超大城市治理的行政協(xié)同原則

摘" 要：

超大城市具有人口密度高、規(guī)模大、流動(dòng)性與聚集性強(qiáng)等特點(diǎn)，有必要遵循行政協(xié)同原則開展治理。超大城市治理中的行政協(xié)同原則既可以體現(xiàn)為設(shè)置協(xié)同性的組織機(jī)構(gòu)，如黨政合署辦公、行政機(jī)構(gòu)整合和政府與社會(huì)合設(shè)機(jī)構(gòu)，也可以體現(xiàn)為行政權(quán)力的協(xié)同運(yùn)用，包括黨政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)相互之間、行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)與社會(huì)的協(xié)同。在行政協(xié)同原則的運(yùn)行中，要合理分配黨的事務(wù)和行政事務(wù)，對(duì)協(xié)同各方形成明確的職權(quán)分工、動(dòng)態(tài)平衡的權(quán)力關(guān)系和清晰的責(zé)任制，同時(shí)行政機(jī)關(guān)要恰當(dāng)運(yùn)用協(xié)同裁量的權(quán)力，鼓勵(lì)社會(huì)主體參與行政活動(dòng)。

關(guān)鍵詞：超大城市；地方治理；協(xié)同治理；行政協(xié)同；職權(quán)法定

中圖分類號(hào)：DF31" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2024.03.03" 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

文章編號(hào)：1008-4355（2024）03-0032-20

收稿日期：2024-05-09

基金項(xiàng)目：

研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重大項(xiàng)目“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系的理論基礎(chǔ)和實(shí)施方案” （23ZDA073）

作者簡介：

于文豪（1985—），山東臨沂人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

①" ［美］ 文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆：《美國地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京大學(xué)出版社2004年版，第63頁。

城市是人類治理水平的高度凝結(jié)，超大城市是城市中最復(fù)雜的系統(tǒng)。“今天，有關(guān)地方政府的最嚴(yán)峻問題就是大城市區(qū)的治理問題?！雹?014年《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（國發(fā)〔2014〕51號(hào)）首次提出，“城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市”。目前，我國符合上述標(biāo)準(zhǔn)的超大城市共有10個(gè)。無論從超大城市的數(shù)量還是其擁有的人口規(guī)模上看，我國的表現(xiàn)在世界上都是僅有的?？梢哉f，我國當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入超大城市治理時(shí)代。盡管定義超大城市的標(biāo)準(zhǔn)為人口規(guī)模，并未考慮地理位置、占地面積、建設(shè)規(guī)模、國際影響力等因素，但通常來說，人口規(guī)模越大，其構(gòu)成就越復(fù)雜，城市的綜合影響力一般也就越大，治理難度相應(yīng)也就越大?；谖覈蟪鞘械奶攸c(diǎn)，通過行政協(xié)同實(shí)現(xiàn)良好治理具有現(xiàn)實(shí)的迫切性。

一、超大城市治理需要重視行政協(xié)同原則

（一）我國超大城市的特點(diǎn)

在世界范圍內(nèi)，我國屬于城市化的后發(fā)國家。我國城市化的一個(gè)突出特點(diǎn)是以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，長期采取工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先的發(fā)展策略。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率快速提高，同時(shí)存在著城鄉(xiāng)及區(qū)域間發(fā)展不平衡、城市空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、大型城市治理復(fù)雜等問題。我國的超大城市既面臨同其他國家同等規(guī)模城市一樣的共性問題，如“人口高度聚集、空間規(guī)模宏大、要素結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流量多樣匯集、影響廣泛深遠(yuǎn)等”；

陳文、侯麟軍：《推進(jìn)超大城市社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化》，載《深圳特區(qū)報(bào)》2023年6月13日，第B02版。同時(shí)也有自身特點(diǎn)。

首先，我國超大城市的數(shù)量多且增長快速。我國超大城市的出現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期積累的成果，也是近年來大力發(fā)展中心城市、都市圈、城市群的直接結(jié)果。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的《2019年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》表明，超大城市有上海、北京、重慶、廣州、深圳、天津共6個(gè)。而《2022年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》表明，超大城市已有10個(gè)，新增了成都、東莞、武漢、杭州。

而在位居上述10個(gè)超大城市其后的其他城市中，已有3個(gè)城市的城區(qū)常住人口數(shù)量在700萬人左右。按照目前的發(fā)展趨勢，全國超大城市的數(shù)量有望繼續(xù)增加。

其次，我國超大城市人口規(guī)模巨大且分布不均。根據(jù)2020年第七次全國人口普查結(jié)果，全國總?cè)丝跒?4.43億人，是世界上人口最多的國家。2022年10個(gè)超大城市的城區(qū)常住人口達(dá)到1.47億人，大致占全國總?cè)丝诘?0.19%。盡管在全國695個(gè)城市中只有10個(gè)是超大城市，其市區(qū)面積僅占全國市區(qū)總面積的3.98%，城區(qū)面積占全國城區(qū)總面積的14.99%，然而其市區(qū)常住人口占全國市區(qū)常住總?cè)丝诘?8.35%，城區(qū)常住人口更是達(dá)到全國城區(qū)常住總?cè)丝诘?6.07%（見表1）。杭州是城區(qū)常住人口最少的超大城市，但1002.10萬人的數(shù)量也分別超過了西藏、青海、寧夏等省級(jí)行政區(qū)的相應(yīng)人口數(shù)?？梢哉f，10個(gè)超大城市以相對(duì)較小的地域面積承載了數(shù)量龐大的城市人口。同時(shí)，超大城市的分布凸顯了我國城市人口聚集的特點(diǎn)。10個(gè)超大城市中7個(gè)分布在東部地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)總量也基本都位居前列，這是多年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口流動(dòng)的結(jié)果。其余3個(gè)超大城市中，重慶為直轄市，而武漢和成都的城區(qū)常住人口則占本省相應(yīng)人口數(shù)的三成左右。

最后，我國超大城市的性質(zhì)多樣。

在10個(gè)超大城市中，既有包括首都北京在內(nèi)的4個(gè)直轄市，又有4個(gè)省會(huì)城市，1個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所

在地的市，1個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市；既有計(jì)劃單列市，又有副省級(jí)市，還有國家中心城市。重慶市是轄區(qū)面積最大的超大城市，甚至超過寧夏、臺(tái)灣、海南等省區(qū)。多樣的城市性質(zhì)，使得各自的法治地位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)有所差異，比如上海可以制定浦東新區(qū)法規(guī)，深圳可以行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)。但與其他同性質(zhì)的城市相比，超大城市的治理工具沒有本質(zhì)區(qū)別。換言之，盡管人口規(guī)模超大帶來治理難度的提高，但或許基于“超大規(guī)模本身并不必然帶來復(fù)雜性的提升”

泮偉江：《如何理解中國的超大規(guī)模性》，載《讀書》2019年第5期，第8頁。的緣由，國家并未基于人口規(guī)模而為超大城市設(shè)置特別的治理工具。超大城市同樣是嵌入到條塊關(guān)系之中的地方單元，同樣要接受上級(jí)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

表1：10個(gè)超大城市面積和人口數(shù)量及其在全國的占比

參見住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：《2022年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，載中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部網(wǎng)站，https：//www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/sjfb/tjxx/jstjnj/index.html，2024年5月6日訪問。

面積計(jì)量單位：平方公里。人口計(jì)量單位：萬人。注1：北京數(shù)據(jù)空缺。注2：北京、上海、深圳數(shù)據(jù)空缺。

（二）超大城市需要協(xié)同治理

治理是一種多主體共同參與，并存競爭與協(xié)作的管理活動(dòng)。傳統(tǒng)上，一個(gè)國家分成若干地理意義上的行政單元，國家治理相應(yīng)化約為“塊”狀的行政區(qū)治理。同時(shí)，治理權(quán)內(nèi)部根據(jù)事務(wù)對(duì)象的差異而分成不同類型的權(quán)力，由不同部門分工執(zhí)掌，國家治理相應(yīng)化約為“條”狀的部門治理。行政區(qū)治理和部門治理有其優(yōu)勢，但不能絕對(duì)化，否則無法適應(yīng)地域之間、事務(wù)之間以及地域與事務(wù)之間相互交叉的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前的國家治理面臨許多新挑戰(zhàn)。比如進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，各類不確定性增加，風(fēng)險(xiǎn)的誘因往往是本行政區(qū)之外的，風(fēng)險(xiǎn)的后果往往超出某個(gè)行政區(qū)和某個(gè)部門的治理時(shí)空。再如進(jìn)入智能時(shí)代，自動(dòng)化技術(shù)要求各類標(biāo)準(zhǔn)一致、規(guī)則銜接、結(jié)果閉環(huán)，這必然突破特定事務(wù)的人為藩籬。有效的國家治理需要解決行政管轄范圍多樣化導(dǎo)致的權(quán)威分割問題，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，構(gòu)建全國統(tǒng)一的大市場，協(xié)同治理是必然的發(fā)展趨勢。為此，“整體政府”

參見張立榮、曾維和：《當(dāng)代西方“整體政府”公共服務(wù)模式及其借鑒》，載《中國行政管理》2008年第7期，第108頁。或者整體性治理、合作治理、多部門聯(lián)動(dòng)、大部門制等諸種思路和實(shí)踐不斷出現(xiàn)。當(dāng)然，協(xié)同治理不是對(duì)行政區(qū)治理和部門治理的徹底否定，更多的是對(duì)兩種治理格局的跨域整合，即實(shí)現(xiàn)“塊—塊”協(xié)同、“條—條”協(xié)同和“條—塊”協(xié)同。

超大城市治理的特點(diǎn)和難點(diǎn)決定了協(xié)同治理的必要性和迫切性。超大城市的人口規(guī)模巨大、高度聚集且數(shù)量仍在增長，人口的流動(dòng)性、交互性超常，人群類型多元，公共事務(wù)多元，權(quán)利訴求多元，組織形式多元。超大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高且業(yè)態(tài)豐富，尤其是非公有制經(jīng)濟(jì)形式比較發(fā)達(dá)，市場主體對(duì)各類規(guī)則的銜接順暢和執(zhí)行效率的需求超常，規(guī)則意識(shí)、程序理念、契約方式相當(dāng)普及。超大城市的信息生產(chǎn)量大但存在收集、加工和應(yīng)用碎片化的問題，信息傳播速度快但存在時(shí)間差，信息傳播范圍廣但存在空間差?？梢哉f，超大城市的人口、經(jīng)濟(jì)和信息都具有超常的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式和后果?！俺蟪鞘械恼呢?zé)任邊界超越了任何一般意義上的城市行政區(qū)”，存在著“責(zé)任主體的有限性和服務(wù)客體的無限開放性之間的結(jié)構(gòu)性矛盾”。

趙孟營：《超大城市治理：國家治理的新時(shí)代轉(zhuǎn)向》，載《中國特色社會(huì)主義研究》2018年第4期，第65頁。為此，傳統(tǒng)的單一治理結(jié)構(gòu)完全不能勝任超大城市的治理需要。比如就治理主體而言，政府職責(zé)在時(shí)空維度上愈加復(fù)雜化，條塊之間互相交叉、互為前提乃至互相牽制。數(shù)字化、信息化、智能化工具成為超大城市普遍流行的治理方式，然而同時(shí)面臨數(shù)據(jù)不銜接、低質(zhì)信息浮泛和技術(shù)濫用風(fēng)險(xiǎn)?！昂艽蟪潭壬?，超大規(guī)模城市治理挑戰(zhàn)的根源就是秩序的個(gè)體化?！便鷤ソ骸吨袊笠?guī)模城市法律治理》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期，第28頁。因此，超大城市治理理念更新的一個(gè)主要方向就是以尊重個(gè)體自主為基礎(chǔ)的參與、協(xié)調(diào)、合作，在主體、方法、程序、標(biāo)準(zhǔn)等方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，尤為重要的是實(shí)現(xiàn)黨政主導(dǎo)下的行政協(xié)同。

