從農(nóng)村貧困監(jiān)測到低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警

［摘 要］ 貧困監(jiān)測的目標(biāo)是識別和統(tǒng)計貧困，為減貧政策的制定提供依據(jù)。貧困預(yù)警則是通過對低收入人口的動態(tài)跟蹤并發(fā)出預(yù)警，實現(xiàn)對貧困風(fēng)險的提前干預(yù)。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)既采用扶貧線跟蹤貧困人口數(shù)量和評估扶貧工作成就，也采用多維貧困指標(biāo)來監(jiān)測分析農(nóng)村貧困狀況。從方法來看，農(nóng)村貧困監(jiān)測主要采用實地調(diào)查方法收集數(shù)據(jù)并進行統(tǒng)計分析。2020 年以后，為了鞏固脫貧攻堅成果和防止返貧，民政部門通過歸集政府相關(guān)部門的數(shù)據(jù)建立了低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制。監(jiān)測機制采用多維致貧指標(biāo)體系，但貧困風(fēng)險預(yù)警目前主要使用單維“觸發(fā)式”指標(biāo)。除了要發(fā)揮大數(shù)據(jù)平臺的線上功能之外，低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警在主動發(fā)現(xiàn)、預(yù)警排查和分類處置等環(huán)節(jié)仍然需要大量的線下工作?？傮w來看，從農(nóng)村貧困監(jiān)測轉(zhuǎn)向低收入人口監(jiān)測預(yù)警是中國反貧困戰(zhàn)略調(diào)整的必然結(jié)果，也是貧困治理理論和方法的創(chuàng)新。

［關(guān)鍵詞］ 農(nóng)村貧困；監(jiān)測預(yù)警；低收入人口；貧困線；多維貧困

貧困監(jiān)測源于美國密執(zhí)安大學(xué)在20 世紀(jì)70 年代進行的收入動態(tài)跟蹤研究，其目標(biāo)是為了澄清當(dāng)時人們對貧困代際傳遞問題的認識。a20 世紀(jì)80 年代初，中國開始實施農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略并建立了完善的農(nóng)村貧困監(jiān)測體系。2020 年，脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成之后，防止返貧成為新時期的主要任務(wù)，各地開始探索建立低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制。但是，農(nóng)村貧困監(jiān)測與目前的低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警有很大區(qū)別。

一、農(nóng)村貧困監(jiān)測：維度和方法

農(nóng)村貧困監(jiān)測既要跟蹤貧困人口的數(shù)量變化，也要對其經(jīng)濟生活狀況進行評估。前者是對扶貧標(biāo)準(zhǔn)線下的人口進行跟蹤，后者則需要制定多維貧困指標(biāo)體系對貧困對象的生產(chǎn)生活進行監(jiān)測。

（一）單維農(nóng)村貧困監(jiān)測

貧困監(jiān)測的典型做法是發(fā)布官方貧困線或貧困標(biāo)準(zhǔn)。有了貧困標(biāo)準(zhǔn)之后，就可以確定貧困人口的數(shù)量，計算貧困發(fā)生率、貧困缺口、貧困缺口率等指標(biāo)，并對貧困線下的人口跟蹤。1990 年，世界銀行將全球最貧困的15 個國家的國內(nèi)貧困線，按照購買力平價轉(zhuǎn)換成美元，確定全球貧困線大約為每人每天1 美元。此后，又先后上調(diào)至1.25 美元/ 天、1.9 美元/ 天和2.15美元/ 天。a 國際貧困線用于跟蹤全球極端貧困狀況，評估全球發(fā)展目標(biāo)（如千年發(fā)展目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等）。1976 年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）將一國/ 地區(qū)收入中位數(shù)或平均收入的50% 作為貧困線，并以此來統(tǒng)計和跟蹤貧困人口。一些發(fā)展中國家也較早就有貧困線。例如，菲律賓的官方貧困線最早由阿基諾政府在1986 年設(shè)立，并開始用于貧困監(jiān)測。

研究者對中國扶貧標(biāo)準(zhǔn)有不同的看法。有人認為應(yīng)在基本貧困線（包括食物貧困線和非食物貧困線）的基礎(chǔ)上確定貧困線標(biāo)準(zhǔn)來進行農(nóng)村貧困監(jiān)測。c 也有學(xué)者提出要以收入為基礎(chǔ)，分別確定特困線、溫飽線和發(fā)展線來對農(nóng)村貧困人口進行監(jiān)測。d 在實踐中，中國扶貧標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)計局根據(jù)上一年農(nóng)民人均收入測算并統(tǒng)一頒布，農(nóng)村貧困人口的規(guī)模是按照國家統(tǒng)計局確定的國家扶貧線，通過一定的“推算”辦法層層（省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級）分解出來的。

