既有建筑節(jié)能改造市場治理實踐剖析與研究展望*

牛夢晗 郭漢丁

(1.天津城建大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，天津 300384；2.三江學(xué)院土木工程學(xué)院，江蘇 南京 210012；3.天津城建大學(xué)生態(tài)宜居城市與可持續(xù)建設(shè)管理研究中心，天津 300384)

0 引言

既有建筑節(jié)能改造以可持續(xù)發(fā)展為理念，以綠色低碳發(fā)展為引領(lǐng)，是實現(xiàn)碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變和優(yōu)化城市治理新格局的重要舉措。中國建筑科學(xué)研究院統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2021年年底，我國既有建筑面積累計約800億m2，其中3.2億m2為節(jié)能建筑?！笆奈濉币?guī)劃提出，到2025年，完成既有建筑節(jié)能改造面積3.5億m2以上，并對可再生能源替代率和建筑能耗提出了新要求。

在此背景下，既有建筑節(jié)能改造任務(wù)艱巨，但市場發(fā)展?jié)摿薮?。我國既有建筑改造以?jié)能改造技術(shù)入手，經(jīng)過30余年的積極探索積累了一定經(jīng)驗，但市場治理缺位、核心主體動力困乏等問題仍制約著我國既有建筑節(jié)能改造市場發(fā)展?；诖耍疚囊詫崿F(xiàn)社會價值最大化為著眼點，概述國內(nèi)外既有建筑節(jié)能改造市場實踐現(xiàn)狀，基于既有建筑節(jié)能改造市場發(fā)展階段性和主體多元性，探究不同階段下多元主體既有建筑節(jié)能改造市場治理困境與原因，以期驅(qū)動既有建筑節(jié)能改造事業(yè)長效發(fā)展。

1 國內(nèi)既有建筑節(jié)能改造市場運行實踐現(xiàn)狀

1986年，第一部建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)——《民用建筑節(jié)能設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》(JGJ 26—85)試運行，標(biāo)志著我國建筑節(jié)能工作開始實踐。經(jīng)過30余年的積極探索，以綠色理念推廣彌補綠色認(rèn)識不足、以拓寬融資渠道解決改造資金單一、以實施經(jīng)濟激勵政策調(diào)節(jié)市場供需失衡、以法律法規(guī)建設(shè)保障節(jié)能改造實踐，既有建筑節(jié)能改造取得了積極的實踐效果。概括而言，我國既有建筑節(jié)能改造市場運行實踐包括多層次構(gòu)建法律法規(guī)體系、多形式設(shè)計激勵政策、多途徑完善政府監(jiān)督機制和全方位推進EPC模式4個方面。

1.1 多層次構(gòu)建法律法規(guī)體系，保障市場依法運行

為推動既有建筑節(jié)能改造市場體系依法運行，我國構(gòu)建了從國家宏觀指導(dǎo)到地方微觀實施的、多層次立體化的法律法規(guī)體系。

在國家層面，以“法律+行政法規(guī)+部門規(guī)章+規(guī)范性文件”為體系，頒布并修訂了《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》等多部法律法規(guī)，作為節(jié)能改造工作的宏觀指引。同時，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡稱“住建部”)等相關(guān)部委依次發(fā)布《民用建筑節(jié)能條例》《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》等多個文件，進一步對節(jié)能改造工作進行細(xì)化指導(dǎo)。例如：2020年印發(fā)的《綠色建筑創(chuàng)建行動方案》以強制規(guī)范提高綠色建筑底線，分別以建筑標(biāo)識制度、建筑能效水平、住宅健康性能等8個方面為重點任務(wù)引導(dǎo)綠色建筑發(fā)展；2022年，住建部印發(fā)《“十四五”建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展規(guī)劃的通知》，基于“雙碳”目標(biāo)對既有建筑節(jié)能改造提出新要求，并引導(dǎo)地方政府制定相應(yīng)法規(guī)和規(guī)章制度，推動建筑碳排放盡早達(dá)標(biāo)[1]。在地方層面，出臺了一系列地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對國家政策進行補充。例如，2020年，山東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳頒發(fā)《山東省民用建筑節(jié)能條例》，從建筑能效、住宅性能等方面制訂了因地制宜的實施方案，以促進省內(nèi)節(jié)能改造工作有序開展。