（三）行政協(xié)同的原則地位

目前，作為一項(xiàng)組織原則的“協(xié)同”已經(jīng)寫入法律。2022年修改的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第79條第1款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和優(yōu)化協(xié)同高效以及精干的原則，設(shè)立必要的工作部門。”2024年修改的《國務(wù)院組織法》第13條規(guī)定：“國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和優(yōu)化協(xié)同高效精簡的原則，按照規(guī)定程序設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)主管各項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機(jī)構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)?！鄙鲜鰲l款中的協(xié)同原則適用于行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，但是行政協(xié)同原則的適用范圍不限于此，它能夠進(jìn)一步拓展上升為法律原則。2023年1月13日印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入推進(jìn)跨部門綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕1號(hào)）提出，跨部門綜合監(jiān)管的原則之一是“堅(jiān)持協(xié)同聯(lián)動(dòng)、務(wù)實(shí)高效”，即“聚焦具體監(jiān)管事項(xiàng)，逐項(xiàng)理清責(zé)任鏈條，明確責(zé)任分工，加強(qiáng)跨部門、跨區(qū)域、跨層級(jí)業(yè)務(wù)協(xié)同，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)管合力，提高綜合監(jiān)管效能?！鄙鲜鲋贫戎械男姓f(xié)同的主體主要是行政機(jī)關(guān)。但行政協(xié)同并非必須拘泥于行政機(jī)關(guān)或者公權(quán)力機(jī)關(guān)。行政活動(dòng)不僅是行政機(jī)關(guān)作出行政行為，相對(duì)廣義的可以擴(kuò)展至行政機(jī)關(guān)參與的權(quán)力行為，最廣義的則包括擁有管理執(zhí)行職能機(jī)關(guān)的各種權(quán)力行為。本文采相對(duì)廣義的視角，即將以行政機(jī)關(guān)為連接點(diǎn)擴(kuò)散而來的協(xié)調(diào)、合作、輔助等活動(dòng)都視為行政協(xié)同?；诖耍疚乃^的行政協(xié)同原則，就是指在行政活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間以及行政機(jī)關(guān)與社會(huì)主體之間恰當(dāng)分工、各負(fù)其責(zé)、充分協(xié)調(diào)、相互配合，以實(shí)現(xiàn)良好治理目標(biāo)的過程。

作為法律原則，行政協(xié)同原則以職權(quán)法定原則為前提并且是對(duì)后者的發(fā)展。所謂職權(quán)法定，就是行政機(jī)關(guān)的任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、管轄權(quán)、基本的行為程序以及責(zé)任都由法律規(guī)范來設(shè)定，其權(quán)力行使要遵循法定程序，超越職權(quán)的行政行為會(huì)構(gòu)成違法乃至無效，并要承擔(dān)不利的法律后果。按照職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)要做到法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為。行政機(jī)關(guān)不能濫權(quán)怠責(zé)，也不能隨意放棄、拋棄或者轉(zhuǎn)移法定職權(quán)。同時(shí)，在整體政府和服務(wù)型政府的視野下，行政機(jī)關(guān)還要做到法有要求適當(dāng)為?！啊蓻]有明確規(guī)定’不再能夠成為行政機(jī)關(guān)怠于作為或者不作為的理由。只要特定時(shí)期內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要行政機(jī)關(guān)有所作為，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)積極作為。”劉飛：《試論民營化對(duì)中國行政法制之挑戰(zhàn)——民營化浪潮下的行政法思考》，載《中國法學(xué)》2009年第 2期，第20頁。即便法律規(guī)范沒有明確要求行政機(jī)關(guān)必須在某個(gè)時(shí)間內(nèi)以某種方式作出某種行為，但只要上位法概括性地賦予了行政職權(quán)，行政機(jī)關(guān)就有責(zé)任采取適當(dāng)方式落實(shí)此種賦權(quán)。尤其是在職責(zé)分工愈加細(xì)致的情形下，對(duì)于行政相對(duì)人的訴求，行政機(jī)關(guān)不能僅以超出管轄權(quán)范圍為由直接拒絕，而是要告知相對(duì)人恰當(dāng)?shù)墓茌牂C(jī)關(guān)，必要時(shí)還要主動(dòng)與有權(quán)機(jī)關(guān)銜接。即使行政相對(duì)人未直接提出訴求，行政機(jī)關(guān)為了良好完成行政任務(wù)，既可以設(shè)置權(quán)責(zé)統(tǒng)一、協(xié)同高效的組織機(jī)構(gòu)，更要主動(dòng)與其他組織機(jī)構(gòu)交流信息、對(duì)接標(biāo)準(zhǔn)、提供協(xié)助、配合落實(shí)。因此，行政協(xié)同原則是良好行政的必要內(nèi)涵。

面對(duì)超大城市所具有的復(fù)雜性、交互性、風(fēng)險(xiǎn)型、回應(yīng)型等治理需求，傳統(tǒng)的“傳送帶行政”早已不堪其用，應(yīng)當(dāng)在充分認(rèn)識(shí)理性官僚制特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，以行政任務(wù)為導(dǎo)向，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，努力實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的行政效能。一方面，行政協(xié)同以協(xié)調(diào)為基本工具。某種意義上可以說，行政活動(dòng)的精髓就是協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)和協(xié)同在內(nèi)涵上基本一致，只是前者更具動(dòng)態(tài)性，而后者可以作為前者的結(jié)果。“協(xié)調(diào)，就是在實(shí)施一項(xiàng)決策的過程中，所有參與的主體要素的活動(dòng)同步化、合作化，通過有效配合，達(dá)到控制決策實(shí)施過程的效果，以完成共同追求的決策成果?！敝旃饫冢骸懂?dāng)代中國政府過程》（第3版），天津人民出版社2008年版，第153頁。另一方面，行政協(xié)同以效能為目標(biāo)導(dǎo)向。所謂效能，其規(guī)范內(nèi)涵主要是“行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定事項(xiàng)所采取的手段應(yīng)當(dāng)是有效的”，“行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定事項(xiàng)的手段應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)效益最大化的”。沈巋：《論行政法上的效能原則》，載《清華法學(xué)》2019年第4期，第19-20頁。近年來，效能在行政活動(dòng)中的重要性得到更多認(rèn)識(shí)。一些學(xué)者以《憲法》第27條為基礎(chǔ)推導(dǎo)出效能原則?！靶茉瓌t作為憲法總綱確立的原則，……對(duì)所有國家機(jī)關(guān)及其履行所有類型的國家義務(wù)均具有約束力?！崩詈Ｆ剑骸秴^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家保障義務(wù)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2022年第4期，第57頁。有的法律法規(guī)也體現(xiàn)了效能原則的要求。如《行政許可法》第25條規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)?！毕鄬?duì)集中行使行政許可權(quán)的必要性，就在于提高行政效率，提高治理的整體收益。

二、超大城市治理中行政協(xié)同原則的適用場景

基于行政的全時(shí)性、全程性和全域性，任何治理活動(dòng)都離不開協(xié)同。“管轄權(quán)是行政機(jī)關(guān)活動(dòng)的基礎(chǔ)和范圍?！保鄣拢莨啬绿亍っ谞枺骸缎姓▽W(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第514頁。行政協(xié)同就是以管轄權(quán)為基礎(chǔ)的組織機(jī)構(gòu)調(diào)整和行為方式調(diào)整。著眼于超大城市治理的常見情形，可以大致歸納為以下幾種主要的行政協(xié)同場景。這些場景的基礎(chǔ)是實(shí)質(zhì)意義上的廣義政府，不僅包含行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)同，而且包含行政機(jī)關(guān)與其他權(quán)力主體以及社會(huì)主體之間的協(xié)同。

（一）設(shè)置協(xié)同性的組織機(jī)構(gòu)

在學(xué)理上，行政機(jī)關(guān)的組織方式大致可以分成兩種形態(tài)，一是官僚制組織，二是協(xié)調(diào)性組織。兩種組織形態(tài)的區(qū)分主要是一種觀念上的對(duì)比。官僚制組織的基本特點(diǎn)是：依賴于權(quán)威（官僚）的等級(jí)制度，權(quán)力明確但欠缺靈活；對(duì)書面文件較為重視；有明確的垂直性職務(wù)構(gòu)造；有確定的部分性任務(wù)與決定權(quán)限來確保決定的可預(yù)測性，要求事務(wù)處理具有很強(qiáng)的專業(yè)性，但缺乏靈活性和創(chuàng)造性；有確定的程序；組織內(nèi)部關(guān)系的非人格化。協(xié)調(diào)性組織的基本特點(diǎn)是：具有良好的平等關(guān)系；注重口頭的日常交流；針對(duì)個(gè)別事例進(jìn)行處理；進(jìn)行共同的決定、保持密切的個(gè)人接觸；采用不固定的程序。參見［日］大橋洋一：《行政法學(xué)的結(jié)構(gòu)性變革》，呂艷濱譯，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第273-274頁。

為應(yīng)對(duì)復(fù)合多元的

行政任務(wù)，

設(shè)置協(xié)同性的組織機(jī)構(gòu)在超大城市治理中具有必然性乃至廣泛性。

1.黨政合署辦公

中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量。

超大城市治理中，基于管理對(duì)象密集、信息紛雜、應(yīng)對(duì)效率等緣由，某些領(lǐng)域的黨政組織一體化具有必要性。方式之一是采取黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或者合署辦公的形式。這意味著兩類不同性質(zhì)的機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)和人員等方面融為一體，會(huì)對(duì)黨、國家機(jī)關(guān)與公眾的相互關(guān)系產(chǎn)生本質(zhì)影響。只有在黨政機(jī)關(guān)確實(shí)“職能相近、聯(lián)系緊密”的前提下才能合并合署?！皟蓚€(gè)以上黨政機(jī)關(guān)的職能（職責(zé)）履行行為如果都處于一個(gè)規(guī)范活動(dòng)過程中，同時(shí)相互之間存在后一機(jī)關(guān)對(duì)前一機(jī)關(guān)的依據(jù)關(guān)系，或是流程上前一機(jī)關(guān)的履職行為構(gòu)成后一機(jī)關(guān)行為的必要條件，那么，可以認(rèn)定這些機(jī)關(guān)之間‘聯(lián)系緊密’?！睆埩Γ骸饵h政機(jī)關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)：功能、問題與重構(gòu)》，載《政治與法律》2018年第8期，第80頁。方式之二是成立小組、委員會(huì)、工作組織等黨政機(jī)關(guān)共同參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)?！白h事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)正是既定的黨政組織體系的一種拓展，以矩陣化的組織架構(gòu)突破既定職能制結(jié)構(gòu)的合作障礙，建立一套更加靈活和彈性的以事為中心的行政模式?！崩钊鸩骶帲骸缎姓壿嫛?dāng)代中國政府治理原理》，上海人民出版社2021年版，第133頁。以常見的“領(lǐng)導(dǎo)小組”為例，“實(shí)際上是一個(gè)包含各種特定性質(zhì)、特有功能的機(jī)構(gòu)在內(nèi)的‘集合體’”，“它們在角色設(shè)計(jì)及現(xiàn)實(shí)功能中呈現(xiàn)出‘無形而有力’的顯著特點(diǎn)?！敝芡骸吨袊靶〗M機(jī)制”研究》（第2版），天津人民出版社2023年版，第275、286頁。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是一種常態(tài)性的協(xié)調(diào)機(jī)制，是一種解決行政內(nèi)部問題的外部機(jī)制，但無需改變參與機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和隸屬關(guān)系，其具體形式和運(yùn)行方式取決于行政任務(wù)的需要。此類機(jī)構(gòu)通常由黨的機(jī)構(gòu)牽頭整合行政機(jī)關(guān)，也可以由行政機(jī)關(guān)牽頭整合黨的機(jī)構(gòu)，具體何者主導(dǎo)取決于事務(wù)屬性及其主責(zé)部門的地位和權(quán)威。