中國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，政府先后采用過三個貧困標(biāo)準(zhǔn)（見表1）。一是“1978 年標(biāo)準(zhǔn)”，該標(biāo)準(zhǔn)為每人每年100 元，這是絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。按此標(biāo)準(zhǔn)，1978 年全國農(nóng)村貧困人口高達2.5 億人，貧困發(fā)生率達30.7%。到2007 年時，全國農(nóng)村貧困人口降至1479 萬人，貧困發(fā)生率只有1.6%；二是“2008 年標(biāo)準(zhǔn)”。該標(biāo)準(zhǔn)為每人865 元/ 年，實際上是從2000 年開始使用，基本實現(xiàn)“有吃、有穿”、滿足溫飽。按此標(biāo)準(zhǔn)，2000 年全國農(nóng)村貧困人口還多達9422 萬人，貧困發(fā)生率為10.2%。2010 年，全國農(nóng)村貧困人口降至2688 萬人，貧困發(fā)生率為2.8%；三是“2010 年標(biāo)準(zhǔn)”，該標(biāo)準(zhǔn)為2300 元。不僅要實現(xiàn)“適當(dāng)吃好”，而且結(jié)合了“兩不愁、三保障”的目標(biāo)。按照新標(biāo)準(zhǔn)，2010 年全國農(nóng)村貧困人口仍高達16567 萬人，貧困發(fā)生率為17.2%。2015 年全國農(nóng)村貧困人口減少到5575 萬，貧困發(fā)生率下降到5.7%。

（二）多維農(nóng)村貧困監(jiān)測

收入貧困監(jiān)測有其固有缺陷。有研究發(fā)現(xiàn)，在美國，如果采用官方收入貧困線，則有很多被認為不貧困的人實際經(jīng)歷著多維貧困。因此，要使用多維貧困和社會剝奪理論框架來進行貧困監(jiān)測。a 兒童通常沒有收入，而且兒童貧困監(jiān)測需要關(guān)注很多與發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)，因此更適合采用多維貧困監(jiān)測。Witter 使用多維貧困指標(biāo)來評價烏干達的兒童貧困狀況，并與官方貧困監(jiān)測進行比較，發(fā)現(xiàn)教育、水和衛(wèi)生等情況記錄較好，但其他重要方面（如虐待或父母照顧質(zhì)量）幾乎完全被忽視。b 隨著人們對貧困的理解加深，聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界銀行等國際組織也都采用多維貧困框架來分析和監(jiān)測貧困，并發(fā)布相關(guān)研究報告。c 在進行貧困監(jiān)測時，學(xué)者采用的維度和指標(biāo)是不同的。有人以聯(lián)合國多維貧困指數(shù)為基礎(chǔ)，建立適用于歐洲區(qū)域?qū)用娴亩嗑S貧困指標(biāo)體系（包括教育、健康和生活標(biāo)準(zhǔn)等），用以對歐盟國家進行監(jiān)測。dDercon 提出了一個基于風(fēng)險與脆弱性的貧困監(jiān)測指標(biāo)體系，具體包括農(nóng)戶可能遭遇的資產(chǎn)風(fēng)險、收入風(fēng)險、福利風(fēng)險三個維度。e也有人指出，一些發(fā)展中國家的消費支出數(shù)據(jù)通常要隔三到五年才能獲得，而決策者需要隨時監(jiān)測貧困趨勢。在這種情況下，也可以使用福利指標(biāo)體系來監(jiān)測貧困。fLi和Joe 認為，真正的貧困問題專家是窮人自己。他們基于中國農(nóng)村的實踐構(gòu)建了一套包括三種基本貧困類型的參與性貧困指數(shù)（PPI），并將其用于貧困監(jiān)測。

中國農(nóng)村貧困監(jiān)測經(jīng)歷了一個從單維到多維的過程。早期的貧困標(biāo)準(zhǔn)是基于解決溫飽的單維絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)。2011 年，中央決定將人均年收入2300 元作為新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)不僅包含維持基本生存所需的熱量，還適當(dāng)考慮了健康等方面的需求。2014 年，國務(wù)院扶貧辦印發(fā)的《扶貧開發(fā)建檔立卡工作方案》明確提出，在貧困識別時以收入為主，同時綜合考慮住房、教育和健康等狀況?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》將貧困戶脫貧目標(biāo)定為“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村扶貧對象‘兩不愁三保障’”，這表明中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)已由單純收入貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S貧困。