綜上所述，從國家到地方自上而下、相互協(xié)調(diào)的法律法規(guī)體系能夠從多方式、多維度發(fā)力，保障節(jié)能改造市場體系依法運行。

1.2 多形式設(shè)計激勵政策，激發(fā)市場主體改造動力

為了激發(fā)主體改造積極性，我國從聲譽激勵、財政激勵、信貸激勵和稅收激勵4個方面設(shè)計了多種形式的激勵政策[2]。

在聲譽激勵方面，由政府授權(quán)第三方檢測機構(gòu)對改造后的綠色建筑進行評獎，有效調(diào)動了業(yè)主改造和ESCO提供高質(zhì)量改造服務(wù)的積極性。在財政激勵方面，國家積極推進供熱體制改革，對實行節(jié)能改造的消費者和金融機構(gòu)進行激勵。例如：完善“以獎代補”辦法，對不同地區(qū)住戶補貼改造資金；2022年，上海徐匯區(qū)規(guī)定，除了對實施建筑節(jié)能項目且被列為示范項目的承包企業(yè)根據(jù)減排降碳貢獻給予一定比例的資金獎勵，政府還對既有建筑采用建立專項資金的手段進行支持，激發(fā)了市場主體參與節(jié)能改造的主動性。在信貸激勵方面，銀行等金融機構(gòu)根據(jù)信用等級給相關(guān)主體按照梯級提供低息貸款，以減輕市場主體改造負(fù)擔(dān)。在稅收激勵方面，根據(jù)節(jié)能改造難度和節(jié)能效果對ESCO進行一定比例的稅收減免政策。此外，在“雙碳”戰(zhàn)略背景下，我國政府積極進行大型建筑碳排放交易實踐，以市場化手段激發(fā)主體參與節(jié)能減排行動的積極性。

由此可見，采取多種形式的激勵政策降低了業(yè)主和ESCO的節(jié)能改造成本，落實了激勵政策的長效引導(dǎo)作用。

1.3 多途徑完善政府監(jiān)督機制，推動市場有序運行

為了推動節(jié)能改造市場體系有序運行，我國從國家和地方層面入手，通過多種渠道進一步完善既有建筑節(jié)能改造市場政府監(jiān)督機制。

在國家層面，住建部發(fā)布《建筑節(jié)能與綠色發(fā)展“十四五”規(guī)劃》，提倡借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，鼓勵采用“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”方式對實行綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的建筑節(jié)能推行全過程改造周期監(jiān)管，提高主體交易信息透明度；建設(shè)部頒發(fā)了《民用建筑工程節(jié)能質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》(建質(zhì)〔2006〕192號)，以強制性規(guī)定明確參與單位的質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)，提出政府應(yīng)采取與第三方監(jiān)督機構(gòu)相互配合、共同監(jiān)管的原則組織成立監(jiān)管主體。

在地方層面，上海市建立了綠色住宅使用者監(jiān)督機制和建筑運行能耗限額機制，通過對住宅綠色性能和裝修質(zhì)量的驗收管理約束住戶用能行為；廣東省佛山市升級建筑節(jié)能改造監(jiān)管平臺通過對建筑物信息數(shù)據(jù)采集分析實施全過程監(jiān)管，為市場有序運行提供透明化信息技術(shù)支持；江蘇省常州市緊盯節(jié)能改造關(guān)鍵環(huán)節(jié)，跟進監(jiān)督托管合同招標(biāo)、進展、驗收、成效，落實相關(guān)主體責(zé)任義務(wù)，建立綜合能耗管控平臺，對節(jié)能改造建筑進行實時能耗監(jiān)控，推動了市場有序運行。

1.4 全方位推進EPC模式，健全市場化運行機制

為了促進節(jié)能改造市場運營機制合理化運作，我國從20世紀(jì)80年代開始推行EPC模式并出臺相關(guān)文件。EPC模式在我國經(jīng)歷了試點、推廣和全面推進三個階段。

在試點階段，1984年，國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理若干問題的暫行規(guī)定》，標(biāo)志著我國EPC模式開始進入試點探索階段。

在推廣階段，2000年，國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會發(fā)布的《關(guān)于進一步推廣“合同能源管理”機制的通告》，為國內(nèi)合同能源管理示范推廣引入國際資本支持，進一步加大了對技術(shù)成熟、經(jīng)濟合理節(jié)能項目的普及力度，推動了節(jié)能產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。