2.行政機(jī)構(gòu)整合

超大城市治理中，傳統(tǒng)的管理體制機(jī)制面臨諸多新的挑戰(zhàn)，尤其是面對(duì)多樣、并發(fā)、頻發(fā)的治理需求，必須整合碎片化的行政機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)整合是對(duì)地域管轄、事務(wù)管轄和級(jí)別管轄的調(diào)整，其方式主要是設(shè)立跨地域、跨事務(wù)的綜合管理機(jī)構(gòu)或者專門管理機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)不僅具有協(xié)調(diào)職責(zé)，而且能夠成為具有獨(dú)立地位的行政機(jī)關(guān)。諸如“大部門制”“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”都是機(jī)構(gòu)整合的形式。

在超大城市治理中，廣泛應(yīng)用的機(jī)構(gòu)整合方式之一就是設(shè)立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)等功能性政府，通常由上一級(jí)政府以文件形式作出決定。例如，上海市長興島開發(fā)建設(shè)管理委員會(huì)原為市政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，2021年調(diào)整為市政府派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌研究長興島開發(fā)建設(shè)重要事項(xiàng)和重大問題，協(xié)調(diào)組織有關(guān)部門和單位實(shí)施長興島開發(fā)建設(shè)。重慶高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)在重慶高新區(qū)管理范圍內(nèi)行使相應(yīng)的行政審批和行政處罰等行政管理權(quán)，下轄10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并不與一般地方政府完全對(duì)應(yīng)，而是側(cè)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的行政管理與服務(wù)。這種行政機(jī)構(gòu)類似于美國跨界治理中常用的“特別區(qū)”（special districts）政府，即依法設(shè)立的“發(fā)揮有限或特殊目的的特別目的型政府單元，其主要職能是為某個(gè)區(qū)域的居民提供市、縣、鎮(zhèn)區(qū)等一般目的型政府無法提供的一種或幾種有限的服務(wù)，以滿足地方社區(qū)的需求”陶希東：《全球城市區(qū)域跨界治理模式與經(jīng)驗(yàn)》，東南大學(xué)出版社2014年版，第107頁。。第二種方式是，將原屬其他多個(gè)部門的相關(guān)事務(wù)歸并交由一個(gè)新機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，或者根據(jù)本地方的特殊需要而專門成立新機(jī)構(gòu)。前者如各地普遍設(shè)立的城市管理和綜合執(zhí)法局、普遍推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道綜合執(zhí)法。后者在超大城市已有較多實(shí)踐，如上海市人民政府合作交流辦公室，職責(zé)之一是負(fù)責(zé)全市國內(nèi)合作交流、東西部協(xié)作和對(duì)口支援工作；成都市新經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)，職責(zé)之一是統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能經(jīng)濟(jì)、綠色經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)、流量經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展；廣州市來穗人員服務(wù)管理局，職責(zé)之一是負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促全市來穗人員和出租屋服務(wù)管理工作；東莞市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室，職責(zé)之一是指導(dǎo)和監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定及產(chǎn)權(quán)交易等工作。第三種方式是，調(diào)整人員與崗位的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)政策制定和決策實(shí)施上的協(xié)調(diào)一致。比如，同一人員同時(shí)在多個(gè)行政機(jī)構(gòu)任職，通常是同時(shí)擔(dān)任兩個(gè)以上行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，或者編制和崗位適度分離。

行政機(jī)構(gòu)整合應(yīng)當(dāng)遵循一定的規(guī)則。一是要根據(jù)實(shí)際需要設(shè)置機(jī)構(gòu)。整合設(shè)立新機(jī)構(gòu)必須具有相當(dāng)程度的必要性，即原機(jī)構(gòu)明顯不能承擔(dān)行政任務(wù)。并且，整合后的機(jī)構(gòu)規(guī)模應(yīng)當(dāng)適度而非越大越好，否則“尾大不掉”徒增內(nèi)部控制成本。二是要明確機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能。例如，各類開發(fā)區(qū)管委會(huì)通常作為上一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，其權(quán)威來自上級(jí)的授權(quán)。作為派出機(jī)構(gòu)，管委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，不能直接以自己的名義對(duì)外行使行政權(quán)，此時(shí)需要通過地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章授予其必要職權(quán)。同時(shí)，管委會(huì)開展行政活動(dòng)不能僅靠強(qiáng)制性行政命令的方式，而應(yīng)更多采用促進(jìn)、鼓勵(lì)、引導(dǎo)等軟法規(guī)則，并且積極利用市場機(jī)制。

3.政府與社會(huì)合設(shè)機(jī)構(gòu)

超大城市治理是多元主體參與共治的過程，因此政府與社會(huì)的合作是必要的。在協(xié)同設(shè)置組織機(jī)構(gòu)方面，行政機(jī)關(guān)與社會(huì)主體可以共同成立具有特定公共職能的機(jī)構(gòu)，或者社會(huì)主體經(jīng)由法律法規(guī)授權(quán)而承擔(dān)行政職能。此種社會(huì)主體的類型廣泛，包括事業(yè)單位、各種所有制經(jīng)濟(jì)形式的企業(yè)、人民團(tuán)體或者社會(huì)團(tuán)體、基層群眾自治性組織等。政社合作的方式也是多樣的。比如，行政機(jī)關(guān)為了提供某些公共服務(wù)，可以與高?？蒲性核餐闪⒖苿?chuàng)孵化機(jī)構(gòu)，可以引入社會(huì)資本參股國有公司，可以將某些管理職能交由工商聯(lián)等團(tuán)體行使，可以與村（居）委會(huì)共同設(shè)立黨群服務(wù)機(jī)構(gòu)等。在人員使用方面，可以采用編制在社會(huì)主體、服務(wù)在行政機(jī)關(guān)的靈活方式。例如，上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)管理委員會(huì)是上海市政府派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)的歸口管理工作，而上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)發(fā)展有限公司為上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)開發(fā)建設(shè)的責(zé)任主體，它由中央企業(yè)和地方企業(yè)共同組建，具體承擔(dān)化工區(qū)的開發(fā)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的管理，承擔(dān)招商引資和落戶于區(qū)內(nèi)項(xiàng)目報(bào)批的事務(wù)性工作以及為區(qū)內(nèi)企業(yè)、機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。

行政機(jī)關(guān)與社會(huì)主體合作設(shè)立機(jī)構(gòu)的主要目的是使之具有“管理公共事務(wù)職能”。此種機(jī)構(gòu)有可能成為行政主體，從而能夠以自己的名義對(duì)外行使行政權(quán)、承擔(dān)法律責(zé)任，也有可能只是為行政機(jī)關(guān)提供輔助，此時(shí)它不能自行行使行政權(quán)，只是受行政機(jī)關(guān)委托提供某些公共服務(wù)。無論性質(zhì)如何，設(shè)立此種機(jī)構(gòu)都要遵循職權(quán)法定原則，滿足要式主義、公開、可問責(zé)的要求，其工作人員也應(yīng)具有“政府雇員”性質(zhì)。同時(shí)，設(shè)立此種機(jī)構(gòu)還要遵守一些禁止性要求：一是不能借此擴(kuò)張行政機(jī)構(gòu)的人員編制；二是不借此回避上位法的監(jiān)管；三是不能將行政機(jī)關(guān)的全部職責(zé)或者核心職責(zé)轉(zhuǎn)移出去；四是不能因此導(dǎo)致行政效能的明顯降低。此外，行政機(jī)關(guān)要對(duì)此種機(jī)構(gòu)承擔(dān)日常監(jiān)管責(zé)任并適時(shí)調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置。

（二）行政權(quán)力的協(xié)同運(yùn)用

與協(xié)同設(shè)置機(jī)構(gòu)不同的是，行政權(quán)力的協(xié)同運(yùn)用并不改變組織形態(tài)，而是要求行政機(jī)關(guān)積極與其他主體溝通銜接，在既有的法定職權(quán)范圍內(nèi)自主決定采用有助于更有效完成行政任務(wù)的行為方式?；陂L期以來形成的治理傳統(tǒng)和習(xí)慣路徑，“大量中國城市本質(zhì)上仍然是行政中心城市?！便鷤ソ骸吨袊笠?guī)模城市法律治理》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期，第22頁。這一現(xiàn)狀決定了行政權(quán)力的協(xié)同運(yùn)用具有重要地位。

1.黨政協(xié)同

在我國國家治理中，黨政機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)同作出行為是常見現(xiàn)象。第一種方式是黨的機(jī)構(gòu)或其負(fù)責(zé)人要求、建議或者協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)作出特定行為。此時(shí)對(duì)外呈現(xiàn)的只是行政機(jī)關(guān)的行為。行政機(jī)關(guān)作出重大行政決策前主動(dòng)向黨委請(qǐng)示報(bào)告既是黨的紀(jì)律要求，也是法定程序。《重大行政決策程序暫行條例》第4條要求“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到重大行政決策全過程”，第31條要求“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告”。對(duì)于涉及多個(gè)部門的復(fù)雜事項(xiàng)，黨的機(jī)構(gòu)靠前協(xié)調(diào)、依法處置，有助于問題的實(shí)質(zhì)化解決。第二種方式是黨的機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合作出特定行為。此時(shí)對(duì)外呈現(xiàn)的是黨政機(jī)關(guān)的聯(lián)合行為，其典型形式是黨政聯(lián)合發(fā)文。黨政聯(lián)合發(fā)文有助于強(qiáng)化行政決策的政治權(quán)威，有助于破除理性官僚制帶來的決策效力邊際遞減等弊端。同時(shí)要注意到，黨政聯(lián)合發(fā)文的職權(quán)依據(jù)、應(yīng)當(dāng)遵循的程序以及信息公開等關(guān)涉相對(duì)人利益的問題還不夠明確?！包h的工作機(jī)關(guān)不屬于政府信息公開主體，黨政聯(lián)合發(fā)文一般也不屬于應(yīng)當(dāng)公開的政府信息?！背嚏骸饵h政機(jī)構(gòu)合設(shè)合署改革的十大行政法課題》，載《法治現(xiàn)代化研究》2021年第4期，第151頁。因此，黨政聯(lián)合發(fā)文適用于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的處理，不宜直接規(guī)范社會(huì)行為?！耙鸩綔p少‘文件’在規(guī)范社會(huì)行為中的作用?！敝旃饫冢骸懂?dāng)代中國政府過程》（第3版），天津人民出版社2008年版，第55頁。超大城市治理中，要充分重視社會(huì)主體的利益多元化、訴求多樣化，可以更多以第一種方式開展黨政協(xié)同，避免將明確屬于行政機(jī)關(guān)職責(zé)的事項(xiàng)納入黨政聯(lián)合決策的范圍。而在判斷是否屬于行政機(jī)關(guān)職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以事務(wù)屬性和法律法規(guī)為依據(jù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)認(rèn)定。