從監(jiān)測實踐來看，1997 年在國家計委、國務(wù)院扶貧辦、財政部等有關(guān)部委的支持下，國家統(tǒng)計局建立了全國農(nóng)村貧困監(jiān)測系統(tǒng)。貧困監(jiān)測以住戶調(diào)查為基礎(chǔ)，采用科學(xué)的抽樣調(diào)查方法向調(diào)查戶收集生產(chǎn)消費、出售購買、人口就業(yè)、住房條件、基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)等詳細信息。a 農(nóng)村貧困監(jiān)測將經(jīng)濟貧困作為主要監(jiān)測內(nèi)容，包括收入和支出、溫飽與飲食健康、財產(chǎn)與生活設(shè)施、文化教育、基礎(chǔ)設(shè)施、基本社會服務(wù)，以及扶貧項目的覆蓋、瞄準(zhǔn)、強度、效果等。隨著農(nóng)村貧困監(jiān)測系統(tǒng)的建立，中國開始定期發(fā)布貧困地區(qū)的監(jiān)測報告。例如，國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊發(fā)布的《2000 年國定貧困縣貧困監(jiān)測報告》指出，從對592 個國定貧困縣的監(jiān)測結(jié)果看，“八七計劃”目標(biāo)基本實現(xiàn)。b《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》發(fā)布以后，農(nóng)村貧困監(jiān)測維度和指標(biāo)做了一定的改進，包括建立新指標(biāo)體系，加強對相對貧困、收入差距和社會公共服務(wù)等方面的監(jiān)測力度等。

（三）農(nóng)村貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)采集

貧困監(jiān)測的目標(biāo)主要是統(tǒng)計貧困人口、計算貧困發(fā)生率和識別貧困，為減貧政策的制定提供依據(jù)。例如，孟加拉國的貧困監(jiān)測包括參與式貧困與發(fā)展監(jiān)測、資源概況監(jiān)測、鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃三部分，其目標(biāo)是加強聯(lián)邦政府機構(gòu)定期收集、分類與貧困相關(guān)的社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)的能力，以編制和實施地方發(fā)展方案。c 印度各邦的規(guī)劃部門建立了貧困監(jiān)測系統(tǒng)，以評估經(jīng)濟改革和政策措施對貧窮群體的影響。有關(guān)貧困和生活條件的統(tǒng)計信息不僅被國家層面的分析員使用，也被邦和地區(qū)層面的官員和決策者使用。d 從1994 年開始，為了配合國家“八七”扶貧攻堅計劃的制定和實施，中國首次建立了貧困監(jiān)測與評估體系，以便全面反映貧困地區(qū)和貧困人口的性質(zhì)、規(guī)模和趨勢，為農(nóng)村扶貧和減貧決策提供依據(jù)。

貧困監(jiān)測主要采用實地調(diào)查方法收集數(shù)據(jù)。Angus Deaton 認為，貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)該使用家庭調(diào)查數(shù)據(jù)，而不是國民賬戶的收入和消費數(shù)據(jù)，因為后者有可能會產(chǎn)生偏差的風(fēng)險。e也有人認為，貧困監(jiān)測方法應(yīng)包括基于調(diào)查的方法和參與式方法。基于調(diào)查的方法更適合監(jiān)測家庭收入和消費、糧食供應(yīng)等易于量化的指標(biāo)，參與式方法和“定性”方法有助于以開放式的方式收集證據(jù)，以揭示未預(yù)料到的因素。f 中國農(nóng)村貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)采集主要采用調(diào)查法，包括全國農(nóng)村住戶調(diào)查、國定貧困縣貧困監(jiān)測調(diào)查、地區(qū)性的專項貧困監(jiān)測調(diào)查、西南和秦巴貧困監(jiān)測調(diào)查等。

二、從農(nóng)村貧困監(jiān)測到低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警的轉(zhuǎn)換

（一）政策轉(zhuǎn)換

2020 年即將全面脫貧之際，防止返貧成為新時期的重要任務(wù)。為此，黨中央、國務(wù)院出臺了一些政策，指導(dǎo)各地開展低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警工作。2020 年3 月，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的指導(dǎo)意見（國開發(fā)〔2020〕6 號）》，將監(jiān)測對象重點轉(zhuǎn)向了建檔立卡已脫貧戶和邊緣戶、低收入家庭、剛性支出大幅超過收入的家庭等。但是在監(jiān)測方式，仍然是傳統(tǒng)的農(nóng)戶申報、干部走訪排查、行業(yè)部門篩查等。2020 年以后，農(nóng)村脫貧攻堅戰(zhàn)略已經(jīng)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興，防止返貧監(jiān)測預(yù)警的目標(biāo)是為了鞏固脫貧攻堅成果。從中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》（《國務(wù)院公報》2021 年第10 號）來看，動態(tài)監(jiān)測的對象仍然是脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶、剛性支出導(dǎo)致生活困難戶。但是在大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺建設(shè)上，提出了要加強相關(guān)部門、單位數(shù)據(jù)共享和對接，充分利用先進技術(shù)手段提升監(jiān)測準(zhǔn)確性。