在全面推進階段，相關(guān)部委加大推行力度，進一步完善相關(guān)制度。從2010年發(fā)布的《關(guān)于加快推行合同能源管理促進節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》到2020年最新修訂的《合同能源管理技術(shù)通則》，都將EPC模式作為節(jié)能服務(wù)市場推廣的主要市場運作機制。2022年，住建部發(fā)布的《建筑節(jié)能與綠色發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出，要建立和完善EPC市場化機制，倡導(dǎo)EPC資源整合，提供集節(jié)能咨詢、診斷、設(shè)計、改造等于一體的“一站式”綜合服務(wù)。

由此可見，全方位推進EPC模式，實現(xiàn)了服務(wù)專業(yè)化和節(jié)能高效化，加快了既有建筑節(jié)能改造市場化運行進程[3]。

2 國外既有建筑節(jié)能改造市場運行實踐特征

自1975年美國政府出臺《能源政策和節(jié)能法案》以來，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)歷經(jīng)50余年的積極探索，取得了既有建筑節(jié)能改造市場治理顯著成效，在完善法律法規(guī)體系、實施多元激勵手段、推行多樣宣傳教育、實施能效標(biāo)識制度4個方面形成了鮮明的實踐特征。

2.1 完善法律法規(guī)體系，規(guī)范市場改造行為

通過構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系，發(fā)揮規(guī)范市場主體的約束作用。主要體現(xiàn)在全面性和動態(tài)性兩個方面。

以美國為例，從全面性來看，縱向形成了多層次的、從中央到地方的法律體系。其中，橫向涉及了諸如節(jié)能技術(shù)推廣、節(jié)能服務(wù)配套機構(gòu)設(shè)立等措施的政策支持；縱向表現(xiàn)在以聯(lián)邦政府為核心，以地方州政府和行業(yè)社會組織為輔助，推動節(jié)能工作發(fā)展[4]。在國家層面，主要以國際節(jié)能規(guī)范IECC(2021版)和ASHRAE/ANSI/IES 90.1為宏觀指導(dǎo)。地方州政府在遵循《節(jié)能與生產(chǎn)法》的基礎(chǔ)上，使用“加強規(guī)范”進一步約束主體建筑節(jié)能行為。通過橫向?qū)Ρ瓤芍?，美國不僅注重建筑本體的節(jié)能效益，還制定了各種建筑產(chǎn)品的認(rèn)定和配套設(shè)備的認(rèn)證制度。從動態(tài)性來看，美國政府要求建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的更新時間為3～5年，并及時調(diào)整相應(yīng)的法律條款。

此外，歐盟自2000實行能源效率行動計劃以來，分別于2006年、2011年、2015年進行政策修訂，建筑能源效率進一步提高。德國每隔幾年會相應(yīng)調(diào)整相關(guān)條例，如2020年出臺的《建筑能源法》根據(jù)節(jié)能現(xiàn)狀將供暖設(shè)備條例和保溫條例合二為一，便于節(jié)能工作的實施。

綜上所述，通過構(gòu)建完善的法律法規(guī)體系，能夠有效規(guī)范主體改造行為，引導(dǎo)市場有序發(fā)展。

2.2 實施多元激勵手段，激發(fā)主體改造活力

發(fā)達(dá)國家通過實施以專項基金財政補貼、稅收減免、低息貸款等為組合的多元激勵手段，激發(fā)市場改造活力、推動市場可持續(xù)發(fā)展。例如，美國在稅收優(yōu)惠方面出臺了《能源稅法》，激勵節(jié)能設(shè)備的使用并通過投資優(yōu)惠等措施鼓勵可再生能源的生產(chǎn)。

在專項基金方面，美國創(chuàng)立了節(jié)能公益基金(PBF)，為節(jié)能改造提供資金支持。此外，對低收入家庭進行免費的節(jié)能改造，對符合條件的住戶實施“綠色再融資升級計劃”。德國政府實行“強制性+引導(dǎo)性”的節(jié)能政策，其中，強制性節(jié)能政策主要以立法、規(guī)章制度等形式明確參與主體的節(jié)能義務(wù)，引導(dǎo)性節(jié)能政策主要以政府激勵形式提高全社會能源效率，如推廣《節(jié)能建筑聯(lián)邦資助計劃》等。此外，德國政府在稅收優(yōu)惠方面對符合節(jié)能要求的企業(yè)實行免稅或減稅政策。