2.行政機(jī)關(guān)之間協(xié)同

科層制行政體制的特征之一是以地域、級(jí)別、事務(wù)、功能以及時(shí)間等為基礎(chǔ)分配管轄權(quán)。這具有分工明確、各負(fù)其責(zé)、專業(yè)高效等優(yōu)勢，但也會(huì)導(dǎo)致部門林立、職能分割?！爸袊男姓w制具有高度復(fù)雜性，不僅有縱向的多層級(jí)政府，而且橫向部門林立，條塊關(guān)系、條塊矛盾是中國行政體制的鮮明特征。對(duì)于中國行政體制而言，加強(qiáng)政府協(xié)同與整合不僅具有必要性、緊迫性，而且更具有挑戰(zhàn)性?！碧锵燃t：《韌性：縣鄉(xiāng)政府如何運(yùn)行》，中國人民大學(xué)出版社2024年版，第90頁。尤其是對(duì)于超大城市治理中跨地域邊界和跨功能邊界的復(fù)雜事務(wù)，地方、部門相互間職能的交叉與空白、競爭與諉責(zé)并存，更加需要以行政協(xié)同來彌補(bǔ)治理結(jié)構(gòu)上的缺失。行政機(jī)關(guān)協(xié)同的理論基礎(chǔ)在于行政一體原則?！案餍姓C(jī)關(guān)相互之間處于上下級(jí)的階層關(guān)系或者平行的協(xié)力關(guān)系之中，總體上構(gòu)成以層級(jí)性為主導(dǎo)的監(jiān)督命令系統(tǒng)，作為一個(gè)整體發(fā)揮行政機(jī)能?！睏罱槪骸缎姓?guī)制與權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第192頁。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)協(xié)調(diào)一致的整體，其內(nèi)部可以有豐富多樣的機(jī)構(gòu)與職能的組合方式。

（1）從機(jī)關(guān)層級(jí)的角度來看，行政機(jī)關(guān)的協(xié)同包括上下級(jí)機(jī)關(guān)的協(xié)同和非上下級(jí)機(jī)關(guān)的協(xié)同。上下級(jí)機(jī)關(guān)的協(xié)同通常發(fā)生在下級(jí)政府與上級(jí)部門之間?；谖覈臈l塊結(jié)構(gòu)，上下級(jí)機(jī)關(guān)之間可能有以下關(guān)系組合：一是下級(jí)部門與上級(jí)部門，包括同類部門之間與不同類部門之間；二是下級(jí)政府與上級(jí)政府；三是下級(jí)部門與上級(jí)政府；四是下級(jí)政府與上級(jí)部門。由于上下級(jí)政府或者上下級(jí)同類部門之間具有領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)對(duì)下級(jí)有權(quán)作出命令指示，下級(jí)對(duì)上級(jí)可以提出請(qǐng)示報(bào)告，此時(shí)一般無需通過行政協(xié)同來開展工作。而下級(jí)部門與上級(jí)政府在行政級(jí)別上有明顯差距，通常二者不存在“討價(jià)還價(jià)”的可能性。因此，上下級(jí)機(jī)關(guān)需要協(xié)同的情況主要集中在下級(jí)政府與上級(jí)部門之間，即關(guān)系四。從憲法和法律的規(guī)定來看，“上級(jí)政府工作部門不能越過本級(jí)政府而直接領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)政府或其工作部門，否則在事實(shí)上是對(duì)兩級(jí)政府的超越，在邏輯上則建立了垂直管理關(guān)系”。于文豪：《地方政府雙重負(fù)責(zé)的憲法內(nèi)涵》，載《中國法學(xué)》2021年第3期，第111頁。實(shí)踐中，上級(jí)部門往往具有較強(qiáng)的權(quán)力和資源。“權(quán)力、資源向‘條條’部門集中，凸顯了部門的強(qiáng)勢地位，帶來‘條條專政’的局面，權(quán)威的‘碎片化’問題更加嚴(yán)重?！畻l條’的強(qiáng)勢反映出‘塊塊’的弱勢，地方黨委政府的統(tǒng)和能力弱化。”田先紅：《韌性：縣鄉(xiāng)政府如何運(yùn)行》，中國人民大學(xué)出版社2024年版，第377頁。因此，需要設(shè)計(jì)有效的途徑，以確保下級(jí)政府與上級(jí)部門協(xié)調(diào)開展工作。這在超大城市治理中尤其具有必要性。

我國10個(gè)超大城市中的 9個(gè)城市都有市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道三個(gè)層級(jí)。東莞雖不設(shè)區(qū)，但劃分了下轄多個(gè)鎮(zhèn)街（新區(qū)、功能區(qū)）的“片區(qū)”。由于超大城市中的上級(jí)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督相對(duì)便利，上級(jí)部門的話語權(quán)更為強(qiáng)大，下級(jí)政府的自主性實(shí)際上受到限制。而超大城市的人口和產(chǎn)業(yè)在物理空間上高度聚集，矛盾糾紛更加聚集在區(qū)縣乃至鎮(zhèn)街等基層。為此，超大城市治理需要加強(qiáng)區(qū)縣尤其是鎮(zhèn)街的治理能力，支持其主動(dòng)協(xié)調(diào)上級(jí)部門開展工作。北京的經(jīng)驗(yàn)是建立“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制。2019年發(fā)布的《北京市街道辦事處條例》第5條第1款規(guī)定：“街道辦事處應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)‘街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到’。在本街道黨的工作委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)社區(qū)治理，以到基層一線解決問題為導(dǎo)向，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度區(qū)人民政府工作部門及其派出機(jī)構(gòu)、承擔(dān)公共服務(wù)職能的企業(yè)事業(yè)單位等，圍繞群眾訴求、重點(diǎn)工作、綜合執(zhí)法、應(yīng)急處置等反映集中、難以解決的事項(xiàng)，共同做好轄區(qū)服務(wù)管理工作。區(qū)人民政府工作部門及有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)接受街道辦事處的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度。”此機(jī)制的關(guān)鍵在于“黨建引領(lǐng)”，實(shí)際上是通過黨的工作機(jī)制突破傳統(tǒng)行政科層制的局限。在此基礎(chǔ)上，《北京市街道辦事處條例》要求區(qū)政府為街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供支持，規(guī)定街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對(duì)區(qū)政府部門的履責(zé)情況予以反饋和評(píng)價(jià)。從實(shí)際效果上看，需要進(jìn)一步增強(qiáng)鎮(zhèn)街統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度上級(jí)部門的客觀能力水平。

非上下級(jí)機(jī)關(guān)的協(xié)同發(fā)生在行政機(jī)關(guān)不具有上下級(jí)行政關(guān)系的情形下。此種協(xié)同主要有以下情形：一是直接隸屬于同一行政機(jī)關(guān)的下級(jí)政府間協(xié)同；二是直接隸屬于同一行政機(jī)關(guān)的部門間協(xié)同；三是直接隸屬于不同行政機(jī)關(guān)的下級(jí)政府間協(xié)同；四是直接隸屬于不同行政機(jī)關(guān)的部門間協(xié)同。就情形一和情形二來說，行政協(xié)同是否有效取決于政府之間、部門之間的關(guān)系，而這在很大程度上受到其直接上級(jí)行政機(jī)關(guān)的影響，后者應(yīng)當(dāng)發(fā)揮經(jīng)常性的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促作用。除通過政府全體會(huì)議、專項(xiàng)工作會(huì)議、政府或部門聯(lián)席會(huì)議等形式來統(tǒng)一下級(jí)政府和所屬部門的行動(dòng)外，還可以通過制定行政程序規(guī)定、工作流程規(guī)定等方式予以規(guī)則化。就情形一和情形三來說，通常是基于所涉行政事務(wù)超出某一政府的地域管轄權(quán)而產(chǎn)生，可以認(rèn)為是跨區(qū)域協(xié)同?？鐓^(qū)域協(xié)同對(duì)于超大城市健康發(fā)展意義重大。

一方面，基于超大城市的聚集現(xiàn)象，超大城市之間的協(xié)同發(fā)展能夠產(chǎn)生倍增效應(yīng)。京津、滬杭、成渝、廣深莞的互動(dòng)已經(jīng)常態(tài)化，尤其是“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈”和“廣深莞一體化”已經(jīng)從概念變?yōu)槟Ｊ?。另一方面，超大城市帶領(lǐng)和參與周邊非超大城市的發(fā)展，對(duì)于各方都有積極意義。“積極促進(jìn)周邊次一級(jí)大城市的發(fā)展，是減輕超大城市擴(kuò)張壓力的重要途徑?！蓖跣◆敚骸吨袊鞘谢窂脚c城市規(guī)模的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第10期，第30頁。2022年修改后的《地方組織法》第80條第1款賦予地方政府區(qū)域協(xié)同職能：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合地方實(shí)際需要，可以共同建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制，加強(qiáng)區(qū)域合作。”“從機(jī)關(guān)運(yùn)行的角度來說，區(qū)域合作機(jī)制的建立和運(yùn)行，實(shí)際上是根據(jù)區(qū)域合作任務(wù)的需要而對(duì)黨政機(jī)關(guān)資源的分配。”于文豪：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展合作機(jī)制的內(nèi)部規(guī)則》，載《法學(xué)雜志》2022年第3期，第68頁。要保證跨區(qū)域協(xié)同的有效開展，需要上級(jí)機(jī)關(guān)提供參與方地位、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、程序與實(shí)施機(jī)制、監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制等方面的規(guī)范指引。就情形四來說，它其實(shí)也是跨區(qū)域協(xié)同的體現(xiàn)，一般出現(xiàn)在不同地域的同類部門之間，主要表現(xiàn)為業(yè)務(wù)交流、執(zhí)法協(xié)助等。

（2）從協(xié)同方式的角度來看，行政機(jī)關(guān)協(xié)同的常見方式包括信息共享、數(shù)據(jù)聯(lián)通、會(huì)簽文件、協(xié)調(diào)會(huì)商、線索和案件移送、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合辦公、執(zhí)法爭議協(xié)商等，近年來還興起了“大綜合一體化”城市綜合治理、一體化大融合行政執(zhí)法平臺(tái)、“綜合查一次”聯(lián)合執(zhí)法檢查等新方式。以是否直接產(chǎn)生法律效果為標(biāo)準(zhǔn)，這些方式大致可以分為兩種性質(zhì)，一是具有法律效果的協(xié)同；二是不必然具有法律效果的協(xié)同。

所謂具有法律效果的協(xié)同，即協(xié)同行為是行政行為的必經(jīng)程序，未經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)的參與，該行政行為的合法性便有缺失。有學(xué)者稱之為“協(xié)力行政”，其內(nèi)涵是，“依法律規(guī)定，一行政機(jī)關(guān)在做成決定之前，需征詢其他機(jī)關(guān)意見、與其他機(jī)關(guān)會(huì)商、獲得其他機(jī)關(guān)之同意或需會(huì)同其他機(jī)關(guān)辦理”。陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版股份有限公司2014年版，第926頁。此種情形下，有關(guān)機(jī)關(guān)的“會(huì)同”“會(huì)商”“商請(qǐng)”是行政行為的必經(jīng)環(huán)節(jié)，最終對(duì)外呈現(xiàn)的行政行為屬于多階段行政行為。如《文物保護(hù)法》第16條規(guī)定：“各級(jí)人民政府制定城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護(hù)的需要，事先由城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門會(huì)同文物行政部門商定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)文物保護(hù)單位的保護(hù)措施，并納入規(guī)劃?！贝朔N“會(huì)同”便是對(duì)行政機(jī)關(guān)協(xié)同參與的法定要求。如果未請(qǐng)求有關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)同參與，會(huì)導(dǎo)致行政行為的程序瑕疵。

所謂不必然具有法律效果的協(xié)同，即協(xié)同行為是為了更好開展行政活動(dòng)，是否協(xié)同并不影響行為效果。但是，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)外作出行政行為是以協(xié)同方的協(xié)助作為主要依據(jù)的，那么協(xié)同行為有可能產(chǎn)生法律效果。

方式之一是行政委托。根據(jù)《行政許可法》第24條，行政機(jī)關(guān)依法可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，受委托行政機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政許可。實(shí)踐中，上級(jí)行政機(jī)關(guān)往往委托下級(jí)行政機(jī)關(guān)代為受理許可申請(qǐng)、開展現(xiàn)場核查等工作。超大城市治理中，為便利相對(duì)人，上級(jí)機(jī)關(guān)或者平級(jí)其他機(jī)關(guān)可以通過行政委托方式提供行政服務(wù)，如設(shè)立便民服務(wù)點(diǎn)、檢驗(yàn)檢測代辦點(diǎn)等。受委托方不能以自己不是有權(quán)機(jī)關(guān)為由拒絕履行基本的說明義務(wù)。