由于民政部門承擔(dān)著兜底保障的職責(zé)，建立低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制得到了各級民政部門的高度重視。2020 年7 月，民政部在貴陽召開民政領(lǐng)域脫貧攻堅兜底保障推進會，強調(diào)要以防“漏保”為重點健全監(jiān)測預(yù)警機制，摸排未脫貧建檔立卡貧困人口、脫貧不穩(wěn)定人口、邊緣易致貧人口中尚未納入兜底保障范圍的人群。b 從2020 年10 月民政部、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)社會救助兜底脫貧行動方案的通知（民發(fā)〔2020〕18 號）》來看，監(jiān)測預(yù)警對象除了未脫貧和易返貧人口之外，還加上了低保、特困等救助對象。在監(jiān)測方法和技術(shù)上，強調(diào)要建立社會救助部門之間的信息共享機制。

2022 年10 月，民政部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、國家鄉(xiāng)村振興局發(fā)布的《關(guān)于進一步做好最低生活保障等社會救助兜底保障工作的通知》出現(xiàn)了兩個重要變化。一是在監(jiān)測預(yù)警對象上使用了低收入人口這一概念，而不是以前的建檔立卡貧困戶、脫貧不穩(wěn)定戶或邊緣貧困戶等。二是在監(jiān)測技術(shù)和方法上強調(diào)了民政部門與鄉(xiāng)村振興部門等跨部門之間的信息共享。這兩個變化表明中國已經(jīng)實現(xiàn)了從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換。2023 年10 月，國務(wù)院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)民政部等單位關(guān)于加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測做好分層分類社會救助工作的意見的通知》延續(xù)使用低收入人口這一概念，并更加強調(diào)加強部門間的數(shù)據(jù)信息共享。此外，該通知還明確提出了要線上和線下相結(jié)合，及時、主動發(fā)現(xiàn)需要救助的困難群眾，并根據(jù)困難類型和救助需求分類處置預(yù)警信息。這表明，中國低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制建設(shè)經(jīng)過前期的探索，開始走向成熟（見表2）。

（二）維度和方法轉(zhuǎn)換

1. 監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)和維度

與貧困監(jiān)測不同，貧困預(yù)警的目標(biāo)是盡早發(fā)現(xiàn)貧困風(fēng)險并做好提前干預(yù)，而不是跟蹤和分析家庭經(jīng)濟狀況。因此，貧困預(yù)警的指標(biāo)往往選擇那些能夠發(fā)出貧困風(fēng)險信號的指標(biāo)。G?nner等人提出了一個用于監(jiān)測貧困的嵌套貧困模型（Nested Spheres of Poverty， NESP）。該模型指標(biāo)體系的中心是主觀福利，核心層是健康、財富和知識，外圍結(jié)構(gòu)是自然、經(jīng)濟、社會、政治以及服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，他們根據(jù)印度尼西亞庫泰巴拉區(qū)的監(jiān)測結(jié)果，運用紅黃綠三種顏色畫出了其貧困地圖。a 這種貧困監(jiān)測模型是基于多維貧困的，而貧困地圖的應(yīng)用使其預(yù)警功能更加具有可視化效果。有研究構(gòu)建了肯尼亞貧困監(jiān)測和預(yù)警指數(shù)，包括食品安全、居住、家庭規(guī)模和類型、職業(yè)、收入、支出、土地、教育、水、健康和疾病等，并通過以社區(qū)為基礎(chǔ)的貧困監(jiān)測系統(tǒng)（Community Based Monitor System， CBMS）進行監(jiān)測和早期預(yù)警。b 還有研究基于印度尼西亞的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，教育水平、資產(chǎn)所有權(quán)和消費模式是貧困預(yù)測和預(yù)警的最佳指標(biāo)。

中國在2020 年脫貧攻堅任務(wù)完成之后，為了對有返貧、致貧風(fēng)險的人口進行動態(tài)監(jiān)測預(yù)警，有研究對脫貧戶的用電繳費等數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)挖掘、建立了用電行為模型，并形成“紅、黃、藍”三級貧困預(yù)警。b 這是典型的單維貧困風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警。顯然，僅靠電力消費狀況監(jiān)測來預(yù)警致貧風(fēng)險是不夠的。有研究提出，需要醫(yī)保、人社、殘聯(lián)、應(yīng)急、公安等部門提供自付醫(yī)療費、大病、災(zāi)害和突發(fā)事件、產(chǎn)業(yè)失敗、重大交通事故等方面的線索，以進行返貧風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警。c 根據(jù)遼寧省民政廳發(fā)布的《關(guān)于下發(fā)全省低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)有關(guān)事項的通知》，該省監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)包括困難學(xué)生受助、殘疾等級變化、醫(yī)保費用支出、司法救助、受災(zāi)救助、困難職工幫扶、困難退役軍人登記、“兩癌”婦女篩查診斷、住房保障、農(nóng)村危房改造、失業(yè)登記等11 項信息。由于監(jiān)測預(yù)警平臺匯集了各種可能的致貧因素，因此屬于多維貧困監(jiān)測。但是從返貧預(yù)警來看，平臺往往設(shè)定單個因素臨界值，一旦超出臨界值就會發(fā)出預(yù)警信號，例如自付醫(yī)療費用超出設(shè)定值，家庭成員突然失業(yè)、服刑等。這種單維貧困風(fēng)險預(yù)警在實踐中又被稱為“觸發(fā)式”預(yù)警。

