jù)，也模糊了地區(qū)間的真實財政能力。為避免稅負輸出導致的資源錯配，未來的共享稅改革也須考慮增值稅和所得稅在地方政府間的橫向分配問題。對于增值稅而言，將現(xiàn)行基于生產(chǎn)地或機構所在地來征收和分配稅收收入的模式改為以消費地為主、生產(chǎn)地為輔的收入分配模式可以緩解公共產(chǎn)品收益和成本負擔之間的偏離。從企業(yè)所得稅的角度看，基于價值創(chuàng)造地或來源地分配跨地區(qū)經(jīng)營企業(yè)所得稅有助于避免稅負輸出問題的產(chǎn)生。

盡管采用中央地方共享稅的方式將一定比例的稅收劃分給地方政府可以彌補其財政收支缺口，緩解地方財政壓力，但也會降低地方的稅收努力，不利于地方積極性的發(fā)揮。因此，如何從更為長遠的視角完善中央與地方共享稅是構建地方稅體系需要考慮的重要課題。與共享稅收入分成制相比，中央與地方稅率分享制在地方政府籌資方面的優(yōu)勢更為明顯。一方面，稅率分享制在堅持中央在政府間稅收劃分中主導地位的基礎上，以明確界定稅收要素的方式賦予地方政府稅收權限，有助于減輕對轉移支付資金和非稅收入的依賴，降低地方債務的潛在規(guī)模。另一方面，稅率分享制增強了地方稅的可觀察性，更為充分地體現(xiàn)了政府和社會成員之間因稅收征納而形成的互利關系，使社會成員明確感受到公共產(chǎn)品收益與自身承擔的稅負之間的聯(lián)系，不僅有助于提高其稅收道德和遵從水平，培養(yǎng)其國家意識、法治意識和社會責任意識，也有助于社會成員有效監(jiān)督地方政府的行為，促使政府和社會成員之間形成良好的信任關系，這對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。在推行稅率分享制的過程中，可由全國人大及其常委會統(tǒng)一規(guī)定相關稅種的稅基、中央稅率和地方稅率的可選擇區(qū)間，地方政府可以據(jù)此對稅率作出選擇，一旦確定后不得隨意更改。這種稅制劃分模式可以使地方政府更為規(guī)范地分享增值稅、所得稅等大型稅基的課稅權，提高地方財政收入規(guī)模的可預期性，并提高地方政府的履責水平。

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（責任編輯：易一）