方式之二是職務(wù)協(xié)助或稱行政協(xié)助?！奥殑?wù)協(xié)助系指行政機(jī)關(guān)為達(dá)成其任務(wù)，請(qǐng)求另一行政機(jī)關(guān)在后者權(quán)限范圍內(nèi)，給予必要之協(xié)助，而未變更或轉(zhuǎn)移事件管轄權(quán)之謂?！眳歉骸缎姓ㄖ碚撆c實(shí)用》（增訂8版），中國人民大學(xué)出版社2005年版，第134頁。嚴(yán)格來說，職務(wù)協(xié)助與行政協(xié)助不完全等同，前者是行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)助，后者一度是指私人主體協(xié)助行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)。參見高秦偉：《機(jī)構(gòu)改革中的協(xié)同原則及其實(shí)現(xiàn)》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期，第25頁。但在我國的行政法治實(shí)踐中，二者的內(nèi)涵趨于統(tǒng)一了。一些省市的行政程序制度規(guī)定了行政協(xié)助制度。如《江蘇省行政程序條例》第28條第1款規(guī)定：“有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)可以書面請(qǐng)求相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)助：（一）獨(dú)立行使行政職權(quán)不能實(shí)現(xiàn)行政管理目的的；（二）因人員、設(shè)備等事實(shí)原因或者技術(shù)性考量，需要相關(guān)機(jī)關(guān)出具專業(yè)意見的；（三）執(zhí)行公務(wù)所必需的文書、資料、信息為其他行政機(jī)關(guān)所掌握，自行收集難以獲得的；（四）可以請(qǐng)求協(xié)助的其他情形?！?/p>

其他一些省市行政程序制度的此種規(guī)定與此大體一致。除上述情形外，還可以考慮增加由相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行公務(wù)更具有經(jīng)濟(jì)性或者更有效率的情形。

在行政協(xié)助中，基于行政一體原則，協(xié)助的被請(qǐng)求方一般應(yīng)當(dāng)提供適當(dāng)?shù)膮f(xié)助，但可以要求請(qǐng)求方負(fù)擔(dān)合理費(fèi)用。由于協(xié)助行為并非作出行政行為的法定程序，在有正當(dāng)理由的情況下，被請(qǐng)求方有權(quán)拒絕。

3.行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)協(xié)同

在我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之下，行政權(quán)與立法權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)既有監(jiān)督制約關(guān)系，又有配合協(xié)作關(guān)系。超大城市都有地方立法權(quán)，有多層級(jí)的監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)可以與上述機(jī)關(guān)開展協(xié)同治理，同時(shí)也要遵循權(quán)力運(yùn)行的邏輯。

行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的協(xié)同方式包括聯(lián)合制發(fā)文件、建立交流機(jī)制、移送執(zhí)法案件等。如有的地方人大常委會(huì)與“公檢法”建立綜合治理聯(lián)席會(huì)議制度，有的地方公安機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)建立執(zhí)法信息“橫傳”機(jī)制，有的地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)聯(lián)合制定具有普遍適用性的指導(dǎo)性意見等。此類協(xié)同需要注意權(quán)力屬性的界限。一是不能合署辦公或者聯(lián)合成立機(jī)構(gòu)，否則違反權(quán)力分工的基本原理。實(shí)踐中，基于監(jiān)督行政權(quán)等的需要，監(jiān)察和檢察等機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)開展工作。比如檢察機(jī)關(guān)在公安機(jī)關(guān)派駐檢察室。邏輯上說，為了行政任務(wù)的需要，行政機(jī)關(guān)也可以向其他機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)。

2023年修訂的《行政復(fù)議法》實(shí)施后，為了

“發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用

”，加強(qiáng)行政復(fù)議與行政訴訟的銜接配合，

許多地方在法院立案大廳設(shè)置行政復(fù)議受理

窗口。需要注意的是，決定派出機(jī)構(gòu)的前提是確實(shí)具有必要性，征得各自上級(jí)機(jī)關(guān)的同意，并且要保持組織構(gòu)成、人員和工作程序等方面的

相互獨(dú)立，同時(shí)滿足正當(dāng)

程序原則的基本要求。二是不能開展“聯(lián)合執(zhí)法”。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行立法機(jī)關(guān)的立法，而監(jiān)察、檢察和審判機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督行政執(zhí)法行為的廉潔性、公正性、合法性和合理性，因此行政機(jī)關(guān)不宜與其他機(jī)關(guān)針對(duì)具體對(duì)象開展聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法聯(lián)動(dòng)、委托執(zhí)法等活動(dòng)。三是不能重復(fù)限制相對(duì)人權(quán)利。按照“一事不再理”原則，除非有法律明確規(guī)定，否則相對(duì)人的行為已由行政機(jī)關(guān)作出處理的，便不應(yīng)由其他機(jī)關(guān)再次處理，尤其是不能再次克減其權(quán)利，反之亦然。這也是“行刑銜接”“刑行銜接”和信賴保護(hù)原則、禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則的理論基礎(chǔ)。

值得指出的是，事業(yè)單位在行政協(xié)同中承擔(dān)重要角色。傳統(tǒng)上，許多事業(yè)單位是由黨政機(jī)關(guān)舉辦的，實(shí)際上就是其附屬。伴隨事業(yè)單位改革的深化，事業(yè)單位的類型和功能也在多樣化，相應(yīng)帶來政事關(guān)系的變化。一些事業(yè)單位承擔(dān)一定的行政職能，有的還由法律法規(guī)授權(quán)而成為行政主體，其人員許多屬于《監(jiān)察法》規(guī)定的“公職人員”。一些事業(yè)單位“自負(fù)盈虧”，以市場方式開展內(nèi)部管理和外部活動(dòng)。事業(yè)單位不是行政機(jī)關(guān)，也不完全屬于社會(huì)主體。超大城市治理要進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革，也需要?jiǎng)?chuàng)新政事合作機(jī)制。一方面，基于公共安全、便捷性等考量，行政機(jī)關(guān)可以基于舉辦關(guān)系而賦予某些事業(yè)單位以行政職責(zé)；另一方面，基于運(yùn)行效率、競爭性等考量，行政機(jī)關(guān)可以與事業(yè)單位及其工作人員以契約方式開展協(xié)同?！皹?gòu)建契約關(guān)系是黨政與事業(yè)單位開展協(xié)同的新形態(tài)?！崩钊鸩骶帲骸缎姓壿嫛?dāng)代中國政府治理原理》，上海人民出版社2021年版，第137頁。通過多種經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)事業(yè)單位參與行政任務(wù)，本質(zhì)上契合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定的“為了社會(huì)公益目的”而舉辦它的初衷。

4.行政機(jī)關(guān)與社會(huì)協(xié)同

現(xiàn)代法治國家比以往任何時(shí)候都強(qiáng)調(diào)治理的參與性和回應(yīng)性，超大城市治理必然要充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)與社會(huì)協(xié)同的功能。面對(duì)多元且相互緊張的行政任務(wù)，社會(huì)參與行政活動(dòng)有助于降低行政成本，充分發(fā)揮市場競爭的優(yōu)勢，提升公共服務(wù)的質(zhì)量。早期常見的協(xié)同方式是社會(huì)主體受雇于行政機(jī)關(guān)，為其提供輔助工作，即所謂行政助手。此后，行政任務(wù)民營化、政府購買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作等公私合作或公私協(xié)力的形式廣泛出現(xiàn)，“私人行政”成為現(xiàn)代行政活動(dòng)中的重要組成部分。例如在德國，作為非營利性社團(tuán)的技術(shù)監(jiān)督協(xié)會(huì)為政府提供技術(shù)領(lǐng)域的安全性監(jiān)管。在日本，涉及考試實(shí)施、證明事務(wù)、檢定事務(wù)等“單純而定型化的事務(wù)”時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以依法指定“私人”作為“指定機(jī)關(guān)”承擔(dān)特定的行政權(quán)限。參見［日］米丸恒治：《私人行政——法的統(tǒng)制的比較研究》，洪英、王丹紅、凌維慈譯，田思源、王貴松校，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第66、284頁。在我國，一些地方制定了公務(wù)輔助人員管理制度。國務(wù)院有關(guān)部門還制定了《政府購買服務(wù)管理辦法》《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等行政規(guī)章。

超大城市治理中，公民個(gè)人、非公有制企業(yè)、民間社團(tuán)等各類私主體參與行政事務(wù)早已是一個(gè)普遍現(xiàn)象。這一方面有助于解決政府人員不足的問題，提高行政效率，另一方面有助于增強(qiáng)社會(huì)活力和行政行為的可接受性。超大城市治理中的“私人行政”至少可以分為兩種情形，一是行政爭議的化解，即允許行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人協(xié)同一致解決爭議；二是行政事務(wù)的實(shí)施，即鼓勵(lì)相對(duì)人積極參與承擔(dān)行政任務(wù)。

在行政爭議的化解上，相對(duì)人的地位逐漸提升。2011年通過的《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行協(xié)議。這突破了單方行政行為不能由行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人合意變更的限制。2014年《行政訴訟法》修改，將只有“賠償訴訟可以適用調(diào)解”改為“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解”，進(jìn)一步擴(kuò)大了合意變更的范圍。2023年《行政復(fù)議法》修改，明確“行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解”，意味著所有復(fù)議案件都可以調(diào)解。從立法軌跡可以看出，傳統(tǒng)的高權(quán)行為逐漸由單向強(qiáng)制到重視吸納相對(duì)人的意愿，從而實(shí)質(zhì)化解行政爭議。良好的城市治理除了依法采用處罰、強(qiáng)制等剛性行為，還要合理采用行政和解與調(diào)解、約談、評(píng)估、評(píng)價(jià)以及引導(dǎo)、輔導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)等非剛性行為。

在行政事務(wù)的實(shí)施上，“行政機(jī)關(guān)尋找和培育私人合作伙伴、實(shí)現(xiàn)由‘通過權(quán)力的治理’轉(zhuǎn)向‘通過契約的治理’，已成為公共行政發(fā)展的大趨勢。”章志遠(yuǎn)：《邁向公私合作型行政法》，載《法學(xué)研究》2019年第2期，第150頁。行政協(xié)議或行政契約是私人直接承擔(dān)或參與分擔(dān)行政事務(wù)的典型載體?！八饺送ㄟ^公務(wù)轉(zhuǎn)移型協(xié)議分擔(dān)的可能是任務(wù)的整體，也可能是任務(wù)的局部；可能是任務(wù)的執(zhí)行本身，也可能是任務(wù)的執(zhí)行輔助?！毙戽I：《功能主義視域下的行政協(xié)議》，載《法學(xué)研究》2020年第6期，第111頁。這有助于克服公共產(chǎn)品單一化和僵化的弊端，豐富公共服務(wù)的供應(yīng)來源。行政協(xié)議是政府行為方式的補(bǔ)充，本質(zhì)上并未改變行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位，因此不會(huì)對(duì)行政秩序帶來本質(zhì)沖擊。“行政契約因?yàn)樵谛再|(zhì)上處于與行政處分相互競爭之關(guān)系，并沒有所謂‘本質(zhì)上不準(zhǔn)締結(jié)’之行政領(lǐng)域，所以廣泛地出現(xiàn)在干預(yù)行政……以及給付行政中……”林明鏘：《行政契約法研究》，翰蘆圖書出版有限公司2006年版，第37頁。也就是說，幾乎所有行政領(lǐng)域都有締結(jié)行政協(xié)議的可能性，都能夠通過市場方式提供公共服務(wù)。