2. 監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)采集

與貧困監(jiān)測不同，貧困預(yù)警的目標(biāo)是通過對低收入家庭的動態(tài)跟蹤并發(fā)出預(yù)警，來實現(xiàn)對貧困風(fēng)險的提前干預(yù)。貧困預(yù)警通常需要設(shè)定預(yù)警指標(biāo)，實務(wù)部門根據(jù)預(yù)警信息來確定對哪些有貧困風(fēng)險的家庭進行救助和處置。因此，貧困預(yù)警必須依靠實時、動態(tài)的數(shù)據(jù)，而不是調(diào)查數(shù)據(jù)。近年來，衛(wèi)星數(shù)據(jù)、手機數(shù)據(jù)以及政府部門數(shù)據(jù)等被大量應(yīng)用于貧困監(jiān)測和預(yù)警。Elvidge 等人（2009）較早地使用了夜間燈光數(shù)據(jù)識別貧困狀況并繪制了世界貧困地圖。d 此后，越來越多的學(xué)者使用夜間燈光數(shù)據(jù)對區(qū)域脫貧發(fā)展?fàn)顩r進行監(jiān)測和評價。e 但是，夜間燈光監(jiān)測無法識別具體是哪個貧困戶發(fā)生返貧，因此仍然無法實現(xiàn)貧困風(fēng)險的提前介入。手機數(shù)據(jù)具有實時監(jiān)控、動態(tài)跟蹤的優(yōu)勢，能較好地實現(xiàn)貧困監(jiān)測預(yù)警的目標(biāo)。Blumenstock 等人利用2007 年和2010 年盧旺達人口與健康調(diào)查數(shù)據(jù)構(gòu)建了一個綜合財富指數(shù)，并和手機數(shù)據(jù)進行匹配發(fā)現(xiàn)。這種方法不僅反映了手機用戶的財富狀況，也能預(yù)測其貧困風(fēng)險。

中國低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警主要依賴大數(shù)據(jù)平臺收集的數(shù)據(jù)進行線上監(jiān)測。實際上，各地在2020 年之前就對如何將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于社會救助進行了探索。2009 年，上海市成立了全國首個居民經(jīng)濟狀況核對中心，完成了與市人保局、市公積金中心、市稅務(wù)局、市民政局的4 條電子比對專線的建設(shè)。中心城區(qū)86 個街鎮(zhèn)實現(xiàn)了電子比對和電子審核。g 上海的探索揭開了中國社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)建設(shè)的序幕，這一系統(tǒng)此后在全國迅速推廣。但是，家庭經(jīng)濟狀況核對平臺的建立并非出于監(jiān)測預(yù)警貧困風(fēng)險的目的，而是為了減少“錯?！薄＠?，2014 年武漢市通過信息核對共清理或?qū)徟挥柰ㄟ^超標(biāo)家庭10323 戶，避免低保資金損失約5000 余萬元。a 盡管家庭經(jīng)濟狀況核對平臺并沒有開發(fā)貧困預(yù)警功能，但該平臺匯集了大量實時動態(tài)數(shù)據(jù)，這為貧困風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警工作的開展奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。2020 年脫貧攻堅結(jié)束后，各地為鞏固脫貧攻堅成果開始探索建立低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制。與農(nóng)村扶貧時期由統(tǒng)計和扶貧部門主導(dǎo)的貧困監(jiān)測不同，低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警平臺由各級民政部門負責(zé)，通過民政與公安、醫(yī)保、人社、交通、住建、鄉(xiāng)村振興、應(yīng)急、殘聯(lián)等部門的相關(guān)數(shù)據(jù)進行共享聯(lián)動、比對分析來實現(xiàn)對低收入人口的動態(tài)監(jiān)測和返貧預(yù)警?；谡{(diào)查數(shù)據(jù)的貧困監(jiān)測，一般采用計量分析方法對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析。相較于傳統(tǒng)的計量分析，機器學(xué)習(xí)在處理數(shù)據(jù)、貧困預(yù)測與因果推斷方面具有獨到的優(yōu)勢，能夠從大數(shù)據(jù)中提取有效信息對區(qū)域貧困以及微觀個體的財富進行更為精準(zhǔn)的預(yù)測。b 因此，機器學(xué)習(xí)方法廣泛運用于低收入人口監(jiān)測預(yù)警實踐中。