在財政補貼方面，德國設(shè)立專用資金貼補既有建筑節(jié)能改造。例如，2021年，節(jié)能改造補貼達(dá)10億歐元。在貸款方面，由復(fù)興銀行對既有建筑節(jié)能改造消費者提供信貸支持，同時制定生態(tài)獎勵，推動綠色建筑發(fā)展。波蘭大力鼓勵用戶參與節(jié)能改造項目的貸款申請，貸款金額的25%作為節(jié)能補貼獎勵。同時，設(shè)立專門機構(gòu)提供法律援助和節(jié)能咨詢，為節(jié)能改造提供配套保障。

綜上所述，通過多種形式的激勵手段對參與主體實施補貼，有效激勵了相關(guān)主體主動參與節(jié)能改造的積極性[5]。

2.3 推行多樣宣傳教育，增強主體節(jié)能意識

發(fā)達(dá)國家通過多種途徑推行節(jié)能意識宣傳教育，以提升主體節(jié)能改造意識，推動市場健康發(fā)展。

歐盟主要通過能源機構(gòu)設(shè)立、教育課程普及、教育項目推廣等方式提升公民節(jié)能意識。在能源機構(gòu)方面，設(shè)立能源可持續(xù)發(fā)展中心，旨在提升能源利用效率及能源課程研發(fā)等水平；在能源教育課程方面，制訂學(xué)校能源認(rèn)證計劃，強化節(jié)能意識宣傳力度。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，節(jié)能意識的宣傳教育使歐洲民眾對建筑節(jié)能改造的參與率從1%提升到2%。自1990年以來，瑞典住宅部門碳排放量減少了94%，商業(yè)部門碳排放量減少了86%。美國引入“把能源融入教育”的節(jié)能理念，通過教育課程、教育獎勵等措施增強民眾節(jié)能意識。在教育課程方面，為不同年齡段的學(xué)生設(shè)計不同難度等級的節(jié)能內(nèi)容；在能源獎勵方面，評選對能源教育事業(yè)有重要貢獻的專業(yè)人士并給予獎勵。美國能源信息署相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2007—2017年，美國碳排放量下降了16%。日本從教育研習(xí)機會、全民節(jié)能意識等方面加大教育宣傳力度。在教育研習(xí)方面，定期召開面向老師的研修會，舉辦以能源最新信息為主題的演講活動；在全民節(jié)能意識方面，一方面，政府從兒童教育入手，將節(jié)能課程融入常規(guī)教育，倡導(dǎo)中小學(xué)發(fā)起“削減二氧化碳行動月”活動，累計約70萬中小學(xué)生參加，減少二氧化碳排放2230t；另一方面，建立能源利用展覽館，創(chuàng)建新能源公園作為示范基地，幫助民眾樹立新能源和節(jié)能意識，推動其積極參與節(jié)能改造。

2.4 實施能效標(biāo)識制度，搭建市場信任平臺

發(fā)達(dá)國家通過實施強制性能效標(biāo)識制度，提高信息交易透明度，搭建市場信任平臺。對于節(jié)能改造客體而言，能效標(biāo)識主要針對節(jié)能建筑和節(jié)能產(chǎn)品兩個方面。荷蘭規(guī)定，所有住房必須具有能效證書，并建立相關(guān)網(wǎng)站，方便業(yè)主登錄系統(tǒng)查看建筑能源信息，為市場主體建立信任關(guān)系提供平臺支持。節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證主要采用DCL認(rèn)證、美國FTC能效認(rèn)證和DOE認(rèn)證等[6]。新加坡規(guī)定，只有能源性能達(dá)到全國前25%的建筑物才能獲得能效標(biāo)簽，對于獲得能效標(biāo)簽的建筑每3年進行一次評估。

由此可見，從主客體角度實施能效標(biāo)識制度，是搭建信息共享平臺、建立信任關(guān)系的基礎(chǔ)。

3 既有建筑節(jié)能改造各階段市場治理困境及原因剖析

基于市場發(fā)展階段探究主體協(xié)同治理困境是推動既有建筑節(jié)能改造市場長效發(fā)展的重要前提。以市場發(fā)展不同階段為切入點，從我國既有建筑節(jié)能改造市場治理實踐現(xiàn)狀出發(fā)，研究發(fā)現(xiàn)我國既有建筑節(jié)能改造市場發(fā)展存在參與主體改造動力困乏、市場發(fā)展運行機制缺位、市場創(chuàng)新活力作用不足的問題，嚴(yán)重制約了我國既有建筑節(jié)能改造市場健康發(fā)展[8]。