三、超大城市治理中行政協(xié)同原則的合法性支撐

超大城市治理的法治化是國家治理體系現(xiàn)代化中的一個(gè)重要且關(guān)鍵的問題。超大城市治理中的行政協(xié)同行為既要積極又需謹(jǐn)慎，在激發(fā)城市活力的同時(shí)避免派生新的風(fēng)險(xiǎn)，在處理現(xiàn)代性問題時(shí)避免現(xiàn)代化導(dǎo)致的“動(dòng)蕩”。行政協(xié)同原則的目標(biāo)本身是值得追求的，但在運(yùn)行中難免會(huì)對(duì)不同主體的權(quán)力和權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。為此，需要對(duì)行政協(xié)同原則適用中的一些重要環(huán)節(jié)提供合法性評(píng)價(jià)和調(diào)適。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則

超大城市治理是黨領(lǐng)導(dǎo)之下的治理。我國超大城市的行政級(jí)別普遍很高。目前的10個(gè)超大城市中，9個(gè)城市的行政級(jí)別是副省級(jí)乃至正省級(jí)。4個(gè)直轄市黨委的主要負(fù)責(zé)人都是中共中央政治局委員，位居黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人之列

。在超大城市內(nèi)部，還包括多個(gè)層級(jí)和不同領(lǐng)域的黨委、黨組、黨工委、黨支部等組織形式，擁有非常重要的組織協(xié)調(diào)職能?？梢哉f，超大城市的政治地位高，其治理舉措在全國范圍內(nèi)都具有極強(qiáng)的示范效應(yīng)。

按照全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略要求，黨在領(lǐng)導(dǎo)行政工作時(shí)要遵循“在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的要求。這既是黨章的要求，也是一項(xiàng)重要的憲法原則。這一要求“總體上是對(duì)全體黨員的要求，首要的是對(duì)黨中央的要求，重點(diǎn)是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’的要求”。韓大元：《論黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)原則》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第5期，第5頁。行政協(xié)同原則從屬于依法行政原則和合理行政原則。在領(lǐng)導(dǎo)采取具體措施時(shí)，要遵循“改革于法有據(jù)”等權(quán)責(zé)法定、法律優(yōu)先、法律保留的要求，維護(hù)法的明確性和安定性，恪守不溯及既往、禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)和正當(dāng)程序原則，以比例原則妥當(dāng)權(quán)衡各方利益訴求。

從語義上說，“協(xié)同”的參與方是有主次之分的?；趫?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，無論黨政的合署辦公還是協(xié)同作出行為，乃至行政機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)開展協(xié)同活動(dòng)，毫無疑問，黨都是位居領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)地位的?！爸袊降膮f(xié)作治理……是在黨領(lǐng)導(dǎo)國家的總體框架覆蓋下所開展的協(xié)同與合作。”李瑞昌主編：《行政邏輯——當(dāng)代中國政府治理原理》，上海人民出版社2021年版，第146頁。黨的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)地位要求其“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第5條規(guī)定：“黨的地方委員會(huì)主要實(shí)行政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，把方向、管大局、作決策、保落實(shí)……（五）支持和保證人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、人民團(tuán)體等依法依章程獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作，發(fā)揮這些組織中黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用……”；第25條第3款要求：“黨的地方委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)同級(jí)人大、政府、政協(xié)等的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)通報(bào)重要情況?！边@表明，黨的領(lǐng)導(dǎo)正確妥當(dāng)與否，不在于直接決策部署，而在于使行政機(jī)關(guān)依法獨(dú)立負(fù)責(zé)，而這正是行政協(xié)同的真義之一。“黨在政府過程中最主要的作用，是整合政治資源與實(shí)現(xiàn)‘意見綜合’，在決策中發(fā)揮政治核心作用，而不是直接參與施政?！敝旃饫冢骸懂?dāng)代中國政府過程》（第3版），天津人民出版社2008年版，第55頁。

在行政協(xié)同中，要恰當(dāng)區(qū)分黨的事務(wù)和行政事務(wù)，遵循各自的性質(zhì)邏輯和制度規(guī)定開展工作。在內(nèi)部職責(zé)分配上，要避免黨政不分。比如黨政聯(lián)合發(fā)文的確有助于提升問題解決的效率，但是也要避免頻繁使用，以免影響行政活動(dòng)的主動(dòng)性，降低黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性。黨政聯(lián)合發(fā)文有“侵蝕行政權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)”，但往往又不屬于政府信息公開和司法審查的對(duì)象?！包h政聯(lián)合文件被排除在司法審查范圍之外，則意味法院無法對(duì)其中行政權(quán)的行使進(jìn)行‘合法/非法’的判斷?！狈ⅲ骸墩擖h政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定文件的司法適用》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2024年第2期，第95頁。因而黨組織不宜直接處理具體的行政事務(wù)。比如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第12條規(guī)定，黨委政法委員會(huì)的職責(zé)之一是“研究協(xié)調(diào)政法單位之間、政法單位和有關(guān)部門、地方之間有關(guān)重大事項(xiàng)，統(tǒng)一政法單位思想和行動(dòng)”。在行政協(xié)同中，黨組織要支持、保證和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法自主決策。黨政合署機(jī)構(gòu)或者議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以所依托的行政機(jī)關(guān)的名義作出行政行為，而不能徑行以黨的機(jī)構(gòu)的名義對(duì)外履行行政管理職能。

（二）以分工負(fù)責(zé)為前提

行政協(xié)同是對(duì)職權(quán)法定的發(fā)展和補(bǔ)充，意在解決機(jī)械執(zhí)行職權(quán)法定要求而導(dǎo)致的“有能無效”困境，其內(nèi)在前提是分工負(fù)責(zé)?！皡f(xié)同的前提是機(jī)構(gòu)和職能有所分工，原則上要求一類事項(xiàng)由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一項(xiàng)任務(wù)由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，進(jìn)而通過加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、責(zé)任不清、推諉扯皮等問題?！备咔貍ィ骸稒C(jī)構(gòu)改革中的協(xié)同原則及其實(shí)現(xiàn)》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期，第19頁。只有明確的職權(quán)分工、動(dòng)態(tài)平衡的權(quán)力關(guān)系和清晰的責(zé)任制，行政協(xié)同才有可能規(guī)范有效。

第一，明確行政協(xié)同的法律規(guī)則。行政協(xié)同需要從原則進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為規(guī)則，明確協(xié)同的發(fā)起、實(shí)施程序、責(zé)任分配、爭議解決等問題?？傮w上看，除了部分法律法規(guī)規(guī)定了行政委托等制度外，大多數(shù)協(xié)同行為是行政機(jī)關(guān)基于概括性職權(quán)而自行實(shí)施的?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于深入推進(jìn)跨部門綜合監(jiān)管的指導(dǎo)意見》要求“完善跨部門綜合監(jiān)管制度規(guī)則”，“行業(yè)主管部門要會(huì)同相關(guān)監(jiān)管部門加快推進(jìn)跨部門綜合監(jiān)管制度建設(shè)，明確牽頭單位、配合單位、監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等，完善配套監(jiān)管措施；對(duì)現(xiàn)行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致、相互不銜接的制度規(guī)則，要抓緊修訂完善?！倍嗄陙恚恍┑胤秸捌洳块T制定了“行政執(zhí)法協(xié)調(diào)辦法”“行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法”“聯(lián)合行政執(zhí)法工作規(guī)定”“加強(qiáng)綜合行政執(zhí)法協(xié)作配合的意見”“綜合行政執(zhí)法協(xié)作配合工作機(jī)制實(shí)施方案”“城市管理綜合執(zhí)法協(xié)作規(guī)定”以及“交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法協(xié)作辦法”等制度文件。代表性的如：2010年11月16日鄭州市人民政府印發(fā)《鄭州市協(xié)同和聯(lián)合行政執(zhí)法試行辦法》，明確規(guī)定了協(xié)同行政執(zhí)法、聯(lián)合行政執(zhí)法的內(nèi)涵與程序；2016年7月29日浙江省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮和協(xié)作配合工作的指導(dǎo)意見》，要求強(qiáng)化政府層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加強(qiáng)部門間協(xié)作配合、開展上下層級(jí)的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、做好行政執(zhí)法與刑事司法的銜接，以及建立健全考核獎(jiǎng)懲制度；2022年11月12日海南省人民政府辦公廳印發(fā)《海南省綜合行政執(zhí)法協(xié)作暫行規(guī)定》和《海南省綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2022年版）》；2023年6月9日中共重慶市長壽區(qū)委全面依法治區(qū)委員會(huì)執(zhí)法協(xié)調(diào)小組印發(fā)《重慶市長壽區(qū)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)同協(xié)作工作辦法》，規(guī)定了案件移送、執(zhí)法告知、聯(lián)合執(zhí)法、執(zhí)法協(xié)作、信息共享、考核和責(zé)任追究等制度；2024年1月5日重慶市涪陵區(qū)人民政府辦公室印發(fā)《關(guān)

于建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與區(qū)級(jí)行政執(zhí)法部門行政執(zhí)法

協(xié)調(diào)協(xié)同機(jī)制的通知》（涪陵府辦〔2024〕1號(hào)），規(guī)定了信息互享、執(zhí)法協(xié)助

、案件移送、法制審核、“綜合查一次”、下沉指導(dǎo)

等六項(xiàng)制度并列出了劃片（派駐）指導(dǎo)隊(duì)伍清單。這些實(shí)踐積累了行政協(xié)同的立法經(jīng)驗(yàn)，但在立法層級(jí)上大都屬于

法律法規(guī)規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》《山東省行政程序規(guī)定》《西安市行政程序規(guī)定》《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》《江蘇省行政程序條例》《浙江省行政程序辦法》

等地方性法規(guī)或地

方政府規(guī)章規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)助”的情形，有的地方“行政執(zhí)法程序規(guī)定”也寫入行政協(xié)助條款，不過通常只有幾個(gè)條文。目前，超大城市及其所在省基本都未制定專門的行政程序地方立法。鑒于超大城市具有地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的制定權(quán)，有必要以地方立法方式提升行政協(xié)同的法律位階和規(guī)范化水平。除列舉行政協(xié)同的情形外，此種法規(guī)或規(guī)章應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)的協(xié)同權(quán)責(zé)。一是明確行政機(jī)關(guān)尤其是綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)有協(xié)調(diào)其他機(jī)關(guān)開展工作的權(quán)力?！傲⒎ㄔ谝?guī)定各部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)的情況下，應(yīng)當(dāng)特別授予某一主管機(jī)關(guān)對(duì)于其他機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)權(quán)。”金國坤：《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)間協(xié)調(diào)配合機(jī)制研究》，載《行政法學(xué)研究》2016年第5期，第22頁。二是明確行政機(jī)關(guān)可以通過適當(dāng)方式與其他機(jī)關(guān)開展職務(wù)協(xié)助。“除法定行政協(xié)助之外，應(yīng)當(dāng)建立允許行政機(jī)關(guān)之間經(jīng)過協(xié)商提供幫助的任意協(xié)助制度。”王麟：《行政協(xié)助論綱——兼評(píng)〈中華人民共和國行政程序法（試擬稿）〉的相關(guān)規(guī)定》，載《法商研究》2006年第1期，第49頁。