三、低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制地方實踐

在2020 年脫貧攻堅接近收官之際，各地民政部門工作重點開始轉(zhuǎn)向通過建立低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制以防止規(guī)模性返貧。例如，2020 年4 月，甘肅省在全國率先研發(fā)了困難群眾監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，對存在返貧致貧風(fēng)險的已脫貧、邊緣人口等10 大類413.7 萬人實行動態(tài)監(jiān)測預(yù)警。c 同年，福建省莆田市建立脫貧攻堅社會救助預(yù)警監(jiān)測機制，將符合條件的脫貧不穩(wěn)定、存在返貧風(fēng)險的建檔立卡貧困戶及新增致貧人口納入兜底保障范圍，助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。d盡管中央政府各部門出臺的相關(guān)政策為建立低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制提供了依據(jù)和框架，但各地在具體探索過程中還是呈現(xiàn)出明顯差異（見表3）。

一是監(jiān)測預(yù)警對象。各地普遍使用了低收入人口這一概念，這明顯區(qū)別于脫貧攻堅結(jié)束早期將建檔立卡貧困戶、脫貧不穩(wěn)定戶、建檔立卡邊緣戶、邊緣易致貧戶等作為主要監(jiān)測對象的做法。各級民政部門使用的低收入人口是一個比較明確的概念。根據(jù)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等單位《關(guān)于加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測做好分層分類社會救助工作的意見》的通知，低收入人口包括最低生活保障對象、特困人員、防止返貧監(jiān)測對象、最低生活保障邊緣家庭成員、剛性支出困難家庭成員，以及其他困難人員。雖然各地在對低收入人口的界定上仍有一定差異，但總體看來基本包括了各類社會救助對象和易致貧人口。

二是監(jiān)測數(shù)據(jù)。在脫貧攻堅時期，民政部門和扶貧部門都各自建立了數(shù)據(jù)庫用于貧困對象的待遇發(fā)放和動態(tài)管理。為了便于政策銜接和對象管理，脫貧攻堅時期各地就已經(jīng)開始探索社會救助對象數(shù)據(jù)庫和建檔立卡貧困戶數(shù)據(jù)“兩庫合一”。低收入人口監(jiān)測預(yù)警平臺的數(shù)據(jù)來源于民政部門與教育、人社、衛(wèi)健、住建、應(yīng)急、公安、鄉(xiāng)村振興、殘聯(lián)等相關(guān)部門的共享數(shù)據(jù)信息。數(shù)據(jù)信息共享的部門增加使得平臺的監(jiān)測預(yù)警功能也顯著增強。然而，由于各地民政部門在與相關(guān)部門協(xié)調(diào)和談判能力有一定差異，因此其低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警平臺共享的數(shù)據(jù)量和監(jiān)測預(yù)警功能也有一定差異。在指標(biāo)選取方面，無論是脫貧攻堅時期的農(nóng)村貧困監(jiān)測還是民政部門的家庭經(jīng)濟狀況核對平臺，重點都在于家庭經(jīng)濟狀況，因此主要歸集收入和財產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)。低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警的重點是要歸集可能導(dǎo)致家庭致貧和返貧的相關(guān)數(shù)據(jù)。例如，根據(jù)2021 年11 月2 日福建省民政廳、財政廳等12 個部門發(fā)布的《關(guān)于加強低收入人口動態(tài)監(jiān)測和救助幫扶工作的通知》（閩民救〔2021〕132 號），其動態(tài)監(jiān)測預(yù)警數(shù)據(jù)包括教育資助對象數(shù)據(jù)、失業(yè)人員數(shù)據(jù)、配租公租房或發(fā)放租賃補貼對象數(shù)據(jù)、患大病或嚴(yán)重慢性病對象數(shù)據(jù)、困難退役軍人數(shù)據(jù)、因災(zāi)倒損民房恢復(fù)重建對象數(shù)據(jù)、因病返貧致貧監(jiān)測對象數(shù)據(jù)、易返貧致貧人口數(shù)據(jù)、困難職工數(shù)據(jù)、重度和三級精神殘疾人數(shù)據(jù)等。

與農(nóng)村扶貧時期的貧困監(jiān)測不同，低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制包括主動發(fā)現(xiàn)、預(yù)警排查和分類處置三個環(huán)節(jié)。