3.1 市場發(fā)展初期階段——參與主體改造動力困乏

主體動力是推動既有建筑節(jié)能改造事業(yè)發(fā)展的重要引擎，動力不足是制約既有建筑節(jié)能改造市場培育階段高效發(fā)展的最大短板。主體參與改造動力不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一是市場內(nèi)部供需雙方改造動力不足。對于業(yè)主而言，由于節(jié)能改造自身的公共品屬性和契約不完全性，業(yè)主將節(jié)能改造看作一項公益性活動，參與節(jié)能改造積極性降低。對于ESCO而言，市場發(fā)展初期內(nèi)部需求不足，市場處于供過于求的狀態(tài)，出于成本考慮，節(jié)能服務(wù)企業(yè)只能縮減服務(wù)范圍、降低服務(wù)質(zhì)量，降低了業(yè)主改造動力，使市場長期處于供需失衡狀態(tài)。二是市場外部驅(qū)動不夠。在市場發(fā)展初期，社會節(jié)能意識尚未普及，項目融資困難、政策支持力度等阻礙了參與主體的發(fā)展需求。政府作為市場治理的參與者和管理者，應(yīng)通過政策支持為節(jié)能產(chǎn)業(yè)提供良好的市場培育環(huán)境，為市場有效運行提供保障。

3.2 市場發(fā)展成長階段——市場發(fā)展運行機制缺位

既有建筑節(jié)能改造市場發(fā)展運行機制的形成是不同主體和要素之間相互作用的過程，是揭示既有建筑節(jié)能改造市場發(fā)展機理的前提條件，而市場發(fā)展運行機制缺位是阻礙既有建筑節(jié)能改造市場自主運行的關(guān)鍵因素。市場發(fā)展運行機制缺位主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是尚未形成統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入機制。節(jié)能服務(wù)企業(yè)資質(zhì)良莠不齊，政府在獲取節(jié)能服務(wù)企業(yè)技術(shù)水平、財務(wù)狀況方面處于信息劣勢，難以制定符合市場需求的市場準(zhǔn)入機制。二是政策細(xì)化不到位。節(jié)能改造市場發(fā)展的總體框架方向雖已確定，但參與主體增加、改造內(nèi)容擴展加劇了市場的波動性。因此，應(yīng)考慮市場發(fā)展動態(tài)及時進行政策細(xì)化調(diào)整，通過建立競爭機制、傳導(dǎo)機制和保障機制推動市場有序運行。

3.3 市場發(fā)展成熟階段——市場創(chuàng)新活力作用不足

創(chuàng)新活力是既有建筑節(jié)能改造市場永續(xù)發(fā)展的源泉，創(chuàng)新活力作用不足將阻礙節(jié)能改造市場可持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)新活力作用不足主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是技術(shù)創(chuàng)新能力不足。市場發(fā)展后期產(chǎn)業(yè)規(guī)模穩(wěn)定，節(jié)能服務(wù)技術(shù)發(fā)展成熟，缺乏外部刺激驅(qū)動節(jié)能服務(wù)企業(yè)提升節(jié)能技術(shù)創(chuàng)新能力。二是改造活力不足。在市場供需飽和狀態(tài)下，規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)已無法達(dá)到最佳狀態(tài)，應(yīng)及時進行產(chǎn)業(yè)制度變革和節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)整合，為節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)開辟新的發(fā)展空間，提高既有建筑節(jié)能改造市場運行效率[7]。

4 結(jié)語

既有建筑節(jié)能改造是落實節(jié)能減排戰(zhàn)略、實現(xiàn)生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)的必然要求。既有建筑節(jié)能改造市場特性和公共品屬性決定了以政府主導(dǎo)、多元主體協(xié)同履行社會責(zé)任的必要性。

本文基于國外既有建筑節(jié)能改造市場治理實踐特征和發(fā)展現(xiàn)狀，剖析我國既有建筑節(jié)能改造市場治理困境及致因，以實現(xiàn)社會價值最大化為著眼點，探索既有建筑節(jié)能改造市場治理對策，以期彌補節(jié)能改造市場主體履責(zé)意識不強、社會價值缺失等問題，為促進既有建筑節(jié)能改造市場治理提供理論支撐和實踐指導(dǎo)。