第二，提供行政協(xié)同的組織和物質(zhì)保障。協(xié)同治理的對(duì)象大都是復(fù)雜事務(wù)，協(xié)同各方往往要付出更多的行政資源，甚至要突破既有的資源格局。在缺乏領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和資源保障的情況下，行政協(xié)同的實(shí)施容易是不穩(wěn)定的，實(shí)際效果受等級(jí)秩序和干部關(guān)系的影響。比如，為滿足廣大民眾需求，超大城市治理往往通過治理中心下沉來解決“看得見的管不著，管得著的看不見”的難題。治理中心下沉至基層，需要同步匹配權(quán)力資源的下沉，否則即便賦予基層以協(xié)同之“權(quán)”，也會(huì)遇到“能”的不足。“下級(jí)政府和相關(guān)部門在職責(zé)承擔(dān)上具有客觀限度，如果超出這個(gè)限度就會(huì)造成治理資源的不平衡?！鼻駥?shí)：《政府職責(zé)視角下應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制的困點(diǎn)闡析及優(yōu)化進(jìn)路——基于南京市的案例分析》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2023年第2期，第159頁。2019年1月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》之后，各地方普遍將審批服務(wù)執(zhí)法等權(quán)限賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。2021年修改后的《行政處罰法》規(guī)定可以將縣級(jí)政府部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行使。盡管賦權(quán)鎮(zhèn)街的前提是其“能夠有效承接”，“做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、錢隨事轉(zhuǎn)，使基層有人有物有權(quán)”，但是提高基層執(zhí)法能力并非一蹴而就。在權(quán)力下放至鎮(zhèn)街后，權(quán)力上收又成為近年來的新趨勢。比如2024年4月22日廣州市人民政府發(fā)布《關(guān)于調(diào)整鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法職權(quán)事項(xiàng)目錄的公告》，從鎮(zhèn)街收回90項(xiàng)行政處罰權(quán)事項(xiàng)。從權(quán)力結(jié)構(gòu)上說，基層難以自行協(xié)同上級(jí)部門開展工作?；鶎赢a(chǎn)生協(xié)同上級(jí)的需求，往往是因?yàn)槊鎸?duì)具體問題必須處理而自身無法解決。盡管通過特定機(jī)制可以迫使上級(jí)回應(yīng)基層的需求，但如果只是“就事論事的處置方式”，那么“仍帶有運(yùn)動(dòng)式治理的色彩，難以激發(fā)長期激勵(lì)效果”。彭勃、楊銘奕：《問題倒逼與平臺(tái)驅(qū)動(dòng)：超大城市治理重心下沉的兩條路徑》，載《理論與改革》2023年第3期，第89頁。對(duì)此，除了通過法律規(guī)范明確協(xié)同方的法定職權(quán)外，還應(yīng)當(dāng)為其配備相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)、人員和工作條件，從組織上和物質(zhì)上增強(qiáng)協(xié)同方的自主能力。

第三，理性設(shè)定行政協(xié)同的責(zé)任?！皺?quán)責(zé)是部門協(xié)同的基礎(chǔ)，權(quán)責(zé)關(guān)系合理并順暢與否，在部門履職出發(fā)點(diǎn)上決定協(xié)同的成敗?！笔瘉嗆?、程廣鑫：《優(yōu)化部門協(xié)同：理順部門非對(duì)稱協(xié)調(diào)配合關(guān)系的應(yīng)對(duì)——以防控新冠疫情為例》，載《政法論壇》2021年第1期，第86頁。協(xié)同的發(fā)起方和參與方都要按照權(quán)責(zé)一致的要求開展工作，要遵循責(zé)任自負(fù)原理分配各方責(zé)任。比如，在行政機(jī)關(guān)之間協(xié)同的場景下，無論是協(xié)力行政、行政委托還是行政協(xié)助，最終作出的行政行為都有可能出現(xiàn)違法情形，如接受請(qǐng)求違法查詢公民個(gè)人信息、泄露商業(yè)秘密等。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)導(dǎo)致違法的事實(shí)和情節(jié)來判斷法律責(zé)任。在會(huì)同辦理活動(dòng)中，要區(qū)分參與決策的各機(jī)關(guān)，并適當(dāng)加重主導(dǎo)機(jī)關(guān)的審查責(zé)任。如果是由于某機(jī)關(guān)提供的事實(shí)依據(jù)不充分不真實(shí)而導(dǎo)致違法，則追究該機(jī)關(guān)的責(zé)任。在行政協(xié)助中，要區(qū)分決定行為與執(zhí)行行為?！叭绻菦Q定是否要采取特定行政措施的部分，則因其系由請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)所決定，即應(yīng)依規(guī)范請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)的法規(guī)為準(zhǔn)據(jù)，判斷該決定是否適法，違法結(jié)果亦由請(qǐng)求協(xié)助機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。如果是執(zhí)行的部分，則應(yīng)依規(guī)范被請(qǐng)求機(jī)關(guān)的法規(guī)為準(zhǔn)據(jù)，來判斷該之間行為是否適法，違法結(jié)果也應(yīng)該由被請(qǐng)求機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，蓋執(zhí)行行為實(shí)際上由被請(qǐng)求機(jī)關(guān)所為也?！崩罱嫉龋骸缎姓ㄈ腴T》，元照出版有限公司2004年版，第192頁。對(duì)此，《湖南省行政程序規(guī)定》第17條第4款規(guī)定：“實(shí)施行政協(xié)助的，由協(xié)助機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任；根據(jù)行政協(xié)助做出的行政行為，由請(qǐng)求機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

（三）恰當(dāng)實(shí)施協(xié)同裁量

是否協(xié)同、如何協(xié)同，基于功能適當(dāng)原則，行政機(jī)關(guān)可以擁有一定的裁量空間，在組織、人員構(gòu)成、功能、程序方法等方面盡可能滿足最佳要求。但行政協(xié)同中的裁量不完全取決于行政機(jī)關(guān)自身，而要看是否滿足上位法要求和良好行政的明顯需要。行政協(xié)同不是“友情幫助”。如果制度規(guī)范明確了應(yīng)當(dāng)協(xié)同的情形、程序和效果，那么協(xié)同行為實(shí)際上就是羈束行為，應(yīng)當(dāng)遵循功能適當(dāng)原則盡可能作出正確的決定。

第一，在是否協(xié)同方面，行政機(jī)關(guān)可以有一定的裁量余地。比如就行政協(xié)助來說，湖南、山東的行政程序立法均規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”請(qǐng)求相關(guān)行政機(jī)關(guān)協(xié)助，但是西安、寧夏、江蘇、浙江的此類立法則規(guī)定“可以”請(qǐng)求。顯然，后四地立法給予行政機(jī)關(guān)更為寬松的裁量余地。而如果行政機(jī)關(guān)提出了協(xié)助請(qǐng)求，上述立法均要求被請(qǐng)求機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)履行協(xié)助義務(wù)，不得推諉或者拒絕協(xié)助。需要指出的是，雖然行政機(jī)關(guān)有是否請(qǐng)求協(xié)助的裁量權(quán)，但基于行政一體和效率的要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)請(qǐng)求協(xié)助，而不能放任。在一起履行法定職責(zé)糾紛案中，法院認(rèn)為：“從行政效率的角度而言，被告應(yīng)當(dāng)運(yùn)用相關(guān)部門在查處違法建設(shè)過程中形成的行政協(xié)助關(guān)系，及時(shí)督促有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)涉案建設(shè)辦理審批手續(xù)的情況作出確認(rèn)?！北本┦胁絽^(qū)人民法院（2013）昌行初96號(hào)行政判決書。在三起未履行監(jiān)督管理法定職責(zé)的行政公益訴訟案件中，法院分別對(duì)被告城市管理局、農(nóng)業(yè)水利局、生態(tài)環(huán)境分局指出：“生態(tài)運(yùn)動(dòng)公園景觀河水污染的成因復(fù)雜，該污染治理需要漳河新區(qū)管委會(huì)召集多個(gè)行政機(jī)關(guān)共同配合，整體推進(jìn)，綜合治理。目前被告以其自身職責(zé)范圍及能力在短時(shí)間內(nèi)尚無法徹底解決生態(tài)運(yùn)動(dòng)公園景觀河水污染問題，但被告不能就此否定自身加強(qiáng)監(jiān)管對(duì)該污染防治的積極作用，故被告仍需積極作為，與其他行政機(jī)關(guān)協(xié)同配合，爭取在最短的時(shí)間內(nèi)將生態(tài)運(yùn)動(dòng)公園景觀河水污染問題不斷改善，直至消除污染問題。”湖北省荊門市掇刀區(qū)人民法院（2019）鄂0804行初112號(hào)行政判決書；湖北省荊門市掇刀區(qū)人民法院（2019）鄂0804行初113號(hào)行政判決書；湖北省荊門市掇刀區(qū)人民法院（2019）鄂0804行初114號(hào)行政判決書。

第二，在協(xié)同方式的選擇上，行政機(jī)關(guān)有較大的裁量余地。行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)要考量多方面因素，如行政效率、經(jīng)濟(jì)效益、國家安全、市場公平競爭秩序、民眾的獲得感等。在不違反上位法禁止性要求的前提下，“應(yīng)以擬達(dá)成之行政目的為評(píng)估取向，選擇在財(cái)政、人事、時(shí)間、程序、風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)督等各面向上最具經(jīng)濟(jì)性及效率效能之手段，平衡行政手段及行政目的間之最佳化關(guān)系?！闭叉?zhèn)榮：《公私協(xié)力與行政合作法》，新學(xué)林出版股份有限公司2014年版，第81頁。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)合理選擇協(xié)同方式，但究竟怎樣是合理的，法律規(guī)范不可能提供全部的指引。“是否采取措施，采取何種措施，何時(shí)根據(jù)何種程序作出決定，何時(shí)根據(jù)何種程序采取措施，只有具備無數(shù)的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)才能做出合理的決定?！蓖踬F松：《行政裁量的構(gòu)造與審查》，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第54頁。基于此，可以要求行政機(jī)關(guān)就協(xié)同方式的選擇作出說明，表明其已經(jīng)及時(shí)充分地履行了協(xié)同方式的調(diào)查義務(wù)，并說明其作出選擇的事實(shí)、理由和根據(jù)，以論證其決定的合法性與合理性。

第三，在協(xié)同效果的判斷上，行政機(jī)關(guān)有一定的裁量空間，但并不絕對(duì)。多數(shù)行政協(xié)同屬于內(nèi)部行為或者行政事實(shí)行為，一般不直接影響相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。例如土地征收中的行政協(xié)調(diào)行為。2014年《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，“征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。”在一起土地征收糾紛案件中，終審法院認(rèn)為：“行政協(xié)調(diào)是建立在各方自愿基礎(chǔ)上，并非對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的行政職權(quán)行為，松原市寧江區(qū)人民政府是否履行行政協(xié)調(diào)職責(zé)，對(duì)滕叢喜等126人的合法權(quán)益并不直接產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！奔质「呒?jí)人民法院（2017）吉行終183號(hào)行政裁定書。最高人民法院再審裁定確認(rèn)了這一觀點(diǎn)，中華人民共和國最高人民法院（2019）最高法行申7800號(hào)行政裁定書。并且進(jìn)一步認(rèn)為“行政協(xié)調(diào)僅僅是當(dāng)事人申請(qǐng)行政裁決前的程序性要求……行政裁決解決的是征地補(bǔ)償安置方案及標(biāo)準(zhǔn)的爭議，并非對(duì)協(xié)調(diào)意見的審查”。中華人民共和國最高人民法院（2019）最高法行申10649號(hào)行政裁定書。