第一，主動發(fā)現(xiàn)。利用信息技術(shù)跟蹤發(fā)現(xiàn)救助對象是最重要的方式。各地低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警平臺匯集大量政府相關(guān)部門的數(shù)據(jù)，利用這些數(shù)據(jù)資源可以對低收入家庭進行監(jiān)測和預(yù)警。例如，甘肅省困難群眾動態(tài)管理監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)與扶貧、教育、人社、衛(wèi)健、醫(yī)保、殘聯(lián)等部門的相關(guān)數(shù)據(jù)進行實時交叉比對，將有救助需求的困難群眾信息直接預(yù)警反饋至市、縣民政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和其他相關(guān)部門。a 除了大數(shù)據(jù)之外，各種線下機制也被用于主動發(fā)現(xiàn)潛在的救助對象。一些地方將低收入人口動態(tài)監(jiān)測納入網(wǎng)格化管理，建立區(qū)、鎮(zhèn)、村社會救助主動發(fā)現(xiàn)的三級網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)格員通過入戶走訪，及時掌握困難群眾家庭收入、財產(chǎn)等變動情況和遭遇突發(fā)事件、意外事故、罹患重病等急難情況。此外，一些地方在居（村）委會建立了家庭救助顧問制度，幫助主動發(fā)現(xiàn)救助對象。b 還有一些地方建立了干部包村、包戶走訪聯(lián)系制度，并將定期走訪和巡查困難群眾納入績效考核制度中，以此發(fā)現(xiàn)潛在的救助對象。

第二，預(yù)警排查。各地大都采用大數(shù)據(jù)平臺跟蹤貧困風(fēng)險較高的人群，并通過設(shè)置預(yù)警參數(shù)實現(xiàn)自動預(yù)警。早在2017 年，基于浙江省杭州市富陽區(qū)的社會救助服務(wù)平臺，針對持有低保、殘保、城鄉(xiāng)困難家庭三類救助證的對象，如果在一個自然年內(nèi)醫(yī)療自負、自理超過1 萬元，其銀行賬戶就會打入最低1000 元、最高5000 元的政府臨時救助金。非持證對象醫(yī)療自負、自理費用在5 萬元以上，系統(tǒng)將自動預(yù)警，提示工作人員主動入戶核查。c 盡管僅僅依據(jù)大額醫(yī)療支出進行預(yù)警雖然準(zhǔn)確率還有待提升，但是這種探索真正實現(xiàn)了貧困監(jiān)測和預(yù)警的結(jié)合。江蘇省泰州市姜堰區(qū)社會救助綜合平臺集成了22 個政府部門40 多項比對和預(yù)警數(shù)據(jù)，動態(tài)監(jiān)測醫(yī)療、殘疾、受災(zāi)、車禍、年齡、死亡、服刑、誠信記錄等20 多項信息，采取個性化預(yù)警和系統(tǒng)自動預(yù)警“兩種模式”設(shè)定預(yù)警線。如果觸發(fā)預(yù)警，系統(tǒng)就會第一時間派發(fā)入戶核查指令。d根據(jù)貧困風(fēng)險程度不同，預(yù)警平臺通常將發(fā)現(xiàn)的潛在對象進行分類預(yù)警。最典型的做法是分為“紅色、橙色和黃色”三檔預(yù)警。紅色預(yù)警對象一般要對其進行全面排查和重點幫扶；橙色預(yù)警對象也需要對其進行全面排查，并判斷其是否符合納入社會救助的條件；黃色預(yù)警對象仍然面臨一定的貧困風(fēng)險，一般對其進行動態(tài)跟蹤。

第三，分類處置。根據(jù)對預(yù)警對象排查和分析結(jié)果，就需要對其進行分類處置。一般說來，符合救助條件的對象要納入低保、特困供養(yǎng)或?qū)ｍ椌戎?。對于急難型救助對象，要給予臨時救助。對于民政救助幫扶政策范圍之外的困難問題，通過轉(zhuǎn)介方式交由相關(guān)部門或公益慈善組織幫助解決。實際上，一些地方在探索建立智慧救助系統(tǒng)的基礎(chǔ)上開發(fā)了政策研判功能模塊，可以從救助中心后臺匯集的民政、教育、人社、醫(yī)保、衛(wèi)健、住建、殘聯(lián)等相關(guān)多個部門的救助政策中，通過救助業(yè)務(wù)查詢與統(tǒng)計分析等功能找到困難群眾可享受的政策，進行自動精準(zhǔn)匹配，從而將自動預(yù)警和分類處置相結(jié)合。在這一過程中，不僅實現(xiàn)了監(jiān)測預(yù)警，也實現(xiàn)對各類社會救助對象需求的自動分類處置。

四、結(jié)論與討論

農(nóng)村貧困監(jiān)測主要是為了計算貧困人口規(guī)模、貧困發(fā)生率等，并為減貧政策制定提供依據(jù)。低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警則是通過對低收入家庭的動態(tài)跟蹤并發(fā)出預(yù)警，以實現(xiàn)防止返貧。收入貧困監(jiān)測是對低于貧困標(biāo)準(zhǔn)人口的統(tǒng)計和動態(tài)跟蹤，而多維貧困監(jiān)測則是要開發(fā)多維貧困指數(shù)，對貧困人口的生產(chǎn)生活狀況進行監(jiān)測。低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警需要發(fā)現(xiàn)低收入家庭的各種返貧風(fēng)險，因此必須是多維貧困監(jiān)測。但是，平臺的預(yù)警指標(biāo)往往是單個致貧因素（即單維觸發(fā)性指標(biāo)）。從方法來看，貧困監(jiān)測主要采用的是實地調(diào)查方法，重點收集收入、消費、健康、教育和基本公共服務(wù)等方面的數(shù)據(jù)；低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警主要依靠實時、動態(tài)的數(shù)據(jù)跟蹤（如政府相關(guān)部門數(shù)據(jù)等），及時發(fā)現(xiàn)低收入家庭各類致貧因素并預(yù)警。綜上所述，可以總結(jié)出農(nóng)村貧困監(jiān)測和低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警在政策目標(biāo)、指標(biāo)維度和技術(shù)方法的聯(lián)系和區(qū)別（見圖1）。

中國先后采用過三個貧困標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)村貧困人口的數(shù)量和貧困發(fā)生率等進行動態(tài)跟蹤，評估農(nóng)村扶貧工作取得的成就。同時，農(nóng)村貧困監(jiān)測也采用了一系列多維貧困指標(biāo)來綜合反映貧困狀況，為科學(xué)決策提供依據(jù)。2020 年脫貧攻堅結(jié)束以后，防止返貧成為新時期的重要任務(wù)，各地紛紛開始探索將建檔立卡已脫貧戶、脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶等作為防止返貧的重點監(jiān)測對象，并建立監(jiān)測預(yù)警機制。隨著脫貧攻堅過渡期的結(jié)束，監(jiān)測預(yù)警對象逐漸統(tǒng)一為低收入人口。

在脫貧攻堅時期，為了對建檔立卡戶和救助對象進行動態(tài)管理，民政部門和扶貧部門都建立了各自部門的數(shù)據(jù)庫，并力圖實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫之間的有效銜接。脫貧攻堅結(jié)束之后，低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警平臺的數(shù)據(jù)匯集了來自民政、教育、人社、衛(wèi)健、住建、應(yīng)急、公安、鄉(xiāng)村振興、殘聯(lián)等相關(guān)部門的數(shù)據(jù)信息，平臺功能明顯增強。與脫貧攻堅時期的農(nóng)村貧困監(jiān)測重點收集經(jīng)濟數(shù)據(jù)不同，低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警平臺主要歸集可能導(dǎo)致家庭致貧和返貧因素的相關(guān)數(shù)據(jù)。由于各地民政部門的協(xié)調(diào)和談判能力不同，各地監(jiān)測預(yù)警平臺的數(shù)據(jù)量和功能也有一定差異。農(nóng)村扶貧時期的貧困監(jiān)測通過調(diào)查方法收集數(shù)據(jù)，根據(jù)統(tǒng)計分析的結(jié)果為決策提供依據(jù)。低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制包括主動發(fā)現(xiàn)、預(yù)警排查和分類處置三個環(huán)節(jié)。

總體看來，從農(nóng)村貧困監(jiān)測轉(zhuǎn)向低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警是中國反貧困戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級的必然結(jié)果。這種轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)在政治和政策層面，也體現(xiàn)在貧困理論和方法層面。低收入人口動態(tài)監(jiān)測預(yù)警機制也是大數(shù)據(jù)介入社會救助的重要探索，目前仍然處于發(fā)展和完善的過程中。例如，各地普遍使用自付醫(yī)療費來預(yù)警，但是僅憑醫(yī)療支出進行排查的準(zhǔn)確率很低，這大大增加了基層的工作負擔(dān)。因此，這種單維“觸發(fā)式”預(yù)警未來應(yīng)進一步改進。此外，目前政府相關(guān)部門之間的數(shù)據(jù)共享仍然存在一定的障礙。例如，金融、稅務(wù)等部門的數(shù)據(jù)接入困難，民政部門和醫(yī)保部門之間的數(shù)據(jù)銜接不夠順暢，消費支出數(shù)據(jù)（如微信和支付寶等電子支付平臺的數(shù)據(jù)）缺失，這些都在一定程度上影響了社會救助監(jiān)測預(yù)警的準(zhǔn)確性和及時性。

（責(zé)任編輯：華 穎）

［基金項目］ 中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金哲學(xué)社會科學(xué)繁榮計劃專項項目“共同富裕目標(biāo)下社會保障助推弱有所扶研究”（2023FR002）；北京能源發(fā)展研究基地項目“雙碳目標(biāo)下北京煤改氣和煤改電政策研究”（NYJD20230202）。