某些情形下，行政協(xié)同行為能夠產(chǎn)生外部法律效果，比如聯(lián)合執(zhí)法、行政協(xié)議以及某些行政協(xié)助行為。超大城市中的違法建設(shè)多發(fā)常見，執(zhí)法部門往往需要其他部門的協(xié)助。在一起城市規(guī)劃管理行政案件中，市執(zhí)法局為查清是否屬于違法建設(shè)、能否消除規(guī)劃影響的事實(shí)而向市規(guī)劃局發(fā)出請(qǐng)求，市規(guī)劃局作出復(fù)函。法院認(rèn)為該協(xié)助行為不具有法律效果：“該請(qǐng)求與復(fù)函實(shí)質(zhì)為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的協(xié)助行為，進(jìn)一步說是市執(zhí)法局的調(diào)查行為，該復(fù)函并沒有向上訴人送達(dá)，是沒有‘外化’的不產(chǎn)生外部法律效力的行為，也是市執(zhí)法局作出限期拆除違法建設(shè)決定的一個(gè)階段性行為。”四川省資陽市中級(jí)人民法院（2018）川20行終57號(hào)行政裁定書。但在另一起類似案件中，法院認(rèn)為：“城鄉(xiāng)建設(shè)違法認(rèn)定書……雖系被上訴人向該縣城管局出具，未向上訴人送達(dá)，但其后該縣城管局依據(jù)此認(rèn)定書，作出違法建設(shè)的行政處理措施并將之拆除?？梢?，訴爭的行政行為已產(chǎn)生外部化法律效果，對(duì)相關(guān)利害關(guān)系人的實(shí)體權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利理應(yīng)得到保護(hù)?！卑不帐∈徍兄屑?jí)人民法院（2019）皖02行終15號(hào)行政裁定書。在一起因違法建設(shè)認(rèn)定而導(dǎo)致的政府信息公開案件中，法院同樣持上述觀點(diǎn)：“本案被上訴人向上訴人申請(qǐng)公開的案涉《違法建設(shè)認(rèn)定的函》，雖然一審法院認(rèn)為該函系上訴人獨(dú)立作出并向城管部門送達(dá)，作為城管執(zhí)法主要依據(jù)的認(rèn)定意見，顯然對(duì)外已產(chǎn)生法律效力，并非其內(nèi)部工作流程信息，是函告城管部門的最終意見，而非處于磋商階段的過程性信息，不屬于《政府信息公開條例》中可以不予公開的范圍?！蔽靼茶F路運(yùn)輸中級(jí)法院（2020）陜71行終731號(hào)行政裁定書。

上述案例表明，協(xié)同行為是否具有法律效果最終要看是否實(shí)際影響相對(duì)人的權(quán)利，并不完全取決于行政機(jī)關(guān)的判斷。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審慎實(shí)施協(xié)同行為，比如對(duì)于協(xié)助方提供的信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡到審查義務(wù)。在一起違法建筑拆除案中，法院認(rèn)為：“東城區(qū)政府僅以規(guī)劃部門答復(fù)意見為依據(jù)，并未進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)查核實(shí)及相關(guān)法律依據(jù)的說明，即作出涉案違法構(gòu)筑物的認(rèn)定，并據(jù)此認(rèn)為東城區(qū)城管局已完全履行法定職責(zé)，進(jìn)而作出責(zé)令履行查處職責(zé)已無必要的確認(rèn)違法復(fù)議決定，事實(shí)不清、證據(jù)不足，法律依據(jù)亦不充分，依法應(yīng)予撤銷?！北本┦懈呒?jí)人民法院（2020）京行終694號(hào)行政判決書。

（四）尊重社會(huì)自治邏輯

社會(huì)自治是現(xiàn)代法治國家的必備要素。社會(huì)參與超大城市治理要以行政為主導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)不能放棄其必要的監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)要恪守行政倫理和法理。

第一，鼓勵(lì)社會(huì)主體承擔(dān)行政任務(wù)。由于“法治社會(huì)建設(shè)也是一個(gè)社會(huì)自治規(guī)則不斷發(fā)展完善，社會(huì)自治主體不斷成熟的過程”，張鳴起：《論一體建設(shè)法治社會(huì)》，載《中國法學(xué)》2016年第4期，第9頁。處理好行政協(xié)同與社會(huì)自治的關(guān)系，有助于提升法治社會(huì)建設(shè)的水平。“唯有面向社會(huì)的治理資源下沉與權(quán)力下放，實(shí)現(xiàn)由政府單一管治向政社合作、政企合作、政民合作轉(zhuǎn)變，才能從社會(huì)被生產(chǎn)走向社會(huì)自生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)基層政府與社會(huì)的雙向增能，多元行動(dòng)主體共同設(shè)定與協(xié)同推進(jìn)，構(gòu)建充滿活力的社會(huì)治理共同體?！痹匠伞⒑窝?、林潔云：《通往城市現(xiàn)代化之路：打造超大城市社會(huì)治理共同體》，載《復(fù)旦城市治理評(píng)論》2021年第1輯，第158頁。在超大城市中，社會(huì)組織數(shù)量大、類型多、活躍度高，內(nèi)部治理水平總體上比較規(guī)范。社會(huì)主體參與行政活動(dòng)的重要形式是行政協(xié)議。

通過行政協(xié)議使社會(huì)主體成為相對(duì)獨(dú)立的行政服務(wù)的供應(yīng)方，可以降低行政成本，提高行政效率，

這有助于發(fā)揮社會(huì)主體的專業(yè)化優(yōu)勢。此種協(xié)議屬于公法協(xié)議還是私法協(xié)議，要以行政優(yōu)益權(quán)為前提充分把握公平原則，根據(jù)協(xié)議內(nèi)容具體判斷。但無論協(xié)議的屬性如何，行政機(jī)關(guān)都要尊重社會(huì)主體的自主性和獨(dú)立性，尊重合同相對(duì)方的自主權(quán)，要有契約精神和市場意識(shí)，尊重行政協(xié)議的確定力、拘束力和執(zhí)行力，不能隨意單方變更、解除依法達(dá)成的行政協(xié)議。

第二，行政機(jī)關(guān)適度監(jiān)管社會(huì)主體。行政機(jī)關(guān)要維持良好的行政秩序，是否引入“私人行政”要判斷公私協(xié)力的必要性和可行性，既不能完全將行政職責(zé)交由私主體承擔(dān)，也不能放棄對(duì)私主體的監(jiān)管職責(zé)。比如，城市商品房住宅社區(qū)的物業(yè)糾紛多發(fā)，某種意義上就是行政監(jiān)管與業(yè)主自治的定位偏差所導(dǎo)致的。“如果在社區(qū)自治尚不成熟之際，過早地將政府責(zé)任移交給社會(huì)組織，則很難達(dá)到有效治理的效果?！睆堷Q起：《論一體建設(shè)法治社會(huì)》，載《中國法學(xué)》2016年第4期，第19頁。又如，城市停車管理任務(wù)可以通過公開招標(biāo)方式交由私人經(jīng)營，其前提是道路停車資源屬于公共所有，能夠進(jìn)行社會(huì)化經(jīng)營，盈利主要?dú)w公共所有，并且私人經(jīng)營活動(dòng)不具有壟斷性。因此，政府與社會(huì)協(xié)同應(yīng)當(dāng)滿足經(jīng)濟(jì)性原則、合作原則、

國家責(zé)任原則、公益原則以及公平競爭原則等方面的要求。

第三，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持自我約束。良好的社會(huì)自治有助于良好的協(xié)同治理，反之亦然。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和維護(hù)社會(huì)自治的良性運(yùn)行，提升行政決定的可接受性。工程建設(shè)征地拆遷、城中村改造是城市建設(shè)中的常見活動(dòng)。實(shí)踐中，有的地方政府以村民自治的名義回避土地管理法律制度。在多起房屋行政強(qiáng)制拆除案件中，最高人民法院指出：“征收拆遷與征收補(bǔ)償事宜均屬公權(quán)力職權(quán)范疇，職權(quán)之所在，即義務(wù)之所在，也即責(zé)任之所在，并不宜假村民自治形式進(jìn)行?！弊罡呷嗣穹ㄔ哼M(jìn)一步指出：“結(jié)合法律規(guī)定和全部在案證據(jù)以及土地的最終用途等情況綜合判斷，對(duì)賈十一房屋的強(qiáng)制拆除，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定系東仰陵村委會(huì)自主實(shí)施，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定系職權(quán)主體與非職權(quán)主體在市政項(xiàng)目征收拆遷中基于共同意思聯(lián)絡(luò)、共同參與下實(shí)施的強(qiáng)制拆除。被訴強(qiáng)制拆除行為雖然形式上表現(xiàn)為東仰陵村委會(huì)實(shí)施，但村民委員會(huì)等自治組織僅系行政機(jī)關(guān)的行政助手和行政輔助者，猶如其‘延長之手’?！弊罡呷嗣穹ㄔ海?019）最高法行申3784號(hào)行政裁定書。類似案件如：最高人民法院（2019）最高法行申3801號(hào)行政裁定書；最高人民法院（2019）最高法行申3815號(hào)行政裁定書；最高人民法院（2019）最高法行申3848號(hào)行政裁定書。此類案例表明，行政協(xié)同不能超越法律的禁止性規(guī)定，不能以社會(huì)自治作為逃避法定程序和責(zé)任的工具。

四、結(jié)語

超大城市現(xiàn)代化治理是中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大課題，上述討論只是對(duì)其中的行政協(xié)同問題作了初步描摹。超大城市的治理工具同其他城市有許多共通之處，同時(shí)其治理需求又有特殊性，尤其是參與主體多、運(yùn)行節(jié)奏快、行動(dòng)影響力強(qiáng)。這就要求超大城市的行政協(xié)同應(yīng)當(dāng)形成更加密切的關(guān)系、更加及時(shí)的反饋、更加順暢的流程，既重視協(xié)同過程，也重視協(xié)同結(jié)果。在合法性前提下，超大城市的行政協(xié)同活動(dòng)還需關(guān)注以下目標(biāo)：一是協(xié)同應(yīng)對(duì)的實(shí)效性。超大城市作為復(fù)雜的組織系統(tǒng)，利益主體多、分歧大是必然現(xiàn)象。行政協(xié)同既要及時(shí)充分，更要?jiǎng)?wù)實(shí)理性。在尊重不同部門、不同群體正當(dāng)利益訴求的前提下，努力實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”，形成理性、公開、正當(dāng)?shù)睦媛?lián)結(jié)，激發(fā)協(xié)同各方“跨前一步”的意愿和動(dòng)力。二是協(xié)同工具的智能性。數(shù)字技術(shù)和人工智能的發(fā)展為超大城市治理提供了新工具，以“城市大腦”為代表的城市運(yùn)行和治理智能中樞是協(xié)同治理的新載體?！俺鞘写竽X本身是一種制度性集體行動(dòng)，它涉及不同層級(jí)、領(lǐng)域和系統(tǒng)的政府部門協(xié)同，也涉及政府與企業(yè)之間協(xié)同，更涉及數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)與技術(shù)之間協(xié)同?！崩钗尼摚骸稊?shù)字界面視角下超大城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型原理——以城市大腦為例》，載《電子政務(wù)》2021年第3期，第11頁。超大城市智能治理建立在傳統(tǒng)行政協(xié)同的基礎(chǔ)上，并進(jìn)一步提出了立體協(xié)同、系統(tǒng)協(xié)同和實(shí)時(shí)協(xié)同的新要求。三是協(xié)同發(fā)展的引領(lǐng)性。超大城市是我國城市治理的表率，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位。我國10個(gè)超大城市位居京津冀、長三角、珠三角、長江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域。它們既是區(qū)域發(fā)展的成果，更要發(fā)揮促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用，帶動(dòng)周邊區(qū)域、對(duì)口幫扶地方的經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)建設(shè)，體現(xiàn)超大城市示范引領(lǐng)的責(zé)任和使命。JS

The Principle of Administrative Coordination in the Governance of Megacities

YU Wenhao

（Law School， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081， China）

Abstract：

Megacities are characterized by high population density， large scale， strong mobility and aggregation， necessitating governance that follows the principle of administrative coordination. The principle of administrative coordination in the governance of megacities can be manifested through the establishment of collaborative organizational structures， such as joint offices for party and government， administrative integration， and joint institutions between the government and society， as well as the collaborative use of administrative power， including coordination between party and government organs， among administrative organs， between administrative organs and other bodies， and between administrative organs and society. In the operation of the principle of administrative coordination， it is essential to reasonably allocate party and administrative affairs， form clear divisions of responsibilities among the coordinating parties， maintain dynamically balanced power relationships， and establish a clear accountability system. Meanwhile， administrative organs should appropriately exercise coordinated discretionary power and encourage social entities to participate in administrative activities.

Key words： megacities; local governance; collaborative governance; administrative coordination; statutory authority

本文責(zé)任編輯：張" 震